張艷國， 李 非

(1.江西師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330022；2.南昌師范學(xué)院，江西 南昌 330031)

多元主體協(xié)同治理是城市社會伴隨著“單位制”解體并逐漸由單位治理向社會治理轉(zhuǎn)變的必然選擇。城市社區(qū)作為城市發(fā)展和社會治理的基層單元，其治理過程是通過社區(qū)黨組織、基層政府、社會組織與社區(qū)居民等“多元主體”的協(xié)同合作，達(dá)到城市社區(qū)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民公共生活利益最大化的善治目標(biāo)[1](p39)。黨的十九大報告提出，要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。十九屆六中全會進(jìn)一步提出，“實(shí)現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。現(xiàn)代化的中國社區(qū)治理體系建設(shè)，不能脫離“一核多元”的主體架構(gòu)，不能忽視各治理主體間的相互關(guān)系，“多元良性互動是社會治理形態(tài)的基本維度，也是謀劃和落實(shí)社會治理藍(lán)圖的邏輯主線”[2]。

一、問題的提出

社區(qū)多元主體治理理論認(rèn)為，社區(qū)治理的主體是社區(qū)利益相關(guān)者，即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個人和組織的總稱[3]。這些利益相關(guān)者基于各自利益訴求，通過協(xié)商的方式共同配置社會資源、提供社會服務(wù)、開展社區(qū)活動以及參與社區(qū)決策，從而實(shí)現(xiàn)共治共享善治目標(biāo)。該理論強(qiáng)調(diào)各主體平等參與、權(quán)力分擔(dān)、資源共享、協(xié)調(diào)合作的原則，建立能夠共同解決社區(qū)治理問題的縱橫交錯型合作網(wǎng)絡(luò)。有學(xué)者基于合作生產(chǎn)理論與合作治理理論，將多元主體參與基層社區(qū)治理的菏澤模式細(xì)分為補(bǔ)缺模式、協(xié)同模式與替代模式[4]。但從實(shí)踐來看，多元治理主體之間能否實(shí)現(xiàn)良性互動，直接影響著社區(qū)能否實(shí)現(xiàn)有效治理、達(dá)到善治的目標(biāo)[5]。不難理解，社區(qū)治理各主體間相互關(guān)系的協(xié)調(diào)程度，決定了它們協(xié)同合作的治理效度[6]。然而在現(xiàn)實(shí)研究中發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理的多元主體之間并沒有完全達(dá)成高效的協(xié)同合作，它們之間仍然存在著不同程度的矛盾[7]。

學(xué)術(shù)界對社區(qū)治理各主體間存在的矛盾早有研究，但普遍都是以“存在問題”的形式進(jìn)行闡述，有針對性地對某個表象問題進(jìn)行具體分析。因研究視角不同，學(xué)者們對多元主體間矛盾的表述也不盡相同，主要有“權(quán)責(zé)說”和“認(rèn)同說”兩類觀點(diǎn)。權(quán)責(zé)說認(rèn)為，多元共治實(shí)質(zhì)上是治理權(quán)責(zé)的分擔(dān)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)商與合作，但是在實(shí)際操作中，權(quán)責(zé)不清卻往往成為影響和制約各主體協(xié)同共治的主要問題?；诖耍芯空咛岢隽艘恍┓e極有益的建議，例如增強(qiáng)權(quán)力約束的制度設(shè)計、提高居民自治權(quán)力、完善群眾監(jiān)督等。認(rèn)同說則認(rèn)為，多元共治得以順利和高效實(shí)施，應(yīng)當(dāng)建立在各主體間的相互認(rèn)同基礎(chǔ)上，然而，由于各主體間存在參與治理的立場、目標(biāo)及能力等諸多差異，使得這種認(rèn)同往往難以完全建立。認(rèn)同說更加注重各治理主體間的價值取向趨同，強(qiáng)調(diào)把每一個治理主體的利益訴求統(tǒng)一到社區(qū)治理的目標(biāo)向度上來，從而調(diào)動各主體的積極性、主動性，將行為壓力轉(zhuǎn)為行為自覺，形成真正意義上的“治理共同體”。實(shí)現(xiàn)價值認(rèn)同可以大大提高治理效能，尤其能充分激發(fā)各主體的自治活力，還能大幅減少政府的監(jiān)督成本。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，學(xué)者提出了很多建議，如通過黨建引領(lǐng)，協(xié)調(diào)國家機(jī)關(guān)體系、破解碎片化治理困局、整合多元主體及調(diào)適國家與社會關(guān)系[8]；確立政府在治理中的“元治理角色，由政府承擔(dān)起資源分配、權(quán)力平衡、維持秩序等功能[9]；充分利用互聯(lián)網(wǎng)，培育多元社會力量聯(lián)動機(jī)制，提升居民治理主體地位與自組織能力，進(jìn)而建設(shè)智慧社區(qū)[10]。

不論是權(quán)責(zé)說、認(rèn)同說，還是其他學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，都在表象問題這一層面對城市社區(qū)治理多元主體間的矛盾做了積極的探索和解答。透過這些表象問題，我們應(yīng)該運(yùn)用系統(tǒng)思維，從全局角度研究和梳理多元主體間矛盾，分析其內(nèi)在邏輯、運(yùn)行機(jī)制及相互影響，從而有效結(jié)合我國城市社區(qū)治理“一核多元”的獨(dú)特模式，充分發(fā)揮“黨建+”的獨(dú)特優(yōu)勢，探索出一條有效化解矛盾、提升治理效能，最終實(shí)現(xiàn)善治的新路徑。

二、城市社區(qū)治理多元主體間矛盾的表現(xiàn)形式

(一)社區(qū)與駐區(qū)單位雙重黨組織間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制矛盾。黨組織是社區(qū)治理“一核多元”結(jié)構(gòu)的核心。社區(qū)基層黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)組織。一般情況下，城市社區(qū)都駐有一些機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，這些駐區(qū)單位也有本單位的基層黨組織，而這些黨組織與社區(qū)黨組織相互間不存在隸屬關(guān)系，更多時候處于平行層面，在工作上、業(yè)務(wù)上幾乎沒有交集。雖然從原則上講，這些黨組織在社區(qū)建設(shè)活動中“彼此都是平等的，應(yīng)該采取協(xié)商一致的原則，共同商討決定地區(qū)黨建工作”[11](p313)，但在實(shí)踐上所面臨的一個關(guān)鍵問題是：街道社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限，駐區(qū)單位不配合、不支持問題較為嚴(yán)重[12]。社區(qū)黨組織在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理工作時，仍然不得不考慮駐區(qū)單位黨組織的情況，大部分決策需要和它們進(jìn)行溝通，有的甚至需要反復(fù)協(xié)商，以征得后者的支持與配合。在參與社區(qū)治理的實(shí)踐中，駐區(qū)單位人員更多傾向于接受本單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)，而不愿接受社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的矛盾表現(xiàn)在社區(qū)黨員管理中更為突出，許多黨員具備“單位在冊黨員”及“社區(qū)在家黨員”的雙重身份，在本單位的黨組織中參加黨的活動，卻在社區(qū)黨組織中幾乎不見身影，這是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)工作中面臨的較大難題。

(二)政府主導(dǎo)與居民自治的動力矛盾。從歷史發(fā)展角度看，在“單位制”向“街區(qū)制”再到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型過程中，政府主導(dǎo)因其強(qiáng)制性和高效性的優(yōu)勢在推動轉(zhuǎn)型發(fā)展和社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。然而，政府常常因?yàn)檫m度參與原則把握不足，使社區(qū)的自主功能不能得到發(fā)揮，也使社區(qū)的基層黨組織、公益團(tuán)體自主參與受限[13]。從社區(qū)善治的目標(biāo)和理論來看，充分發(fā)揮居民的主動性和積極性，開展居民自治，才是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我運(yùn)行和自我完善的最佳途徑。正如詹姆斯·S·科爾曼所認(rèn)為的，居民參與治理是具有政治性的民主權(quán)力的實(shí)踐過程[14](p330-333)。隨著城市社區(qū)居民民主意識逐漸提高，越來越多的居民表達(dá)出強(qiáng)烈的自治訴求，這成為社區(qū)居民自治的主要內(nèi)生動力。強(qiáng)勢的政府主導(dǎo)既在一定程度上扼制了居民自治動力發(fā)展，又會使居民產(chǎn)生政府依賴而愈發(fā)加重政府的治理負(fù)擔(dān)。反觀當(dāng)前的治理實(shí)際，許多基層政府一方面在推行居民自治，另一方面又在強(qiáng)化政府的行政手段；在社區(qū)背負(fù)沉重繁冗的行政工作同時，又希望將基層治理的繁重任務(wù)通過居民自治來“減負(fù)增效”。基層政府的這一矛盾心理，很容易導(dǎo)致居民自治陷入被動和迷茫狀態(tài)，從而形成政府強(qiáng)勢而動力不足、居民有力而權(quán)限不夠的矛盾局面。

(三)政府與社會組織在社區(qū)治理上的態(tài)度矛盾。在社會功能與角色上，政府代表科層體系的權(quán)威力量，社會組織代表契約與協(xié)商的社會力量。在治理實(shí)踐中，政府行政治理所強(qiáng)調(diào)的縱向秩序整合機(jī)制與社會力量參與治理所借助的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制各自暗含著一些相互矛盾的訴求，并在各自運(yùn)作的領(lǐng)域中自發(fā)地排斥另一套機(jī)制的涉入[15]。這種矛盾更多地體現(xiàn)在社區(qū)公共資源配置中。由于社區(qū)建設(shè)的資源主要來自地方政府供給，社區(qū)自身對資源的產(chǎn)出和供給能力不足，就會導(dǎo)致“社區(qū)民間組織”的發(fā)展僅僅局限在能夠得到資源支持的“文體活動”及“社區(qū)教育”等幾個有限的領(lǐng)域，帶有極強(qiáng)的“展示性”[16](p305)。正因如此，在社區(qū)治理態(tài)度上，社會組織同政府之間很容易產(chǎn)生分歧。政府希望通過資源配置“精細(xì)化”調(diào)動社會各方參與積極性，所以在有限資源的配置上顯得顧慮重重，期望能夠做到面面俱到，達(dá)到物半功倍的效果；而社會組織自有的資源卻十分有限，尤其是一些公益性組織，它們只能在保障生存發(fā)展和基本運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，選擇性地參與到社區(qū)建設(shè)中。這種選擇具有較強(qiáng)的理性和條件性，并呈現(xiàn)出較明顯的觀望態(tài)度，在一定程度上限制了社會組織的能動性和創(chuàng)造性。政府如果希望更多地依靠社會組織的力量，就必須在社會資源配置上做出更能回應(yīng)社會組織需求的調(diào)整和讓渡。

(四)社會組織與社區(qū)居民參與治理的向度矛盾。社會組織因其提供社會服務(wù)和解決社會問題的效能具有重要性，因而在社會建設(shè)中占有十分重要的主體地位。從表象來看，有的社會組織能夠積極參與城市社區(qū)治理，開展較多的社區(qū)服務(wù)和社會活動，并取得一定的社會效果，這在一定程度上滿足了政府的需求。但不難發(fā)現(xiàn)，盡管開展了如此多的活動，社會組織在社區(qū)居民口中的認(rèn)可度仍然不高，似乎離居民的需求還有很大差距。近年來，社區(qū)層面的社會組織雖然得到較快發(fā)展，但大多仍停留于“自娛自樂”階段，或僅提供“俱樂部產(chǎn)品”[17](p35)，它們所提供的都是一些“錦上添花”式服務(wù)。社區(qū)居民所期望參與的社區(qū)治理活動，更多的是需要能夠表達(dá)公眾訴求、解決社區(qū)基本問題等關(guān)系到社區(qū)生活質(zhì)量的“雪中送炭”式幫扶。換言之，社會組織參與社區(qū)治理，其目標(biāo)向度在于協(xié)助開展公益服務(wù)和文體活動，營造社區(qū)和諧氛圍；社區(qū)居民參與社區(qū)治理，其目標(biāo)向度在于提升生活質(zhì)量和維護(hù)集體權(quán)益，提高自身在社區(qū)的獲得感和滿足感。這種參與治理的向度矛盾，是導(dǎo)致社會組織難以融入社區(qū)居民的主要原因。

(五)原住居民與外來人口之間的價值認(rèn)同矛盾。伴隨著城市功能不斷豐富與集中，城市的外來人口數(shù)量也越來越多。外來人口對所在社區(qū)的關(guān)注，除了基本的生活資料能夠得到滿足和生存空間得到安全保障外，幾乎沒有更高和更多的愿望和預(yù)期。這種低層次需求和保守思想是很多外來人口默認(rèn)或選擇成為“孤立人”的價值觀基礎(chǔ)，從而塑造出一個長期在城市中生活而又對城市缺乏熱情的特殊群體。相反，城市原住居民從小生長在這些社區(qū)，對這個熟悉親切的環(huán)境充滿依賴與關(guān)愛，他們之間能夠很容易形成一種共識，能很快對社區(qū)治理中的目標(biāo)、作用、效果甚至各個環(huán)節(jié)達(dá)成默契與認(rèn)同。這種默契與認(rèn)同，使原住居民既能夠集合起來共同開展治理活動，又能夠在個體行動中保持自律以維護(hù)社區(qū)治理秩序。這種集體團(tuán)結(jié)和個體自律的積極性與外來人口對社區(qū)不關(guān)心、不表態(tài)、不參與的消極性形成鮮明對比，并由此產(chǎn)生較為明顯的價值認(rèn)同矛盾。在大多時候，這種矛盾都以潛在的形式悄然存在，一旦被某些特殊事件“點(diǎn)燃”，這種矛盾將被激化并釀成外在沖突，造成相應(yīng)的社會影響。

三、城市社區(qū)治理多元主體間矛盾可能產(chǎn)生的不良影響

(一)社區(qū)治理失靈。從價值維度看，社區(qū)治理是多元利益主體之間通過相互作用、相互協(xié)調(diào)，以一定形式實(shí)現(xiàn)各方利益最大化的過程。由于各治理主體謀求自身利益最大化的訴求是合理的，因而“治理共同體”必然體現(xiàn)“利益共同體”原則，每當(dāng)獲利不均等或者某方認(rèn)為利益受損時，協(xié)同治理的共同體基礎(chǔ)就會動搖。有學(xué)者認(rèn)為，在治理場域中，各行動主體對權(quán)力、規(guī)則和資源的壟斷是造成治理失靈的重要原因[18]。城市社區(qū)各治理主體之間有效的協(xié)同合作，是達(dá)到社區(qū)善治的最佳途徑。但由于各治理主體對該觀念認(rèn)知的程度不同，他們在協(xié)同合作中所愿意承擔(dān)的責(zé)任也不同。一方面，如果沒有政府強(qiáng)制力的主導(dǎo)，各主體參與協(xié)同合作的自由性和隨機(jī)性則是極大的，從而很容易破壞協(xié)同合作治理的整體性和穩(wěn)定性，社區(qū)治理各主體間難免出現(xiàn)“誰都想指揮誰”“誰又不服誰指揮”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，由此形成治理摩擦和治理真空。當(dāng)治理真空擴(kuò)大到一定范圍時，社區(qū)治理的市場失靈現(xiàn)象便開始產(chǎn)生。另一方面，倘若政府需要維護(hù)原有的主體關(guān)系，就必定加強(qiáng)干預(yù)和指揮，收回部分“影響關(guān)系協(xié)調(diào)”的自治權(quán)，社區(qū)治理逐漸回歸到政府一元治理的傳統(tǒng)模式中，隨之而來的是，本該通過多元治理解決的政府失靈現(xiàn)象就會重新顯現(xiàn)。

(二)公共資源彌散。從對象的視角來看，社區(qū)治理過程可以說是社會公共資源配置過程。伴隨著城市化進(jìn)程和社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會公共資源總量逐步增加，但社會基層對公共資源的需求也在明顯提升。在城市社區(qū)多元主體治理格局下，社會公共資源分布逐漸呈現(xiàn)出彌散化特征，這可能改變?nèi)苷畷r期資源由政府壟斷的總體格局。公共資源供給表現(xiàn)出不平衡與不充分樣態(tài)，符合當(dāng)前我國社會主要矛盾的基本特征。同樣，在社區(qū)場域，各種治理資源在社會建設(shè)、和諧社區(qū)構(gòu)建“話語”下被動員起來，資源分布彌散化特征日益顯現(xiàn)[19](p219)。然而，公共資源作為社區(qū)治理的主要資源，一旦產(chǎn)生彌散化，隨之而來的結(jié)果將可能更加難以預(yù)料，比如治理效率逐漸降低，公共資源日益缺乏等，甚至?xí)M(jìn)一步加劇治理主體間的矛盾，由此進(jìn)入一個惡性循環(huán)過程，使社區(qū)治理難度逐漸加大，基層政府陷入不堪重負(fù)的局面。

(三)集體行動困境。集體行動理論認(rèn)為，個人自由競爭的后果是個人的理性未必帶來集體的理性。有效的集體行動是建立在各行為主體之間相互信任的價值契約基礎(chǔ)之上的。城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)就是政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民就共同關(guān)心的公共事務(wù)采取合作的集體行動，如果主體間彼此信任不足，那么協(xié)商共識、地位平等、信息共享這些合作治理所倡導(dǎo)的理念將無法實(shí)現(xiàn)，集體行動也就無法實(shí)現(xiàn)[20]。在對社區(qū)居民沒有形成有效制約的情形下，各主體間的矛盾更容易產(chǎn)生居民行動指引的真空地帶，居民個體之間更容易進(jìn)入自由競爭模式，從而引發(fā)“公地悲劇”等集體行動困境。諸如社區(qū)安全環(huán)境、公共設(shè)施以及空氣、水源等公地資源，在治理主體缺位時，很容易被社區(qū)居民過度占有和分享，盡管他們都知道這種過度占有必將導(dǎo)致社區(qū)整體資源匱乏甚至是崩潰，即便如此，仍然會有人不斷地突破底線。“所以，最終的結(jié)局是大家都不愿意見到的：爛在地里的玉米，過度放牧的草場和陷入僵局的政府”[21](p213)。出現(xiàn)這樣的結(jié)果，也與作為治理主體之一的居民群體內(nèi)部理性統(tǒng)一相關(guān)：當(dāng)居民普遍的個人理性達(dá)成一致，相互信任，形成共識時，“社區(qū)居民”能夠作為一個整體參與到城市社區(qū)治理中，取得積極的效果；反之，當(dāng)居民普遍的個人理性并不能統(tǒng)一成集體理性時，“社區(qū)居民”就無法形成一個有力的整體，它也自然會失去其作為城市社區(qū)治理主體的實(shí)質(zhì)意義，并產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果。

(四)群體利益損失。多元主體合作過程中難以避免沖突，如利益沖突、權(quán)力沖突、權(quán)利沖突、文化沖突和社區(qū)結(jié)構(gòu)沖突[22]。公共資源分配和治理結(jié)果的利益分配，是參與治理的各主體均會考慮的實(shí)際問題，而利益沖突也常常成為各主體間最主要的沖突。當(dāng)治理的各個主體都僅僅局限于謀求自身利益的時候，其行為動機(jī)將會促使其行為受益者偏向己方而非他方或者全局，甚至產(chǎn)生排他性。過度的利己行為促使公共資源進(jìn)一步缺乏，從而導(dǎo)致主體間的矛盾進(jìn)一步加劇。在矛盾加劇的情形下，要扭轉(zhuǎn)各主體利己行為的態(tài)度就會顯得更加困難。除非出現(xiàn)明顯能使各方共贏的突發(fā)事件；否則，在利益驅(qū)使下的主體間會因?yàn)楸Ｗo(hù)自身利益而損害他方利益，從而使某些本該協(xié)調(diào)解決的問題更加復(fù)雜化、嚴(yán)重化。在很長時間內(nèi)，問題難以獲得解決的共識，進(jìn)而導(dǎo)致問題被無限期擱置，各方利益共同受損。就連最為公正的基層政府，在面臨群體利益損失的窘境時，也難以通過強(qiáng)制行政手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，而只能采取平均分配的方式緩解各方利益沖突，或者在極端情況下采用懲罰性措施對治理主體各方進(jìn)行警示?？上攵?，這種保守型的處理原則并不能從根本上解決治理主體各方的行為動機(jī)問題，也不能產(chǎn)生確保群體利益的效能。

四、“黨建+”在城市社區(qū)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢

(一)黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)更加具體化。新一輪社區(qū)體制改革后，不少地方實(shí)行黨建工作下移，在社區(qū)黨建中發(fā)生了領(lǐng)導(dǎo)方式由縱向的行政管理模式向協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)方面轉(zhuǎn)變[23](p260)。這些轉(zhuǎn)變，不僅僅是黨在社區(qū)治理中領(lǐng)導(dǎo)形式的變化，更是黨的社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)手段進(jìn)一步優(yōu)化。城市社區(qū)治理“黨建+”，是指黨組織作為社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，充分發(fā)揮其先進(jìn)性和戰(zhàn)斗堡壘作用，對社區(qū)治理多元主體進(jìn)行聯(lián)合，對社區(qū)治理各個環(huán)節(jié)進(jìn)行融合，使各治理主體間相互協(xié)調(diào)合作，達(dá)到共同治理、促進(jìn)善治的目的?！包h建+”進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)融合而非強(qiáng)制性的領(lǐng)導(dǎo)和命令，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合即有效度的相互促進(jìn)，既靠黨建帶動治理主體間協(xié)同合作，又通過多元主體間相互協(xié)作促進(jìn)城市社區(qū)黨建。

(二)社區(qū)黨組織建設(shè)更加立體化?！包h建+”要求社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位、社會組織等團(tuán)體的黨組織進(jìn)行聯(lián)合共建、互助互補(bǔ)，這在很大程度上拓展了社區(qū)區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化黨建的廣度與深度。其方法是通過聯(lián)合黨建的方式達(dá)到“1+1>2”的治理效果?！包h建+”要求社區(qū)黨組織作為聯(lián)合黨建的主動方，與駐區(qū)的其他單位和團(tuán)體黨組織互派黨組織書記或委員、召開聯(lián)合黨委會(支部會)、聯(lián)合開展黨組織活動等，使雙方充分進(jìn)行深入交流、密切合作、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互支持，形成牢固的黨建共同體。黨建共同體調(diào)動各方黨組織力量共同參與社區(qū)治理，協(xié)助社區(qū)黨組織不僅在小區(qū)、樓棟建立陣地、發(fā)揮作用，而且能參與駐區(qū)單位、社會組織等團(tuán)體的黨組織建設(shè)，將社區(qū)治理的工作任務(wù)進(jìn)行有效溝通、高效落實(shí)，基層黨組織建設(shè)層次更加豐富，“縱向到底、橫向到邊”的治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。在與社區(qū)聯(lián)合進(jìn)行黨建的過程中，駐區(qū)單位、社會組織等團(tuán)體的黨組織建設(shè)因社區(qū)的影響而更加豐富多元，操作性更強(qiáng)。

(三)社區(qū)黨建與社區(qū)治理深度融合更加常態(tài)化。加強(qiáng)黨對基層社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)，一方面要在把握正確政治方向、貫徹黨中央決策部署上堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，要在科學(xué)治理、可持續(xù)治理、高效治理上，保證黨的全面統(tǒng)領(lǐng)。城市社區(qū)通過“黨建+”，把黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢，推進(jìn)基層黨建與社會治理融合發(fā)展[24]。社區(qū)黨建與社區(qū)治理相融合，主要體現(xiàn)在：黨員干部與社區(qū)治理重要崗位雙肩挑的角色身份進(jìn)一步融合、黨建工作與社區(qū)治理工作相銜接的業(yè)務(wù)融合、黨員日常管理與社區(qū)治理各流程同步調(diào)的環(huán)節(jié)融合、黨組織活動陣地與社區(qū)治理場所相重疊的場域融合、黨員履職履責(zé)與社區(qū)居民需求相適應(yīng)的政績觀融合、黨員考核評議與社區(qū)治理工作評估同標(biāo)準(zhǔn)的評價體系融合等。通過各個方面的深度融合，促使社區(qū)黨建能夠接地氣、連民心，這也是“黨建+”中的“+”得以實(shí)現(xiàn)的具體落腳點(diǎn)。通過“黨建+”，社區(qū)黨組織、社區(qū)黨員以及社區(qū)黨建工作都能有效嵌入社區(qū)日常事務(wù)和居民日常生活中，使各方主體在治理目標(biāo)定位和利益訴求上達(dá)到深度契合，這不僅有效杜絕了“兩張皮”現(xiàn)象，而且使社區(qū)黨組織的群眾基礎(chǔ)更加牢固，使基層黨組織的戰(zhàn)斗力更加堅強(qiáng)。

(四)社區(qū)黨建服務(wù)更加精細(xì)化?；鶎由鐓^(qū)是矛盾集中地、訴求多發(fā)地，不斷豐富服務(wù)內(nèi)容、推進(jìn)服務(wù)型黨組織建設(shè)，既是黨的宗旨體現(xiàn)，也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要[25]。通過“黨建+”，社區(qū)黨組織主動融入關(guān)系居民切身利益的吃穿住行、文化教育、環(huán)境衛(wèi)生、安全保障等民生服務(wù)當(dāng)中，通過設(shè)立黨員服務(wù)站、組建黨員服務(wù)隊、評選黨員先鋒崗、建立黨員幫扶機(jī)制等形式，將黨支部、黨小組嵌入社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)工作中，將黨員干部安排到每位社區(qū)居民家中，使黨和人民群眾緊密相連、魚水交融。這樣，社區(qū)居民的訴求能夠在第一時間得到響應(yīng)，社區(qū)矛盾能夠在第一時間得到解決，社區(qū)治理的政策決定也能在第一時間向居民傳播解釋，這就大大提高了效率，減少了損耗。“黨建+”增進(jìn)了黨組織與居民融合，細(xì)化了黨建服務(wù)內(nèi)容，進(jìn)一步發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，激活了黨員的先鋒模范帶頭作用。

五、以“黨建+”化解城市社區(qū)治理多元主體間矛盾的有效路徑

(一)黨建+制度規(guī)約建設(shè)，以社區(qū)善治提高社區(qū)治理效能。國家治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，就是實(shí)現(xiàn)國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程[26]。社區(qū)善治是政府與其他治理主體關(guān)系和諧、配合協(xié)調(diào)、利益最大化的最終體現(xiàn)，是各主體間矛盾最弱化的良好狀態(tài)。社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)，需要地方政府按照“政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治”原則，進(jìn)行城市社區(qū)治理制度改革。羅西瑙認(rèn)為，治理既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制[27](p5)。在社區(qū)治理層面上，各項(xiàng)規(guī)章制度屬于政府機(jī)制，治理規(guī)約則屬于非正式、非政府的機(jī)制。治理規(guī)約是在城市社區(qū)治理過程中，各個治理主體之間逐漸約定俗成的行為約定，它是對社區(qū)治理制度的有益補(bǔ)充。黨建+制度規(guī)約建設(shè)，一方面在于改革基層政府的工作制度，提高街辦、居委會辦事效率，推進(jìn)“最多跑一次”(1)2018年1月23日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議，專門審議《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》，對該改革作出充分肯定，并要求各基層繼續(xù)結(jié)合實(shí)際，加大體制機(jī)制創(chuàng)新。2019年6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出要推進(jìn)“最多跑一次”改革向基層延伸，建立集綜合治理、市場監(jiān)督、綜合執(zhí)法、公共服務(wù)等于一體的統(tǒng)一平臺。在社區(qū)基層改革落地見效，提升社區(qū)居民滿足感和獲得感；另一方面在于改革社區(qū)治理模式，推進(jìn)基層民主政治協(xié)商制度，充分調(diào)動社區(qū)居民參與積極性和主動性，發(fā)揮大多數(shù)居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能動性，拓寬居民自治領(lǐng)域覆蓋面，給予居民自組織更多管理權(quán)力。北京市豐臺區(qū)黨組織探索主動融入社區(qū)治理新制度，如由社區(qū)黨組織牽頭建立社區(qū)領(lǐng)袖制度，以網(wǎng)格化黨建為依托的網(wǎng)上網(wǎng)下協(xié)商民主制度和參與民主制度，由黨組織作為“牽線人”建立集體經(jīng)濟(jì)制度，效果很好。

(二)黨建+民主法治建設(shè)，以共治共建促進(jìn)社區(qū)治理科學(xué)化規(guī)范化。黨的十九大提出要打造共治共建共享的社會治理格局，要求“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”[28](p38)。社區(qū)民主建設(shè)，就是要以人民為中心，充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體性、能動性，參與社區(qū)民主協(xié)商，推進(jìn)社區(qū)民主自治。社區(qū)法治建設(shè)，就是要以憲法為根本活動準(zhǔn)則，堅持依法治國、合法治理，通過法律解決社區(qū)內(nèi)部矛盾、協(xié)調(diào)社區(qū)主體關(guān)系、維護(hù)社區(qū)公平正義。社區(qū)民主和法治建設(shè)，是黨章賦予黨組織的職責(zé)使命，是充分調(diào)動社區(qū)群眾參與社區(qū)治理積極性和主動性，促進(jìn)共治共建的必然途徑。黨建+民主法治建設(shè)，由黨組織牽頭擔(dān)當(dāng)主持公道的“執(zhí)行者”和維護(hù)民主的“捍衛(wèi)者”，有效解決基層民主制度和法治建設(shè)落實(shí)不到位問題，是對全過程人民民主和全面依法治國向基層延伸的有力補(bǔ)充。在上海，隨著社區(qū)自治推進(jìn)，“三駕馬車”已發(fā)展成為“1+5+x”共治體系，即社區(qū)黨組織整合居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位黨代表、社區(qū)民警以及若干群眾團(tuán)體共同參與的共治體系[29]。在這個共治體系中，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾開展決策共商、事務(wù)共管、工作共抓，幫助群眾樹立強(qiáng)烈的主人翁意識，形成積極的社區(qū)自治氛圍。南昌市西湖區(qū)近年來在推進(jìn)社區(qū)“幸福微實(shí)事”中持續(xù)開展“圓桌會議”，由社區(qū)黨組織牽頭，定期組織各治理主體代表，坐在一起開圓桌會議，在會上征求大家的意見建議，解決各主體間矛盾糾紛等，取得顯著成效。

(三)黨建+社會組織建設(shè)，以利益鏈條構(gòu)建社區(qū)與社會組織治理共識。從當(dāng)前來看，社會組織既代表民眾向社區(qū)提出民主化訴求，又不得不為自身發(fā)展對社區(qū)產(chǎn)生依賴。這種依賴主要來自于社區(qū)對公共資源的配置權(quán)，當(dāng)公共資源配置不平衡時，社會組織與其他治理主體間的矛盾就會凸顯。因此，在考慮如何充分調(diào)動社會組織參與治理積極性、促進(jìn)各社會組織達(dá)成治理共識等問題時，社區(qū)黨組織應(yīng)該更多地把注意力放在公共資源配置的“杠桿”上，進(jìn)一步提高社會組織對社區(qū)資源整合的能力，政府和社區(qū)應(yīng)該在資金、場地和人員方面予以支持，讓社會組織在社區(qū)支持下不斷發(fā)展壯大，更好地為社區(qū)居民服務(wù)[30]。黨建+社會組織建設(shè)，主要是通過聯(lián)合黨建、黨建融合等形式，使社區(qū)黨組織與社會組織建立無縫對接，在滿足后者利益訴求基礎(chǔ)上，以項(xiàng)目制等形式激勵其參與社區(qū)建設(shè)。杭州市上城區(qū)在前期成立社會組織服務(wù)中心基礎(chǔ)上，由社區(qū)黨組織介入，聯(lián)合各治理主體，推出社區(qū)公益創(chuàng)投的商談式資源配置舉措，推進(jìn)“金點(diǎn)子”協(xié)商聯(lián)動社會行動[31]。這種協(xié)商聯(lián)動社區(qū)治理新模式的重要一環(huán)，是通過基層黨組織引領(lǐng)與協(xié)調(diào)，政府將社區(qū)資源配置權(quán)提交給社區(qū)、社會組織和社會工作者等不同的治理主體，通過“金點(diǎn)子”項(xiàng)目形式，與各主體現(xiàn)場商談，將社區(qū)公共資源進(jìn)行最優(yōu)化配置，從而增進(jìn)各方對治理項(xiàng)目的理解，鞏固和優(yōu)化合作方式，減少各主體間的內(nèi)卷，從而充分調(diào)動“三社聯(lián)動”積極性，將社會組織深深嵌入社區(qū)治理全過程。

(四)黨建+思想文化建設(shè)，以文化品牌增進(jìn)社區(qū)居民價值認(rèn)同。社區(qū)文化是社區(qū)的重要構(gòu)成要素之一，是社區(qū)內(nèi)的地域特征、人口特性，以及社區(qū)內(nèi)居民長期共同生活所形成的對政治、經(jīng)濟(jì)和社會的具體反映。社區(qū)文化可以代表一個城市的文化和內(nèi)涵，并具有規(guī)范民眾社會行為、凝聚社區(qū)居民合力的作用[32]。城市社區(qū)文化一方面源于地域傳統(tǒng)文化，另一方面匯聚新時代社會文化。因此，不同地域傳統(tǒng)文化與不同空間的社會文化交融，形成不同的城市社區(qū)文化。這些社區(qū)文化，都應(yīng)該是被社區(qū)居民普遍認(rèn)同且能有效為之服務(wù)的。社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識思想文化對居民帶來的深刻影響，從文化底蘊(yùn)、思想內(nèi)涵、精神意境、表現(xiàn)形式等方面著手，綜合打造全局文化產(chǎn)品，營造積極健康的社區(qū)文化氛圍，引導(dǎo)社區(qū)居民逐漸形成共同治理理念。黨建+思想文化建設(shè)，就是要以社區(qū)居民的精神需求為出發(fā)點(diǎn)，以社區(qū)治理的價值認(rèn)同為落腳點(diǎn)，通過發(fā)揮基層黨組織的動員和宣傳教育功能，創(chuàng)新和豐富文化表現(xiàn)形式，開展和諧健康的文體活動，逐漸形成社區(qū)獨(dú)有的特色和品牌，真正使社區(qū)文化活起來、社區(qū)氛圍濃起來、社區(qū)居民聚起來。上海市天平社區(qū)黨組織以增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同，培養(yǎng)居民情感融合為切入點(diǎn)，以“名家坊”“都市之光”“創(chuàng)邑鄰里匯”等品牌項(xiàng)目引領(lǐng)“1+21+X”公共文化空間群，將黨建與社區(qū)文化建設(shè)密切結(jié)合，最大限度地激發(fā)群眾的文化創(chuàng)造力和生命力，相互信任、互動合作、樂于奉獻(xiàn)的社區(qū)精神和凝聚力逐步形成[33]，這是一個很有說服力的案例。

六、簡短結(jié)論

城市社區(qū)治理多元主體間矛盾，是隨著城市發(fā)展進(jìn)程和城市社區(qū)治理制度變遷而產(chǎn)生的，是各主體合作與博弈的必然產(chǎn)物，體現(xiàn)各主體之間相互依存、相互聯(lián)系、相互制約和相互斗爭的對立統(tǒng)一關(guān)系，它是推動城市社區(qū)治理不斷發(fā)展進(jìn)步的動力之源。如何有效化解社區(qū)治理中存在的各種矛盾？是對黨的基層治理能力的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，也是一塊試金石?！包h建+”凸顯基層黨組織在社區(qū)治理中的核心地位，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨建引領(lǐng)、總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，以領(lǐng)導(dǎo)者、參與者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的多重身份，融入社區(qū)治理與公共服務(wù)事務(wù)中，最終實(shí)現(xiàn)“一核多元”共建、共治、共享格局?！霸谏鐓^(qū)既有的治理結(jié)構(gòu)下，參與社區(qū)治理的多元主體通過協(xié)商議事與日常交往互動，彼此的合作意識與社區(qū)的聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)得到強(qiáng)化，促進(jìn)了社區(qū)公共理性的生成建構(gòu)與既有互動結(jié)構(gòu)的改革完善?！盵34]在新時代，要主動關(guān)注和把握城市社區(qū)治理多元主體間矛盾發(fā)展與變化規(guī)律，不斷強(qiáng)化基層黨建與社區(qū)治理實(shí)踐相融合，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)下政府治理、居民自治和社會調(diào)節(jié)良性互動，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。