撰文／賈康 張晶晶

基建投融資中的制度機(jī)制創(chuàng)新

制度創(chuàng)新：基建在密切結(jié)合改革攻堅(jiān)中，亟須與“制度基建”一體化發(fā)展

基建是物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域里與生產(chǎn)力發(fā)揮作用的前置條件直接相關(guān)、打造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中科技引領(lǐng)力和支撐力的重大投融資事項(xiàng)，而“制度基建”是制度規(guī)則領(lǐng)域里與生產(chǎn)關(guān)系直接相關(guān)，我國(guó)深化制度安排，“自我革命”于深水區(qū)的改革任務(wù)。改革所指稱(chēng)的制度建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的關(guān)鍵一招，是當(dāng)下我國(guó)最需要的“制度基建”保障，其緊扣法律、法治和治理機(jī)制的優(yōu)化，通過(guò)法治化的可置信承諾，賦予投資者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以信心和良性預(yù)期，也使得社會(huì)資金有望成為某些場(chǎng)景中基建投融資的主導(dǎo)。

新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的已有研究成果強(qiáng)調(diào)，以制度創(chuàng)新形成有效制度供給，才能更有效地解放科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的潛力空間，因此制度要素對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，也包括基建投融資與后續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)效發(fā)展，是具有決定性意義的“龍頭”因素。在制度創(chuàng)新改革以解放生產(chǎn)力的進(jìn)程中，現(xiàn)階段促進(jìn)基建項(xiàng)目發(fā)展，需要充分注重結(jié)合改革創(chuàng)新“啃硬骨頭”，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)法治化營(yíng)商環(huán)境，克服現(xiàn)實(shí)阻力?；ㄍ度谫Y所涉及的制度創(chuàng)新關(guān)鍵之處，必須落實(shí)于切實(shí)保護(hù)產(chǎn)權(quán)、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入、培育契約誠(chéng)信文化、鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)與實(shí)質(zhì)性深化政府“自我革命”上，引導(dǎo)和推進(jìn)企業(yè)混合所有制的共贏(yíng)發(fā)展和企業(yè)家精神的弘揚(yáng)。

基建投融資的制度創(chuàng)新與機(jī)制創(chuàng)新帶出的潛力發(fā)揮，合乎邏輯地緊扣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的解決好結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題的定制化解決方案。政府在決策層面立足“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”的頂層設(shè)計(jì)以“取勢(shì)明道”，企業(yè)在實(shí)踐層面呼應(yīng)“取勢(shì)明道”，可充分發(fā)揮自身的管理經(jīng)驗(yàn)、科技成果應(yīng)用等優(yōu)勢(shì)以“精術(shù)”，結(jié)合形成以創(chuàng)新支持的超常規(guī)發(fā)展。管理創(chuàng)新則是在制度機(jī)制創(chuàng)新之后必須高度關(guān)注的實(shí)踐層次，下文將主要對(duì)PPP 機(jī)制創(chuàng)新及其相關(guān)的管理規(guī)范與安全做進(jìn)一步的分析。

機(jī)制創(chuàng)新：重視在PPP下的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)協(xié)作潛力發(fā)揮

許多基建項(xiàng)目具有準(zhǔn)公共物品屬性，隨著時(shí)代發(fā)展與學(xué)術(shù)理論的厘清，人們已逐步凝聚共識(shí)：此類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)主體由政企合作形式提供更為行之有效。新老基建在數(shù)字化、智能化賦能過(guò)程中，與已形成規(guī)模的數(shù)字化平臺(tái)合作，可發(fā)揮出更多正的外部性與輻射作用。地方政府可以注重PPP 等機(jī)制創(chuàng)新型合作模式，在轄區(qū)內(nèi)形成高水平的定制化方案，結(jié)合國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)社會(huì)資本加以合理引導(dǎo)，努力更好、更快地做好項(xiàng)目建設(shè)。

在傳統(tǒng)基建數(shù)字化賦能和新基建相互呼應(yīng)、配套成龍的建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)各地?cái)?shù)量多且規(guī)模大的基建項(xiàng)目，從5G、數(shù)據(jù)中心、人工智能開(kāi)發(fā)中心、物聯(lián)網(wǎng)等，對(duì)接到產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、食物冷鏈等大型、長(zhǎng)周期項(xiàng)目，以及后續(xù)與之相配套的公共工程建設(shè)項(xiàng)目，其間形成的投融資空間巨大。在政府財(cái)力有限且追求資金使用績(jī)效的約束條件之下，各地基建項(xiàng)目落地必然需要考慮政府以最小財(cái)力“四兩撥千斤”地借助PPP 等機(jī)制創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要。積極以PPP 模式支持新老基建，特別是將項(xiàng)目打包的綜合開(kāi)發(fā)、連片開(kāi)發(fā)，形成政府引領(lǐng)社會(huì)資本的乘數(shù)效應(yīng)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的資金力量，其中就蘊(yùn)含著巨大的企業(yè)投融資的潛力釋放機(jī)遇。

這種以機(jī)制創(chuàng)新為特征的基建投融資與項(xiàng)目建設(shè)中，多元主體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是其績(jī)效提升的根本原因。基建投融資中引入非政府的社會(huì)資本，可形成相互激勵(lì)兼容、各展所長(zhǎng)的市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制創(chuàng)新模式，進(jìn)一步挖掘我國(guó)基建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛力空間。基于改革中曾經(jīng)歷的政府與企業(yè)劃清邊界的井水不犯河水模式的螺旋式上升，PPP 的內(nèi)在邏輯是，在基建項(xiàng)目中政府要做到既不越位，又不缺位，可以升格定位為政府和國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)在積極協(xié)商后自愿簽訂契約來(lái)做大型基建項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)乃至國(guó)土連片開(kāi)發(fā)?；?xiàng)目也可與地方專(zhuān)項(xiàng)債、國(guó)債的資金形成一定對(duì)應(yīng)性，以有效投資擴(kuò)大內(nèi)需，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，帶動(dòng)居民收入增加，并改善微觀(guān)主體的市場(chǎng)預(yù)期，活躍消費(fèi)，推升經(jīng)濟(jì)景氣，從而把總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)維護(hù)在合理區(qū)間。

基建投融資PPP創(chuàng)新中應(yīng)強(qiáng)調(diào)的規(guī)范與安全

基建投融資管理層面相關(guān)的規(guī)范與安全問(wèn)題，結(jié)合到現(xiàn)實(shí)操作層面，需在考慮以PPP 等創(chuàng)新機(jī)制做優(yōu)化推動(dòng)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)基建投融資多元模式帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，并提出合理對(duì)策。

在全面依法治國(guó)大政方針指導(dǎo)下，盡快形成更高層次的法規(guī)，解決PPP立法問(wèn)題

2022年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要更好集中保障國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，推動(dòng)PPP 模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。

基建項(xiàng)目中的PPP 模式，在2014年后國(guó)務(wù)院積極部署，并交由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（下稱(chēng)“國(guó)家發(fā)改委”）、財(cái)政部?jī)刹块T(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)與管理。2014年，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76 號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕 2724 號(hào)）相繼發(fā)布，用于規(guī)范PPP發(fā)展。但其后在PPP 立法方面，由于缺乏一些共識(shí)基礎(chǔ)等原因，遲遲未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，迄今一直停滯于一些“紅頭文件”式的規(guī)范化依據(jù)，并產(chǎn)生了諸如司法解釋等形式帶來(lái)的惶惑、質(zhì)疑和不安。

在PPP 的創(chuàng)新機(jī)制打造中，既要鼓勵(lì)與肯定創(chuàng)新價(jià)值，又需保障相應(yīng)的規(guī)范與安全，企業(yè)如何能夠得到足夠的安全預(yù)期而下決心自愿簽字，與政府合作十幾年、二十幾年乃至四五十年？沒(méi)有高標(biāo)準(zhǔn)的法治化是不可想象的。當(dāng)下應(yīng)加快PPP 的規(guī)范化立法，不等待達(dá)到社會(huì)面全部問(wèn)題的共識(shí)，首先針對(duì)最基本的原則框架問(wèn)題推出PPP 條例，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的迫切需要。應(yīng)先有法治化框架，才可結(jié)合專(zhuān)業(yè)化、陽(yáng)光化進(jìn)一步提高其規(guī)范化程度。此事涉及與基建相關(guān)的有效投融資安全問(wèn)題，應(yīng)在全面依法治國(guó)的大政方針指導(dǎo)下，盡快出臺(tái)相關(guān)立法在“紅頭文件”基礎(chǔ)上的升級(jí)版。

當(dāng)下應(yīng)加快PPP的規(guī)范化立法，不等待達(dá)到社會(huì)面全部問(wèn)題的共識(shí)，首先針對(duì)最基本的原則框架問(wèn)題推出PPP條例，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的迫切需要。

基建投融資需搭建好以疏為主的要素流動(dòng)規(guī)范平臺(tái)，更好調(diào)動(dòng)企業(yè)積極參與意愿

地方隱性負(fù)債與過(guò)度負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)因素，需要重視并認(rèn)真防范，但與之相關(guān)的我國(guó)創(chuàng)新過(guò)程中產(chǎn)生的公共部門(mén)債務(wù)防范風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，則需要把握疏堵結(jié)合且堵不如疏的大禹治水式古老智慧?！笆琛敝v求因勢(shì)利導(dǎo)，在機(jī)制創(chuàng)新中將可能的積極因素由扭曲方式調(diào)整到規(guī)范發(fā)展軌道，追求在多元互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)更多潛力和積極因素的釋放，發(fā)揮意愿中的活力支撐作用。比如，針對(duì)基建項(xiàng)目中PPP 模式的明股實(shí)債問(wèn)題，應(yīng)以清晰的法條確立“堵”的規(guī)范，亦應(yīng)在法治化框架下充分關(guān)注與PPP 股權(quán)退出（交易）等“疏”的方式相關(guān)的類(lèi)固定收益資產(chǎn)交易平臺(tái)發(fā)展的必要性。追求PPP 的長(zhǎng)期發(fā)展，大趨勢(shì)是要進(jìn)一步提升市場(chǎng)化要素可流動(dòng)型的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。也就是說(shuō)，基建投融資中的資本無(wú)障礙流動(dòng)，需要企業(yè)持股份額可無(wú)硬障礙地對(duì)接趨于完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新，充分實(shí)行市場(chǎng)化的股權(quán)交易，提供規(guī)范的要素流動(dòng)與進(jìn)退通道，以取代明股實(shí)債的暗度陳倉(cāng)方式。

已有研究顯示，當(dāng)前進(jìn)入財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)的PPP 資產(chǎn)總量雖然規(guī)模已較大，但落地項(xiàng)目?jī)H有三成，關(guān)鍵掣肘在于市場(chǎng)缺少資本退出渠道。天津已于2017年2月28日成立首家全國(guó)性PPP 資產(chǎn)交易平臺(tái)；同年3月1日，上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所PPP 資產(chǎn)交易中心正式揭牌；2021年6月，山西省PPP 股權(quán)交易平臺(tái)也投入運(yùn)營(yíng)。建設(shè)好高效、規(guī)范的PPP 資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，是保障基建投融資PPP 創(chuàng)新可持續(xù)的堵不如疏之舉。平臺(tái)在為一部分社會(huì)資本資產(chǎn)流轉(zhuǎn)退出提供便利的同時(shí)，也正是為另一部分社會(huì)資本進(jìn)入存量項(xiàng)目提供通道，相應(yīng)流程中也為基建項(xiàng)目落地提供了交易信息發(fā)布、社會(huì)資本匹配、投融資供需配套等一站式服務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)降低交易成本、擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍、提升資金效率的目的。

PPP投融資中涉及的財(cái)政承受能力論證問(wèn)題需理性看待，給出應(yīng)有的彈性空間

PPP 投融資規(guī)范程序中相關(guān)的事前預(yù)算規(guī)劃、事后績(jī)效考評(píng)與必要的財(cái)政承受能力論證，均旨在基于基建項(xiàng)目可行性研究以防范風(fēng)險(xiǎn)來(lái)形成約束，在考量基建有效投融資安全方面，落實(shí)基本制度規(guī)范后，可積極追求效益最大化地完成建設(shè)目標(biāo)。

相關(guān)文件規(guī)定的“地方政府年度內(nèi)PPP 項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助不可超出該財(cái)年財(cái)政經(jīng)常性支出10%”的硬性指標(biāo)，在具體實(shí)踐中應(yīng)厘清關(guān)鍵在于其控制風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在邏輯，實(shí)際上存在著可給出的處理方案彈性空間。例如，相關(guān)管理部門(mén)在已有的預(yù)算體系框架下審慎布局，可調(diào)動(dòng)地方基金預(yù)算可用財(cái)力的一部分（不少地區(qū)可觀(guān)的政府土地批租收入在按規(guī)則解決好土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的“七通一平”、提取規(guī)定的棚改基金和水利建設(shè)基金等后，還存在可動(dòng)用的一定比例的“活錢(qián)”），結(jié)合地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃需要，支持PPP 項(xiàng)目發(fā)展。財(cái)政資金應(yīng)在承受能力論證框架之下，用好、用足彈性空間，使有限資金得以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，戒除形式主義的嚴(yán)防死守，不陷入形式主義的照本宣科，給予地方政府分級(jí)財(cái)政下相機(jī)抉擇的彈性空間調(diào)劑使用權(quán)，這實(shí)為更加講求理性地在政府履職中體現(xiàn)應(yīng)有的防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)以管理創(chuàng)新，通過(guò)有限資金引導(dǎo)打通發(fā)展瓶頸，并積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，支持PPP 投融資良性發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

基建投融資制度機(jī)制創(chuàng)新與規(guī)范安全，在實(shí)踐案例中需要通過(guò)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、權(quán)衡利弊做出動(dòng)態(tài)優(yōu)化。當(dāng)下，我國(guó)基建投融資的良性發(fā)展，需充分注重PPP 等創(chuàng)新模式，盡快確立立法保障，搭建好疏堵結(jié)合、堵不如疏的要素流動(dòng)體系并理性處理財(cái)政承受能力等難題，做好制度機(jī)制創(chuàng)新與規(guī)范安全的最優(yōu)協(xié)調(diào)與權(quán)衡把握，既支持其創(chuàng)新發(fā)展，也在總體上實(shí)現(xiàn)安全可控。