[摘要]適度的外部監(jiān)管可以有效規(guī)范注冊會計師行業(yè)審計咨詢服務(wù)行為，防止財務(wù)造假，維護市場經(jīng)濟健康有序運行。近年來，企業(yè)會計信息失真、上市公司財務(wù)造假等現(xiàn)象不斷發(fā)生，暴露出注冊會計師行業(yè)存在著審計質(zhì)量失控問題，亟待實施高效的外部監(jiān)管。同時，行政審批管理領(lǐng)域的“放管服”改革創(chuàng)新和嚴肅財經(jīng)紀律的決策部署，以及近期國務(wù)院辦公廳30號意見的出臺，都對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管提出了更高要求。通過明確行業(yè)監(jiān)管概念，運用信息不對稱、負外部性效應(yīng)理論，梳理中外注冊會計師行業(yè)監(jiān)管體制，分析江蘇省注冊會計師行業(yè)及監(jiān)管現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)江蘇監(jiān)管體制存在著監(jiān)管法規(guī)不完善、監(jiān)管界限不清晰、監(jiān)管力度不到位等問題。加強江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管，需要國家和省級共同推進，國家應(yīng)從制度入手，進一步理順注冊會計師管理體制;省級應(yīng)從組織實施角度，開展規(guī)范有效管理，健全監(jiān)管體系，優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強職業(yè)道德建設(shè)和人才培養(yǎng)等。

[關(guān)鍵詞]注冊會計師;行業(yè)監(jiān)管;外部監(jiān)管

一、 引言

我國注冊會計師制度自1980年恢復(fù)重建以來，在提升會計信息質(zhì)量、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、維護社會公眾利益和提高經(jīng)濟效率等方面發(fā)揮了積極作用，成為社會經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分。注冊會計師作為“經(jīng)濟警察”更需要通過外部監(jiān)管來規(guī)范其行為，從而保證其如實、客觀、公正地開展審計鑒證工作。為深入落實“放管服”改革，完善市場監(jiān)管體制，國家相繼出臺了一系列政策文件規(guī)范注冊會計師行業(yè)管理。2021年8月23日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范財務(wù)審計秩序促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30號），明確提出規(guī)范財務(wù)審計秩序、促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的總體要求、工作原則、具體措施。這是改革開放以來經(jīng)國務(wù)院同意、由國務(wù)院辦公廳直接印發(fā)的指導(dǎo)我國注冊會計師行業(yè)改革與發(fā)展的第一個文件，為“十四五”和今后一段時期我國注冊會計師行業(yè)的發(fā)展指明了方向。在此背景下，深入思考江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管如何順勢而為，積極探索創(chuàng)新監(jiān)管理念，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管體系，促進行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

二、 文獻綜述

21世紀以來，國內(nèi)眾多學(xué)者針對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管進行了諸多研究。在監(jiān)管模式方面，黃約[1]、朱其俊等[2]、中注協(xié)會行業(yè)管理培訓(xùn)班[3-4]、李晶等先后分析了英國、美國、德國、加拿大、新加坡等國家注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的模式及經(jīng)驗借鑒[5];陳毓圭認為我國應(yīng)該健全以會員為中心的行業(yè)自律監(jiān)管體系[6];汪洪波認為獨立監(jiān)管模式是最優(yōu)選擇[7];張彩萍等提出行業(yè)監(jiān)管應(yīng)以行業(yè)自律監(jiān)管為主導(dǎo)[8];劉永澤等認為應(yīng)當建立以政府行政監(jiān)管為主導(dǎo)[9]。

同時，對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管存在的問題及完善對策，樊千[10]、彭蘭香[11]、王敏[12]、秦紅偉[13]、茹家團[14]、顏璟[15]分別從行業(yè)的監(jiān)管法律法規(guī)、監(jiān)管主體、聯(lián)合監(jiān)管體系、隊伍建設(shè)、處理處罰流程、方法和標準、注冊會計師行業(yè)組織性質(zhì)等不同方面和角度，進行了深入分析和研究，提出應(yīng)進一步理順管理體制，完善法律法規(guī)，統(tǒng)一處罰尺度，確立中國注冊會計師協(xié)會獨立地位，建立行業(yè)誠信并約束到行業(yè)監(jiān)管各個環(huán)節(jié)，加強監(jiān)管人員隊伍建設(shè)，利用業(yè)務(wù)報備加強日常跟蹤檢查等。

上述國內(nèi)研究側(cè)重于監(jiān)管模式分析，再結(jié)合當前存在的問題，提出相應(yīng)完善對策，對行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀的研究不夠深入，政策建議可操作性和針對性不強。專門針對江蘇的系統(tǒng)研究幾乎空白?；诖?，本文結(jié)合2021年以來國家最新要求，立足江蘇實際，探索加強江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的解決路徑。

三、 注冊會計師行業(yè)及監(jiān)管體制

1. 注冊會計師行業(yè)的產(chǎn)生

作為市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，隨著16世紀意大利合伙企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，注冊會計師審計由此產(chǎn)生。1721年，英國議會聘請會計師查爾斯·斯耐爾審計“南海公司”并出具查賬報告書，標志著注冊會計師的誕生。1853年，蘇格蘭成立愛丁堡會計師協(xié)會，注冊會計師職業(yè)由此誕生。1862年，英國頒布《公司法》，開始建立注冊會計師制度[16]。

我國的注冊會計師制度產(chǎn)生于1918年。當時，中國現(xiàn)代會計的奠基人、中國第一位注冊會計師謝霖先生在北京創(chuàng)辦了我國第一家會計師事務(wù)所——“正則會計師事務(wù)所”。1980年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于成立會計顧問處的暫行規(guī)定》，開始重建注冊會計師審計制度;次年1月1日，上海成立“上海會計師事務(wù)所”，這是重建后全國第一家會計師事務(wù)所，其主要對外資企業(yè)提供審計和會計咨詢服務(wù)。1986年7月，國務(wù)院頒布《中華人民共和國注冊會計師條例》，首次從法律層面明確了注冊會計師行業(yè)管理。1988年11月15日，中國注冊會計師協(xié)會創(chuàng)建成立。1991年，第一屆注冊會計師全國考試順利組織。1994年1月1日，《中華人民共和國注冊會計師法》正式實施，構(gòu)成監(jiān)管的法律依據(jù)。1995年6月19日，新組建的中國注冊會計師協(xié)會成立，原中國注冊審計師協(xié)會撤銷，財政部門對注冊會計師行業(yè)實行歸口管理[17]。

江蘇注冊會計師行業(yè)也經(jīng)歷了重建、改革、創(chuàng)新、成長階段。1981年4月，南京市財政局成立了我省第一家會計師事務(wù)所——“南京會計師事務(wù)所”。1985年，江蘇省財政廳創(chuàng)辦了金陵財務(wù)會計咨詢服務(wù)公司即江蘇省會計師事務(wù)所。1993年7月15日，江蘇省編委批準設(shè)立“江蘇省注冊會計師協(xié)會”，為省財政廳直屬事業(yè)單位，江蘇省注冊會計師協(xié)會經(jīng)江蘇省民政廳批準登記，并依據(jù)《注冊會計師法》以及江蘇省財政廳要求履行工作職責，開展行業(yè)服務(wù)管理相關(guān)工作。隨后，各地級市相繼成立省注協(xié)辦事處，為行業(yè)全面恢復(fù)重建和發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。各市注冊會計師協(xié)會相繼成立，江蘇注冊會計師行業(yè)開始重建。1997年5月，新組建的江蘇省注冊會計師協(xié)會成立，并召開特別代表大會（第一屆會員代表大會）。1999年5月，江蘇省人民政府全面部署推進全省會計師（審計）事務(wù)所脫鉤改制工作，事務(wù)所與原掛靠部門全面脫鉤。2001年，經(jīng)江蘇省編辦批準，增設(shè)江蘇省注冊會計師管理服務(wù)中心，與江蘇省注冊會計師協(xié)會實行兩塊牌子、一套人員、合署辦公。2002年起，按照財政部財會〔2002〕19號文件關(guān)于“理順注冊會計師行業(yè)管理體制、依法界定行政職能和行業(yè)自律職能”的規(guī)定，江蘇省注冊會計師協(xié)會專注行業(yè)服務(wù)和自律管理，原審批、處罰等行政職能劃入江蘇省財政廳1。

2. 注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)概念

（1）注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)生。受利益誘惑與驅(qū)動，會計師事務(wù)所、注冊會計師可能會與企業(yè)管理者串通，利用虛假的財務(wù)信息欺騙股東和社會公眾。國際會計師聯(lián)合會（IFAC）在《實現(xiàn)高質(zhì)量審計》文章中提出：監(jiān)管在提升審計質(zhì)量及確保審計滿足合理預(yù)期方面發(fā)揮著重要作用。同時，因為監(jiān)管可能會導(dǎo)致低價值的應(yīng)對行為或引發(fā)意想不到的后果，監(jiān)管成本也可能大于監(jiān)管收益，因此，必須實施適度的監(jiān)管[18]。為了規(guī)范審計秩序、保證審計質(zhì)量，注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管由此產(chǎn)生。

（2）注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的定義?，F(xiàn)階段，我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管尚未形成約定俗成的定義，筆者依據(jù)《注冊會計師法》予以簡要概括：注冊會計師行業(yè)監(jiān)管是指政府部門和行業(yè)組織為了實現(xiàn)一定的公共利益，通過法律、行政、行業(yè)等方式，對注冊會計師和會計師事務(wù)所執(zhí)行業(yè)務(wù)進行監(jiān)督管理，具體包括：執(zhí)業(yè)資格的認定（考試和注冊）、行業(yè)的準入（事務(wù)所的設(shè)立、撤并）、執(zhí)行業(yè)務(wù)的管理（擬訂注冊會計師執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則）、監(jiān)督檢查（實施檢查、處理處罰）等內(nèi)容。

（3）注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。根據(jù)監(jiān)管的公共利益理論，政府監(jiān)管是為了彌補市場失靈、實現(xiàn)公共利益。就注冊會計師行業(yè)而言，對其監(jiān)管的理論基礎(chǔ)主要為信息不對稱和負外部效應(yīng)。信息不對稱是指由于會計、審計業(yè)務(wù)的專業(yè)性強，會計師事務(wù)所和注冊會計師對其出具的審計報告具有天然的信息優(yōu)勢，而普通股東和社會公眾無法判斷相關(guān)審計信息的真實性和客觀性，存在審計信息不對稱，因此，需要加強監(jiān)管，降低信息不對稱;負外部效應(yīng)是指從投資或管理角度，受專業(yè)、人力、物力等條件限制，股東和社會公眾通常借助會計師事務(wù)所和注冊會計師的審計意見，真實了解所關(guān)注單位的經(jīng)營和財務(wù)方面等信息。如果會計師事務(wù)所和注冊會計師與被審計單位合謀出具虛假審計報告，將對審計信息使用者造成誤導(dǎo)，導(dǎo)致利益受損。因此，需要通過對注冊會計師行業(yè)實施監(jiān)管，規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為，降低虛假審計信息的負外部性效應(yīng)。

3. 我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的模式

按照政府管理的介入程度，國際上對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管存在4種模式：行業(yè)自律模式、政府監(jiān)管模式、獨立模式和混合模式[15，19]，這是由各國的政治制度、經(jīng)濟環(huán)境、發(fā)展歷程所決定。我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管主要經(jīng)歷了3個階段。新中國成立至1988年注冊會計師協(xié)會成立前，我國未設(shè)立獨立的審計機構(gòu)，而由財政、稅務(wù)、銀行等通過自身的業(yè)務(wù)活動，對財政經(jīng)濟活動實施政府行政監(jiān)管;1988年注冊會計師協(xié)會成立到2002年為行業(yè)自律監(jiān)管階段，注冊會計師協(xié)會實質(zhì)上行使雙重監(jiān)管職責，對外作為社會團體依法行使自律管理職能，對內(nèi)作為財政部門的內(nèi)設(shè)事業(yè)單位依法行使行政職權(quán)。目前，除深圳、山東等少數(shù)省份的行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)行業(yè)自律運作外，全國絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會仍實行行政化的運作模式。2002年11月，受美國安然事件影響，財政部收回中國注冊會計師協(xié)會的審批設(shè)立會計師事務(wù)所、調(diào)查會計師事務(wù)所違規(guī)問題、行政復(fù)議等行政監(jiān)管職能，行業(yè)協(xié)會則主要履行行業(yè)自律監(jiān)管職能。由此，我國開始實施“以政府行政監(jiān)管為主，行業(yè)自律監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式[20]，并一直延續(xù)至今。這種監(jiān)管模式與我國國情相適應(yīng)，在實行過程中既能夠保證政府的權(quán)威和獨立性，又能夠充分體現(xiàn)行業(yè)自律的適應(yīng)性和靈活性[21]。

四、 江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.江蘇省注冊會計師行業(yè)情況

注冊會計師制度重建后，江蘇省注冊會計師行業(yè)深入貫徹行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，積極加強行業(yè)管理和服務(wù)，全省行業(yè)規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提高，人才隊伍素質(zhì)不斷提升，信息化建設(shè)不斷推進，行業(yè)的專業(yè)價值和貢獻度逐步提升。據(jù)《江蘇省注冊會計師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》顯示，截至2020年底，全省共有會計師事務(wù)所594家（含分所127家）1，行業(yè)從業(yè)人員近19000人，其中執(zhí)業(yè)注冊會計師6477人，占全國5.9%;另有非執(zhí)業(yè)會員12486人，占全國7.1%。2020年全省行業(yè)業(yè)務(wù)收入65.55億元，比2015年增加16.48億元，增長33.58%，年均增長近6%，行業(yè)持續(xù)服務(wù)企事業(yè)單位超過33萬家。2020年，收入超億元的事務(wù)所8家，比2015年增加3家，過千萬元的事務(wù)所138家，比2015年增加92家。在2020年中注協(xié)發(fā)布的“2019年度綜合評價前100家會計師事務(wù)所信息”中，有8家事務(wù)所入圍全國百強，質(zhì)量和規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)中有升態(tài)勢。

2.江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管情況

（1）行業(yè)監(jiān)管主體。江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管分為政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。政府行政監(jiān)管涉及財政、證監(jiān)、審計、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門，行業(yè)自律監(jiān)管為注冊會計師協(xié)會，其中，財政、證監(jiān)、注冊會計師協(xié)會是主要監(jiān)管部門或組織。審計部門對社會審計機構(gòu)出具的屬于審計監(jiān)督對象的相關(guān)審計報告進行核查，并將發(fā)現(xiàn)的社會審計機構(gòu)存在違反法律、法規(guī)或者執(zhí)業(yè)準則等情況移送有關(guān)主管機關(guān)依法追究責任。其他部門則是從企業(yè)管理角度對會計師事務(wù)所進行監(jiān)管，如市場監(jiān)管部門負責會計師事務(wù)所的工商登記，監(jiān)督其經(jīng)營活動;稅務(wù)部門對會計師事務(wù)所實施稅收監(jiān)管。此外，證監(jiān)部門由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)對會計事務(wù)所的證券業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督管理，不涉及省及省以下政府部門。因此，江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管主要部門為省級財政部門和注冊會計師協(xié)會。

（2）行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容。省級財政部門按照《注冊會計師法》《會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，省級財政部門對會計師事務(wù)所和注冊會計師進行監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。具體包括：認定注冊會計師執(zhí)業(yè)資格，審批會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可，處罰違法違規(guī)執(zhí)業(yè)的注冊會計師及其會計師事務(wù)所等[22]。同時，依法對下列事項實施監(jiān)督檢查：會計師事務(wù)所及其分所持續(xù)符合執(zhí)業(yè)許可條件的情況，會計師事務(wù)所備案事項的報備情況，會計師事務(wù)所和注冊會計師的執(zhí)業(yè)情況;會計師事務(wù)所的風險管理和執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制制度建立與執(zhí)行情況，會計師事務(wù)所對分所實施實質(zhì)性統(tǒng)一管理的情況，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督檢查事項[22]。省級注冊會計師協(xié)會行使行業(yè)自律監(jiān)管職能，主要對會計師事務(wù)所和注冊會計師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和職業(yè)道德進行監(jiān)督、檢查，在涉及監(jiān)管內(nèi)容的方面為事務(wù)所及注冊會計師提供服務(wù)。對違反法律法規(guī)、執(zhí)業(yè)準則和行業(yè)自律管理規(guī)范的行為予以行業(yè)懲戒。

（3）行業(yè)監(jiān)管措施。一是進行分級分類監(jiān)管。省級財政部門和注冊會計師協(xié)會對從事證券業(yè)務(wù)外的會計師事務(wù)所開展檢查，每五年輪查一次。對違法情節(jié)輕微，沒有造成危害后果的，省級財政部門或注冊會計師協(xié)會可以采取責令限期整改、下達監(jiān)管關(guān)注函、出具管理建議書、約談、通報等方式進行處理[22]。情節(jié)嚴重的，根據(jù)違規(guī)情節(jié)、危害后果，對會計師事務(wù)所和注冊會計師違規(guī)行為分別給予行政處罰或懲戒，并實行公開披露、誠信約束機制[22]。二是開展專項檢查。省級財政部門實施專項監(jiān)督檢查[22]，如2021年全國范圍開展的對注冊會計師掛名執(zhí)業(yè)、注冊會計師超出勝任能力執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)售賣審計報告、會計師事務(wù)所無證經(jīng)營等行為的專項整治;省級財政部門開展其他檢查工作（如財政專項資金檢查）時，發(fā)現(xiàn)被檢查單位存在違規(guī)行為涉及會計師事務(wù)所出具虛假報告的，由省級財政部門延伸檢查相關(guān)會計師事務(wù)所[20];省級財政部門或注冊會計師協(xié)會收到舉報或投訴，需要對涉及事務(wù)所的某項具體業(yè)務(wù)展開專案調(diào)查等。三是進行信息報備。會計師事務(wù)所應(yīng)當在出具審計報告及鑒證報告后30日內(nèi)，通過財政會計行業(yè)管理系統(tǒng)報備審計意見、審計收費等基本信息。出具審計報告后60日內(nèi)，會計師事務(wù)所應(yīng)當通過財政會計行業(yè)管理系統(tǒng)報備年度財務(wù)報表審計報告[22]，省級財政部門與注冊會計師協(xié)會等實行信息共享。

3.江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管存在的問題

（1）監(jiān)管法規(guī)不完善。當前注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)主要有《注冊會計師法》和《證券法》，但這兩部法律對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管主體分別授權(quán)財政部和中國證監(jiān)會，法律間存在不一致，造成注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管主體不統(tǒng)一。此外，《注冊會計師法》等相關(guān)法規(guī)只明確了由誰監(jiān)管，但并沒有對監(jiān)管人員資格、監(jiān)管責任等做出相關(guān)規(guī)定，監(jiān)管資格和監(jiān)管責任缺失，不利于規(guī)范實施監(jiān)管。

（2）監(jiān)管界限不清晰。從監(jiān)管模式來看，政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管交叉重疊。目前，江蘇省注冊會計師協(xié)會對外為社團組織、對內(nèi)還有一個省級財政部門所屬事業(yè)單位的身份——江蘇省注冊會計師管理服務(wù)中心。嚴格意義上來說，省注冊會計師協(xié)會是省級財政部門的職能延伸，協(xié)會定位模糊、獨立性不強、職能弱化;從監(jiān)管部門來看，政府行政監(jiān)管中，證監(jiān)部門對執(zhí)行證券業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所具有檢查處理權(quán)，財政部門對此類會計師事務(wù)所的監(jiān)督檢查也是其重點監(jiān)督工作，這種多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查加大了監(jiān)管和協(xié)調(diào)成本;從監(jiān)管層級來看，注冊會計師的資格考試由中國注冊會計師協(xié)會統(tǒng)一組織并印制證書，省級注冊會計師協(xié)會負責注冊、撤銷注冊、發(fā)放證書、吊銷證書，并向財政部備案。會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)許可由省級財政部門審批并報財政部備案，涉及證券業(yè)務(wù)的審計資格則是財政部和中國證監(jiān)會聯(lián)合備案。會計師事務(wù)所撤銷由財政部或省級財政部門實施。這種分級多頭管理，容易造成管理脫節(jié)，管理主體不統(tǒng)一，存在管理死角。

（3）監(jiān)管力度不到位。一是監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后，對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管側(cè)重于事后的監(jiān)督檢查，對事前、事中的監(jiān)管近乎空白;二是監(jiān)管力量薄弱，省級財政部門和注冊會計師協(xié)會分別由財政監(jiān)督檢查局、會計處和監(jiān)管科具體從事監(jiān)管工作，監(jiān)管人員少、力量不足，監(jiān)管主要依靠外部的專業(yè)人員協(xié)助完成，沒有形成高標準、高素質(zhì)的專職監(jiān)管隊伍;三是監(jiān)管重心存在偏差，受監(jiān)管力量及時間所限，主要關(guān)注注冊會計師和會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的程序性，對被審計對象的經(jīng)營、財務(wù)情況真實性關(guān)注不夠，甚至由于被審計對象不配合，對其實施延伸監(jiān)督檢查難度大，無法進行實質(zhì)性核查。

五、 進一步完善江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的對策

加強和完善江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管需要國家和省從制度和措施等方面協(xié)同推進。國家層面，主要從制度入手，進一步完善行業(yè)基礎(chǔ)性制度規(guī)范，理順注冊會計師管理體制，如：完善法律法規(guī)建設(shè)，加快修訂《會計法》《注冊會計師法》，著重加大對財務(wù)造假和違規(guī)出具虛假審計報告等行為的處罰力度。完善行業(yè)制度規(guī)范，制定完善會計師事務(wù)所監(jiān)督檢查辦法、會計師事務(wù)所一體化管理辦法等，建立健全制度化、常態(tài)化的長效機制;明確監(jiān)管主體，積極協(xié)調(diào)中央與地方、政府部門之間的監(jiān)管、溝通關(guān)系，減少多頭、重復(fù)監(jiān)管;加強行業(yè)自律監(jiān)管，深化政府改革，進一步簡政放權(quán)，將適宜注冊會計師協(xié)會行使的職能和業(yè)務(wù)，劃轉(zhuǎn)或移交給協(xié)會。

省級層面，主要從組織實施角度，開展規(guī)范有效管理，具體措施如下：

1.健全監(jiān)管體系。一是完善聯(lián)合監(jiān)管機制。落實《財政部加強注冊會計師行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施》通知要求，建立財政部門牽頭的統(tǒng)一監(jiān)管體系和分級分類監(jiān)管機制，按照強化監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動，統(tǒng)一監(jiān)管標準，共享監(jiān)管信息和監(jiān)管成果，促進各類監(jiān)督形式有機貫通、相互銜接，形成行政性監(jiān)管和行業(yè)性懲戒多管齊下的聯(lián)合懲戒格局。二是豐富監(jiān)管手段。構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，將涉及注冊會計師和會計師事務(wù)所的行政監(jiān)管、行業(yè)自律事項和信息納入統(tǒng)一平臺管理，優(yōu)化管理流程、提高服務(wù)效率，提升信息化監(jiān)管能力。建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監(jiān)管，并方便社會公眾查詢。充分運用強制培訓(xùn)、管理建議函、執(zhí)業(yè)警示、監(jiān)管公告等非懲戒措施，加強對會計師事務(wù)所的監(jiān)管和輔導(dǎo)。三是加大監(jiān)管力度。全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管，隨機抽取檢查對象和選派檢查人員，及時向社會公開檢查情況及處理結(jié)果。將監(jiān)督檢查事務(wù)所的抽取與其執(zhí)業(yè)情況、信用等級掛鉤，按照5年一個周期實現(xiàn)對會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查全覆蓋。構(gòu)建事前管理、事中服務(wù)與事后檢查的全過程監(jiān)控體，并且將監(jiān)管重心向事前和事中前移。引入風險導(dǎo)向檢查的理念，將執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)風險檢查，重點防范系統(tǒng)風險。四是嚴格處理處罰。細化處罰措施和標準，加大財務(wù)造假法律責任追究力度，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，堅決做到“零容忍”，形成有效震懾。

2.優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境。一是營造良好的行業(yè)競爭格局。按照平等準入原則，積極推動政府購買專業(yè)服務(wù)政策落地，完善現(xiàn)行審計業(yè)務(wù)招投標制度和政府采購方式，清理規(guī)范限制市場競爭的準入許可，取消執(zhí)業(yè)地域限定、中介機構(gòu)備選庫等限制許可，構(gòu)建開放有序、公平競爭的統(tǒng)一審計服務(wù)市場。二是引導(dǎo)行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展。推進以質(zhì)量為導(dǎo)向的會計師事務(wù)所選聘機制建設(shè)?？茖W(xué)設(shè)置會計師事務(wù)所選聘的指標，提高質(zhì)量因素權(quán)重，降低價格因素權(quán)重。加強審計收費的信息報備和監(jiān)測，加大自律懲戒力度，嚴肅整治惡意壓價競爭的行為，重點監(jiān)督檢查超出勝任能力執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)售賣審計報告問題。三是強化行業(yè)內(nèi)部管理。制定出臺會計師事務(wù)所一體化管理辦法，引導(dǎo)會計師事務(wù)所在人員調(diào)配、財務(wù)安排、業(yè)務(wù)承接、技術(shù)標準和信息化建設(shè)等五個方面對標對表，推動會計師事務(wù)所建立健全質(zhì)量管理體系，形成以審計準則、質(zhì)量管理準則和職業(yè)道德守則為核心的職業(yè)標準體系，整體提升審計質(zhì)量。四是加強對注冊會計師和會計師事務(wù)所的日常監(jiān)管和監(jiān)測分析，完善會計師事務(wù)所綜合評價辦法，推動構(gòu)建行業(yè)自律和行政監(jiān)管多方共建機制，提升監(jiān)管效能。

3.加強職業(yè)道德建設(shè)。監(jiān)管角度，監(jiān)管部門和行業(yè)組織要開展注冊會計師職業(yè)道德守則的宣傳、培訓(xùn)，注重職業(yè)道德與專業(yè)素質(zhì)有機融合，樹立和強化行業(yè)誠信意識，科學(xué)構(gòu)建職業(yè)道德準則體系。建立健全行業(yè)誠信檔案，公開行業(yè)誠信信息，完善行業(yè)誠信信息監(jiān)控機制，并同步納入社會信用體系，實現(xiàn)信息共享、進行聯(lián)合懲戒，形成有效的社會監(jiān)督運行機制。事務(wù)所角度，會計師事務(wù)所要以全面提升服務(wù)國家建設(shè)能力為目標，加強以誠信為主的職業(yè)道德建設(shè)，將誠信建設(shè)與質(zhì)量控制、內(nèi)部管理統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展，倡導(dǎo)誠信宣誓和自律公約，樹立行業(yè)誠信形象。個人角度，注冊會計師要加強自我約束，秉承獨立、客觀、公正的職業(yè)立場，設(shè)置法律法規(guī)紅線和誠信操守底線，堅守質(zhì)量為先理念，提升職業(yè)道德素養(yǎng)。

4.強化人才培養(yǎng)。一是加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。擴大監(jiān)管人才的選拔范圍，通過錄取、招聘、政府購買服務(wù)等方式，充實監(jiān)管檢查力量，推動形成專業(yè)化執(zhí)法檢查機制。同時，加強專家?guī)旖ㄔO(shè)，公開選聘業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、道德好的行業(yè)檢查專家，規(guī)范行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作。二是建立多層級人才培養(yǎng)體系。深入分析行業(yè)人才隊伍狀況，構(gòu)建會計師事務(wù)所著重培養(yǎng)中低層次人才、政府部門和協(xié)會重點開展行業(yè)高端人才選拔培養(yǎng)的機制，充分發(fā)揮行業(yè)高端人才示范、引領(lǐng)作用。三是加強執(zhí)業(yè)指導(dǎo)。財政部門和行業(yè)協(xié)會要利用日常監(jiān)管和監(jiān)督檢查等形式，及時了解事務(wù)所執(zhí)業(yè)過程中遇到的專業(yè)問題，通過專業(yè)指導(dǎo)委員會、行業(yè)專家現(xiàn)場指導(dǎo)、案例講解技術(shù)支持等方式予以解決，提升審計質(zhì)量。四是持續(xù)加強行業(yè)繼續(xù)教育工作。根據(jù)經(jīng)濟形態(tài)的變化和服務(wù)領(lǐng)域的拓展要求，通過年度輪訓(xùn)和專項研修相結(jié)合方式，開展行業(yè)繼續(xù)教育，不斷更新注冊會計師知識結(jié)構(gòu)、提升專業(yè)勝任能力。

六、 結(jié)論

由于審計信息存在的不對稱性和負外部性，必須對注冊會計師行業(yè)實施適度監(jiān)管，以彌補市場失靈，實現(xiàn)公共利益。改革開放以來，江蘇省注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管有效促進行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，但也存在著監(jiān)管法規(guī)不完善、監(jiān)管界限不清晰、監(jiān)管力度不到位等問題。按照國家嚴肅財經(jīng)紀律和規(guī)范財務(wù)審計秩序的最新部署要求，還需要從國家和省級、制度和措施兩個緯度，從監(jiān)管機制、日常管理、執(zhí)業(yè)能力3個方面，健全江蘇省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管體系、優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境、加強職業(yè)道德建設(shè)、強化人才培養(yǎng)等，進一步加強對會計師事務(wù)所和注冊會計師監(jiān)管，以規(guī)范財務(wù)審計秩序，促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展。

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作者簡介：張宗梅（1969-），女，經(jīng)濟學(xué)學(xué)士，江蘇省注冊會計師協(xié)會高級會計師，研究方向為財務(wù)管理和注冊會計師行業(yè)財務(wù)分析。

（收稿日期：2021-09-16? 責任編輯：顧碧言）