封超

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院(應(yīng)急管理學(xué)院)，陜西 西安 710127)

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！盵1]在當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)間的合作、協(xié)同日漸重要。

傳統(tǒng)的“統(tǒng)一指揮、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，在面對(duì)特大、超大城市突發(fā)公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，時(shí)常顯得力不從心。組織設(shè)計(jì)全變理論認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)會(huì)隨著工作任務(wù)、外部環(huán)境等因素變化而改變[2]。應(yīng)急管理涉及國(guó)家公共安全，其體系結(jié)構(gòu)往往會(huì)因所處社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境因素而發(fā)生轉(zhuǎn)變。建國(guó)以來，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作關(guān)系到底經(jīng)歷了怎樣的演化和變遷？通過辨析我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的分布結(jié)構(gòu)，厘清應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系演化和變遷，探究我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的影響因素，分析其作用機(jī)理，能夠提高政府應(yīng)急管理水平，為我國(guó)應(yīng)急管理能力和治理體系現(xiàn)代化提供借鑒和幫助。

二、研究回顧

通過文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的研究數(shù)量相對(duì)不足，但近 5 年來研究熱度明顯上漲。從研究視角來看，可以大致分為兩大路徑：一是將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷作為“目的”的研究，這類研究的目的是對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的描述或解釋；二是將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷作為“工具”的研究，這類研究的目的是通過應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷反映和論證政府與社會(huì)、民眾等關(guān)系的變化，或討論國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷。

(一)將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷作為“目的”的研究

將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷作為“目的”的研究相對(duì)豐富一些。應(yīng)急管理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，新中國(guó)成立以來，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了巨大的發(fā)展和變遷，學(xué)界對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)展階段的劃分可以說不拘一格。如高小平[3]提出了單一災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)和綜合應(yīng)急管理體系的兩代體系結(jié)構(gòu)；薛瀾[4]提出在2003年之前逐漸積累的第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)和“一案三制”為代表的第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)；吳波鴻等[5]根據(jù)我國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)任務(wù)的不同將我國(guó)應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)變遷和發(fā)展分為4個(gè)時(shí)期：分類管理為主和臨時(shí)機(jī)構(gòu)牽頭議事協(xié)調(diào)時(shí)期、“一案三制”建設(shè)時(shí)期、“一案三制”實(shí)踐和反思時(shí)期、總體國(guó)家安全觀下的特色應(yīng)急管理時(shí)期；程惠霞[6]提出在應(yīng)急管理現(xiàn)代化視角下建立“科層式”應(yīng)急管理體系；鐘開斌[7]根據(jù)組織權(quán)變理論將我國(guó)應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)的變遷劃分為新中國(guó)成立至改革開放前、改革開放至2002年、2003年至2012年黨的十八大之前、2012年黨的十八大之后4個(gè)階段；張海波等[8]提出中國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)固化與結(jié)構(gòu)演進(jìn)并存，以結(jié)構(gòu)固化為主,但也存在推動(dòng)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的動(dòng)力。

各位學(xué)者通過不同的視角詮釋了我國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展和變遷，主要結(jié)論包括：一是我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的實(shí)質(zhì)是管理主體、管理客體、管理目標(biāo)等互相制約和聯(lián)系的結(jié)果；二是在我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的過程中，國(guó)家與基層政府的縱向邏輯仍占據(jù)主導(dǎo)地位。以上研究均是從時(shí)間、職能上進(jìn)行的研究，對(duì)于我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)展和變遷缺乏對(duì)應(yīng)急管理政策本身的深入研究和描述，且理論與實(shí)踐之間在銜接方面還有待進(jìn)一步的梳理和探討。

(二)將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷作為“工具”的研究

將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷作為“工具”來分析國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變遷的相關(guān)研究逐漸興起。鐘開斌[9][10]從政府與社會(huì)之間、橫向不同權(quán)力系統(tǒng)之間、縱向不同層級(jí)政府之間、橫向不同政府部門之間，研究了新中國(guó)成立以來中國(guó)應(yīng)急管理體制的發(fā)展軌跡，研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)應(yīng)急管理體制的發(fā)展變化以控制性放權(quán)和賦能型協(xié)調(diào)為主線，但整個(gè)過程具有非線性動(dòng)態(tài)演化的特征。中國(guó)應(yīng)急管理體制的發(fā)展過程，與中國(guó)國(guó)家治理變遷的軌跡總體保持一致，表明中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府具有很強(qiáng)的學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力。特別是針對(duì)2018年機(jī)構(gòu)改后搭建“職能型-賦能型”應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)如何發(fā)揮最大作用，提出要設(shè)立承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)的國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急力量和資源保障體系，加強(qiáng)跨部門溝通協(xié)調(diào)制度建設(shè)[11]。秦緒坤等[12]在全面分析我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體制改革現(xiàn)狀與存在問題的基礎(chǔ)上,從頂層設(shè)計(jì)與具體建設(shè)內(nèi)容等多個(gè)方面提出了完善應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的路徑。林蓉蓉[13]系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)從組織間關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)演變的合作結(jié)構(gòu)研究、合作機(jī)制和影響因素相結(jié)合與互補(bǔ)的合作過程研究、從單一到多重結(jié)果指標(biāo)測(cè)量的合作結(jié)果研究之后，提出應(yīng)急管理合作的政策建議和未來研究方向。此外，還有少部分研究是通過政策變遷體現(xiàn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷規(guī)律的，鐘宗炬等[14]通過構(gòu)建“主體—工具—價(jià)值鏈”三維政策分析框架，對(duì)國(guó)家層面36 項(xiàng)政策進(jìn)行了文本分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策在主體維度上呈現(xiàn)“簡(jiǎn)單”多元化特征；政策工具選擇上，供給型政策工具使用過度，需求型政策工具使用不足；在創(chuàng)新價(jià)值鏈維度上，研發(fā)階段政策供給過度，試驗(yàn)、產(chǎn)業(yè)化階段政策覆蓋不足?；诖耍a(chǎn)業(yè)政策驅(qū)動(dòng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要從政策主體、政策工具和政策價(jià)值鏈三個(gè)維度同時(shí)推進(jìn)。

總之，將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷作為“研究問題”的研究，多是結(jié)合特定時(shí)期的社會(huì)背景情況，對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷進(jìn)行描述，缺乏從政策分析角度對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷進(jìn)行更加深入、全面、系統(tǒng)的分析。對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系分析的研究更為缺乏。在應(yīng)急管理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，如何提高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作效力，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而達(dá)到應(yīng)急善治的目的，是目前亟待解決的問題。本研究使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，通過對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文政策進(jìn)行分析，描述機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系，揭示我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的演化機(jī)理，發(fā)現(xiàn)存在的問題，以期能夠?yàn)槲覈?guó)應(yīng)急管理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供借鑒和幫助。

三、研究方法與數(shù)據(jù)處理

(一)研究方法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法(social network analysis，SNA)是一種描述和分析社會(huì)現(xiàn)象的理論視角，也是一種描述和分析社會(huì)現(xiàn)象的定量研究方法，由四部分組成：結(jié)構(gòu)性視角、關(guān)系數(shù)據(jù)、圖形化展示和定量分析[15]。近年來，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法常被用于公共管理和政策網(wǎng)絡(luò)分析中，以解決社會(huì)科學(xué)定性研究中缺少定量研究的問題[16]。政策的制定過程是多元主體互相博弈的動(dòng)態(tài)過程，在這個(gè)動(dòng)態(tài)過程中，每個(gè)多元主體均互相依賴、互利共生，互相依賴的程度可以用一個(gè)或者多個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來表示。當(dāng)政策超出主體的職能范圍時(shí)，需要該主體與其他主體互相交換資源才能實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)，這種互相交換的關(guān)系形成的網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)[17]-[19]。

目前，政策科學(xué)研究已經(jīng)在歐美等國(guó)家取得了豐碩的成果，并廣泛應(yīng)用于在公共政策的制定、評(píng)估和調(diào)節(jié)中。學(xué)者們用SNA法評(píng)估政策制定過程中權(quán)力的影響力度，分析和模擬政策網(wǎng)絡(luò)形成機(jī)理、政策的組成和功能，進(jìn)而判斷政策主體在子網(wǎng)中的地位，以估計(jì)該政策主體的影響力和聲譽(yù)；研究政策主體合作關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)鏈接關(guān)系和知識(shí)分享關(guān)系等，進(jìn)而得出合作聯(lián)盟及成員間的關(guān)系；研究政策主體的地位，發(fā)現(xiàn)大多政策主體傾向于依附受歡迎程度高的政策主體，進(jìn)而指導(dǎo)政府及府際間合作。

近些年，我國(guó)使用SNA法對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行研究的成果也頗多，周雪光等[20]使用SNA法對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家科研合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了分析；于洋等[21]使用SNA法對(duì)我國(guó)地方政府官員層級(jí)分流模式進(jìn)行了研究；魏娜等[22]、吳光蕓等[23]對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息治理機(jī)構(gòu)關(guān)系演化進(jìn)行了分析；孔德意[24]、吳賓等[25]對(duì)我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生領(lǐng)域政策進(jìn)行分析，解決我國(guó)醫(yī)保改革的模式和困境；還有學(xué)者對(duì)我國(guó)大數(shù)據(jù)政策、科普政策、住房政策進(jìn)行演化分析[26]-[29]。

本研究使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法、內(nèi)容分析法對(duì)收集到的政策文本進(jìn)行考量，以下分別對(duì)這兩種方法及所用的指標(biāo)與本研究的關(guān)系進(jìn)行說明。

1.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法

使用UCINET6.560及內(nèi)置NetDraw軟件繪制我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)文機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，使用相關(guān)指標(biāo)對(duì)其結(jié)構(gòu)特征和效果進(jìn)行量化分析，以便厘清我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)演化機(jī)理。使用SNA方法中的“點(diǎn)度中心度(degree)”和“中介中心性(betweenness)”衡量應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)中發(fā)文機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。其中，“點(diǎn)度中心度”表示該節(jié)點(diǎn)在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)的頻率，其值越大說明該節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)次數(shù)越多；“中介中心性”表示節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的價(jià)值，其值越大表示該節(jié)點(diǎn)越重要。使用SNA方法中的“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)(transitivity)”和“網(wǎng)絡(luò)密度(density)”衡量應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性和凝聚力。其中，“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”為網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)聚集程度的系數(shù)，其值越大表示該網(wǎng)絡(luò)交互關(guān)系越密切，關(guān)聯(lián)性越好，具有較強(qiáng)凝聚力?！熬W(wǎng)絡(luò)密度”表示網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜程度，其值越大表明應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)越復(fù)雜，合作程度越高，交流越密切。

2.內(nèi)容分析方法

識(shí)別和分析應(yīng)急管理政策文本發(fā)文機(jī)構(gòu)、發(fā)文時(shí)間、聯(lián)合發(fā)文/獨(dú)立發(fā)文、關(guān)鍵詞等相關(guān)特點(diǎn)，將這些發(fā)文特點(diǎn)轉(zhuǎn)化為可以量化的文本形式，從而明晰我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文特點(diǎn)及規(guī)律。

(二)數(shù)據(jù)篩選與處理

本研究的政策文本來源于“中華人民共和國(guó)中央人民政府”和“北大法寶”網(wǎng)站，以2020年12月31日為檢索截止時(shí)間，以“應(yīng)急”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，結(jié)合國(guó)家應(yīng)急管理部、工信部、交通運(yùn)輸部、文化和旅游部、衛(wèi)健委等相關(guān)部委網(wǎng)站的政策文本進(jìn)行比對(duì)和補(bǔ)充，共檢索到1 279份政策文本。

按照以下原則進(jìn)行政策文本篩選：一是僅選取中央和相關(guān)部委層面的應(yīng)急管理政策文件進(jìn)行研究，地方性的應(yīng)急管理政策不予采用；二是通讀所有應(yīng)急管理政策文本，人工篩選高度相關(guān)的政策文本，僅泛指或者提及的均不采用；三是同年度同一個(gè)發(fā)文機(jī)構(gòu)內(nèi)容相似、相近或修訂版的應(yīng)急管理政策文本只選擇一份內(nèi)容較為全面，其他的不予采用；四是在檢索到的應(yīng)急管理政策文本中僅篩選通知、意見、條例、預(yù)案、法律法規(guī)、辦法、規(guī)劃等，批復(fù)、復(fù)函、回復(fù)、解釋、答記者問、政策解讀、例行吹風(fēng)會(huì)、項(xiàng)目評(píng)審、經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)等文本均不予采用；五是邀請(qǐng)應(yīng)急管理領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)篩選到的政策文本進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)專家學(xué)者意見進(jìn)行最終的篩選和梳理。

按照以上步驟最終確定了312份與應(yīng)急管理高度相關(guān)的政策文本。充分考慮國(guó)務(wù)院自1998—2018年間5次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，以及我國(guó)“應(yīng)急管理”被正式提出是在2003年的“非典”后，應(yīng)急管理在政府部門經(jīng)歷了“應(yīng)急辦”到“應(yīng)急部”的轉(zhuǎn)變。因此，本研究將應(yīng)急管理政策的時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分為5個(gè)階段：2002年及之前、2003—2007年、2008—2012年、2013—2017年、2018年至今。

四、我國(guó)應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)的演化與變遷分析

(一)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及政策文本整體性分析

將篩選后的312份應(yīng)急管理政策文本使用Python語(yǔ)言編寫的程序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(如圖1所示)。從圖1可以看出，我國(guó)第一份與應(yīng)急管理相關(guān)的政策文本出現(xiàn)在1986年，1986—2002年應(yīng)急管理相關(guān)政策文本的發(fā)文量均較少且保持在每年2份，1987—1999年均沒有出現(xiàn)相關(guān)度較高的應(yīng)急管理政策文本。2003年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革開始，也可以說是從“非典”之后發(fā)現(xiàn)了我國(guó)在應(yīng)急管理領(lǐng)域存在的諸多問題時(shí)開始，應(yīng)急管理相關(guān)政策文本開始爆炸式增長(zhǎng)，從2003年的9份，到2006年的31份，開啟了政府的應(yīng)急管理時(shí)代。隨著2008年、2013年、2018年的機(jī)構(gòu)改革，每次機(jī)構(gòu)改革后應(yīng)急管理相關(guān)政策文本年發(fā)文量均會(huì)達(dá)到一個(gè)小的峰值。由于只統(tǒng)計(jì)到2020年12月31日，針對(duì)此次“新冠病毒引發(fā)的肺炎疫情”政策發(fā)文不統(tǒng)計(jì)，2020年的發(fā)文量有16份?？傮w來說，我國(guó)應(yīng)急管理政策從2003年開始是逐年增長(zhǎng)的，分別在每次機(jī)構(gòu)改革之后會(huì)達(dá)到一個(gè)小的峰值。

圖1 我國(guó)應(yīng)急管理政策文本年發(fā)文量統(tǒng)計(jì)

將篩選后的312份應(yīng)急管理政策文本使用Python語(yǔ)言編寫的程序進(jìn)行“獨(dú)立發(fā)文”和“聯(lián)合發(fā)文”的統(tǒng)計(jì)(如圖2所示)。其中，機(jī)構(gòu)“獨(dú)立發(fā)文”是267份，“聯(lián)合發(fā)文”是45份。從圖2可以看出，在2002年之前，應(yīng)急管理相關(guān)政策文本以機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)文為主，只有2000年有1份“聯(lián)合發(fā)文”，從2004年開始聯(lián)合發(fā)文量逐年增多，特別是2018年我國(guó)機(jī)構(gòu)改革后成立了應(yīng)急管理部，聯(lián)合發(fā)文量到達(dá)一個(gè)峰值。但是從2020年“獨(dú)立發(fā)文”和“聯(lián)合發(fā)文”占比情況來看，“聯(lián)合發(fā)文”9份是高于“獨(dú)立發(fā)文”7份的。總體來說，從2004年開始我國(guó)應(yīng)急管理政策文本的“聯(lián)合發(fā)文”量逐年增長(zhǎng)，且在2018年機(jī)構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部后達(dá)到近年來的一個(gè)峰值。

圖2 我國(guó)應(yīng)急管理政策文本每年“獨(dú)立發(fā)文量”和“聯(lián)合發(fā)文量”統(tǒng)計(jì)

將篩選后的312份應(yīng)急管理政策文本進(jìn)行發(fā)文機(jī)構(gòu)人工統(tǒng)計(jì)(見表1)。本研究將發(fā)文機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸為六類：全國(guó)人大常委會(huì)，國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部委及管理的國(guó)家局、直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，最高人民法院、最高人民檢察院，社會(huì)團(tuán)體及組織，群團(tuán)組織。2007年第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這是我國(guó)第一部且唯一的一部應(yīng)急管理類法律條文。在這六類發(fā)文機(jī)構(gòu)中，以“國(guó)務(wù)院各部委及管理的國(guó)家局、直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位”發(fā)文最多，達(dá)到221份，其中，“獨(dú)立發(fā)文”是186份，“聯(lián)合發(fā)文”是35份?！皣?guó)務(wù)院”發(fā)文量位列第二，達(dá)到81份，其中，“獨(dú)立發(fā)文”是73份，“聯(lián)合發(fā)文”是7份。其他機(jī)構(gòu)發(fā)文量均較少?？傮w來說，我國(guó)應(yīng)急管理相關(guān)政策文本發(fā)行的主要主體是“國(guó)務(wù)院各部委及管理的國(guó)家局、直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位”，“國(guó)務(wù)院”發(fā)文量次之。

表1 我國(guó)應(yīng)急管理政策文本效力級(jí)別統(tǒng)計(jì)

在統(tǒng)計(jì)312份應(yīng)急管理相關(guān)政策文本時(shí)發(fā)現(xiàn)，發(fā)文總量最多的“國(guó)務(wù)院各部委及管理的國(guó)家局、直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位”以“部門規(guī)范性文件”為主，特別是“交通運(yùn)輸部”“國(guó)家安全監(jiān)管總局”(已撤銷)“衛(wèi)生部”(已撤銷)“國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心”等相關(guān)部委及機(jī)構(gòu)不僅“獨(dú)立發(fā)文”較多，“聯(lián)合發(fā)文”也相對(duì)較多?！皣?guó)務(wù)院”以發(fā)布“行政法規(guī)”為主，例如：國(guó)家各行業(yè)的安全生產(chǎn)管理辦法、應(yīng)急預(yù)案制定指南、應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南、應(yīng)急處置與救援工作規(guī)范等?！吧鐣?huì)團(tuán)體及組織”以中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)、中國(guó)銀行協(xié)會(huì)、中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)的獨(dú)立發(fā)文為主，規(guī)定行業(yè)應(yīng)急工作流程和標(biāo)準(zhǔn)?！叭簣F(tuán)組織”以全國(guó)總工會(huì)發(fā)文為主，規(guī)定了機(jī)關(guān)維權(quán)工作的應(yīng)急處置標(biāo)準(zhǔn)和流程。

(二)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化分析

為了清晰地展示我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在不同的時(shí)間段網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化，本文使用UCINET6.560及內(nèi)置NetDraw軟件分別繪制5個(gè)時(shí)段的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化圖譜(如圖4至圖8所示)，每組圖的左側(cè)圖為“點(diǎn)度中心性”表示的節(jié)點(diǎn)合作關(guān)系網(wǎng)，右側(cè)為“中介中心性”表示的合作關(guān)系網(wǎng)。將發(fā)文機(jī)構(gòu)作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)(圖中的圓點(diǎn))，節(jié)點(diǎn)的大小依據(jù)“點(diǎn)度中心性”和“中介中心性”確定，節(jié)點(diǎn)越大說明該節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中越有影響力，地位越重要。節(jié)點(diǎn)間的連線表示發(fā)文機(jī)構(gòu)間的合作程度，連線越多、越粗，機(jī)構(gòu)間聯(lián)合發(fā)文次數(shù)越多，合作也越緊密。通過使用“點(diǎn)度中心性”“中介中心性”“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”“網(wǎng)絡(luò)密度”4個(gè)指標(biāo)考量網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)特點(diǎn)、合作特征和演化關(guān)系。對(duì)這5個(gè)時(shí)間段“聯(lián)合發(fā)文量”與“獨(dú)立發(fā)文量”統(tǒng)計(jì)如圖3所示。

圖3 5個(gè)階段 “聯(lián)合發(fā)文數(shù)量”和“獨(dú)立發(fā)文數(shù)量”統(tǒng)計(jì)

1.2002年及之前我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系演化分析

由圖3可知，在2002年及之前，我國(guó)應(yīng)急管理相關(guān)政策文本發(fā)文量較少，總共18份，“聯(lián)合發(fā)文”1份，“獨(dú)立發(fā)文”17份?！奥?lián)合發(fā)文”為4部門聯(lián)合分別是：中國(guó)地震局(前)、國(guó)家計(jì)委(前)、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委(前)、民政部?！蔼?dú)立發(fā)文”中化學(xué)工業(yè)部(前)3份，國(guó)家海洋局(前)1份，國(guó)務(wù)院4份，鐵道部(前)1份，衛(wèi)生部(前)1份，電力工業(yè)部(前)2份，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(前)1份，中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)1份，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)(前)1份，建設(shè)部1份，民政部1份。其中，我國(guó)最早與應(yīng)急管理有關(guān)的政策文本始于1986年，即化學(xué)工業(yè)部(前)對(duì)化工企業(yè)急性中毒搶救的相關(guān)應(yīng)急措施和規(guī)定?！奥?lián)合發(fā)文”和“獨(dú)立發(fā)文”形成的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如圖4所示。圖4中左上方10個(gè)機(jī)構(gòu)為“獨(dú)立發(fā)文”機(jī)構(gòu)，并沒有形成合作網(wǎng)絡(luò)，“聯(lián)合發(fā)文”數(shù)量為1，形成了以四部門為節(jié)點(diǎn)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。

在此時(shí)間段內(nèi)，機(jī)構(gòu)總體發(fā)文量較少，以“獨(dú)立發(fā)文”為主，只有1個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并不能說明機(jī)構(gòu)間的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。之所以呈現(xiàn)出這樣的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，說明在2002年及之前我國(guó)并沒有將“應(yīng)急”的概念納入政府層面，尚未獲得充分認(rèn)知，相關(guān)“應(yīng)急”的工作制度、流程、處置方案、處置經(jīng)驗(yàn)等均非常有限，因此，該階段發(fā)文量極少，“獨(dú)立發(fā)文”中以“國(guó)務(wù)院”為主要發(fā)文機(jī)構(gòu)，發(fā)布了核事故、地震等相關(guān)應(yīng)急條例和規(guī)章制度?！包c(diǎn)度中心性”以“聯(lián)合發(fā)文”中的中國(guó)地震局(前)為最高，“中介中心性”亦同，“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”為1.00，“網(wǎng)絡(luò)密度”為0.066。(如圖4所示)

圖4 2002年及之前我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

2.2003—2007年我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化分析

分析過程如上一個(gè)階段所示，這里不再贅述。2003年初“非典”的爆發(fā)暴露了我國(guó)政府應(yīng)急管理存在的諸多問題，國(guó)家針對(duì)各類具體突發(fā)事件在2006年制定了一系列的應(yīng)急預(yù)案和處置流程，均為國(guó)務(wù)院“獨(dú)立發(fā)文”，包括：地震、地鐵事故、航空飛行、電網(wǎng)停電、火災(zāi)、鐵路、安全事故、核工業(yè)、海上搜救、公共衛(wèi)生、地質(zhì)災(zāi)害、重大疫情、通信保障、防汛抗旱等方面。2007年，由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并發(fā)布了我國(guó)第一部應(yīng)急管理方面的法律條文——《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法律條文第一次詳細(xì)地將突發(fā)事件歸為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、群體性事件這四大類。由于在此期間有2份“聯(lián)合發(fā)文”涉及了10個(gè)以上的部門和機(jī)構(gòu)，故此網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)較為緊密繁雜，從圖5 “點(diǎn)度中心性”可以看出公安部、衛(wèi)生部(前)、中宣部較大，“中介中心性”是公安部、衛(wèi)生部(前)、中宣部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、交通部(前)較大，“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”為0.858，“網(wǎng)絡(luò)密度”為0.412。

圖5 2003—2007年我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

3.2008—2012年我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化分析

由上一階段分析可知，我國(guó)相關(guān)應(yīng)急管理的政策文本于2006年出現(xiàn)急劇增長(zhǎng)，由國(guó)務(wù)院“獨(dú)立發(fā)文”制定了各領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案和處置流程制度，2007年將突發(fā)事件防治納入我國(guó)的法律體系，還出現(xiàn)了十部門以上的“聯(lián)合發(fā)文”。因此，在該階段以“獨(dú)立發(fā)文”為主，發(fā)文量多且部門較為分散，涉及國(guó)務(wù)院和相關(guān)多個(gè)部委、國(guó)家局、直屬機(jī)構(gòu)等。從圖6“點(diǎn)度中心性”圖中可以看出公安部、衛(wèi)生部、中宣部較大，其次是國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)、民政部、中國(guó)地震局(前)，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部較小。“中介中心性”是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)最大，其次是財(cái)政部，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)、民政部、中國(guó)地震局(前)均較小?！熬W(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”為0.750，“網(wǎng)絡(luò)密度”為0.027。

圖6 2008—2012年我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

4.2013—2017年我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化分析

由之前分析可知，在前2個(gè)階段的合作網(wǎng)絡(luò)均以國(guó)務(wù)院為中心進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文，從第3個(gè)階段和該階段，國(guó)務(wù)院為“獨(dú)立發(fā)文”，且發(fā)文數(shù)量逐步減少。在該階段，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)—交通運(yùn)輸部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)—國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)—財(cái)政部這3對(duì)間連線較粗，且均以國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)為主節(jié)點(diǎn)，說明該階段我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作已經(jīng)由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)向國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)。由圖7可以看到，合作網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)了由3個(gè)部門聯(lián)合的網(wǎng)絡(luò)，這是之前所有階段所沒有的。從圖7“點(diǎn)度中心性”圖中可以看出國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)最大，其次是國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)，然后是科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、商務(wù)部、外交部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部?！爸薪橹行男浴笔菄?guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)最大，其次是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部，其他的部門和機(jī)構(gòu)均較小。“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”為0.400，“網(wǎng)絡(luò)密度”為0.029。

圖7 2013—2017年我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

圖8 2018年至今我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

5.2018年至今我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化分析

該階段不論是“聯(lián)合發(fā)文”還是“獨(dú)立發(fā)文”均以應(yīng)急管理部為中心發(fā)文量最高，沒有形成合作網(wǎng)絡(luò)的“獨(dú)立發(fā)文”機(jī)構(gòu)是這5個(gè)階段中最少的，只有3個(gè)機(jī)構(gòu)。由于2018年3月機(jī)構(gòu)改革后成立應(yīng)急管理部，故應(yīng)急管理部的“獨(dú)立發(fā)文”數(shù)量均在每年10份左右，且與其他部門或機(jī)構(gòu)“聯(lián)合發(fā)文”數(shù)量也在每年9份左右。該階段還出現(xiàn)了發(fā)文機(jī)構(gòu)集中的特點(diǎn)，應(yīng)急管理部和交通運(yùn)輸部較多，其他7個(gè)部委發(fā)文只有1份，從圖8也能看出，應(yīng)急管理-財(cái)政部、應(yīng)急管理部-交通運(yùn)輸部、應(yīng)急管理部-生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部-工業(yè)和信息化部、應(yīng)急管理部-公安部、應(yīng)急管理部-教育部、應(yīng)急管理部-國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、應(yīng)急管理部-人力資源和社會(huì)保障部、應(yīng)急管理部-住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、應(yīng)急管理部-水利部等10對(duì)連線較粗，說明這些機(jī)構(gòu)和部門與應(yīng)急管理部合作發(fā)文較多?！包c(diǎn)度中心性”和“中介中心性”在該階段是一致的，故只展示一張圖。以“聯(lián)合發(fā)文”涉及的這28個(gè)機(jī)構(gòu)為最高，“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”為0.329，“網(wǎng)絡(luò)密度”為0.465。

五、結(jié)論與反思

(一)研究結(jié)論

本研究通過對(duì)篩選后的312份應(yīng)急管理政策文本進(jìn)行分析，可視化地呈現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化，研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系演化具有如下的特征。

1.我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作關(guān)系呈現(xiàn)“多元”的治理格局

從政策文本總體上來看，自1986年化學(xué)工業(yè)部(前)第一份與應(yīng)急管理相關(guān)的政策到2020年12月31日，涉及政策發(fā)文主體從第一階段的14個(gè)到現(xiàn)在的31個(gè)，呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)。在2003—2007年間出現(xiàn)一個(gè)峰值，原因是我國(guó)2006和2007年以國(guó)務(wù)院為中心，出臺(tái)了應(yīng)急管理各方面的相關(guān)政策。經(jīng)課題組統(tǒng)計(jì)分析，在不考慮機(jī)構(gòu)改革和變遷的情況下，迄今為止，我國(guó)應(yīng)急政策發(fā)文機(jī)構(gòu)或部門共涉及41個(gè)，各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和部門均以不同的形式和內(nèi)容制定符合機(jī)構(gòu)自身特點(diǎn)的規(guī)章和流程，整體呈現(xiàn)“多元”參與治理的格局。在“聯(lián)合發(fā)文”方面，不考慮機(jī)構(gòu)改革和變遷的情況下，迄今為止，我國(guó)應(yīng)急政策發(fā)文機(jī)構(gòu)共涉及31個(gè)部門或機(jī)構(gòu)，整體呈現(xiàn)“多元”參與治理的格局?！岸嘣眳⑴c治理的格局能夠較好地克服制度制定本身產(chǎn)生的障礙，更有助于實(shí)施政策的干預(yù)，能夠解決參與治理主體的地位不平衡等問題，達(dá)到“善治、共治”的效果。從5個(gè)階段 “點(diǎn)度中心性”和“中介中心性”整體性比較來看，在2017年及之前的4個(gè)階段，以中國(guó)地震局(前)、公安部、衛(wèi)生部(前)、中宣部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(前)為治理主體。2018年機(jī)構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部后，參與聯(lián)合治理的機(jī)構(gòu)和部門達(dá)到28個(gè)，且這28個(gè)機(jī)構(gòu)和部門的“點(diǎn)度中心性”和“中介中心性”均一致，說明我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作關(guān)系呈現(xiàn)了“多元”的治理格局和趨勢(shì)。

2.我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作關(guān)系呈現(xiàn)“扁平化”的治理趨勢(shì)

從5個(gè)階段的“網(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”和“網(wǎng)絡(luò)密度”結(jié)果來看，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作治理的趨勢(shì)呈現(xiàn)“扁平化”的特點(diǎn)?！熬W(wǎng)絡(luò)聚類系數(shù)”從2002年及之前的1，經(jīng)歷了0.858，0.750，0.400到2018年至今的0.329，呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，說明應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)交互性越來越低，凝聚力也越來越低。“網(wǎng)絡(luò)密度”從2002年及之前的0.066，經(jīng)歷了0.412，0.027，0.029到2018年至今的0.465，雖經(jīng)歷了2003—2007年的大幅波動(dòng)性增長(zhǎng)，但整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，說明應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)越來越復(fù)雜，合作程度愈來愈高，交流也越來越密切。2003—2007年的大幅波動(dòng)性增長(zhǎng)究其原因可能是經(jīng)歷“非典”后我國(guó)應(yīng)急管理提上政府管理議程，成立了“應(yīng)急辦”，2006年中央各部委、直屬單位，再到各地市均依照國(guó)務(wù)院相關(guān)要求出臺(tái)了各自相關(guān)的應(yīng)急管理政策，導(dǎo)致峰值的存在。通過上述分析，在發(fā)文機(jī)構(gòu)主體進(jìn)入合作網(wǎng)絡(luò)后，極容易與具有豐富經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)機(jī)構(gòu)主體進(jìn)行合作和共享，進(jìn)而建立高度的聯(lián)系。例如，2018年機(jī)構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部至今，“網(wǎng)絡(luò)密度”于2018年達(dá)到最高，說明這28個(gè)機(jī)構(gòu)極易建立互相聯(lián)系，特別是應(yīng)急管理部-財(cái)政部間連線最粗，這表明在這28個(gè)機(jī)構(gòu)中應(yīng)急管理部和財(cái)政部共同“聯(lián)合發(fā)文”次數(shù)最多，聯(lián)系最為緊密。這28個(gè)機(jī)構(gòu)和部門的“點(diǎn)度中心性”和“中介中心性”均一致，說明成立應(yīng)急管理部至今，政策主體間的關(guān)系越來越平等，活躍度、影響力均一致，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作關(guān)系呈現(xiàn)了“扁平化”的演變趨勢(shì)。

3.我國(guó)應(yīng)急管理已形成穩(wěn)定的多主體合作治理格局

從前四個(gè)階段可以看出，每個(gè)階段均有一個(gè)或多個(gè)地位相對(duì)重要的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或部門作為應(yīng)急管理的合作主體，受到其他政策主體的依附。第五個(gè)階段，所有發(fā)文機(jī)構(gòu)或者部門的“點(diǎn)度中心性”和“中介中心性”均一致，說明各發(fā)文機(jī)構(gòu)在該合作網(wǎng)絡(luò)中的地位是一致的，在不考慮機(jī)構(gòu)改革和變遷的情況下，圖8顯示的這些機(jī)構(gòu)或部門中不僅包含前四個(gè)階段所涉及的機(jī)構(gòu)或部門，還增加了新的政策主體，說明越來越多的政策主體參與到應(yīng)急管理中，且互相依附，依附程度一致，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作效力達(dá)到了較為穩(wěn)定的狀態(tài)。由于各政策主體吸納資源的能力有限，就需要互相依附來達(dá)到應(yīng)急資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共治、共享的局面，這也符合我國(guó)當(dāng)前應(yīng)急管理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

(二)反思與啟示

1.反思

本文從政策層面進(jìn)行量化分析，探討了我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)的演化和變遷，研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)已呈現(xiàn)“多元、扁平化”的治理趨勢(shì)，且形成了較為穩(wěn)定的多主體合作治理新格局。但從中我們也能看到以下三個(gè)方面問題。

第一，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)凝聚力越來越低，表明網(wǎng)絡(luò)核心地位的政策主體越來越弱化，在這種趨勢(shì)下，當(dāng)參與的政策主體越來越多時(shí)，不同政策主體各自代表的資源和利益也隨之參與進(jìn)來，使得合作網(wǎng)絡(luò)更加繁雜，將會(huì)導(dǎo)致更多的沖突和矛盾發(fā)生。

第二，社會(huì)組織參與較少。經(jīng)課題組統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，參與應(yīng)急管理發(fā)文的社會(huì)團(tuán)體僅有中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)、中國(guó)銀行協(xié)會(huì)、中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)。在重特大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，往往需要社會(huì)組織參與救災(zāi)，社會(huì)組織的加入能夠使政府對(duì)突發(fā)事件處置達(dá)到事半功倍的效果。

第三，尚未形成多元協(xié)作的應(yīng)急管理格局。政府是應(yīng)急管理的主導(dǎo)者，在應(yīng)急管理中起到?jīng)Q定性的作用，如何在政府的推動(dòng)下，形成有效的多元協(xié)作治理格局是實(shí)現(xiàn)共享、共治的前提和保障，從5個(gè)階段來看，均未形成多元協(xié)作的應(yīng)急管理格局。要解決上述問題需要構(gòu)建新的應(yīng)急管理格局，建立長(zhǎng)效治理機(jī)制，對(duì)各應(yīng)急管理主體進(jìn)行約束和規(guī)范，提升網(wǎng)絡(luò)合作效力，向著共享、共治邁進(jìn)。

2.啟示

第一，構(gòu)建“多元一體協(xié)作”的應(yīng)急管理新格局。重特大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，往往需要調(diào)集各方資源和力量，多方協(xié)作共同處置。政府是突發(fā)事件處置的主導(dǎo)者，在整個(gè)應(yīng)急處置過程中起到?jīng)Q定性的作用。在政府的推動(dòng)下，社會(huì)組織、群眾、企業(yè)等互相協(xié)調(diào)，共同構(gòu)建有序、穩(wěn)定、高效的多元協(xié)作應(yīng)急管理格局，是實(shí)現(xiàn)多元主體合作治理的前提?！岸嘣黧w”由應(yīng)急管理合作網(wǎng)絡(luò)中的“節(jié)點(diǎn)”構(gòu)成，“節(jié)點(diǎn)”是應(yīng)急管理體系中的參與主體，表示一個(gè)應(yīng)急管理單元可以是公民，也可以是社會(huì)組織，更可以是機(jī)構(gòu)或者部門。根據(jù)突發(fā)事件類別的不同，參與治理的主體會(huì)發(fā)生相應(yīng)改變，也會(huì)隨著社會(huì)變遷而發(fā)生變化，這種動(dòng)態(tài)調(diào)整多元主體參與應(yīng)急管理的過程，可以保證應(yīng)急管理體系高度的適應(yīng)性。因此，構(gòu)建“多元一體協(xié)作”的應(yīng)急管理新格局是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，需要政府牽頭主導(dǎo)，多主體協(xié)同配合，從而實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨地域的高度協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)體系。不僅要求政府主導(dǎo)，更需要有立法來保障多元主體的責(zé)任和權(quán)益，鼓勵(lì)各方主體參與應(yīng)急管理體系當(dāng)中，保障多元主體在應(yīng)急管理體系內(nèi)部各層級(jí)政府間的關(guān)系，形成以政府為主導(dǎo)、多元協(xié)作的應(yīng)急管理體系。

第二，培育應(yīng)急文化意識(shí)。在城市公共安全形勢(shì)日漸復(fù)雜的社會(huì)背景下，打造常態(tài)化的應(yīng)急管理體系是十分必要的。構(gòu)建常態(tài)化應(yīng)急管理體系——“文化先行”，培育一種能夠適應(yīng)新環(huán)境的新應(yīng)急文化是重要且緊迫的。應(yīng)急文化可以從兩個(gè)維度進(jìn)行闡釋：從文化的角度來說，是價(jià)值觀、行為準(zhǔn)則等方面的總和；從應(yīng)急的角度來說，是應(yīng)急機(jī)制、體制的總和。因此，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，要宣傳如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)、判斷和預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)中如何自救，時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)應(yīng)急文化意識(shí)。將風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急文化相結(jié)合，構(gòu)建常態(tài)化、防范性、全覆蓋、多元化的應(yīng)急管理文化，通過風(fēng)險(xiǎn)治理下應(yīng)急文化的形成，促進(jìn)應(yīng)急管理善治的達(dá)成。構(gòu)建個(gè)人應(yīng)急文化理念，不僅從人的觀念、行為等角度開展教育，更要從國(guó)家總體安全觀范疇，將公共安全、社區(qū)安全、企業(yè)安全、校園安全等方面納入應(yīng)急文化體系建設(shè)當(dāng)中。不僅在遇到危機(jī)時(shí)警醒，更要重視危機(jī)、應(yīng)對(duì)危機(jī)、超越危機(jī)。

第三，推進(jìn)“大應(yīng)急”理念，補(bǔ)齊應(yīng)急管理短板?，F(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)型社會(huì)，應(yīng)急管理需將常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)結(jié)合起來，將“大應(yīng)急”(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、群體性事件)理念貫穿始終，構(gòu)建“全災(zāi)種”管理模式，以滿足社會(huì)實(shí)際需求和跨界治理的要求。加強(qiáng)“大應(yīng)急”的頂層設(shè)計(jì)，成立應(yīng)急委負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，是省、市、縣三級(jí)“大應(yīng)急”的頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的應(yīng)急委“雙首長(zhǎng)”責(zé)任制。在應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)急局作為應(yīng)急委的日常值守、應(yīng)急信息匯總、應(yīng)急響應(yīng)時(shí)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，該機(jī)構(gòu)可作為恢復(fù)重建的機(jī)構(gòu)，繼續(xù)參與突發(fā)事件的善后工作。將臨時(shí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化指揮機(jī)構(gòu)，將常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一；處理重特大突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)高級(jí)別響應(yīng)，用戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)機(jī)制、戰(zhàn)時(shí)思維、戰(zhàn)時(shí)方法應(yīng)對(duì)。加快社會(huì)組織、慈善組織等第三方機(jī)構(gòu)參與到“大應(yīng)急”體系建設(shè)中，當(dāng)政府應(yīng)急管理失靈時(shí)，允許第三方機(jī)構(gòu)介入突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，繼續(xù) “大應(yīng)急”系統(tǒng)的各項(xiàng)職能，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

第四，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政府+社會(huì)”的平臺(tái)型應(yīng)急管理模式。平臺(tái)型政府的理念來源于電子商務(wù)領(lǐng)域，在大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下，我國(guó)已經(jīng)形成“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”的數(shù)字政府管理模式。十九屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提出了更高的要求：在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)政府、人大、政協(xié)、市場(chǎng)、社會(huì)和公民等多元主體協(xié)同治理新格局。將數(shù)字政府的管理模式延伸到應(yīng)急管理領(lǐng)域，對(duì)基層社區(qū)、民眾等治理單元實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，在公共安全事件發(fā)生時(shí)，真正做到治理單元間調(diào)度有序、統(tǒng)一指揮、多元協(xié)作的應(yīng)急管理體系。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備和調(diào)度方面，“新基建”“大數(shù)據(jù)”等科技力量可以助力提升應(yīng)急物資精準(zhǔn)管控，實(shí)現(xiàn)可追溯、可溯源，為政府決策和調(diào)度分析提供支撐，有效解決跨行政區(qū)域、跨行政級(jí)別的協(xié)同調(diào)度困境，保障應(yīng)急物資調(diào)撥責(zé)任下沉到各基層單位，定期組織指導(dǎo)和監(jiān)督工作。在應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)方面，加快推進(jìn)應(yīng)急救援的隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)，對(duì)基層應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一演練、統(tǒng)一培訓(xùn)和統(tǒng)一管理，將應(yīng)急救援隊(duì)伍的信息錄入“互聯(lián)網(wǎng)+政府+社會(huì)”的應(yīng)急管理平臺(tái)，在應(yīng)急處置時(shí)可以實(shí)現(xiàn)人員信息全流程監(jiān)管，信息互通互享，明確角色定位和責(zé)任分工，權(quán)責(zé)清晰、精準(zhǔn)有效。