田子麒

摘? ?要：我國數(shù)字化政府建設(shè)正快速步入智慧政府階段。智慧政府能夠提供多方位、個性化的公共服務(wù)，突破了時空和地域的限制，將逐漸提升我國政府治理效能。通過審視電子政府、移動政府和智慧政府在數(shù)字政府建設(shè)不同階段的特征，得出智慧政府發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變是客觀環(huán)境發(fā)展和社會需求轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，政府治理模式從注重職能到注重社會需求的轉(zhuǎn)變是智慧政府建設(shè)的必然要求。該階段需要政府針對智慧政府構(gòu)建的目標(biāo)和需求，逐一審視智慧政府建設(shè)中存在的問題，制訂出合理可行的對策方案，也需要理論工作者不斷地總結(jié)實(shí)踐、升華成果，在求得共識基礎(chǔ)上鼓舞學(xué)者們做出更積極的努力，以實(shí)現(xiàn)智慧政府的理想目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：智慧政府;公共服務(wù);治理效能;社會需求

中圖分類號：C935? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）08-0134-03

智慧政府的概念起源于20世紀(jì)末。21世紀(jì)以來智慧政府得以快速發(fā)展，與大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興科技的快速發(fā)展密不可分。隨著信息與通訊技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，目前國內(nèi)外電子政府正如火如荼地向“智能模塊集成化、需求響應(yīng)人性化”的智慧政府階段過度[1]。我國數(shù)字政府發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段是電子政府。該階段主要是以政府門戶網(wǎng)站為主，政府將傳統(tǒng)的文書辦公搬到網(wǎng)上，對外發(fā)布公告和信息，依托于政府門戶網(wǎng)站單向渠道與公眾交流和互動。在互聯(lián)網(wǎng)背景下政府網(wǎng)站也集中體現(xiàn)了電子政府的建設(shè)與發(fā)展水平[2]。第二階段是移動政府。該階段的主要特征是以政府門戶網(wǎng)站為載體，搭建了一條政府與社會公眾溝通的橋梁，雙方可以在線雙向溝通和交流，公眾可以在網(wǎng)上直接辦理規(guī)定的社會事務(wù)等。第三階段是智慧政府。我國數(shù)字政府目前正處于該發(fā)展階段，政府可以提供多項個性化的公共服務(wù)，突破時間、空間、地域的限制，實(shí)現(xiàn)實(shí)時受理、事事受理。該階段的特征是實(shí)現(xiàn)萬物互聯(lián)、萬物互動、萬物互通、萬物互融，整合和優(yōu)化政府內(nèi)信息資源[3]。智能治理模塊集約化和集成化融入政府治理活動的方方面面，深刻改變政府治理模式。

一、智慧政府治理的框架設(shè)計

Gil-Garcia認(rèn)為，智慧政府治理是指在現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展背景下對政府的戰(zhàn)略和投資進(jìn)行創(chuàng)造性開拓[4]。新興信息技術(shù)的快速進(jìn)步及其在政府領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，正深刻改變著政府的運(yùn)作方式和創(chuàng)新模式[5，6]。在智慧政府視域下，政府治理應(yīng)強(qiáng)調(diào)智能化、科學(xué)化和透明化。在堅持為人民服務(wù)為宗旨的基礎(chǔ)上，注重政府治理效能的提升，全心全意建設(shè)服務(wù)型政府。

（一）基本原則

智慧政府治理的原則主要分為注重頂層設(shè)計的原則、強(qiáng)化統(tǒng)籌聯(lián)合的原則和堅持以人為本的原則。

1.頂層設(shè)計原則

重視頂層設(shè)計關(guān)鍵在于智慧政府的制度建設(shè)。頂層設(shè)計需要規(guī)范的法律法規(guī)的保障和約束，應(yīng)建立健全統(tǒng)一的治理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，推動智慧政府治理走向高效化和透明化。整體優(yōu)化的治理體系也是頂層設(shè)計重要的一部分，是隨著信息智慧化發(fā)展，建立起資源共享、協(xié)同聯(lián)動、互聯(lián)互通的交互模式，形成人人平等、協(xié)同高效的治理新常態(tài)。

2.統(tǒng)籌聯(lián)合原則

強(qiáng)化統(tǒng)籌聯(lián)合有助于提升政府治理的透明度，增強(qiáng)公眾的社會滿意度。強(qiáng)化智慧政府統(tǒng)籌聯(lián)合，既可以促進(jìn)社會主體與政府?dāng)?shù)據(jù)信息的開放共享和協(xié)同發(fā)展，也可以更好保護(hù)社會主體的隱私權(quán)，這不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是提升政府治理水平的必由之路。因此，我國應(yīng)盡快健全統(tǒng)籌聯(lián)合機(jī)制，更好推動智慧政府治理協(xié)同發(fā)展。

3.以人為本原則

智慧政府治理要摒棄電子政府中以政府部門為中心的理念，注重社會公眾和其他社會主體的需求，以公眾為中心，高效便民，全心全意為人民服務(wù)。智慧政府的建設(shè)要解決傳統(tǒng)的線上服務(wù)互不聯(lián)通、交互體驗(yàn)差、程序重復(fù)等問題，切實(shí)堅持以人為本的原則來推動智慧政府服務(wù)。

（二）框架設(shè)計內(nèi)容

1.強(qiáng)化智慧政府治理理念

在大數(shù)據(jù)、人工智能等發(fā)展沖擊下，亟須轉(zhuǎn)變智慧政府治理理念。政府治理不僅要注重效能的提升，更要樹立高效便民理念，讓人民群眾充分享受高科技發(fā)展帶來的便利。政府在處理日常事務(wù)過程中，能在線上辦理的盡量不要在線下辦理，做到上下聯(lián)動，協(xié)同配合，整合政府職能，使政府組織的結(jié)構(gòu)走向扁平化。政府要高效運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，力爭逐步全面實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門、跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展;政府也要注重公眾的個性化需求，從全面無差別的公共服務(wù)供給向創(chuàng)新化公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)變，鼓勵公民積極參與智慧政府治理過程，監(jiān)督政府行為，迫使政府在治理過程中行為公開化和透明化，堅持以人為本的思想，建設(shè)透明廉潔的政府。

2.建立健全智慧政府治理體制機(jī)制

傳統(tǒng)的政府治理模式是金字塔式的結(jié)構(gòu)，權(quán)力體制自上而下運(yùn)行。政府工作人員秉持對上負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)者往往忽視下屬的工作動機(jī)和感受，而下屬的真實(shí)情況也不能如實(shí)反映給上級領(lǐng)導(dǎo)。伴隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政府治理體制也發(fā)生了重大變化，信息技術(shù)突破傳統(tǒng)治理體制機(jī)制的屏障，組織結(jié)構(gòu)也向更加靈活高效的扁平化發(fā)展。

3.創(chuàng)新智慧政府治理方式

大數(shù)據(jù)時代的到來、人類社會高速發(fā)展，面對的不確定性因素也隨之增加，因此，需要創(chuàng)新智慧政府治理方式。首先，要打破治理主體單一化的傳統(tǒng)，建立以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同治理新格局。其次，要推動治理手段的多元化，應(yīng)綜合利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技的優(yōu)勢，輔之以法律經(jīng)管等專業(yè)治理手段來創(chuàng)新政府治理方式。

二、智慧政府治理存在的問題

我國智慧政府起步較晚，但發(fā)展迅猛，勢頭喜人。雖然我國在智慧政府建設(shè)中取得一定的成績，但由于我國自從電子政府以來數(shù)字化政府建設(shè)的基礎(chǔ)較為薄弱，智慧政府的發(fā)展階段也面臨問題和不足。

（一）法律法規(guī)體制機(jī)制不健全

從電子政府到智慧政府，政府治理邊界模糊的問題一直存在，導(dǎo)致各部門相互推諉，責(zé)任界定不清。尤其是傳統(tǒng)的以政府為中心的電子政府治理模式下，政府既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，弱化了社會主體的功能，降低了社會主體參與治理的積極性。同時，智慧政府治理缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的法律法規(guī)制度建設(shè)更為滯后。社會發(fā)展新問題層出不窮，法律法規(guī)空白和缺口有待填補(bǔ)。主要問題有以下幾個方面。一是平臺建設(shè)機(jī)制分散。不同部門各自為營，都是自下而上以地方政府為主導(dǎo)建立的數(shù)據(jù)平臺，這就造成了部門之間溝通不協(xié)調(diào)、平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不能夠?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)互通。伴隨信息技術(shù)的高速發(fā)展，碎片化的信息服務(wù)不能夠滿足需要，亟需各部門聯(lián)合建立起統(tǒng)一高效的綜合服務(wù)平臺。二是政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享能力有待提高。智慧政府的建設(shè)主要依靠公共部門，缺乏政府與社會多元主體的合作。在社會主義市場制度發(fā)展的今天，僅依靠政府單方力量難以構(gòu)建協(xié)同高效的政府信息服務(wù)制度，要求政府必須依靠自身有限的力量，通過加強(qiáng)與社會多元主體的合作，發(fā)揮社會主體資金和技術(shù)人才優(yōu)勢，共同完善智慧政府治理制度。

（二）信息共享與協(xié)同治理體系不匹配

智慧政府建設(shè)覆蓋面廣、層級復(fù)雜，受到地理因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素的影響。不同地域智慧政府建設(shè)不均衡，而且這一不平衡仍處于不斷擴(kuò)大趨勢中，智慧政府建設(shè)呈現(xiàn)出“發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)，老少邊窮地區(qū)弱”的特點(diǎn)。比如，長三角地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)智慧政府治理跨區(qū)域跨部門協(xié)同發(fā)展，政府信息資源互融互通。但在全國范圍內(nèi)，不同地域的智慧政府建設(shè)水平差異較大。如何推動不同地域、部門和不同層級政府信息資源共享并構(gòu)建系統(tǒng)治理體系，這將是政府面臨的重要問題。智慧政府信息的標(biāo)準(zhǔn)化存在差別。一些政府部門很早便采用規(guī)范的政務(wù)公開形式，便于全社會信息資源共享，但仍有一些部門存在數(shù)據(jù)更新不及時，操作不規(guī)范等諸多問題。如何形成平臺多元化、分類科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、流程制度化是不同層級政府部門面臨的又一重要問題。

（三）人力資源專業(yè)化水平不高

智慧政府實(shí)踐研究表明，工作人員處理政府信息的方式仍然是被動的，其能夠深度參與智慧政府治理的機(jī)會比較少，即便在參與的過程中，能否有效地表達(dá)需求和傳達(dá)聲音，也關(guān)系到能否提升智慧政府治理水平。雖然智慧政府已經(jīng)摒棄了以往僅以單向信息發(fā)布為主的模式，但在政府平臺上，工作人員專業(yè)化辦公的職能設(shè)置有限。甚至在有些部門的智慧政府平臺上，供專業(yè)人員辦公的欄目僅是為了滿足規(guī)定而設(shè)置的形式工程，存在信息回復(fù)不及時和信息回復(fù)機(jī)械僵化的現(xiàn)象，鮮有針對性解決問題的辦法。同時，智慧政府建設(shè)中也缺乏規(guī)范的責(zé)任機(jī)制。政府線上辦理的模式雖然減輕了政府部門的工作量，但一些政府部門自由裁量的空間也被壓縮，隨著社會知情權(quán)的擴(kuò)大，社會輿論對政府的監(jiān)督變強(qiáng)，這都對政府的諸多行為起到限制作用，使一些工作人員不愿主動積極地開拓網(wǎng)上智慧政府服務(wù)，有必要建立起規(guī)范的責(zé)任機(jī)制，使工作人員免除后顧之憂，提高工作的主動性和積極性。

三、智慧政府治理的路徑優(yōu)化

基于智慧政府治理發(fā)展過程中存在的問題和不足，本文提出三條路徑優(yōu)化意見以提升智慧政府治理效能。

（一）建立健全法律法規(guī)體制機(jī)制

智慧政府的良好運(yùn)行需要建立健全法律法規(guī)，這是智慧政府治理開放化、高效化和透明化的重要保障。然而我國法制建設(shè)相對滯后，智慧政府法制建設(shè)更是落后西方發(fā)達(dá)國家。所以，如何構(gòu)建具有中國特色的智慧政府法律體系是我國智慧政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。盡管一些地方政府制定了一些規(guī)范智慧政府建設(shè)的法規(guī)，但法規(guī)的框架范圍仍然邊界不清、相互交叉，一些法規(guī)沒有約束力，僅可以規(guī)范智慧政府的治理，但對于違法犯罪活動沒有強(qiáng)制力。制度優(yōu)勢還有待于轉(zhuǎn)化為治理效能，治理能力還有待于進(jìn)一步提高[7]。同時，我國仍缺乏相關(guān)的上位法律的規(guī)定和約束，缺乏自上而下統(tǒng)一的智慧政府法律體系。鑒于此，首先，我國應(yīng)當(dāng)在國家層面統(tǒng)籌推進(jìn)智慧政府法律法規(guī)體系建設(shè)，地方各級政府逐級在上位法律的框架內(nèi)制定和完善本地法規(guī)。其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方進(jìn)行試點(diǎn)，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的智慧政府法律體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和成熟模式，逐步在全國大范圍推廣，并及時跟蹤反饋，因地因時制宜，合理調(diào)整。

（二）創(chuàng)新信息共享與協(xié)同治理模式

信息開放共享是智慧政府治理的重要內(nèi)容，也是建設(shè)開放型政府的先決條件，其重點(diǎn)在于健全數(shù)據(jù)開放與整合機(jī)制?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展為政府信息的開放提供了技術(shù)支撐，健全數(shù)據(jù)整合機(jī)制可以提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度，有效解決數(shù)據(jù)分散、標(biāo)準(zhǔn)不一致和信息不對稱等問題。具體來說，可以建設(shè)一個面向整個政府的跨部門和層級的構(gòu)架平臺，以改正各部門各自為營、閉門造車的缺點(diǎn)，在不同層級不同地域的政府部門之間搭建一個橋梁，以優(yōu)化資源配置，提高政府辦公效率，實(shí)現(xiàn)政府信息共享和協(xié)同治理。比如，先建設(shè)一個合理可行的智慧政府平臺框架，作為整體智慧政府大生態(tài)體系建設(shè)的基礎(chǔ)，后以實(shí)際需求為導(dǎo)向，搭建子系統(tǒng)和子框架，但要著重注意后期的維護(hù)和管理，實(shí)時更新智慧政府治理平臺，及時發(fā)現(xiàn)并改正問題，做到與時俱進(jìn)，系統(tǒng)的整合可以為數(shù)據(jù)開放提供更有價值的資源[8]。目前我國一些地方政府已經(jīng)建立了一套科學(xué)成熟的智慧政府協(xié)同治理模式。例如，北京市基于物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，對不同轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、對污染排放治理實(shí)施科學(xué)化網(wǎng)格化的監(jiān)管，并建立統(tǒng)一的治理平臺，實(shí)現(xiàn)對食品藥品全方位無死角的監(jiān)管，其成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式值得不同地方政府學(xué)習(xí)和借鑒。

（三）加快智慧政府人力資源專業(yè)化建設(shè)

智慧政府治理并不意味著不再有人員的參與，實(shí)際上更需要高層次專業(yè)化人員隊伍的參與，包括智慧平臺的建設(shè)、運(yùn)維等都需要更為專業(yè)化的人員。政府需要建立健全人力資源激勵和保障體系，提高政府人員的工作積極性和主動性，并切實(shí)保障工作人員的合法權(quán)益。專業(yè)化的人力資源建設(shè)是一項龐大的工程，既具有與其他人力資源建設(shè)相似的人員考核、選拔、任免、培訓(xùn)、評估、監(jiān)督等一系列程序和內(nèi)容，又對專業(yè)智慧政府人力資源建設(shè)提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，要求公務(wù)人員具有前瞻性的管理理念，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的智慧政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，具有專業(yè)化操作水平，能夠熟練處置各種突發(fā)事件。我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家智慧政府人力資源管理先進(jìn)模式，取其精華，結(jié)合我國自身發(fā)展條件，建設(shè)具有中國特色的智慧政府人力資源管理模式。

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