劉欣浩

摘? ?要：2003年，一場非典型傳染性病毒肺炎在我國的多個省份集中爆發(fā)，許多省市深受影響，包括我國的香港、臺灣地區(qū)，這是一次對全國各級地方政府在應(yīng)對突發(fā)重大公共危機(jī)管理能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。2020年初，新冠肺炎疫情突然出現(xiàn)，讓疫情最初的爆發(fā)地點(diǎn)武漢市、湖北省政府以及全國各級地方政府再次接受了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，也帶來了深刻教訓(xùn)與反思?，F(xiàn)如今，危機(jī)的發(fā)生已經(jīng)不僅僅是簡單的意外，或許會成為生活中的一種常態(tài)。因此，重視公共危機(jī)的管理可以理解為地方政府在可持續(xù)性發(fā)展中所面臨的一種常態(tài)化管理。雖然在全國人民的共同努力下，疫情防控有了非常大的進(jìn)展，但是疫情這次在全國范圍內(nèi)的傳播暴露出了地方政府在公共危機(jī)管理中存在的許多問題：法律制度不完善、危機(jī)意識缺乏、預(yù)警機(jī)制不健全等一系列問題。因此，應(yīng)該及時采取相應(yīng)措施以提高地方政府在危機(jī)中應(yīng)對的能力。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎;地方政府;公共危機(jī);管理能力

中圖分類號：C936? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）08-0137-03

引言

2020年初，在湖北省武漢市華南海鮮市場周圍發(fā)現(xiàn)了一種感染性極強(qiáng)新型冠狀病毒，短短幾個星期這種病毒就在全國四散開來，對社會造成了極大的影響，并危害著公眾的生命安全。這是一場波及范圍廣并產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響的典型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。面對這次來勢兇猛的疫情，以習(xí)近平為核心的黨中央迅速作出統(tǒng)一部署，全國各地?cái)y手共抗疫情。習(xí)近平總書記指出，要“團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾堅(jiān)定不移把黨中央決策部署落到實(shí)處，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。”[1]在抗擊疫情過程中，地方政府作為解決危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)者，在面對危機(jī)時的能力水平直接影響著危機(jī)的解決與否。因此，及時對地方政府在疫情中的所暴露出來的問題進(jìn)行梳理，并且找出切實(shí)可行的解決辦法，對于今后地方政府危機(jī)管理能力的提升至關(guān)重要。

一、我國地方政府在危機(jī)中存在的問題

（一）危機(jī)管理意識的缺乏

眾所周知，政府在制定各項(xiàng)決策時需要大量全面的信息作為基礎(chǔ)，同時也必須讓人民群眾了解實(shí)際情況，這對于政府的管理以及維護(hù)社會穩(wěn)定至關(guān)重要[2]。而我國地方政府在公共危機(jī)管理過程中存在的普遍現(xiàn)象便是不重視信息傳播的作用。一方面，政府內(nèi)的各個部門之間有效的信息資源共享可以極大提高工作效率。新冠疫情爆發(fā)后，作為大量重要信息的掌握者，個別政府官員不承擔(dān)責(zé)任，而是選擇了封鎖重要信息以及虛報瞞報的方式，以致疫情在初期沒有得到及時控制，從而導(dǎo)致疫情迅速傳播，防控難度不斷升級，最終形成了全國范圍的爆發(fā)[3]。另一方面，社會輿論作用失調(diào)。盡管各級地方政府定期召開新聞發(fā)布會，并及時公開防疫的最新進(jìn)展以及相關(guān)措施。但由于地方政府輕視了媒體輿論的重要作用，未能充分發(fā)揮媒體輿論的積極作用，在一定程度上影響了防疫工作的效果，對社會秩序產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

（二）公共危機(jī)意識的淡薄

改革開放以來，在我國社會經(jīng)濟(jì)取得了長足進(jìn)步的大好形勢下，許多官員和人民群眾缺乏居安思危的意識。尤其是部分地方政府官員還沒有意識到潛在的危機(jī)將要發(fā)生，從而為日后的病毒迅速蔓延埋下了伏筆。因此，應(yīng)當(dāng)在平時工作生活中給政府官員和公民樹立起危機(jī)意識。大多數(shù)地方政府官員將公共危機(jī)管理簡單理解為危機(jī)的應(yīng)對，往往對危機(jī)的應(yīng)對比較重視而疏忽了早期的危機(jī)預(yù)警及后期的善后處置。在此之前，社會的普遍意識即為公共危機(jī)事件屬于不可能發(fā)生事件或發(fā)生幾率很低，沒有充分意識到公共危機(jī)管理是一個完整的環(huán)節(jié)，從早期的預(yù)警、中期治理到后期的善后每個環(huán)節(jié)都極為重要。在疫情爆發(fā)初期，中央督導(dǎo)組赴武漢市了解具體情況，來到當(dāng)?shù)睾笤谠儐栂嚓P(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)疫情的具體情況時得到的回答含糊其辭、模棱兩可。可見，各部門沒有各司其職，導(dǎo)致大家推諉扯皮，嚴(yán)重影響了防疫工作的效果。地方政府也未充分認(rèn)識到社交媒體在現(xiàn)代社會中的重要作用。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民眾受教育程度不同，導(dǎo)致了不同的人對公共危機(jī)的理解也各不相同。特別是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較差的地區(qū)，大部分年輕人外出務(wù)工，留守的多是老人和兒童，由于受教育水平相對較低，社會危機(jī)意識會更為淡薄。更為重要的是，盡管有些人事先就知道危機(jī)將會對個人和社會產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，但他們?nèi)匀还虉?zhí)己見，抱有僥幸心理，忽視了對危機(jī)的防范。在疫情防控中，在一些外來流動人口較多的老舊住宅區(qū)、出租屋房集中的部分地區(qū)，仍有部分群眾抵觸政府采取封閉管理的措施等。隨著防疫工作取得了一定的成效，又發(fā)生了部分人群開始在公共場所不戴口罩、聚眾游玩等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象是個別公民對社會大眾一種極其不負(fù)責(zé)任的行為、不珍惜來之不易的抗疫成果的表現(xiàn)，同時也是地方政府監(jiān)管不嚴(yán)的表現(xiàn)。部分人群在疫情時期置身事外，仿佛抗擊疫情完全是政府的行為與自己無關(guān)，究其根本無論是地方政府和社會民眾的危機(jī)意識都很淡薄。

（三）危機(jī)預(yù)警機(jī)制不健全

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國地方政府公共危機(jī)預(yù)警體系尚處于發(fā)展的初級階段，成熟的預(yù)警體系還未完全建立起來，現(xiàn)有的預(yù)警體系在面對危機(jī)時，預(yù)警和預(yù)防能力相對較弱。此次疫情也暴露出我國地方政府預(yù)警機(jī)制存在的諸多問題：個別器械設(shè)備年份較長，并且未能及時檢修，使得地方政府很難監(jiān)測到真實(shí)有效的數(shù)據(jù)。由于缺乏專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)和先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，在制訂應(yīng)急預(yù)案以及危機(jī)管理過程中效果大打折扣，難以對危機(jī)的未來發(fā)展情況做出合理判斷，從而導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案重形式輕實(shí)際，這對于應(yīng)急預(yù)案的制訂是極其不利的。而且，許多地方政府事先制訂的預(yù)警方案，未能充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，不具備太多的可行性。而所謂的預(yù)警方案只是空中樓閣，所提出的為應(yīng)對公共危機(jī)的解決方案也是徒勞的。

（四）各部門之間缺乏協(xié)調(diào)性

習(xí)近平總書記指出，疫情防控要堅(jiān)持全國一盤棋[4]。在新冠疫情發(fā)生后，黨中央召開會議決定成立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展疫情防控工作，并馬上派出專家組前往湖北省等疫情重災(zāi)區(qū)，配合當(dāng)?shù)匾咔榉揽厝藛T專門加強(qiáng)一線的防疫工作。然而，專家組只是臨時成立的工作小組，不是危機(jī)管理中的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并且在工作中還要耗費(fèi)大量的精力在部門間進(jìn)行工作的協(xié)調(diào)，浪費(fèi)了寶貴的工作時間，在一定程度上降低了工作的效率。由于各部門間缺乏有效的配合，在疫情初期出現(xiàn)了地方政府管理相對混亂的局面。因?yàn)獒t(yī)療物資的匱乏，個別省份在醫(yī)療物資途經(jīng)本省時竟然出現(xiàn)了截留應(yīng)急物資現(xiàn)象;而個別地區(qū)在未經(jīng)上級部門許可的情況下，采取相對極端的封閉方式，造成嚴(yán)重的擁堵，致使救援物資不能及時送達(dá)。在防疫的第一線，各部門之間缺乏有效配合、各自為政的局面屢見不鮮，這是極其不利于防疫工作展開的。

（五）相關(guān)法律法規(guī)不健全

在公共危機(jī)管理過程中相關(guān)法律法規(guī)是不可或缺的。在疫情爆發(fā)時我們所依據(jù)的是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。該條例是在針對“非典”帶來的危機(jī)治理所制定，該條例制定的時間較早并且相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定也不是很明確。目前，我國還沒有就部門間在公共危機(jī)發(fā)生時如何相互配合工作的法律法規(guī)。憲法只是規(guī)定了地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化中的基本職能和作用，但對于不同的政府部門如何相互配合，則沒有與之相對應(yīng)的法律依據(jù)，這會在一定程度上影響公共危機(jī)管理工作的順利進(jìn)行。

二、提升我國地方政府公共危機(jī)管理能力的對策

（一）加強(qiáng)信息公開

在危機(jī)爆發(fā)時，各種信息鋪天蓋地襲來，傳遞速度快且影響范圍大，任何錯誤的信息都可能引發(fā)社會恐慌。在此次危機(jī)管理過程中，地方政府對于信息的公開存在兩大問題，一是在前期對疫情進(jìn)行了隱瞞，二是對負(fù)面新聞不進(jìn)行公開報道。這是一種典型的不尊重客觀事實(shí)、不尊重公民知情權(quán)的行為。在危機(jī)管理過程中，應(yīng)該做到尊重客觀事實(shí)、正視公共危機(jī)，實(shí)事求是公布危機(jī)信息，積極主動進(jìn)行正面宣傳，讓公眾第一時間了解疫情進(jìn)展。這樣，既有助于引起上級政府對公共危機(jī)事件的重視，也有助于在初期就將疫情及時制止住。地方政府可以通過廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒介，對媒體和輿論進(jìn)行引導(dǎo)，盡最大可能地降低其負(fù)面影響。及時舉行新聞發(fā)布會是政府主動向外界公布消息的重要方式和手段。特別是在公共危機(jī)發(fā)生期間，政府如果不能及時發(fā)布信息、通報具體情況，就極易在社會上滋生謠言[5]。事實(shí)上，也正是由于政府在新聞媒體上及時公布每天的最新情況，才避免了引起大范圍的社會性恐慌，使抗疫工作逐漸步入正軌，保證了公民可以有序生活。

（二）提升公共危機(jī)意識

長期以來，在公共危機(jī)教育方面，我國都只是流于形式，直到2003 年非典疫情爆發(fā)對整個社會造成了巨大沖擊，我們才意識到危機(jī)教育普及的重要性。雖然在經(jīng)歷非典疫情后政府對公共危機(jī)意識有了初步認(rèn)識，整個社會的公共衛(wèi)生危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力也有了一定程度的提高，但仍舊存在危機(jī)意識淡薄、危機(jī)思想意識不到位等問題。隨著近些年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國忽視了對政府公共衛(wèi)生危機(jī)意識的宣傳教育，缺乏居安思危的意識，同時對危機(jī)發(fā)生的可能性和破壞性懷有僥幸心理。如果不能在平時樹立防范意識，在危機(jī)發(fā)生時就很可能會手足無措甚至臨時抱佛腳。因此，積極樹立公共危機(jī)防范意識和開展危機(jī)演練，無論是對地方政府官員還是普通民眾來說都是非常必要的。通過教育途徑來普及相關(guān)知識是最為直接有效的，這可以在潛移默化中提升政府官員和公民的危機(jī)意識。要提高地方政府的公共危機(jī)意識，首先要把地方政府對公共危機(jī)相關(guān)專業(yè)知識了解和危機(jī)意識培養(yǎng)作為日常培訓(xùn)內(nèi)容，并且還要充分了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，從根本上提高對危機(jī)的管理能力。地方政府還應(yīng)當(dāng)邀請專業(yè)的技術(shù)人才對政府公共危機(jī)管理的技術(shù)方面問題進(jìn)行講解指導(dǎo)，組織當(dāng)?shù)卣賳T參加會議、講座，廣泛聽取社會各界的建議。在完善自身知識儲備后，借鑒國內(nèi)外地方政府公共危機(jī)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，形成切實(shí)可行的公共危機(jī)管理模式，并將其應(yīng)用于實(shí)踐當(dāng)中。

（三）完善公共危機(jī)預(yù)警體系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要鼓勵運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用。[6]”在應(yīng)對此次疫情考驗(yàn)中，政府應(yīng)做好完善公共危機(jī)事件的預(yù)警體系，在危機(jī)發(fā)生前、發(fā)生時、發(fā)生后根據(jù)不同階段建立高效可行的監(jiān)測系統(tǒng)，收集寶貴的信息數(shù)據(jù)，不斷完善預(yù)警體系。在整個公共危機(jī)管理過程中主要分為三部分，危機(jī)的預(yù)防、危機(jī)的治理和危機(jī)的善后，一個完整高效的危機(jī)預(yù)警體系可以極大地降低在危機(jī)中所造成的損失，預(yù)警體系效率的高低直接影響著在處理危機(jī)時所要花費(fèi)的代價與成本，一個完整高效的預(yù)警體系是防止危機(jī)發(fā)生和降低損失的重要因素。

（四）設(shè)立專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

許多西方發(fā)達(dá)國家都設(shè)有專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，在危機(jī)發(fā)生時往往會產(chǎn)生很重要的作用。因此，我國也應(yīng)該設(shè)立專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，并借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。機(jī)構(gòu)可以設(shè)置一個的專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，由多個部門共同牽頭，可以起到充分溝通和協(xié)調(diào)的作用，方便部門之間無障礙地溝通協(xié)作、進(jìn)行深入的探討，以此來提升工作效率。此外，該管理機(jī)構(gòu)還要廣泛吸納人才，從專業(yè)的角度，利用專業(yè)的知識和先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，制訂出切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案，確保在面對危機(jī)時可以做到臨危不亂，以減少對社會的負(fù)面影響。

（五）完善相關(guān)法律法規(guī)

我國目前處理公共衛(wèi)生危機(jī)時所依據(jù)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》詳細(xì)規(guī)定了公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對與管理工作。但是該條例宏觀指導(dǎo)有余、細(xì)節(jié)規(guī)范不足，加上預(yù)案的實(shí)操性和時效性沒有迭代升級[7]，在制定應(yīng)急預(yù)案時沒有充分考慮到社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的因素，導(dǎo)致在面對突如其來的公共衛(wèi)生危機(jī)時，雖然有應(yīng)急預(yù)案但是仍然會造成較大的損失。因此，應(yīng)該在政府主導(dǎo)下，廣泛聽取社會各界人士的建議，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，將相關(guān)法律法規(guī)細(xì)節(jié)落實(shí)到位。

結(jié)語

政府作為公民的領(lǐng)導(dǎo)者在面對危機(jī)時起到了至關(guān)重要的作用。新冠疫情在我國廣泛傳播，再次暴露出危機(jī)意識淡薄、公共危機(jī)預(yù)警體系不健全、相關(guān)法律法規(guī)不健全等一系列問題。這也促使我們?nèi)パ芯刻岣叩胤秸参C(jī)管理能力的對策。疫情對社會產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，危機(jī)帶來的不僅僅是困難與挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。在危機(jī)中發(fā)現(xiàn)問題，然后加以解決，這才能從根本上提高我國地方政府在面對公共危機(jī)時的管理能力。

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