賈建平

（中共平定縣委黨校，山西 平定 045200）

基層治理是社會治理的底盤，是國家治理實現(xiàn)“立治有體”的基礎(chǔ)領(lǐng)域，“施治有序”的強力支撐。當(dāng)前，在百年變局和疫情延續(xù)的大背景下，我國社會正處于深刻變化與調(diào)整時期。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”〔1〕22，凸顯了基層治理中黨組織領(lǐng)導(dǎo)的核心地位；2022年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村興重點工作的意見》發(fā)布，主要著眼于如何健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，突出強調(diào)“推行網(wǎng)格化管理、數(shù)字化賦能、精細(xì)化服務(wù)”〔2〕的要求。黨中央從頂層設(shè)計上為基層社會治理現(xiàn)代化提供了總體方法論，其中蘊含的政治引領(lǐng)下的“政治+自治+法治+德治+智治”即“五治融合”治理體系創(chuàng)新，不僅是針對當(dāng)前基層治理存在不同程度的組織之“散”、體系之“散”、人才之“散”、管理之“散”、服務(wù)之“散”的現(xiàn)實考量，更是為基層社會治理現(xiàn)代化提供了可行的實踐路徑。故此，認(rèn)真探究“五治融合”的內(nèi)在機理與實踐特色，特別是深入挖掘貫穿其中的政治引領(lǐng)作用的實踐路徑，是新時代走好中國特色社會主義社會治理之路的重要課題。

一、政治與“五治融合”的邏輯關(guān)系

“五治融合”基層治理方式是中國制度和治理體系頂層設(shè)計與基層實踐創(chuàng)新的交融統(tǒng)一，是中國特色制度優(yōu)勢和國家治理體系優(yōu)勢在基層治理領(lǐng)域中內(nèi)生性演變的實踐結(jié)果。探究“五治融合”之理，在于它回答了基層治理要“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”的基本問題，在于它指明了基層治理的正確方向和未來趨勢。

（一）“五治融合”的生成機理

“五治融合”的基層社會治理方式具有鮮明的邏輯生成機理，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”這一政策概念，在國家層面上開啟了社會治理整體探索；黨的十九大首提“社會治理制度”概念，在國家制度層面上推動黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系趨向定型；黨的十九屆四中全會著重提出“制度建設(shè)和治理能力建設(shè)”，在國家治理現(xiàn)代化高度上開辟了中國特色社會治理新境界。具體來講，2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”彰顯地方治理特色，在全國率先開啟了“三治融合”的基層治理實踐。2017年9月，習(xí)近平總書記就社會治理及時深刻地指出，我們要走中國特色社會主義社會治理之路，突出強調(diào)自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并提出社會治理“四化”要求，即系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、法治化〔3〕344-346，這為我國基層社會治理提供了根本遵循與科學(xué)方法。隨后黨的十九大報告用“三治結(jié)合”將基層治理經(jīng)驗表述的“三治融合”上升為黨和國家的制度化表達(dá)，這一中國經(jīng)驗的形成極大地推進(jìn)了以浙江省嘉興市、桐鄉(xiāng)市為代表的“三治融合”基層治理建設(shè)，創(chuàng)造了基層社會治理的新奇跡〔4〕。黨的十九屆四中全會在全面深化改革總目標(biāo)的戰(zhàn)略高度上要求“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，并提出共同體社會治理理念，開辟了中國特色的社會治理新境界，在基層領(lǐng)域推動“五治融合”社會治理實踐的現(xiàn)實圖景愈加生動鮮活。

在我國社會治理創(chuàng)新實踐中始終堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)凸顯了政治引領(lǐng)作用，基層民主協(xié)商制度的不斷完善激發(fā)了公眾參與自治的動力，德治、法治共融共生的實踐探索，推動了基層社會治理的秩序與活力的統(tǒng)一，數(shù)字化政府、智慧化社區(qū)的不斷推進(jìn)彰顯了智治的活力，“五治”各要素在互促互進(jìn)的治理實踐中逐次展開逐步升級，實現(xiàn)了“五治融合”內(nèi)涵與方式的不斷豐富與發(fā)展。故此，“五治融合”來自人民群眾偉大實踐的原發(fā)創(chuàng)新躍升至黨和國家的制度確認(rèn)，再由逐步定型的國家制度創(chuàng)新來推動基層社會治理的持續(xù)創(chuàng)新?！拔逯稳诤稀笔侨嗣駝?chuàng)新實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，這是中國制度和治理體系的強大生命力和巨大優(yōu)越性在基層治理實踐中的充分顯現(xiàn)。

（二）政治引領(lǐng)“五治融合”的邏輯理路

黨的百年奮斗史證明，任何社會治理方式都不能偏離政治引領(lǐng)的正確方向。“五治融合”作為一種基層社會治理方式，屬于社會主義社會管理的范疇，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民共同建設(shè)、共同治理社會主義社會，發(fā)展成果由廣大人民群眾共同享有的社會發(fā)展方式，其本質(zhì)是黨性與人民性相統(tǒng)一于中國特色社會治理理論、道路、制度的集合體，這是“五治融合”的邏輯起點。政治作為“五治融合”的核心，其首位功能是鞏固基層社會治理的“本根”。習(xí)近平總書記指出，“我們治國理政的本根，就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度”〔5〕165。因此，政治、自治、法治、德治、智治都是圍繞這一“本根”展開的。其邏輯理路是：

第一，發(fā)揮中國特色社會主義的政治制度優(yōu)勢是“五治融合”結(jié)構(gòu)性功能的前提。在制度層面增強基層黨組織的組織覆蓋功能，通過政治整合與資源整合實現(xiàn)方向把控、互助合作、組織協(xié)同治理，推進(jìn)“五治融合”治理的實踐布局優(yōu)化、體制機制創(chuàng)新，拓展群眾自治組織的發(fā)展空間；通過民心黨建、黨組織+合作社、紅色物業(yè)等方式，將黨的主張和各項利民政策具化到社會發(fā)展與建設(shè)的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，堅持“以人民為中心”的治理方向，有效激發(fā)居民（村民）參與自治的積極性和創(chuàng)造性。

第二，構(gòu)建基層黨建貫通城鄉(xiāng)法治德治體系共建、包容基層法治德治力量共融的黨建系統(tǒng)。推運城鄉(xiāng)法治政府帶動“法治社會”的建設(shè)，推動基層社會治理步入法治軌道。注重基層社會治理的價值體系建設(shè)力度，特別是探索社會主義核心價值觀與城鎮(zhèn)特色文化、鄉(xiāng)村本土文化相融的有效載體和實踐形式，讓社會主義、愛國主義、集體主義的德育柔性力量與法治規(guī)則力量共融共生，提高基層群眾自治的理性與自覺。

第三，要推進(jìn)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（社區(qū)）數(shù)字一體化平臺建設(shè)。提高基層政府運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)科學(xué)決策和精準(zhǔn)治理，為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供有力支撐?！拔逯稳诤稀钡囊季驮谟谕ㄟ^基層黨建的政治功能凝聚自治內(nèi)力、夯實法治定力、激發(fā)德治動力、發(fā)揮智治活力，為基層社會治理現(xiàn)代化注入強勁“合力”。

二、政治引領(lǐng)“五治融合”的表征

習(xí)近平總書記指出，“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路”〔6〕，這一科學(xué)論斷指明了中國特色社會主義社會治理的本質(zhì)特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強黨在社會治理的全面領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨在基層社會的執(zhí)政根基是貫穿于社會發(fā)展、社會建設(shè)、社會治理全過程的一條紅線。因此，“五治融合”的政治引領(lǐng)是中國基層社會治理本質(zhì)屬性的具體體現(xiàn)。

（一）“五治融合”的中國特色

從“中國特色”詮釋“中國治理”的內(nèi)涵必然是一個政治進(jìn)程與治理進(jìn)程相統(tǒng)一的過程。中國特色社會主義的本質(zhì)特征決定了黨在“中國治理”中的角色定位，即在政府、社會、市場、民眾等眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域，達(dá)成最廣泛的一致意見或取得最普遍的認(rèn)同，實現(xiàn)特定治理場域內(nèi)的國家意志、社會共識、民眾認(rèn)知的高度統(tǒng)一。這既非單一的縱向控制和大包大攬，更非多中心主體的混合管理，而是將黨的新思想新理念新方略內(nèi)化于國家治理體系，將國家治理的總體決策外化于治理主體的行為特征，是統(tǒng)一意志下多維度決策共同指向公共利益最大化目標(biāo)的動態(tài)治理過程。形象地說，就是“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明”〔7〕。因此，基層黨建引領(lǐng)社會治理首先是政治上的引領(lǐng)，這決定著“五治融合”基層社會治理的方向、成色與效能。

（二）“五治融合”的價值特色

基于黨建邏輯與治理邏輯相耦合的視角出發(fā)，“五治融合”中的政治引領(lǐng)本質(zhì)上是價值引領(lǐng)。習(xí)近平總書記強調(diào)，讓人民生活幸福是“國之大者”〔8〕。黨建引領(lǐng)基層社會治理具有多維度的系統(tǒng)性目標(biāo)，但歸根到底是“改善人民生活、增進(jìn)人民福祉，完成時代賦予的光榮而艱巨的任務(wù)”〔9〕79。

第一，政治引領(lǐng)是以“民生”為核心的價值引領(lǐng)，以基層群眾的訴求和難題為導(dǎo)向，抓住民心這一最大的政治。通過基層黨建引領(lǐng)的組織協(xié)調(diào)和利益協(xié)調(diào)作用，整合黨建資源和社會資源有序流動，構(gòu)建黨群、政務(wù)、村務(wù)、社區(qū)服務(wù)及健康養(yǎng)老等保障和改善基層群眾民生為優(yōu)先方向的服務(wù)體系，作為基層黨組織建設(shè)的重要抓手，實現(xiàn)基層治理的扁平化，將黨建內(nèi)容和治理內(nèi)容相融于服務(wù)群眾的細(xì)節(jié)之中。

第二，政治引領(lǐng)是以“共同富?！睘槟繕?biāo)的價值引領(lǐng)，以經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，抓住發(fā)展這一硬道理。在農(nóng)村地區(qū)，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的組織制度、體制機制、發(fā)展模式，“積極推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，加強村黨組織對各類組織和各項工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”〔10〕518，將優(yōu)化的治理環(huán)境轉(zhuǎn)換成發(fā)展環(huán)境，撬動城鄉(xiāng)市場資源融通，拓寬農(nóng)民群眾走“共同富?！钡陌l(fā)展道路，夯實農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（三）“五治融合”的民主特色

基于黨建方式與治理方式相包容的視角出發(fā)，“五治融合”中的政治引領(lǐng)實質(zhì)上是協(xié)商民主引領(lǐng)。基層協(xié)商民主是我國民主政治在基層的重要實踐形式。當(dāng)前，黨建引領(lǐng)基層治理的創(chuàng)新實踐中，通過協(xié)商民主與基層治理相包容的主體邏輯和實踐邏輯的同構(gòu)性與互動性，催育協(xié)商式基層社會治理是一條重要途徑。

一是不斷擴大和增強黨領(lǐng)導(dǎo)廣大基層群眾治理社會這一必然主體的包容性、協(xié)調(diào)性、融入性，有效凝聚不同組織、不同階層、不同民族和各方力量形成多元治理聯(lián)盟，探索創(chuàng)新協(xié)商治理的有效載體。二是健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級民主協(xié)商會的組織制度、實踐形式，匯集村民的智慧，凝聚群眾共識，完善修訂自治章程等村級頂層制度設(shè)計，真正推進(jìn)農(nóng)村“選舉、決策、管理、監(jiān)督”全民主實踐進(jìn)程。三是將基層黨組織網(wǎng)格下沉融入治理細(xì)胞的最小單位，通過“行政村黨組織—網(wǎng)格（業(yè)委會、社區(qū)小組、村民小組）黨支部（黨小組）—樓棟黨小組—黨員聯(lián)系戶”等形式，實現(xiàn)組織的全覆蓋與深吸納，形成民主協(xié)商下的黨建方式與治理方式的良性互動與效能疊加。

三、政治引領(lǐng)“五治融合”的實踐探索

基層社會治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要著眼國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，以實現(xiàn)國家治理效能新提升為歸宿，豐富和拓展基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和外延，又要立足當(dāng)下，加快“構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系”〔11〕。為此，要強化基層黨組織政治引領(lǐng)作用的發(fā)揮，圍繞基層治理組織結(jié)構(gòu)、制度體系、人才體系的建設(shè)，夯實改進(jìn)基層治理領(lǐng)域的弱項短板，在制度現(xiàn)代化和治理現(xiàn)代化相統(tǒng)一的實踐創(chuàng)新中，推進(jìn)“五治融合”的基層治理體系，實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化。

（一）嵌入式政治引領(lǐng)：優(yōu)化城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實視角出發(fā)，“五治融合”基層治理的目標(biāo)指向是實現(xiàn)整體性治理和局部性治理的同步共振。這就需要立足“縣城”這個重要載體，將黨的建設(shè)貫穿于基層社會治理的各個領(lǐng)域，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中把握黨建主體與治理主體之間的直接關(guān)聯(lián)和交互影響，依托對基層治理組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級來適應(yīng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的大趨勢，以區(qū)域化黨建聯(lián)合體搭建和培育治理共同體〔12〕，以此應(yīng)對村莊格局不斷演變分化所帶來的部分基層黨組織出現(xiàn)的“離散化”“空殼化”“懸浮化”問題。

由此，一方面，可以化解基層黨建領(lǐng)域內(nèi)“軟弱渙散”的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險；另一方面，以加強基層黨建為抓手，在組織嵌入中對基層各類組織進(jìn)行根本性改造，引領(lǐng)其自覺貫徹落實黨的主張和決定，確?；鶎由鐣卫淼恼_政治方向。其路徑邏輯是搭建聯(lián)合體黨建平臺聚集多方力量，在城鄉(xiāng)黨組織聯(lián)建中放大并拓展社會治理主體的治理場域，形成不同社會治理主體之間的聯(lián)動工作機制。從縣域出發(fā)，堅持城鄉(xiāng)“大黨建”理念，探索“城鄉(xiāng)黨建聯(lián)盟”創(chuàng)新方式，強化縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、村民黨小組及小區(qū)黨小組聯(lián)席會議為“軸心”的黨建組織體系，重點打造以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建聯(lián)合體為引領(lǐng)，以村社、村企、社企等形式的黨建共建聯(lián)合會或黨建綜合體為主體，以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社黨群服務(wù)中心為補充的城鄉(xiāng)一體黨建平臺，打破體制不一、隸屬不同、領(lǐng)域多樣、群體異化之間的各種壁壘，確保將人才資源和其他各種資源注入基層社會治理體系中，形成政治引領(lǐng)的“多元協(xié)同共治”格局。

（二）規(guī)范式政治引領(lǐng)：創(chuàng)新基層組織制度

習(xí)近平總書記指出，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的”〔13〕28。當(dāng)前，基層治理聚焦于“體系和能力”建設(shè)的“五治融合”，治理體系圍繞如何落實好黨和國家系列重要制度而展開，故此，應(yīng)在基層制度建設(shè)上突出黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，圍繞規(guī)范權(quán)力運行，探索打造基層權(quán)責(zé)清單制度，實現(xiàn)基層組織的制度化、法治化、規(guī)范化是推進(jìn)基層黨建和深化社會治理的重要途徑和內(nèi)在要求。在農(nóng)村，實現(xiàn)政治引領(lǐng)下的村級組織制度化創(chuàng)新，重點在于完善村級重要事項、重大問題經(jīng)村黨組織研究討論機制，通過對村級黨組織建設(shè)類、村級決策類、村級法治德治建設(shè)類、村級監(jiān)督類制度事項的認(rèn)真梳理，進(jìn)而構(gòu)建起系統(tǒng)完備的治理主體明晰、職責(zé)明確的制度體系和治理體系。

以浙江省寧?？h首創(chuàng)村級小微權(quán)力清單制度為例，其三十六條村級權(quán)力清單體系中的“五議決策法”最顯著的特征是實現(xiàn)了“村黨組織提議”制度下的民主決策。一是突出了黨組織對村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在最初提議權(quán)、事中審議決議權(quán)、事后監(jiān)督權(quán)，既理順了村組織之間的職責(zé)界限，又激發(fā)了黨員政治參與的積極性。二是群眾參與鄉(xiāng)村治理的主體地位得到提升，突出體現(xiàn)為決策層面上群眾具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及最終決議權(quán)，群眾的自身權(quán)益有了制度性保障。三是村務(wù)監(jiān)督委員會制度使整個決策過程由事后監(jiān)督變成全鏈條監(jiān)督，“村監(jiān)會”可以根據(jù)國家相關(guān)制度及群眾意見對決策過程中的每一個環(huán)節(jié)提出異議，有效制止權(quán)力的不規(guī)范運作。寧海經(jīng)驗充分證明，始終堅持黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以政治制度建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)社會治理，以優(yōu)化的政治生態(tài)涵養(yǎng)治理生態(tài)，夯實廣大群眾廣泛參與社會治理的政治基礎(chǔ)是實現(xiàn)善治目標(biāo)的根本所在。

（三）沉浸式政治引領(lǐng)：激活社會治理動能

馬克思深刻指出，“在一切生產(chǎn)工具中，最強大的一種生產(chǎn)力是革命階級本身”〔14〕194。100多年來，我們黨在不斷深化馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的實踐進(jìn)程中，深刻認(rèn)識到辦好中國的事，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人。走好中國特色社會主義社會治理之路，黨的干部是最積極最活躍的革命因素。各領(lǐng)域基層黨組織要在黨的領(lǐng)導(dǎo)最高原則的政治高度上旗幟鮮明宣傳黨的主張，不折不扣貫徹黨的決定，以堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾推動改革發(fā)展，這是社會治理的政治前提和組織保證。

一是運用黨的群眾工作優(yōu)勢將基層黨建工作延伸至群眾日常的生產(chǎn)生活中，充分發(fā)揮黨員干部在各個領(lǐng)域的先鋒模范作用，通過黨的思想引領(lǐng)、政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)密切黨群干群關(guān)系。例如，湖南省湘西州十八洞村基層黨組織圍繞“思想、產(chǎn)業(yè)、文明、和諧、家園”等五個方面，引領(lǐng)群眾轉(zhuǎn)變思想推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，打造了“互助五興”的基層治理模式，榮獲了多項國家級殊榮。

二是打造一支政治本領(lǐng)高強的村社黨組織隊伍是基層治理有效的重要標(biāo)志。在培養(yǎng)錘煉基層黨員干部的教育實踐中，要堅決踐行習(xí)近平總書記強調(diào)的“年輕干部要勝任領(lǐng)導(dǎo)工作，最根本的本領(lǐng)是理論素養(yǎng)”〔15〕這一理念，始終用新時代黨的理論武裝黨員干部，圍繞提升政治本領(lǐng)，面向黨和國家的需求、面向群眾實踐、面向經(jīng)濟發(fā)展、面向科技前沿，不斷提高基層黨員干部系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的專業(yè)化水平。

三是發(fā)揮黨管人才、匯聚人才的優(yōu)勢。各類人才匯集鄉(xiāng)村是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要支撐已被實踐所證明。因此，要繼續(xù)做好“第一書記”“大學(xué)生村官”“新鄉(xiāng)賢”“三支一扶”等人才培育和引入工程，將其專業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、資源優(yōu)勢“嵌入”鄉(xiāng)村治理體系之中，成為“五治融合”的治理技術(shù)“新變量”，推動基層治理效能“質(zhì)”的提升，開創(chuàng)基層社會既充滿活力又和諧有序的新局面。