王伯承 紀曉嵐

一、問題的提出

隨著“大應急、大救援、大安全”觀的日益深入人心，時代呼喚并催生著全部風險種類覆蓋的“大應急”治理體系的構建。在國家大部制改革后，各級應急職能部門各司其職、統(tǒng)籌協(xié)調，大應急治理體系日臻完善，然而，基層社區(qū)大應急依舊是其中的薄弱環(huán)節(jié)。2020年以來，新冠肺炎疫情肆虐全球，無論是在疫情早期，還是在常態(tài)化時期，上海市在疫情防控上均交出了令人滿意的答卷——沒有封城,沒有全員核酸檢測，在“外防輸入、內防擴散”的巨大壓力下，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會秩序的平穩(wěn)與發(fā)展——這同樣是上海城市軟實力在危機應對上的集中反映。

上海城市軟實力包括構建現(xiàn)代治理體系，應推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，率先構建經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進和有機銜接的治理體系。把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，特別是把保證城市安全作為城市軟實力的重要指標，構筑城市安全預警體系，強化風險防控和應急處置能力，不斷提升市民的安全感，使上海始終處于全球最安全城市的前列。在進入疫情防控常態(tài)化階段后，疫情主要爆發(fā)于人口密度高的都市區(qū)域，北京、上海、深圳等大都市依舊不斷出現(xiàn)零星散發(fā)病例，特別是人口體量龐大的基層社區(qū)疫情防控壓力異常沉重。鑒于此，本文以上海市最大的居民住宅小區(qū)——上?？党巧鐓^(qū)、上海內環(huán)最大的小區(qū)——中遠兩灣城為例，探究上海城市軟實力進一步夯實的背景下，大都市社區(qū)“大應急”治理體系的構建可能面臨的問題及其優(yōu)化路徑。

二、四個首要：超大型社區(qū)“大應急”的基本特質與抓手

（一）人口規(guī)模體量：超大型社區(qū)“大應急”的首要屬性

超大型社區(qū)的基本特質就是各種高、密、多、大，人口規(guī)模的體量是“大應急”治理難以回避的問題。一方面，就社區(qū)內部而言，從超大型社區(qū)的規(guī)劃歷史看，大多為動遷改造小區(qū)，這留下一個根本性的難題，即有限的土地資源需要安置龐大數(shù)量的人口。超大型社區(qū)規(guī)劃與建設一般經(jīng)歷很長的時間跨度，居民來源成分較為復雜，職業(yè)區(qū)隔、戶籍分異現(xiàn)象明顯；居委會職責超載，業(yè)主自治與物業(yè)管理矛盾層出不窮。另一方面，從社區(qū)外部來看，在周邊區(qū)域的對照下，形成很明顯的居住隔離，人口高度聚集的超大型社區(qū)與同地段其他社區(qū)的生存環(huán)境和生活品質存在巨大差異，從而導致相對剝奪感蔓延。此種場域很容易形成社會文化心態(tài)風險的孳生地，進而成為各種突發(fā)事件爆發(fā)的“沃土”并為之提供了“催化劑”——風險與災害即在旋踵之間。

（二）應急物資儲備：超大型社區(qū)“大應急”的首要條件

應急物資儲備是超大型社區(qū)“大應急”的首要條件，典型的案例是上海市開展社區(qū)應急平安屋建設，在每個社區(qū)提供集基本醫(yī)療急救、災難急救、自救方法科普和培訓功能于一體的多功能場所。然而，在社區(qū)民防應急物資儲備情況調查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的物資儲備主要體現(xiàn)為滅火器等直接應對突發(fā)性火災事件物資儲備。其他諸如應對復合型災難的通訊設備（如對講機、小喇叭、哨子）、救援工具（如擔架、鐵鍬、逃生繩，防護靴）、照明工具（如強光手電、頭燈）、應急藥品（如應急藥箱、救生包、口罩）則相對匱乏。

（三）社區(qū)參與程度：超大型社區(qū)“大應急”的首要難題

“大應急”治理的起點是危機識別，包括主動發(fā)現(xiàn)與被動發(fā)現(xiàn)兩種模式。主動發(fā)現(xiàn)機制是由政府主導建立的一套信息獲取體系，按照一定的操作規(guī)范，對社會生活各領域的信息進行常規(guī)性處理，被動發(fā)現(xiàn)機制則是依靠政府監(jiān)控體系之外的主體發(fā)現(xiàn)問題，向主動發(fā)現(xiàn)機制的體系報告的方式來運轉的機制。現(xiàn)代社會，風險和危機無處不在，而就風險識別這個維度而言，政府力量往往顯得鞭長莫及，“大應急”必須強調全社會的參與。同時，全社會所有領域的行為主體，都可能因為出臺了某項制度，做出了某項決策，實施了某種行為而導致突發(fā)事件的發(fā)生。因此，全社會共同承擔風險防范與危機應對，也是題中應有之義。

（四）體制機制建構：超大型社區(qū)“大應急”的首要保障

超大型社區(qū)基于不同風險種類，包括自然災害與人為事故、公共衛(wèi)生危機、社會穩(wěn)定風險（社會沖突），需要從體制機制上進一步理順和厘清，實現(xiàn)應急管理各環(huán)節(jié)有序反應，防止突發(fā)事件的發(fā)生，快速恢復社會秩序，減少突發(fā)事件負面影響。第一，“大安全”強調全天候的災害應對。一方面，應對某一類具體災害，從預警、應對和善后，一以貫之。另一方面，注意災害的連鎖性，即消除一種風險，可能會引發(fā)另一種風險。因此現(xiàn)代風險治理又不能簡單強調階段性治理，而應形成一個完整的閉環(huán)循環(huán)模式。第二，建立災害信息的及時捕捉機制?！按髴薄毙枰惶讖脑搭^到終結的全過程、無縫隙的現(xiàn)代風險管控流程和制度，以確保風險得到及時有效的回應，有針對性地制定防控策略，這也是現(xiàn)代風險系統(tǒng)治理的重要基礎和保障。由自上而下和自下而上兩種機制將信息匯總到同一平臺，并觸發(fā)反應機制。第三，形成應急管理的信息披露機制。無論平時還是戰(zhàn)時，都體現(xiàn)為形成信息披露機制的常態(tài)化運作，在上情下達中積極、主動引導社會輿論，維護輿情穩(wěn)定及社會的和諧秩序。

三、超大型社區(qū)“大應急”治理體系面臨的困境

很多城市選擇發(fā)展超大型社區(qū)來容納更多的人口。城市超大型社區(qū)輻射范圍較廣，雖然能夠有效容納更多的人力資源，給城市發(fā)展帶來活力，但不合理的規(guī)劃也會導致交通擁擠、公共設施不足、環(huán)境污染等一系列問題。中國都市區(qū)域人口密集度高，流動性大，各類突發(fā)事件潛在風險較多，建立完善的大應急治理體系極其重要。

（一）應急空間環(huán)境的多重性、復雜性

超大型社區(qū)應急空間環(huán)境表現(xiàn)為人口高度聚集帶來的各種挑戰(zhàn)。其一，社區(qū)居民的日常生活（出行便利）需要、入學就醫(yī)需要、休閑娛樂需要、商業(yè)設施配套等各個方面都存在固有的風險因子，稍有不慎，就有可能導致風險的蔓延及傳導。其二，人員混雜現(xiàn)象不可避免。雖然超大社區(qū)在疏解城市人口與改善住房條件的初始目標上表現(xiàn)優(yōu)異，然而長期來看，極易發(fā)展成為中低收入群體聚居地，群租風險多發(fā)?！叭硕嘁馕吨鈶粢捕?，就算是10%的出租率，也有將近1000戶的出租戶，將近五六千的租戶，而超大型社區(qū)的真實出租率可能高于10%，所以人員混雜是一定的”（訪談資料，ZY2021-10-09）。其三，物業(yè)服務無法滿足業(yè)主需求，導致潛在的社區(qū)矛盾。“究其根源還是，人太多太多。樓棟電梯壞了，或者需要重新裝修了，樓棟里的業(yè)主會集資自己來維護，而那些沒人修繕的樓棟，就是因為租戶比較多，房東也不想為了租戶花這個錢，于是就繼續(xù)破破爛爛”（訪談資料，ZY2021-10-09）。其四，社區(qū)配套服務和社區(qū)生活空間高度重疊。調查發(fā)現(xiàn)，超大體量人口的基本生活需求，基本都是在社區(qū)內部得以滿足。各類商鋪應有盡有：餐飲、生鮮、美容美發(fā)、健身娛樂、快遞服務……此外，各種房產中介也是遍地開花。

（二）應急主體的多元性、游離性

現(xiàn)代社會治理特別強調治理主體的多元化，包括社區(qū)居委會、物業(yè)、業(yè)委會和志愿者等。雖然超大型社區(qū)由于人口體量的問題，一般都分為若干個社區(qū)來進行管理。雖然社區(qū)的設置依舊承襲政府管控的傳統(tǒng)思維，但是社區(qū)居委會在承接社會管理職責的過程中已經(jīng)可以充分發(fā)揮自身的主觀能動性，以及處理突發(fā)事件的靈活性。然而，“三駕馬車”拉動的基層社區(qū)“大應急”治理體系依舊存在運行不暢的問題，面臨著公共治理產品輸出的困境，出現(xiàn)社區(qū)居委會獨當一面、物業(yè)管理矛盾頻發(fā)的風險。就超大型社區(qū)物業(yè)而言，長期以來環(huán)境臟亂的現(xiàn)象為人熟知，清潔工工作量大、離職率高，業(yè)主與物業(yè)矛盾尖銳，物業(yè)管理頻繁更迭。就社區(qū)業(yè)委會而言，存在強人治理的現(xiàn)象，“自治”成為少數(shù)人的情懷與追求[1]。“所有問題，你放在不同體量能級去考量，結果可能會有質的差別，物業(yè)服務質量難以保證，發(fā)生過很多糾紛，究其根源還是，無法實現(xiàn)多元主體的有效參與……”（訪談資料，KC2021-09-12）在社區(qū)“大應急”中，業(yè)委會大都處于一種相對游離的狀態(tài)；在這種情況下，如何放手發(fā)動社會組織和社會動員就顯得尤為重要。

（三）應急壓力的突發(fā)性、持續(xù)性

就超大型社區(qū)本身而言，城市人口來源廣、成分多，居住混雜，容易誘發(fā)社區(qū)矛盾；同時社區(qū)民眾公共服務需求多樣化，對超大型社區(qū)“大應急”治理形成了較大壓力，社區(qū)無時無刻不在遭受風險的沖擊。換句話說，超大型社區(qū)本身就是風險社區(qū)的代名詞。一方面超大型社區(qū)面對外部沖擊，應急壓力瞬間暴增，應急壓力具有突發(fā)性的特質，社區(qū)在短時間內難以有效應對。另一方面當風險解除或外部沖擊緩解后，應急狀態(tài)依舊需要長期持續(xù)。雖然這些超大社區(qū)各種配套較為齊全，但人口規(guī)模大、內部人流量大等問題也給社區(qū)“大應急”的平戰(zhàn)結合帶來較大難度。第一，在應急保障上，超大型社區(qū)往往容易出現(xiàn)擁堵、亂停車、亂占道等現(xiàn)象，社區(qū)交通問題的異常嚴重和復雜導致應急通道極易受到影響。第二，在風險類型上，超大型社區(qū)公共設施使用“過密”、人群差異較大，以及人口聚集帶來的治安事件和違法現(xiàn)象頻發(fā)，在應急類型上表現(xiàn)為突發(fā)人為事故和社區(qū)秩序、社區(qū)安全和社會穩(wěn)定風險。第三，在應急治理上，主要存在業(yè)主自治與物業(yè)管理矛盾加劇的風險，居委會和基層政府職責超載的風險等。

（四）應急成效有賴于強人治理

調查發(fā)現(xiàn)，超大型社區(qū)的良性運轉離不開社區(qū)居委會黨的負責人的強力領導，不管是中遠兩灣城，還是康城社區(qū)，都存在同樣的情形。總體而言，社區(qū)強人治理[2]具有兩面性：一方面，在黨建引領的帶動下，憑借強大的行動力、執(zhí)行力和溝通力，能夠高效地通報突發(fā)事件，實現(xiàn)“苗子”事件的及時上報、風險事件的應急處理或重大事項的上情下達，保證了社區(qū)“大應急”的有效運轉；另一方面，強人主導的社區(qū)“大應急”治理模式，主要依靠領導者個人魅力和手段，缺乏制度化的長效機制來處理社區(qū)公共事務，不符合“大應急”的常態(tài)化運行和全社會、全過程參與的訴求，致使基層“大應急”面臨著不確定性的風險。

四、超大型社區(qū)“大應急”治理體系的優(yōu)化路徑

在“大應急”的背景下，專門的應急管理組織機構及其擴權增能也應該下沉到社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)層面的增權賦能；同時，實施社區(qū)大應急治理的信息庫建設，提升大應急背景下的社會參與效能。

（一）成立對接街道和政府職能部門的社區(qū)“大應急”委員會

在“大應急”體系的建構下，上海市依托區(qū)城運中心綜合管理平臺，試圖將城市運行體系與應急治理體系相整合，建立平戰(zhàn)協(xié)調統(tǒng)一、平戰(zhàn)緊密結合、平戰(zhàn)迅速轉換、平戰(zhàn)融合發(fā)展的應急管理體系，實現(xiàn)多部門聯(lián)合值守，力量統(tǒng)籌整合，工作協(xié)同配合、信息互聯(lián)互通。這種模式特別強調發(fā)揮基層街鎮(zhèn)和社區(qū)在應急處置中的重要作用。因此，提升超大型社區(qū)群眾的自救互救意識和技能，顯得尤為迫切。在當前上海市層級管理中，已形成市-區(qū)-街鎮(zhèn)的三級縱向應急管理體制。在此基礎上，建立并完善市-區(qū)-街鎮(zhèn)-社區(qū)的四級網(wǎng)絡，才能保障“大應急”治理體系中基層作用的發(fā)揮。

此外，深刻把握包括街道辦事處、衛(wèi)健委（衛(wèi)生服務中心）、應急局、公安局、消防、醫(yī)院、水務局、氣象部門等政府及其具體職能部門的應急流程，成立對接街道和政府職能部門的社區(qū)“大應急”委員會，包括社區(qū)干部、民警、網(wǎng)格員、業(yè)委會成員、物業(yè)服務人員、消防員、志愿者等共同參與的社區(qū)“大應急”隊伍。一旦有應急情況發(fā)生，即可以啟動社區(qū)“大應急”委員會，迅速開展社區(qū)應急救援，盡量在第一時間消弭風險或弱化災害可能造成的嚴重后果。

（二）形成平戰(zhàn)結合的社區(qū)“大應急”綜合管理平臺及信息化建設

鑒于城市層面大應急治理的具體職能部門存在著內部關系未理順，信息系統(tǒng)融合程度不理想的狀態(tài)?！按髴薄敝卫眢w系涉及的具體職能部門的數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)，政府部門之間或機關層級關系下的信息阻隔、溝通不暢、信息系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)庫不能即時共享，影響應急治理的處置效果，不符合“大應急”的現(xiàn)實需要。

超大型社區(qū)應急管理所憑借信息系統(tǒng)建設涉及城市運行的方方面面，這種統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)，不僅僅包涵城市運行綜合信息系統(tǒng)，還應該實現(xiàn)大應急的預警與緊急處置的第一時間的信息來源渠道。包括涉及的公安部門、消防部門、水務部門、疾控部門、人防等可以共享的道路、水網(wǎng)氣管線、設備設施信息系統(tǒng)，救援物資儲備信息系統(tǒng)，專業(yè)人員與志愿者隊伍資源的信息系統(tǒng)[3]。在這種背景下，基層自主性就顯得尤為重要。建立現(xiàn)代風險信息的公開制度，嚴格規(guī)定“大應急”行為主體的權利、責任和義務，提高現(xiàn)代風險有關信息及治理與應對的透明度，確保全體社會成員的知情權，這也是實現(xiàn)平戰(zhàn)結合過程中全社會風險共擔的重要基礎。

（三）“新基建”全方位提升社區(qū)應急能力

通過“新基建”介入，完善應急管理單元建設，拓展基層應急管理單元，進而實現(xiàn)物業(yè)管理服務加速智慧化、網(wǎng)絡化和數(shù)字化。通過“新基建”的介入，實現(xiàn)社區(qū)“大應急”治理的流程再造。2019年，由上?？党俏飿I(yè)出資、康城業(yè)委會指導的自主開發(fā)管理軟件上線，對應急效率提升、運行過程透明、管理規(guī)范程度提升均發(fā)揮了重要作用。此外，通過新基建，還可以借助智慧信息、智慧服務，達到“虛擬社區(qū)-實質參與”的效果，解決民眾參與問題。譬如家庭應急儲備物資回收點與街道慈善超市、垃圾分類綠色賬戶、綠色食物銀行等渠道聯(lián)動，推動物資的循環(huán)利用?？傊禄ǖ娜找娼∪?，可以大大拓展社區(qū)應急的民眾參與空間，全方位提升超大型社區(qū)的應急能力。

（四）形成“大安全”理念下多元力量參與的社區(qū)“大應急”格局

在“大安全觀”的背景下，應急主體不斷延伸，社會力量成為“大應急”的核心依托。面對突發(fā)事件，厘清“三駕馬車”的權責邊界，“大應急”與相應的“大安全觀”強調社區(qū)居民自發(fā)組成的社區(qū)民間組織，包括志愿服務隊、互助性樓道小組、門棟自管小組等，在遭遇突發(fā)事件時，能在第一時間得到有效處理，這是社區(qū)大應急暨社區(qū)自組織的關鍵?？上驳氖?，上海康城與中遠兩灣城在這方面均作出了卓有成效的實踐和探索。大應急治理強調多元力量協(xié)同共治，社會、市場力量是除行政力量之外應急治理的重要力量。目前應對突發(fā)事件過程中，存在過多倚重行政力量，基層面臨層層加碼、應急任務持續(xù)增多的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，存在基層負擔過重等風險隱憂。在“大應急”過程中，如何實現(xiàn)綜合性和專業(yè)性的融合、多主體高質量協(xié)作是值得關注的重要問題[4]。需要特別指出的是，正是因為數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設與使用的制約，導致社會、市場、志愿者力量在應急治理中缺乏一定的發(fā)揮空間和參與渠道。諸如公司、企業(yè)、社區(qū)志愿力量不能依托向民眾開放的大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，難以自主開展應急治理工作，而只能是“被動地”配合政府工作或協(xié)助處理突發(fā)事件。因此，只有“做優(yōu)共治自治平臺，激活基層社區(qū)細胞單元”，才能出現(xiàn)“人人有序參與治理的生動實踐”[5]。

在社區(qū)“大應急”中，居委會、物業(yè)、業(yè)委會這“三駕馬車”應該發(fā)揮各自作用，特別是通過明確業(yè)委會的法律地位，充分發(fā)揮業(yè)委會的作用，提升社會參與度，同時承擔相應的應急職責的新型風險治理新格局。此外，居民培養(yǎng)“大安全”意識，除了參與超大型社區(qū)經(jīng)常發(fā)生的火警演練，還應強化公共衛(wèi)生、社會安全領域的應急演練，譬如衛(wèi)生應急技能培訓等。這些與其說是有效提高了社區(qū)衛(wèi)生服務機構醫(yī)務人員的應急救治水平，毋寧說是營造了“大應急”的新型社區(qū)文化，這才是“大應急”長效機制得以建立的根源所在，亦是城市軟實力根植與持續(xù)提升的不竭“養(yǎng)分”。

五、回顧與展望

20世紀末，為落實住房改革、舊城改造，超大型社區(qū)建設為上海城市發(fā)展做出了重要貢獻；然而當時的規(guī)劃主要滿足居住功能，對相關配套缺乏統(tǒng)籌考慮，積壓了很多社區(qū)矛盾。中國城市化進程中，超大型社區(qū)在接納外來人口和提升城市活力方面發(fā)揮了重要作用；彼時，住房需求增大，老城區(qū)有限的住宅開發(fā)已無法滿足市場需求，開發(fā)商將投資重點轉向城郊地區(qū)，通過打造大盤的形式，能夠將老城區(qū)與郊區(qū)聯(lián)為一體，達到整合郊區(qū)土地資源的目的。過去上?？党怯捎谌丝跀?shù)目龐大、流動人口多、治安管理差，曾一度成為“臟亂差”的代名詞。當前在業(yè)委會、居委會、社區(qū)黨委、物業(yè)等多方主體的共同努力和苦心經(jīng)營下，特別是疫情常態(tài)化防控時期，上?？党巧鐓^(qū)治理呈現(xiàn)出煥然一新的格局，一躍成為模范社區(qū)治理代表；中遠兩灣城作為上海內環(huán)最大的小區(qū)，也從之前“群租”代名詞的污點社區(qū)蛻變?yōu)槊餍巧鐓^(qū)，并且在新冠肺炎疫情防控期間，真正做到了“外防輸入，內防擴散”，成為上海市城市軟實力集中體現(xiàn)的典范。

在新冠肺炎疫情防控中，中國的制度優(yōu)勢得到充分展示，并不斷彌合國家治理體系和治理能力建設上的短板，特別是在基層治理方面，應對重大突發(fā)風險能力不足的問題正在日益得到改善。進入大應急時代，風險與危機的蔓延不斷下沉，社區(qū)成為風險與危機最后的集中爆發(fā)地，同時也是應急的重要場所[6]。因此，從本質上來說，超大型社區(qū)“大應急”為大都市治理提供了新的條件和契機，既能滿足基層風險防控與危機應對的現(xiàn)實需要，又能夯實整個“大應急”體制機制宏大建構的基礎。當前，大都市超大型社區(qū)的建設勢頭正在被逐漸遏制。2011年，北京市就決定不再興建超大規(guī)模社區(qū)，新建社區(qū)不能超過3000戶，1000戶至3000戶已被列為北京市新建小區(qū)的主流規(guī)模；5000戶則被定性為超大型社區(qū)的“起點”[7]，上海的情形亦然?？梢?，在北京、上海等城市，本身作為風險實體的超大型樓盤與超大型社區(qū)建設已經(jīng)成為歷史。但是，當前一線大都市的超大型社區(qū)“大應急”治理經(jīng)驗體現(xiàn)出來的城市軟實力和社區(qū)善治效能，可以為我國中西部地區(qū)蓬勃發(fā)展的新一線城市和二三線城市提供經(jīng)驗和借鑒，甚至于對世界范圍內其他后發(fā)國家和地區(qū)均具有啟示意義。