劉強強, 包國憲

(蘭州大學 管理學院, 甘肅 蘭州 730000)

一、 問題的提出

生態(tài)環(huán)境問題是人類面向未來可持續(xù)發(fā)展的核心議題,也是現(xiàn)代社會重大突發(fā)性事件的重點風險源。2021年世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《全球風險報告》提出,未來10年的全球風險很大一部分與環(huán)境息息相關,主要有極端天氣事件、氣候變化、重大自然災害、生態(tài)系統(tǒng)崩塌和人為環(huán)境破壞等。生態(tài)環(huán)境具有很強的外部性,對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn),加強對生態(tài)環(huán)境的治理遂成為世界各國的重要治理內(nèi)容。

黨的十八大以來,我國將生態(tài)文明建設納入到“五位一體”戰(zhàn)略布局之中,不斷強化生態(tài)治理力度和優(yōu)化治理體系。從中央到地方,貫穿于縱向央地結構之中的環(huán)境治理政策和措施不斷出臺,它全面覆蓋了大氣、水資源、農(nóng)林、耕地和自然資源等方方面面。在這些政策措施中,問責制度是環(huán)境治理體制中的一項重要內(nèi)容。早在2003年施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中就明確了環(huán)境影響事件的責任追究,地方政府可以對環(huán)保評價不合格的項目不予立項,但是在實際操作中“未批先建”的違法建設時有發(fā)生。真正加強對環(huán)境的剛性問責和約束是黨的十八大以來,在環(huán)保領域強化“一票否決制”的逆向激勵,主要問責形式有“環(huán)保約談”“環(huán)保督察”“自然資源離任審計”“環(huán)境考核”“河湖長制”和“環(huán)保垂直改革”等。整體上看,近年來的環(huán)境問責政策形成了“從偏態(tài)問責向多元問責、突發(fā)問責向常態(tài)問責、軟性問責向剛性問責”[1]的整體轉變,形成了比較完善的環(huán)境問責體系。

環(huán)境問責的邏輯是在壓力型體制下強化地方官員(地方政府)的環(huán)境治理意識,以壓力和約束為抓手,給予地方官員環(huán)境治理的預期函數(shù),最終促使環(huán)境不斷改善。我國的中央與地方的關系本質上是一種委托—代理型關系,毫無疑問會出現(xiàn)代理偏差和選擇性執(zhí)行問題,即地方官員會根據(jù)自己的目標函數(shù)和利益需要進行政策執(zhí)行和地方治理。如在前幾年注重GDP考核的背景下,地方官員會通過一系列的措施追求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟增長,形成了“晉升錦標賽”[2],在這個過程中將大部分注意力分配在追求經(jīng)濟的增長方面而缺乏對生態(tài)環(huán)境治理的投入。最近幾年不斷形成的環(huán)境問責體系就是為了改變這一現(xiàn)狀,將生態(tài)環(huán)境保護和地方官員的目標函數(shù)結合起來,對執(zhí)行不力的官員進行嚴肅問責或一票否決,使得環(huán)境治理和官員晉升相掛鉤,促使其不斷加強生態(tài)環(huán)境治理力度。

通過編織環(huán)境問責的政策網(wǎng)絡體系,能促進環(huán)境治理績效水平的提升嗎?進言之,這些環(huán)境問責政策能在多大程度上提升環(huán)境治理的績效水平?目前學術界對此進行了大量實證研究,探討環(huán)境問責政策的治理效應和作用機制。但有趣的是,這些研究結論之間存在著很大的差異,甚至在使用相同的數(shù)據(jù)和相同的方法進行研究時,最終得出相反的結論。如有研究者使用雙重差分模型估計了環(huán)保約談對環(huán)境治理績效的改善效果,結果發(fā)現(xiàn)這種改善力度并不明顯[3];但另有學者同樣使用雙重差分模型檢驗環(huán)保約談的治理效果,結果發(fā)現(xiàn)“環(huán)保約談能夠有效提高地方政府環(huán)境治理效率,約談當年的效果最為明顯”[4]。因此,環(huán)境問責政策究竟在多大程度上改善了環(huán)境治理績效,需要進一步的整合分析,為環(huán)境政策的進一步完善提供研究依據(jù)。

本文正是以此作為切入點,通過Meta分析方法整合現(xiàn)有的關于環(huán)境問責政策治理效應之間的差異,最終形成環(huán)境問責對于改善環(huán)境治理績效的研究證據(jù)。研究思路為:首先對現(xiàn)有的文獻進行系統(tǒng)回顧和梳理,并在此基礎上形成分析框架;其次嚴格遵循Meta分析的步驟,進行效應值的提取、整合和異質性探討;最后討論不同的環(huán)境問責政策對于環(huán)境治理效應的差異,并進行異質性檢驗和調(diào)節(jié)效應分析。

二、 文獻回顧與研究框架

1. 主效應:環(huán)境問責與環(huán)境治理績效

現(xiàn)有對于地方生態(tài)環(huán)境治理的研究大都和地方官員聯(lián)系起來,因為地方政府可以視為中央政府的代理者,而地方官員又是地方政府的代理者,這樣形成了雙重代理。按照這樣的邏輯,中央的環(huán)境治理目標最終需要千千萬萬地方官員的實際行動來實現(xiàn),因而地方官員在環(huán)境治理中負有重要責任。作為委托方的中央政府考察其地方官員究竟有沒有完成相應的生態(tài)治理目標,最終會設計出一套績效考核和問責體系。顯然,這種績效問責體系具有鮮明的時代特色。

從改革開放到黨的十八大期間, 國家的主要發(fā)展戰(zhàn)略是以經(jīng)濟建設為核心, 在此背景下地方官員的績效考核和晉升主要是“GDP論英雄”, 促使官員更重視招商引資、支持企業(yè)擴張和自然資源開發(fā)等短期經(jīng)濟效益顯著的工作[5]。 這種績效考核對于地方官員的行為具有導向作用, 使得他們更加關注那些容易測量且效果明顯的任務, 而忽視了環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展等不易測量的事務。 在這種壓力型的體制下, 地方官員“會利用上下級政府間的信息不對稱性操縱數(shù)據(jù), 逃避環(huán)境治理責任, 導致地方政府環(huán)境治理公信力流失, 成為污染難以根治的根源之一”[6]。 因此,地方同級政府之間為了追求明顯政績形成了以經(jīng)濟發(fā)展為核心的競賽制, 使得生態(tài)環(huán)境治理的負外部性明顯加劇。 黨的十八大以來,新發(fā)展理念成為新時代發(fā)展的重要遵循, 在這種戰(zhàn)略背景下不斷加強環(huán)境治理的問責力度、豐富問責內(nèi)容、拓展問責形式和健全問責體制, 形成了比較健全的環(huán)境問責政策體系, 這種問責政策主要分為以下兩大類。

首先是以環(huán)保考核和環(huán)境規(guī)制為主的常規(guī)式問責制度的建立和完善,它本質上是一種屬地化的環(huán)境治理,其關鍵在于對地方官員和一把手加強生態(tài)環(huán)境治理的績效考核,把平時環(huán)境治理績效的考核結果作為官員獎懲和晉升的重要依據(jù)[7]。這種考核式的問責制度最重要的有2015年8月頒行的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》和2016年12月實施的《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》。緊隨其后,2016年由水利部等10部委全面實施的河湖長制本質上也成為一種環(huán)境考核體制,它通過強化考核并“壓實地方黨政領導水環(huán)境治理責任,在解決長期以來水環(huán)境治理資源分散、職能碎片化、統(tǒng)籌權威缺失等問題上發(fā)揮了積極作用”[8]。目前對環(huán)境考核和環(huán)境規(guī)制的治理效應之間的研究尚未形成一致觀點,有的研究認為環(huán)保考核正是通過強化問責,提高了地方官員的環(huán)境政策執(zhí)行力度,最終在降低污染物排放方面具有顯著的正向影響[9-10]。環(huán)?？己说闹匾Y果便是績效排名,它雖然“提高了政府對空氣污染的披露質量,但是卻并未強化政府對治理空氣污染的政策承諾”[11],在未能改變單維GDP晉升體制下,這種單一的約束性考核對于強外溢性約束指標較難產(chǎn)生實質性效果[12]。

其次是以環(huán)保約談和環(huán)保督察為主的垂直化環(huán)境問責模式的改革,這一環(huán)境問責的關鍵是加強環(huán)境主管部門權力,強化中央環(huán)保部門與地方環(huán)境主管部門之間的垂直聯(lián)系。我國在20世紀90年代以來就在工商、食藥監(jiān)和質檢等部門實行垂直化管理,2016年開始在12個省市試點環(huán)保體制垂直化改革。從環(huán)境治理的內(nèi)部結構來看,實施垂直化管理后,可減少地方政府對環(huán)保部門運行的干預,直接由上一級部門或中央主管部門進行統(tǒng)籌管理[13],從而強化地方官員的環(huán)境治理行為。在這種強化環(huán)保垂直管理的改革過程中,環(huán)保部門實施“環(huán)保約談”,實現(xiàn)了由以前的“督企”向“督政”的轉變,它旨在通過對地方官員“告誡談話、提出相關問題、提出整改要求并督促整改到位來疏通政策執(zhí)行的‘中梗阻’”[14]。除了環(huán)保約談之外,還有一項改革便是實施“環(huán)保督察”,它關注地方政府執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)、落實環(huán)保執(zhí)行情況,其管理方式表現(xiàn)在督察進駐期間的調(diào)查取證、群眾來訪、邊督邊改和“回頭看”等方面,是環(huán)境監(jiān)管制度的一大創(chuàng)新。針對環(huán)保約談和環(huán)保督察的環(huán)境治理效應,不同的研究之間也存在分歧,如有的研究使用雙重差分模型發(fā)現(xiàn)環(huán)保督察的環(huán)境治理凈效應并不顯著[15];但也有研究發(fā)現(xiàn)中央環(huán)保督察和“回頭看”對AQI、PM2.5和PM10都具有顯著的改善效應[16],同時嚴格的環(huán)保督察具有健康效應,為居民帶來相應的環(huán)境健康福利[17]。

總之,屬地化的環(huán)境治理政策和垂直化的環(huán)境治理政策共同構成了我國環(huán)境問責的網(wǎng)絡體系,通過環(huán)境問責使相關主體投入大量環(huán)境注意力并強化治理行為,最終提升環(huán)境治理的績效水平。由于Meta分析的本質屬于二手文獻研究,所以主效應中的結果變量應根據(jù)已有文獻進行匯總,因而環(huán)境問責政策的主效應主要表現(xiàn)在能否提升大氣治理、水體治理和固體廢棄物治理績效等三個方面,這是本文所要檢驗的核心內(nèi)容。

2. 調(diào)節(jié)效應:探尋異質性的來源

在循證治理的思路下,國家治理和政策制定需要大量證據(jù)來支撐[18]。Meta分析作為一門循證醫(yī)學研究中重要的方法和工具,使用該方法能夠有效提供研究結論和證據(jù)。該方法在社會科學領域中有著廣闊的使用前景,近年來不斷被應用在公共管理領域內(nèi),如公共政策評價和政府績效管理等方面。具體來講,已有的研究主要關注于公共服務動機對工作績效的影響[19-21]、公共部門戰(zhàn)略設計與組織績效的關系[22]、政府支持與慈善捐助[23]、績效管理對組織績效的影響[24]、政策工具使用[25]、公共部門工作滿意度[26]、電子政務的效能[27]、政府資助對非盈利性參與的影響[28]、政府教育支出和經(jīng)濟增長[29]、分權改革與公共支出[30]、政府債務和經(jīng)濟發(fā)展[31]等。這些研究都以Meta分析為工具探討兩個變量之間的效應關系,并通過多種調(diào)節(jié)變量來探討影響異質性的來源。具體的調(diào)節(jié)變量有樣本層面的政治文化背景、行業(yè)背景、組織性質和組織規(guī)模等;變量層面的測量方法、數(shù)據(jù)性質、研究設計、測量對象等;文獻層面的發(fā)表年份和期刊影響因子等。

由于本文將研究選定在中文語言范圍內(nèi),且將所有的研究對象都聚焦于中國的實踐情境,目的是從源頭上控制由于語言和研究情境的不同而產(chǎn)生的異質性。當所有選定樣本在同一語言環(huán)境下,結合具體的環(huán)境問責政策,選定以下幾方面作為探討異質性來源的調(diào)節(jié)變量。首先是研究方法層面,不同的數(shù)據(jù)形式和處理方法會影響到異質性。在模型設定過程中,若出現(xiàn)自變量和誤差項相關時產(chǎn)生的內(nèi)生性問題,會嚴重影響這個模型的效度。所以在處理時應通過各種工具解決這些內(nèi)生性問題,如采用斷點回歸、雙重差分、傾向得分匹配、面板數(shù)據(jù)和工具變量等。毫無疑問,采用以上方法處理內(nèi)生性問題相比于沒有處理內(nèi)生性的研究,會提高所得的主效應可靠程度。其次是樣本層面,不同的樣本層級選定會成為異質性的來源。如有的研究以省為研究對象,有的以市為研究對象,在這個過程中省和市在資源稟賦、政策空間和環(huán)境自身現(xiàn)狀方面有所不同,直接影響到環(huán)境問責政策的執(zhí)行和最終的環(huán)境績效。再次,文獻層面不同的研究類型會成為異質性的來源。由于本文將相關的碩博學位論文也納入到分析樣本之中,所以無法通過期刊的影響因子來判定異質性的來源,因而整體上將文獻分為兩大類,即學位論文和學術論文,通過它們來探討異質性。

綜上所述,目前的研究不斷緊跟近年來的環(huán)境問責政策,并探討了問責政策與環(huán)境治理績效之間的關系,但現(xiàn)有的文獻對環(huán)境問責政策的環(huán)境治理績效之間存在分歧和差異。從實證的角度來看,這些研究結論為何存在差異,以及環(huán)境問責政策究竟有沒有改善中國的環(huán)境治理績效是一個亟待檢驗的問題?；诖?本文構建研究框架如圖1所示。

圖1 環(huán)境問責政策與環(huán)境治理績效的Meta分析圖示

三、 研究設計

1. 研究方法與樣本獲取

Meta分析(又稱元分析或薈萃分析)是將與某一主題相關的單獨研究進行統(tǒng)計分析,以整合研究結果,它與傳統(tǒng)的敘事性文獻評論有著本質的區(qū)別,即“采用定量統(tǒng)計方法和標準對相關已有的研究進行整合,能從相互矛盾的研究中獲得可概括的結論和可信證據(jù)”[32]。2018年Nature雜志評論道,“該方法是對研究結果定量、科學的綜合,是循證實踐的基礎,在許多學科領域產(chǎn)生了革命性的影響”[33]。因此,Meta分析“既彌補了敘述型綜述在系統(tǒng)、全面梳理實證型文獻上存在的功能性不足的缺陷,又增強了文獻綜述的客觀性和科學性”[34]。值得注意的是,Meta分析有其自身的流程,因而在數(shù)據(jù)獲取、排納原則、信息編碼和數(shù)據(jù)分析等方面要遵循相應的規(guī)則。

在進行數(shù)據(jù)的獲取之前首先要確定排納原則,即哪些研究可以納入Meta分析而哪些研究要排除在外。確定排納原則便是預先設定研究合格的標準,能從源頭上減少可能出現(xiàn)的異質性,進而保證Meta分析的質量。本文結合環(huán)境治理實際情況,確定了四條排納原則:一是原始研究中的結果變量必須是描述環(huán)境治理效應的,如空氣質量的改善、綜合水質的提升等。它直接指向最終的環(huán)境治理績效(產(chǎn)出),而不是中介性的產(chǎn)出,如環(huán)境治理投資額的增加、企業(yè)環(huán)保積極性的提升等。二是確定與環(huán)境治理績效直接相關的環(huán)境問責政策,這種問責可以是直接問責或間接問責。有的研究也包含與環(huán)境問責無關但事關環(huán)境治理績效改善的政策措施,如汽車限行對于空氣質量改善的研究,企業(yè)環(huán)境投資對于污染物排放的研究等,這些研究中沒有體現(xiàn)出環(huán)境問責措施或是與環(huán)境問責相關性很小,均應排除在外。三是所有被納入的研究必須是用定量技術來刻畫環(huán)境問責與環(huán)境績效之間的關系,如相關關系、路徑系數(shù)和回歸系數(shù)等,排除定性研究和綜述類研究。四是如果發(fā)現(xiàn)同一作者采用同一樣本進行多個實證研究,只取其中一個。

在以上排納原則的基礎上, 進行系統(tǒng)性的文獻檢索。 為了確保減少研究之間的異質性, 將檢索的對象框定為中文文獻, 從中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)庫和國家哲學社會科學學術期刊數(shù)據(jù)庫中進行檢索。 關于環(huán)境問責檢索的關鍵詞有環(huán)?？己?、環(huán)境考核、環(huán)保排名、環(huán)保約談、環(huán)保督察、離任審計、環(huán)保垂改、環(huán)境規(guī)制、環(huán)保一票否決、河湖長制等; 關于環(huán)境績效檢索的關鍵詞有環(huán)境績效、環(huán)境治理績效、環(huán)境效應、環(huán)境改善; 同時又以環(huán)境保護、環(huán)境治理、大氣治理、水環(huán)境治理等進行主題檢索以擴大范圍。 檢索截止日期為2020年8月1日, 最終納入符合Meta分析的文獻數(shù)為62篇。 對這些文獻進行編碼, 提取主要信息有作者、發(fā)表年份、樣本量、回歸系數(shù)(相關系數(shù)、路徑系數(shù))、t值(Z值、F值)、標準誤、問責政策類型、環(huán)境治理效應、期刊影響因子和變量的其他特征等。

2. 數(shù)據(jù)處理

四、 結果分析

1. 發(fā)表偏移分析

發(fā)表偏移是具有統(tǒng)計意義的研究結果比無統(tǒng)計意義的研究結果更容易投稿和發(fā)表,致使研究者在作系統(tǒng)評價查閱資料時對陽性結果和陰性結果獲取的概率不同,從而導致對效應量或因果關聯(lián)強度的過高估計。也就是說出現(xiàn)發(fā)表偏移使得發(fā)表過程不再是一個隨機過程,而是某些研究的發(fā)表受到抑制[35]。在Meta分析中即使采用最全面最嚴格的篩選和檢索手段,也無法避免發(fā)表偏移,所以應對其盡量有效識別。對發(fā)表偏移最常見的識別辦法為漏斗圖法、Egger檢驗等。由于漏斗圖作為直觀的圖形來判斷是否存在發(fā)表偏移,并不完全可信。為了謹慎起見,本文選擇經(jīng)典Egger檢驗方法來判斷,見表1。

表1 Egger’s檢驗結果

將每個研究的標準正態(tài)離差(SND)和精度(Precision)之間建立回歸關系,即SND=α+β×Precision,如果方程經(jīng)過原點說明不存在發(fā)表偏移,截距項α為0;若方程不經(jīng)過原點說明存在一定的偏移,截距α越大說明偏移程度越高。借鑒已有的研究從顯著性的角度探討[36],表1中大氣、水體和固廢三者截距項的P值都較大,說明這種回歸關系不顯著,不能拒絕截距項零假設而認為α顯著異于0。同時三者截距項的95%置信區(qū)間分別是[-0.079,3.802]、[-0.192,2.808]和[-0.743,1.174],它們都包含了原點,因而不能認為本研究納入的樣本之間存在發(fā)表偏移。

2.環(huán)境問責與環(huán)境績效的平均效應量及異質性檢驗

平均效應量是用來確定一對變量的總體關系,根據(jù)前文所計算出的Fisher’sZ和SEz值,計算出的平均效應值如表2所示。但這種平均效應量會在不同樣本之間出現(xiàn)不一致現(xiàn)象,所以經(jīng)常用異質性檢驗來判定,異質性是對獨立樣本差異性的檢驗。常見的異質性檢驗主要有兩種辦法:一是通過建構Q值來檢驗,其計算公式為Q=∑[wi(ESi-MES)]2,然后檢驗其是否符合k-1自由度的卡方分布;二是通過I2統(tǒng)計量來檢驗,描述異質性部分在效應值總變異中所占比重,即去除隨機誤差后的異質性,I2統(tǒng)計量25%、50%、75%分別表示異質性的低、中、高程度。異質性檢驗是確定選擇固定效應(Fixed)還是隨機效應(Random)的前提。根據(jù)表2,大氣環(huán)境、水體環(huán)境和固體廢物治理的異質性檢驗中,Q值都很大且顯著,I2都在75%以上,說明存在著較大的異質性,因而選擇隨機效應。因此,三種環(huán)境績效的平均效應分別為0.067、0.050和0.094,它們的95%置信區(qū)間分別為[0.037,0.097]、[0.018,0.082]和[0.022,0.166], 都沒包含0且區(qū)間范圍較小, 說明得出的此效應關系顯著, 即環(huán)境問責政策整體上對環(huán)境治理績效的改善產(chǎn)生了顯著影響, 但這種作用效果比較有限。

表2 平均效應值估計與異質性檢驗

3. 不同環(huán)境問責類型與環(huán)境績效的效應分析

不同環(huán)境問責政策對于環(huán)境治理績效改善的效應分析如表3所示。首先,從大氣環(huán)境治理績效來看,無論何種形式的環(huán)境問責,都顯示出正相關關系,且所有的95%置信區(qū)間都沒有包含0,說明該Meta分析所得的效應關系顯著。在所有環(huán)境問責政策中,效應關系最大的屬于環(huán)保垂改(0.145)和環(huán)保約談(0.136),且環(huán)保垂改的異質性(I2=69.7%)屬于中等水平。環(huán)保垂改之所以對空氣治理績效改善最大,是因為它對以前環(huán)境治理體制(屬地化管理為核心)進行變革,從根本上使得環(huán)境管理部門有了相匹配的權力,能改變地方政府在環(huán)境治理中亂作為不作為現(xiàn)象。這與相關的研究保持一致,環(huán)保垂改能夠對空氣質量(AQI)、PM2.5、PM10、SO2和CO減排方面具有顯著作用[37]。對于環(huán)保約談,雖然目前的研究結論之間存在著差異和沖突,但通過Meta分析發(fā)現(xiàn)它能夠對大氣治理績效的提升產(chǎn)生積極作用。環(huán)保約談除了是一種垂直環(huán)境管理體制下的“運動型”治理方式,更是一種協(xié)商、互動與合作的網(wǎng)絡化治理模式,內(nèi)嵌著改善環(huán)境的治理機制,它能夠“通過全面的政治動員,達成價值共識,以合作共治的方式使環(huán)保約談效力釋放”[38]。

其次,從水體環(huán)境治理績效改善來看,由于納入本Meta分析的原始研究中沒有環(huán)保垂改和環(huán)保督察對水環(huán)境治理的研究,所以表3中只有相應的四對關系。其中環(huán)保規(guī)制與水環(huán)境治理效應關系程度最強且顯著,這是由于相比于其他環(huán)境問責措施來說,環(huán)境規(guī)制的制度比較完善,它具有“倒逼減排和正向反饋兩種效應”[39],以改善水體環(huán)境。環(huán)?？己送瑯訉λw環(huán)境治理具有明顯的作用,是因為近年來環(huán)?？己梭w制發(fā)生了重大變化,其中最大的創(chuàng)新便是建立多級河湖長制,它確定了水域中每一級直接責任人,從省級河長到村級河長再到民間河長,形成層層嚴實的責任體系。環(huán)?？己藢λh(huán)境治理的這種關系也印證了相關研究,如沈坤榮等的研究發(fā)現(xiàn)河長制顯著提升了水中溶解氧,緩解了水體黑臭問題,初步達到了水污染治理效果[40]。此外,研究發(fā)現(xiàn)離任審計和環(huán)保約談對于水環(huán)境治理效果不明顯,且95%的置信區(qū)間都包含了0,說明這種關系都不顯著。但是這種關系是正向的,即環(huán)保約談和離任審計起到了一定的問責作用,能夠改善對水體環(huán)境的治理。

再次,從抑制固體廢棄物排放來看,環(huán)保規(guī)制、環(huán)?？己撕铜h(huán)保約談的治理效應大致相當,離任審計的效果最低,僅為0.006,但是它們的95%置信區(qū)間都包含了0,說明這四種環(huán)境問責對于固廢排放的抑制效果不顯著。從異質性指標來看,環(huán)保規(guī)制的文獻數(shù)有11篇,但異質性的指標Q為2.25、I2為0,說明異質性特別小,即現(xiàn)有的研究中環(huán)保規(guī)制對于抑制固廢排放之間同質性很強。此外,環(huán)?？己说漠愘|性(I2=44.1%)也相對較低,在可接受的范圍之內(nèi)。

表3 分類環(huán)境問責的治理績效Meta分析

4. 調(diào)節(jié)作用分析

在進行異質性檢驗的基礎上,調(diào)節(jié)效應的分析能夠進一步溯源是哪些因素影響到效應關系間的差異。根據(jù)前文所述,采取研究方法(a為該研究使用了DID、斷點回歸和工具變量等方法來處理內(nèi)生性,b為沒有相應的內(nèi)生性處理辦法)、研究樣本的級別(a為該研究選取的對象是省級層面,b表示研究對象為市縣區(qū)層面)以及研究類型(a表示期刊論文,b表示碩博學位論文)進行調(diào)節(jié)效應的分析。再根據(jù)表3,固體廢棄物治理的異質性都較低,且都在可接受范圍內(nèi),所以調(diào)節(jié)效應的分析主要針對大氣和水體環(huán)境治理進行討論。運行結果如表4所示。

從大氣環(huán)境治理來看,使用了DID等內(nèi)生性處理方法的研究中,效應關系為0.034,要低于未使用內(nèi)生性處理的研究(0.055),這說明可能使用內(nèi)生性處理方法使得研究結論更加謹慎,且異質性的程度相對比較低。在樣本級別層面,省級和市級的效應關系大致相當,但市級層面的異質性較低。在研究類別中,期刊論文和學位論文的效應值一樣,但是期刊論文的異質性遠遠高于學位論文之間的異質性,這可能是因為期刊論文在發(fā)表過程中,不同的期刊在審定結果的謹慎程度有所不同,從而成為異質性來源的主要因素。

對于水環(huán)境治理效應,研究方法層面進行了內(nèi)生性處理的研究的效果比較微弱,且基本上不存在異質性,但是這種效應關系不顯著。樣本級別層面,省級的效應關系遠遠大于市級,這可能是由于隨著河長制等政策的實施,使得級別越高對水體環(huán)境的治理越關注且投入資源越多,也擁有更多的權力能夠協(xié)調(diào)流域中上下游間、左右岸間的治水糾紛,從而在一定程度上促進了水體環(huán)境的改善。此外,這還與水流的屬性有關,因為市縣轄區(qū)內(nèi)的河流污染物可能隨著水體流動,從整個省域來看流動稀釋了污染程度,因而檢測到的數(shù)據(jù)會使得省級優(yōu)于市級。在研究類別層面,期刊論文的研究效應大于學位論文得出結論并且顯著。

表4 調(diào)節(jié)效應分析

綜上,通過對環(huán)境問責政策的環(huán)境治理績效進行Meta分析,得到了這兩者之間的平均效應量,通過異質性檢驗和調(diào)節(jié)效應的分析,探討了異質性的影響因素。以上的分析基本上整合了現(xiàn)有研究之間的分歧,達到了本文的研究初衷。

五、 結論與啟示

1. 研究結論

首先,通過Meta分析得出環(huán)境問責政策與環(huán)境治理之間的效應關系顯著為正,這說明近年來我國不斷出臺的環(huán)境治理措施和環(huán)境問責體制的變革,顯著地改善了環(huán)境治理績效。不同類型的環(huán)境治理效應也不同,大氣環(huán)境治理為0.067,水體環(huán)境為0.050。固體廢棄物的抑制效果為0.094,后者在三者之中效應關系最大。但是,總體上來看,三者的效應關系都微弱,都沒有超過0.1,這說明環(huán)境問責政策對環(huán)境治理績效水平提升的作用有限。

其次,對不同的環(huán)境問責政策的環(huán)境治理績效進行了分項分析。研究發(fā)現(xiàn),所有的環(huán)境問責政策設計對大氣環(huán)境的改善發(fā)揮了顯著且積極的作用,其中近年來建立的以環(huán)保垂改和環(huán)保約談為核心的垂直型環(huán)境問責體系強于屬地化的環(huán)境問責體系。環(huán)保規(guī)制和環(huán)?？己藢λw環(huán)境治理水平的改善起到了顯著積極的作用,而離任審計和環(huán)保約談對水體環(huán)境治理效應不明顯且不顯著。所有的環(huán)境問責類型對固體廢棄物的治理效果十分有限,并且都不顯著。

最后,對環(huán)境問責政策和環(huán)境治理之間效應關系進行了調(diào)節(jié)作用的分析,探究了研究方法、樣本級別和研究類別三個方面的調(diào)節(jié)作用。研究發(fā)現(xiàn):進行了內(nèi)生性處理的樣本所得的效應量較小,顯得更加謹慎;選取省級層面作為樣本的研究所得的大氣和水體環(huán)境治理效應要略高于市級層面;期刊論文和學位論文在大氣環(huán)境改善效應方面一樣,但后者的異質性低,在水體環(huán)境治理中,期刊論文所得的效應關系強于學位論文。

2. 研究啟示

本研究的政策啟示有兩點:首先,進一步強化對環(huán)保約談和環(huán)保督察等垂直型環(huán)境問責的制度安排和機制優(yōu)化,從運動式治理向常態(tài)化治理轉變。研究發(fā)現(xiàn),垂直型環(huán)境問責體系對環(huán)境治理績效改善發(fā)揮了積極作用,但是這種效果十分微弱。這是由于很多的垂直型環(huán)境問責包括環(huán)保約談和環(huán)保督察都是運動式的治理措施,換言之,某個地方出現(xiàn)了重大的環(huán)境事件才能啟動約談或督察程序,進而對相關責任人嚴肅問責,是一種典型的事后治理。很多時候,這種運動式的治理方式只能在事發(fā)后一段時間內(nèi)效果顯著,但從長期來看效果則不再顯著。所以,應該進一步完善制度和優(yōu)化機制,促使環(huán)保問責由運動式治理向常態(tài)化治理轉變。其次,構建社會主體多元參與的環(huán)境治理體系,從單一問責向多元問責轉變。本文研究發(fā)現(xiàn)無論是屬地化環(huán)境問責還是垂直型的環(huán)境問責,對環(huán)境治理績效的提升作用都有限。這種問責是以政府問責為核心且偏向于事后問責,是一種單一化的問責方式。其問責提升環(huán)境治理績效的邏輯是通過對地方政府官員的問責而強化其環(huán)境注意力分配和環(huán)境治理行為,最終提升環(huán)境治理績效。然而地方政府官員會意識到晉升“天花板”限制和基于自身利益考量而喪失環(huán)境治理的積極性,導致環(huán)境問責難以發(fā)揮應有的作用。從長遠來看,環(huán)境治理離不開有效的民眾參與,只有讓他們成為環(huán)境治理的主體才能構建多元環(huán)境治理體系,解決單一環(huán)境問責帶來的動力不足問題,進而持續(xù)提升環(huán)境治理績效。

3. 研究不足與未來改進

本研究的主要貢獻在于對環(huán)境問責和環(huán)境治理績效之間的研究進行了整合分析,初步解決了現(xiàn)有研究之間的爭議和分歧。同時在方法上使用循證醫(yī)學內(nèi)發(fā)展起來的Meta分析,為該領域內(nèi)相似的問題研究提供了思路。盡管本研究使用新方法為環(huán)境問責和環(huán)境治理績效提供了有效證據(jù),但本研究也存在著一些不足。未來的研究可以從以下幾方面予以改進:一是擴展Meta分析的文獻來源。未來的研究應進一步將英文文獻納入其中,擴展Meta分析的樣本，進一步探討主效應的異質性來源。二是關注環(huán)境問責政策在提升環(huán)境治理績效過程中的作用機制,將相關原始研究納入其中,回答環(huán)境問責政策通過什么樣的機制提升環(huán)境治理績效。