徐本鑫,徐歡忠

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002)

一、問題的提出

公益訴訟檢察調(diào)查核實權是檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，向其他主體調(diào)查核實情況的權力，是檢察機關履行法律監(jiān)督職權的重要手段，也是檢察機關提起公益訴訟的基本前提和重要保障。2018年修訂的《人民檢察院組織法》(1)《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院”。，從法律層面賦予人民檢察院在履行法律監(jiān)督職權時享有調(diào)查核實權，但并未明確權力的運行規(guī)則。2021年最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(簡稱“《辦案規(guī)則》”)明確了“調(diào)查”的手段和內(nèi)容，但未明確“調(diào)查權”的運行階段及其與“調(diào)查核實權”的關系。

根據(jù)檢察機關介入公益訴訟案件的時間和程度不同，案件調(diào)查過程呈現(xiàn)出“立案前初查—訴前調(diào)查核實—訴中調(diào)查取證—訴后調(diào)查核實”的階段性特性。不同的辦案階段，檢察機關調(diào)查(核實)的內(nèi)容、目標和程度不同，調(diào)查方式和手段各異。公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行的階段性邊界不清，給理論研究和實務操作帶來不同程度的困惑。理論上，調(diào)查核實權與調(diào)查取證權、調(diào)查權等概念混用，導致理論研究自說自話，難以形成統(tǒng)一認識(2)理論界目前存在“調(diào)查核實權”“調(diào)查取證權”“調(diào)查收集證據(jù)材料的權力”“調(diào)查權”等不同的概念。有觀點認為，從文義上來理解，檢察調(diào)查核實權是調(diào)查權與核實權的復合體，內(nèi)涵包括調(diào)查核實案情和調(diào)查取證兩個層面。參見高永剛.論民事檢察調(diào)查核實權[J].南華大學學報(社會科學版),2014,15(2):76-80.也有觀點認為，調(diào)查核實權是公益訴權的下位權力，是法律監(jiān)督權與訴訟證明權相復合的新型權力形態(tài)。參見上海市楊浦區(qū)人民檢察院課題組,王洋.公益訴訟檢察調(diào)查核實權優(yōu)化路徑[J].中國檢察官,2021(13):66-69.；實踐中，檢察機關在不同的辦案階段啟動調(diào)查核實權，導致權力運行方式和程序混亂，以及具體權能模糊[1]。檢察調(diào)查核實權運行的階段性規(guī)則缺失，嚴重影響了公益訴訟檢察工作的實踐效果。在此背景下，本文著眼于公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行問題，分析檢察調(diào)查核實權運行的階段性特征，通過完善調(diào)查核實權的階段性運行機制，為公益訴訟檢察制度的完善提供有益參考。

二、公益訴訟檢察調(diào)查核實權的運行具有階段性

檢察機關在公益訴訟的不同階段具有不同的身份，行使不同的調(diào)查(核實)權。訴前階段，檢察機關基于法律監(jiān)督者的法律監(jiān)督權而享有調(diào)查核實權；訴訟階段，基于公益訴訟起訴人的訴訟證明權而享有調(diào)查取證權；訴后階段，基于法律監(jiān)督機關的訴訟監(jiān)督權而享有調(diào)查核實權。嚴格區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實權的階段性邊界，是避免權力運行問題、防范權力異化風險的重要保障。

(一)公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行僅限于訴前階段

依據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條，調(diào)查核實最終服務于檢察機關提出抗訴、糾正意見和檢察建議等監(jiān)督手段。從程序角度看，公益訴訟檢察調(diào)查核實權在檢察建議或者公告發(fā)出之前行使。而且，公益訴訟檢察調(diào)查核實權依附于公益訴訟的開展。只有在公益訴訟案件獲得立案后方可啟動檢察調(diào)查核實。未經(jīng)法定程序立案，檢察機關不應隨意啟動調(diào)查核實權。質(zhì)言之，公益訴訟檢察調(diào)查核實權應當限定在公益訴訟案件立案后至檢察機關提出檢察建議或發(fā)布公告之前，即訴前階段運行[2]。有觀點認為，賦予公益訴訟檢察調(diào)查核實權是為了充分了解損害公益的事實，因此，檢察調(diào)查核實權的運行范圍和邊界應限定在滿足提起公益訴訟的需要而了解的情況，不應有任何超越[3]。公益訴訟案件在檢察機關立案前，檢察機關對公益受損線索進行初查，重點評判案件的可查性，需要達到“可能損害公益”的證明標準[4]；立案后，檢察機關通過調(diào)查核實進行判斷公益是否遭受侵害或行政機關是否依法履職，需要達到“初步確定存在損害公益的違法行為”標準；在發(fā)出檢察建議后的跟進監(jiān)督階段，檢察機關調(diào)查的目的是確定損害是否仍然存在或行政機關是否依法履職。該階段檢察機關會根據(jù)證據(jù)情況做出是否起訴的決定，相比立案后調(diào)查核實階段，跟進監(jiān)督階段調(diào)查深度和廣度增加，證明標準需要達到“違法行為具有可訴性”。在檢察機關提起公益訴訟后的訴訟階段，檢察機關根據(jù)訴訟法規(guī)定的舉證責任在原有調(diào)查的基礎上進行補充調(diào)查取證，以追求勝訴。限定公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行的特定階段，既可以防止檢察機關逾越調(diào)查核實權運行邊界，浪費司法資源；又可以最大限度激發(fā)行為主體積極自我糾正違法行為的積極性，避免公益損害的發(fā)生或擴大，減少司法成本，真正發(fā)揮公益訴訟的制度價值[5]。

(二)檢察機關在訴前階段和訴后階段享有不同的調(diào)查核實權

訴前調(diào)查核實權是檢察機關作為法律監(jiān)督機關履行公益訴訟檢察職責的手段，訴前調(diào)查核實范圍是查明與被監(jiān)督對象相關聯(lián)的證據(jù)材料或事實，并評價其違法狀態(tài)；而訴后調(diào)查核實權是檢察機關作為法律監(jiān)督機關履行訴訟監(jiān)督職責的手段，訴后調(diào)查核實范圍是核實人民法院審判程序是否符合法律規(guī)定、審判人員有無違法行為，以及案件判決生效后不依法執(zhí)行或執(zhí)行活動違法等內(nèi)容。在基本性質(zhì)方面，訴前調(diào)查核實不具備剛性的法律效力，需要依賴監(jiān)督對象本身(3)法律監(jiān)督作為提醒和防錯功能的制度設計，監(jiān)督效果依賴于監(jiān)督對象的自身矯正或行政處分權、司法裁決權終局決定，法律監(jiān)督的作用就是啟動相應的法律程序或做出程序性的決定，提出意見建議，并不具有終局或?qū)嶓w處理的效力。參見宋偉,陳國慶.發(fā)檢察建議不受級別限制[N].人民日報,2009-11-19(2).，是柔性法律監(jiān)督；訴后調(diào)查核實服務于提出抗訴等法律監(jiān)督方式，能夠直接產(chǎn)生確定性的程序效果，具有剛性效力，是剛性法律監(jiān)督[6]。在基本功能方面，訴前調(diào)查核實為檢察機關發(fā)出檢察建議或發(fā)布公告提供了事實和證據(jù)支持，是檢察公益訴訟工作有序推進的前提和保障，具有推進法律監(jiān)督進程的功能；訴后調(diào)查核實是檢察機關于訴訟結束后基于訴訟監(jiān)督權調(diào)查核實訴訟過程中有無違法行為或司法裁判錯誤，進而決定是否發(fā)出檢察建議或者提起抗訴，具有保障司法公正和維護正當程序的功能。嚴格區(qū)分訴前調(diào)查核實與訴后調(diào)查核實，有助于理清調(diào)查核實權的基本權能。

(三)訴前階段檢察調(diào)查核實權不同于訴訟階段檢察調(diào)查取證權

訴前調(diào)查核實權源于檢察機關作為法律監(jiān)督機關的法律監(jiān)督權，而訴訟調(diào)查取證權源于檢察機關作為公益訴訟起訴人的公益訴權或當事人證明權。“調(diào)查核實權”中的“調(diào)查”與“核實”具有手段與目的關系，重在核實被監(jiān)督行為的違法性，屬司法權范疇，具有中立性；“調(diào)查取證權”的重心是“取證”，是從無到有地獲取證據(jù)材料的過程，具有明顯的訴權特征和主動性。訴前調(diào)查核實權著重調(diào)查核實被監(jiān)督行為是否構成違法，以及公益受損的基本情況和可能造成的社會影響等相關事實[7]，其調(diào)查核實方式一般僅通過查閱相關材料、咨詢專業(yè)人員意見等方式，調(diào)查核實程度應達到能夠確定公益損害的基本情況；調(diào)查取證權是檢察機關在訴訟階段作為“公益訴訟起訴人”，根據(jù)請求權基礎和舉證責任分配的事實，為滿足公益訴訟舉證義務和證明標準要求而行使的權力。檢察機關可以通過鑒定、勘驗、先予執(zhí)行和財產(chǎn)保全等方式調(diào)查取證。訴訟階段，人民檢察院相當于訴訟當事人，其提供的證據(jù)材料需滿足證據(jù)的客觀性、關聯(lián)性和合法性要求。嚴格區(qū)分訴前調(diào)查核實與訴訟調(diào)查取證，有利于避免檢察機關將調(diào)查核實權作為謀求部門利益的功利性手段，防范權力異化的風險。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行的階段性錯位

公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行是開展公益訴訟的關鍵，在給公益訴訟檢察工作提供有力證據(jù)支持的同時，也暴露出調(diào)查核實程序亂、調(diào)查核實難度大、調(diào)查核實成本高等亟待解決的問題，而這些問題產(chǎn)生的直接原因是公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行的階段性錯位。

(一)在立案前調(diào)查核實，混淆了立案前初查與立案后調(diào)查核實的功能

公益訴訟檢察調(diào)查核實權的運行限定在公益訴訟案件立案后到檢察機關提出檢察建議或者發(fā)布公告之前這一特定階段。然而在公益訴訟實踐中，檢察機關忽視權力運行程序要求，在立案前階段就采取高證明標準進行調(diào)查核實，不僅增加檢察機關調(diào)查核實的壓力，而且混淆了立案前初查與立案后調(diào)查核實的功能。立案前初查是對案件證據(jù)材料進行簡單調(diào)查，屬于事實判斷；立案后“調(diào)查核實”中的“調(diào)查”是對證據(jù)材料的真?zhèn)魏托ЯM行判定，屬于價值判斷，目的是“核實”行為違法性。

例如，在“某自治縣人民檢察院訴縣國土資源和環(huán)境保護局不履行法定職責一案”(4)參見連南瑤族自治縣人民檢察院訴連南瑤族自治縣國土資源和環(huán)境保護局行政公益訴訟一審行政判決書(2016)粵1803行初178號。中，2016年11月10日，該縣檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)縣國土資源和環(huán)境保護局存在未追繳環(huán)境治理恢復保證金等不作為行為，可能損害社會公共利益，符合公益訴訟案件立案標準，遂決定立案審查。同年11月11日該縣檢察院就向被告發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法、全面履行監(jiān)督管理職責。在本案中，該縣檢察院立案與發(fā)出檢察建議幾乎同時完成，立案后調(diào)查核實工作只能在立案前初查階段完成，這不僅混淆了立案前初查與立案后調(diào)查核實的區(qū)別，而且破壞了調(diào)查核實權啟動、運行和終結的既定秩序。立案前初查階段，檢察機關在履職中發(fā)現(xiàn)公益損害線索進行審查立案，這是調(diào)查的啟動條件，立案前無調(diào)查核實權，因此也就無核實內(nèi)容而言；而立案后調(diào)查核實內(nèi)容著重于公共利益是否被侵害，法律規(guī)定的機關或組織是否依法全面履職的事實及證據(jù)，以判斷是否構成對法律秩序的破壞，是否符合提出檢察建議或發(fā)布公告的啟動標準。若檢察機關在立案前初查階段就進行調(diào)查核實，則違背檢察謙抑和審慎原則，難以與“調(diào)查是為了核實”這一過程契合。

(二)在訴前階段全面調(diào)查，模糊了檢察機關與行政機關的職權邊界

檢察機關依據(jù)《辦案規(guī)則》第三十二條，提出“全面”調(diào)查證據(jù)材料的要求，忽視了公益訴訟檢察調(diào)查核實權的階段性，誤讀全面調(diào)查原則，容易誤導實踐工作。檢察機關在訴前階段全面調(diào)查核實案件材料，不僅關注公益損害的具體數(shù)額，而且積極承擔法律規(guī)定之外的調(diào)查責任，甚至直接介入行政機關的職權范圍。這不僅產(chǎn)生損耗檢察資源、公益保護不及時等消極后果，難以修復已被破壞的法律秩序，還導致檢察機關與行政機關職權范圍沖突，模糊兩者之間的職權邊界，偏離預期法律監(jiān)督目標。

如“某縣人民檢察院督促保護某兵工廠舊址公益訴訟案”[8]，在調(diào)查核實過程中，檢察院聘請省級文物專家對該處革命遺址進行了保護必要性論證。然而，文物是否具有保護必要性，是行政裁量問題，不是法律實施問題，也就不是檢察機關法律監(jiān)督的對象，由檢察機關聘請文物專家進行保護必要性論證，實際上超越了檢察調(diào)查核實內(nèi)容范圍，承擔了更加繁重的調(diào)查責任，無形中增加了調(diào)查核實成本。在具體辦案中，人民檢察院沒有分清案件的舉證責任，盲目核實了解一切涉案情況，全面調(diào)查收集行為、損害、因果關系、過錯等證據(jù)材料，甚至著重收集被告存在過錯的證據(jù)。這不僅加大權力運行成本投入，浪費司法資源，而且很可能被視為檢察機關侵入行政機關的職責范圍[9]。 行政機關是公共事務的管理者，是公益的第一順位保護人，其通過調(diào)查并制止行政相對人的違法行為進行保護公益。檢察機關雖然也是保護公益的主體，但其主要是通過監(jiān)督行政機關依法行政等方式來實現(xiàn)公益保護目的。若由檢察機關代行行政機關職權，一定程度上混淆了檢察機關與行政機關的角色，這會影響檢察機關在特定公益保護領域的法律監(jiān)督效果[10]。

(三)在訴訟階段調(diào)查核實，破壞了公益訴訟的主體結構和程序規(guī)則

在訴訟階段檢察機關將調(diào)查取證權作為調(diào)查核實權行使，導致訴訟當事人地位不平等，不符合訴訟程序的要求。調(diào)查取證權是基于訴訟當事人的訴訟請求權而收集證據(jù)材料，滿足訴訟活動中證明責任的要求；調(diào)查核實權是基于檢察機關的法律監(jiān)督者身份而核實證據(jù)材料，掌握法律秩序被破壞的事實或違法行為。公益訴訟實踐中，檢察機關模糊處理收集證據(jù)與核實證據(jù)的目的和功能，一律以“法律監(jiān)督者”身份調(diào)查案件材料，忽視了基于當事人的證明權來收集證據(jù)和基于當事人的證明責任在訴訟中展開攻擊與防御的訴訟法理[11]。

如“某縣人民檢察院訴縣國土資源局不依法全面履職一案”(5)參見四川省榮縣人民檢察院訴國土資源局不依法全面履職案(2019)川0321行初4號。中，該縣檢察院訴前階段經(jīng)過多次現(xiàn)場勘驗、無人機航拍等方式發(fā)現(xiàn)公益損害仍在發(fā)生，遂提起公益訴訟。在訴訟階段，該縣檢察院再次啟用檢察調(diào)查核實權，采取無人機航拍、專家意見和現(xiàn)場勘驗等方式對企業(yè)傾倒渣土情況進行調(diào)查核實。檢察機關在訴訟階段啟動檢察調(diào)查核實權，既不符合訴訟主體地位平等的訴訟構造，也背離了應由被告承擔舉證責任的行政訴訟證據(jù)規(guī)則，破壞訴訟程序規(guī)則，導致檢察調(diào)查核實權運行程序混亂。訴訟階段，行政機關若要證明已經(jīng)按照訴前檢察建議要求依法全面履職，應提交企業(yè)有關整改情況的證明材料，而不是由檢察機關再次對企業(yè)整改情況進行全面調(diào)查核實，其只需行使“證明權”，直接著眼于舉證責任分配的要求，獲得勝訴判決即可。若檢察機關在訴訟階段仍行使公益訴訟檢察調(diào)查核實權，在民事公益訴訟中，顯然違背了當事人訴訟權利平等原則，破壞民事訴訟結構，不利于保障被告方的合法權益；在行政公益訴訟中，可能引發(fā)行政權與檢察權的不良競爭，難以實現(xiàn)法律監(jiān)督目標。

四、公益訴訟檢察調(diào)查核實權階段性運行的制度保障

在厘清公益訴訟檢察調(diào)查核實權階段性特征的基礎上，合理界定公益訴訟檢察調(diào)查核實權的運行階段，有利于檢察公益訴訟的健康發(fā)展。為保障公益訴訟檢察調(diào)查核實權的規(guī)范運行，還需要為其提供完善的制度保障。

(一)明確檢察調(diào)查核實權的啟動程序

公益訴訟檢察調(diào)查核實權的啟動是調(diào)查核實權運行的前提。檢察機關在啟動調(diào)查核實權時，應當謹慎、規(guī)范行使權力，未經(jīng)法定程序不得隨意啟用調(diào)查核實權。

其一，調(diào)查核實權啟動須在公益訴訟案件立案后方能進行。就調(diào)查核實權運行程序而言，《辦案規(guī)則》第五條(6)《辦案規(guī)則》第五條規(guī)定，“人民檢察院辦理公益訴訟案件，由檢察官、檢察長、檢察委員會在各自職權范圍內(nèi)對辦案事項作出決定，并依照規(guī)定承擔相應司法責任。檢察官在檢察長領導下開展工作。重大辦案事項，由檢察長決定。檢察長可以根據(jù)案件情況，提交檢察委員會討論決定。其他辦案事項，檢察長可以自行決定，也可以授權檢察官決定”。并未明確啟動公益訴訟檢察調(diào)查核實權的條件，在公益訴訟實際運行中，檢察機關在立案前初查階段或訴訟階段隨意啟動調(diào)查核實，體現(xiàn)出檢察機關對這一權力行使的積極態(tài)度。但是，公益訴訟檢察調(diào)查核實權不具有獨立性，是檢察機關法律監(jiān)督職能的派生性權力。換言之，公益訴訟檢察調(diào)查核實權的啟動需要以公益訴訟的開展為前提，只有在公益訴訟案件依法定程序立案后檢察機關才能啟動調(diào)查核實權。

其二，調(diào)查核實權啟動要依法定程序報業(yè)務部門備案。檢察調(diào)查核實權運行實踐中，檢察機關習慣通過書面形式報給部門負責人或分管檢察長，通過“三級審批”方式對案件質(zhì)量把關[12]。但是，根據(jù)司法責任制改革精神，檢察機關啟動調(diào)查核實權時應貫徹“誰辦案，誰負責”的原則，確立檢察官在辦案中相對獨立的主體地位。建議改革調(diào)查核實權啟動審批制度，適當放寬啟動條件，由承辦檢察官依法定程序報業(yè)務部門登記備案后，啟動公益訴訟檢察調(diào)查核實權。

其三，調(diào)查核實權啟動要明確階段性運行目標。在公益訴訟訴前階段，檢察調(diào)查核實權的運行目標是核實被監(jiān)督行為的違法性，為檢察機關提出檢察建議或發(fā)布公告等監(jiān)督手段提供證據(jù)支撐。依據(jù)《辦案規(guī)則》第三十三條規(guī)定，檢察機關在開展調(diào)查前應制作調(diào)查方案，確定具體的調(diào)查方法、步驟等。然而，《辦案規(guī)則》并未明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權的運行目標，難以規(guī)制權力濫用。建議檢察機關在啟動調(diào)查核實權時，著眼于對法律行為的合法性進行審查與監(jiān)督，將運行目標明確納入調(diào)查核實方案。

(二)明確檢察調(diào)查核實權的運行階段

檢察調(diào)查核實權運行應充分考慮各階段的調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查標準，不能采取“一刀切”態(tài)度調(diào)查案件事實。檢察機關行使調(diào)查核實權時，可通過初步調(diào)查報告、調(diào)查核實終結報告、審查終結報告等司法文書將各程序階段進行有效銜接。

第一，立案前“初查”階段，形成初步調(diào)查報告。依據(jù)《辦案規(guī)則》，公益訴訟立案僅需達到“公益受到侵害，可能存在違法行為”的標準。只有在檢察機關認為可能存在違法行為，檢察公益訴訟程序才能正式啟動。檢察機關重點評判證據(jù)材料的真實性和可查性，進而判斷立案的必要性和可能性。此時，立案標準是判斷線索材料是否屬于公益訴訟案件的辦案范圍，具有程序分流、權力控制和權利保障等重要功能[13]，無須要求相關機關對案件線索達到內(nèi)心十分確信的程度。因此，檢察機關只需重點調(diào)查收集損害或者可能損害社會公益的初步證據(jù)并移送相關部門，對其進行審查后形成《初步調(diào)查報告》，決定是否立案。此階段檢察機關無須全面調(diào)查收集案件線索，法律監(jiān)督程度較低，主要按照“可能存在損害”的“似然為真”的證明標準。

第二，立案后“調(diào)查核實”階段，完成調(diào)查核實終結報告。檢察機關通過對公共利益受損的具體情況和涉案違法行為進行調(diào)查核實，重點評估被監(jiān)督行為的違法性，決定是否發(fā)出檢察建議。由于此階段的程序價值定位是提醒、督促相關主體履職，充分調(diào)動其自我糾錯的積極性和主動性，并為下一步提出檢察建議或者發(fā)布公告奠定基礎。相比立案前階段，訴前調(diào)查核實證明標準有所提高，應按照“清晰且有說服力”的證明標準。依據(jù)《辦案規(guī)則》，調(diào)查結束后，檢察官應當制作《調(diào)查終結報告》，決定終結案件或提出檢察建議、發(fā)布公告。調(diào)查終結報告不僅能夠服務于檢察機關提出糾正意見或檢察建議，而且具有終止檢察調(diào)查核實權運行的程序控制功能。理論上，當檢察機關制作完《調(diào)查終結報告》后，調(diào)查核實活動已結束，檢察院已不再享有公益訴訟檢察調(diào)查核實權。人民檢察院重視調(diào)查核實終結報告，尤其是重視其程序控制功能，有助于嚴格按照正當程序行使調(diào)查核實權，有效發(fā)揮檢察監(jiān)督功能。

第三，“跟進監(jiān)督調(diào)查”階段，制作跟進監(jiān)督審查終結報告。檢察建議提出或公告發(fā)布后，進入跟進監(jiān)督調(diào)查階段，檢察機關需要調(diào)查行政機關是否全面履職或者侵權主體是否進行損害賠償、公益組織是否提起訴訟，以及社會公共利益受到損害的情況等，重點判斷違法行為的可訴性[14]。此階段是承接訴前程序和提起公益訴訟的過渡階段，檢察機關會根據(jù)證據(jù)材料做出是否起訴的決定，并會根據(jù)舉證責任進行補充調(diào)查，以期獲得勝訴[15]36。該階段法律監(jiān)督程度高，所收集的證據(jù)材料決定案件是否進入訴訟程序。因此，這一階段證明標準應達到“高度蓋然性”?！掇k案規(guī)則》規(guī)定，跟進監(jiān)督調(diào)查后，檢察官應當制作《審查終結報告》，根據(jù)案件實際情況提出處理意見，如終結案件或提起公益訴訟等。

(三)明確檢察調(diào)查核實權的實現(xiàn)手段

檢察公益訴訟主要由訴前階段和訴訟階段構成。兩個階段分別以監(jiān)督違法行為和解決法律爭議為直接目標。檢察機關在其中分別扮演法律監(jiān)督者和公益訴訟起訴人角色。相應的，檢察調(diào)查核實的實現(xiàn)手段和證據(jù)規(guī)則也不盡相同。

其一，檢察調(diào)查核實手段與法律規(guī)定(7)《辦案規(guī)則》第三十五條規(guī)定，“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)：(一)查閱、調(diào)取、復制有關執(zhí)法、訴訟卷宗材料等；(二)詢問行政機關工作人員、違法行為人以及行政相對人、利害關系人、證人等；(三)向有關單位和個人收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；(四)咨詢專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；(五)委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯；(六)勘驗物證、現(xiàn)場；(七)其他必要的調(diào)查方式。人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制性措施”。相一致。在理論研究和司法實踐中，一直有聲音呼吁增強檢察調(diào)查核實手段的強制性[16]。實際上，檢察調(diào)查核實手段不僅不能增加強制性[17]，而且還必須嚴格與法律規(guī)定相一致。基于調(diào)查核實權是檢察機關享有的法律監(jiān)督權，是為了保障法律統(tǒng)一正確適用，具有督促、補位和監(jiān)督的功能。檢察調(diào)查核實權作為一項手段性權力，防止其權力異化或濫用，是立法者必須高度關注的問題。若賦予檢察機關享有查封、扣押等強制性手段，意味著檢察院可以對行政機關采取強制措施，使得檢察機關享有高于行政機關之上的權力,對現(xiàn)有權力制衡關系造成一定沖擊，導致權力系統(tǒng)失調(diào)，審判權力妥協(xié)和自身方向迷失等問題[18]。故此，依據(jù)《辦案規(guī)則》第三十五條，檢察調(diào)查核實手段應主要以查閱、調(diào)閱和復制材料，詢問或咨詢相關人員，委托鑒定、評估、檢驗及翻譯等非強制性手段為宜。

其二，調(diào)查核實手段與階段性目標相匹配。調(diào)查核實手段雖然具有多樣性和可選擇性，但并不需要均衡適用，也不宜不計成本地盲目適用。調(diào)查核實手段的選用應當與調(diào)查核實的階段性目標相匹配。立案前初查階段，檢察調(diào)查的目標是判斷公益損害案件是否應當被立案。檢察機關對獲取的線索進行排查，通過實地走訪等方式來判斷線索是否真實、是否發(fā)生了公益損害的情況等，以此判斷案件是否屬于公益訴訟案件。此階段檢察機關只需簡單調(diào)查是否存在公益損害，不需要對案件具體的損害過程、損害結果、因果關系進行詳細調(diào)查。立案后調(diào)查核實階段，檢察調(diào)查核實的目標是識別相關主體的違法行為，為提出檢察建議或發(fā)布公告準備支撐材料，推進法律監(jiān)督進程。檢察機關重點核實公益是否遭受侵害、行政機關是否依法履職等，符合發(fā)布公告或者提出檢察建議的條件即可。跟進監(jiān)督調(diào)查核實階段，檢察調(diào)查的目標是調(diào)查收集符合起訴條件的證據(jù)材料，提起公益訴訟。此階段是訴前程序的關鍵階段，承接訴前程序和起訴程序。檢察機關對整改情況應采取“過程狀態(tài)”與“結果狀態(tài)”并重的標準(8)首先，從結果上看，行政機關的整改應該取得一定的效果，檢察機關應調(diào)查核實行政機關是否積極履職、公益損害行為是否得到遏制，以及受損公益是否得到恢復等。其次，從過程上看，如果行政機關未進行整改，還應當調(diào)查核實行政是否存在著無法履職的客觀情況，需嚴格核實行政機關履行職責的條件和狀態(tài)。參見崔文亞.環(huán)境公益訴訟中檢察機關調(diào)查核實權研究[D].蘭州：甘肅政法大學,2021.，判斷是否提起訴訟。結合階段性目標來看檢察調(diào)查所需時間，檢察機關將訴前階段調(diào)查規(guī)定為立案之日起三個月，而跟進監(jiān)督調(diào)查僅有兩個月，確實顛倒了調(diào)查階段順序[15]25。

其三，調(diào)查核實手段與證據(jù)規(guī)則相適應。檢察機關將在調(diào)查核實中取得的證據(jù)材料作為訴訟證據(jù)使用時需要經(jīng)過證據(jù)資格確認，使調(diào)查核實手段與證據(jù)規(guī)則相適應。檢察機關在調(diào)查取證上具備法律專業(yè)知識、技術條件、人力和資金等資源優(yōu)勢，將調(diào)查核實所獲得的證據(jù)材料在訴訟中不加區(qū)分地直接采納作為認定案件事實的證據(jù)，不僅不符合《行政訴訟法》和《民事訴訟法》對證據(jù)材料的要求，而且對另一方當事人明顯不公平。能夠作為訴訟證據(jù)的調(diào)查核實材料應當符合法律對證據(jù)類型的要求，具有合法性。證據(jù)的有效性以合法性為前提和基礎。只有人民檢察院在公益訴訟案件中嚴格依照正當程序開展調(diào)查核實行為，所收集的證據(jù)材料才能經(jīng)得起法庭的質(zhì)證，作為認定事實的根據(jù)。實踐中，檢察機關單方形成的證據(jù)材料，未經(jīng)過第三方鑒定，不能作為認定案件事實的根據(jù)(9)如在“某區(qū)發(fā)改局、財政局不履行法定職責一案”中，針對檢察機關提交的一份證據(jù)材料，被告方辯護意見認為，證據(jù)材料形成時間是2019年，但該行為發(fā)生在2012年，證據(jù)材料不能證明2012年的實際情況。且該證據(jù)材料由檢察院單方形成，未經(jīng)過第三方鑒定，不能作為認定案件事實的依據(jù)。參見廣東省陽江市陽東區(qū)人民法院行政判決書(2020)粵1704行初2號。。又如，在檢察機關發(fā)出檢察建議時，專家意見能夠作為一種證明材料，但是在訴訟過程中，專家意見并非訴訟法上明確的證據(jù)類型，不能被采納為認定案件事實的證據(jù)。專家不具有相對獨立的訴訟參與人資格，參與訴訟的專家資質(zhì)也沒有強制性規(guī)定，法律上專家意見僅被視為當事人陳述，從而具有“天然的偏袒性”，真實性也可能受到質(zhì)疑。

五、結語

“程序是現(xiàn)代法治的重要標志。無法治仍有實體問題，但無程序卻無法治可言。法治在一定意義上，就是程序之治?！盵19]在檢察公益訴訟過程中，“調(diào)查核實”“提起公益訴訟”“審判監(jiān)督”等各個環(huán)節(jié)前后銜接、逐步推進、相互獨立，都履行了各自的檢察監(jiān)督職能。明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權運行的階段性，有利于建構調(diào)查核實程序、法院審判程序與訴訟監(jiān)督程序間的銜接和協(xié)調(diào)機制，不僅事關公益訴訟檢察工作的推進是否順利，而且關系到法律秩序的維護和法律實施的正確統(tǒng)一。本文結合公益訴訟案例分析檢察調(diào)查核實權的運行問題，從調(diào)查核實權的適用階段、核實內(nèi)容與證明標準等方面將其與調(diào)查取證權、訴訟監(jiān)督權嚴格區(qū)分，嘗試建構清晰、合理和有效的檢察調(diào)查核實權階段性運行機制。但是，針對檢察調(diào)查核實權階段性運行的現(xiàn)實障礙，亟須更多的專家學者在實踐基礎上進行更加深入細致地研究，提升人民檢察院運用調(diào)查核實權的合法性和有效性，促進檢察公益訴訟制度的健康發(fā)展。