江 海

(巢湖學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院， 安徽 合肥 238024)

《安徽省“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》提出，“建設(shè)環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)，實(shí)施環(huán)巢湖小流域綜合治理，高水平建設(shè)環(huán)巢湖濕地……讓巢湖成為合肥最好的名片”[1]。治理巢湖，制度是關(guān)鍵，法治是保障。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)巢湖綜合治理法治路徑的研究尚缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性。鑒于此，基于習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想，結(jié)合巢湖綜合治理法治實(shí)踐，分析巢湖綜合治理法治現(xiàn)狀、問題和進(jìn)一步健全的方向，希望對(duì)深化巢湖綜合治理有所裨益并對(duì)其他流域環(huán)境綜合治理提供法治參考。

一、巢湖綜合治理法治建設(shè)的根本遵循和生動(dòng)實(shí)踐

習(xí)近平總書記2016年、2020年兩次視察安徽時(shí)都親臨巢湖，并指示“一定要把巢湖治理好”，“讓八百里巢湖成為合肥最好的名片”[2]。習(xí)近平生態(tài)文明思想是巢湖綜合治理法治建設(shè)的根本遵循，也在巢湖綜合治理中展開了生動(dòng)實(shí)踐。

(一)習(xí)近平生態(tài)文明思想是巢湖綜合治理法治建設(shè)的根本遵循

習(xí)近平生態(tài)文明思想是為解決日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的，具有鮮明的時(shí)代特色[3]。習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)理念和豐富的內(nèi)容及其在視察安徽時(shí)重要講話精神是巢湖綜合治理法治建設(shè)的根本遵循。

1．“綠水青山就是金山銀山”理論是巢湖綜合治理法治的核心理念

“綠水青山就是金山銀山”的論斷是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心?！傲己玫纳鷳B(tài)環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和資源，是社會(huì)進(jìn)步的潛在動(dòng)力和人類綿延發(fā)展的持續(xù)支撐”[4]。誠如習(xí)近平總書記視察安徽時(shí)指出的，“巢湖是安徽人民的寶貝”[5]，巢湖流域充沛的水資源、漁業(yè)資源、濕地資源、林業(yè)資源、農(nóng)業(yè)資源及其所構(gòu)成的良好的生態(tài)環(huán)境是巢湖區(qū)域乃至安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文旅教育事業(yè)的生態(tài)基礎(chǔ)和后勁。美麗巢湖、生態(tài)巢湖更是合肥市“大湖名城、創(chuàng)新高地”的生態(tài)支撐?！皩幰G水青山，不要金山銀山”，這是對(duì)既往環(huán)境治理的深刻反思與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[6]。巢湖環(huán)境問題是過去粗放式發(fā)展產(chǎn)生的問題。“生態(tài)文明法治建設(shè)的重要目標(biāo)就是通過統(tǒng)籌自然環(huán)境的多重價(jià)值與功能、協(xié)調(diào)多元利益訴求，實(shí)現(xiàn)‘綠水青山’與‘金山銀山’的利益均衡，以促進(jìn)人與人的和諧發(fā)展為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展”[7]。巢湖綜合治理必須樹立綠色發(fā)展、保護(hù)優(yōu)先的法治理念，依法治理既存的污染問題，修復(fù)生態(tài)，同時(shí)預(yù)防出現(xiàn)新的環(huán)境問題，在生態(tài)美、法保障的回應(yīng)中把巢湖打造成河流治理的樣板和自然、人文交相輝映的合肥城湖新境。

2．“山水林田湖草是生命共同體”論斷是巢湖綜合治理的方法論

習(xí)近平總書記深刻把握人與生態(tài)環(huán)境之間的辯證關(guān)系，提出了“山水林田湖草是生命共同體”[8]的論斷，為生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理提供了科學(xué)的自然觀和方法論[9]。山水林田湖草系統(tǒng)治理力求對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。治理好水污染、保護(hù)好水環(huán)境，就需要“統(tǒng)籌左右岸、上下游、陸上水下、地表地下、河流海洋、水生態(tài)水資源、污染防治與生態(tài)保護(hù)，達(dá)到系統(tǒng)治理的最佳效果”[10]。流域正是由山水林田湖草、魚蝦、產(chǎn)業(yè)群、人群組成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)。巢湖綜合治理就是要求人類的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)尊重生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的生長規(guī)律和自然法則，把流域當(dāng)作一個(gè)整體，將體現(xiàn)人與自然整體關(guān)系和河流生態(tài)規(guī)律的河湖同治、水岸同治，將“治污、防洪、生態(tài)、交通、旅游”功能一體化的生態(tài)系統(tǒng)治理的方案、方法、技術(shù)、工程通過立法確立為法律規(guī)范，予以權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)配置，依法推進(jìn)巢湖山水林田湖草系統(tǒng)治理，防治污染，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)。

3．完善的法制和嚴(yán)密的法治是巢湖綜合治理的前提和保障

習(xí)近平總書記在視察安徽以及全國環(huán)境保護(hù)工作大會(huì)等許多場合強(qiáng)調(diào)：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵11]這一論斷，“涵蓋了生態(tài)環(huán)境治理指導(dǎo)思想和生態(tài)法律制度等諸多構(gòu)成要素，體現(xiàn)了生態(tài)法治的社會(huì)精神文明價(jià)值取向”[4]7?！叭伺c自然和諧共生的現(xiàn)代化需要法治”[12]，以法治理念、法治思維、法治方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，就是以環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)則為基礎(chǔ)、自覺履行環(huán)境管理職責(zé)、義務(wù)，保障環(huán)境權(quán)益和提供良好生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處。從法學(xué)的角度說，巢湖綜合治理是一系列活動(dòng)的總稱，它以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),以政府、企業(yè)、公眾等法律關(guān)系主體通過巢湖綜合治理立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等為法治實(shí)踐,推進(jìn)巢湖綜合治理體系完善和法治能力提升,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,滿足人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需要。這一立論是分析、評(píng)估、重構(gòu)巢湖綜合治理法治體系的邏輯進(jìn)路。

(二)習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下巢湖綜合治理法治建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐

黨的十八大以來，安徽省在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，進(jìn)行了較為系統(tǒng)的巢湖綜合治理立法、執(zhí)法、司法等法治實(shí)踐。

1．科學(xué)立法，構(gòu)建巢湖綜合治理完備的法律制度體系

安徽省遵循習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想，努力構(gòu)建符合安徽省情的地方性環(huán)境保護(hù)制度體系，夯實(shí)巢湖綜合治理法治基礎(chǔ)。

2014年和2019年，安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)兩次修訂《巢湖流域水污染防治條例》。修改后的《條例》以習(xí)近平總書記“山水林田湖草是生命共同體”的生態(tài)整體觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先原則，健全源頭預(yù)防、過程控制、末端治理等制度措施，加強(qiáng)行政問責(zé)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。2018年，合肥市人民政府印發(fā)了《巢湖綜合治理綠色發(fā)展總體規(guī)劃》(2018—2035年)，《規(guī)劃》確定了巢湖綜合治理主體、對(duì)象、任務(wù)、目標(biāo)、責(zé)任、保障等重要內(nèi)容，具有很強(qiáng)的前瞻性、針對(duì)性、科學(xué)性和可操作性。這些組成了巢湖綜合治理的綜合性法律規(guī)范。

2017年，環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組制定實(shí)施了《關(guān)于加快建設(shè)綠色發(fā)展美麗巢湖的工作方案》等具體實(shí)施辦法和巢湖治理八期工程的具體推進(jìn)規(guī)劃。2018年，安徽省人民政府印發(fā)了《關(guān)于在巢湖實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》《巢湖流域河流水質(zhì)目標(biāo)控制體系》《安徽省級(jí)巢湖湖(河)長制2018年度考核辦法(試行)》等文件。至此，責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的巢湖管理保護(hù)工作機(jī)制基本形成。2018年，安徽省人民政府專門制定《巢湖綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》，規(guī)定了巢湖流域各干、支流水質(zhì)目標(biāo)體系，細(xì)化工程任務(wù)，落實(shí)責(zé)任單位，明確治理達(dá)標(biāo)銷賬的時(shí)間節(jié)點(diǎn)[13]。2017年，合肥市編制了《環(huán)巢湖濕地公園群建設(shè)總體規(guī)劃》，保護(hù)和改善巢湖濕地生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)其生物多樣性。2019年、2020年合肥市人大常委會(huì)通過《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)巢湖十大濕地保護(hù)的決定》《合肥市河道管理?xiàng)l例》，以巢湖濕地和合肥市河道為治理對(duì)象，明晰了各部門職責(zé)。這些組成了巢湖綜合治理的專項(xiàng)性、配套性法律法規(guī)。

2.嚴(yán)格執(zhí)法，協(xié)同推進(jìn)巢湖污染防治和生態(tài)修復(fù)

巢湖流域嚴(yán)格執(zhí)行《巢湖流域水污染防治條例》《巢湖綜合治理綠色發(fā)展總體規(guī)劃》等法律法規(guī)，協(xié)同推進(jìn)污染防治、山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)。

在管理體制上，2012年，安徽省人民政府設(shè)立了巢湖管理局，配置巢湖流域一級(jí)保護(hù)區(qū)污染防治、資源、水利、修復(fù)等專門、統(tǒng)一的管理權(quán)，實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，加強(qiáng)流域協(xié)調(diào)。2014年，市級(jí)、縣(區(qū))級(jí)成立環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，分別負(fù)責(zé)巢湖綜合治理的統(tǒng)一指揮和建設(shè)任務(wù)，使巢湖治理實(shí)現(xiàn)了總體謀劃、多層次推動(dòng)……全方位統(tǒng)籌[14]。至2018年，全面建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)湖(河)長制，覆蓋巢湖全流域、干支流，依法履行“河流污染防治、資源保護(hù)、岸線養(yǎng)護(hù)”等職責(zé)。各位河長既組織本河流的治理，又在河流綜合治理中進(jìn)行部門協(xié)調(diào)和區(qū)域協(xié)調(diào)。

巢湖綜合治理各執(zhí)法主體依據(jù)規(guī)劃、環(huán)評(píng)、總量控制等環(huán)境保護(hù)制度，運(yùn)用許可、檢查、監(jiān)測、行政處罰等執(zhí)法手段，分步實(shí)施巢湖綜合治理八期工程，督促或協(xié)同推進(jìn)巢湖水岸同治、干支流同治、農(nóng)村面源污染和入湖總氮總磷控制、濕地等環(huán)湖生態(tài)屏障修復(fù)、引江濟(jì)巢工程及生態(tài)廊道同建、城市飲用水保護(hù)、工礦點(diǎn)位退出修復(fù)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3．創(chuàng)新司法，助力巢湖綜合治理生態(tài)功能

公正司法是環(huán)境法治最有力的手段。巢湖流域堅(jiān)持綠色發(fā)展和預(yù)防、懲治、修復(fù)并重的司法理念，推進(jìn)環(huán)境司法改革，強(qiáng)化環(huán)境司法對(duì)包括巢湖綜合治理在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)和保障功能。2020年9月，合肥轄區(qū)內(nèi)(含巢湖流域大部分區(qū)域)環(huán)境案件由合肥市鐵路運(yùn)輸法院集中管轄，歸口審理。安徽省高級(jí)人民法院設(shè)立專門的環(huán)保法庭，實(shí)現(xiàn)包括巢湖流域在內(nèi)的環(huán)境案件司法專門化。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能依法提起環(huán)境民事公益訴訟。各地方人民法院在審理非法捕撈水產(chǎn)品、非法采礦、濫伐林木、水污染等環(huán)境案件中，借鑒外域環(huán)境司法的恢復(fù)性司法理念，創(chuàng)新性適用植綠放流、生態(tài)公益勞動(dòng)等教育、修復(fù)措施。

2021年，第四次中央環(huán)保督察組巡查安徽時(shí)充分肯定巢湖 “碧水”“安瀾”“富民”三大綜合治理工程[15]。2022年，合肥市成功入選“世界濕地城市”[16]，這是巢湖綜合治理展示在世界面前的最好名片。

二、巢湖綜合治理法治建設(shè)中存在的問題

巢湖綜合治理是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)，巢湖綜合治理法治建設(shè)同樣也是一個(gè)有待不斷適應(yīng)綜合治理實(shí)踐需要的發(fā)展過程。梳理其中存在的問題是進(jìn)一步健全巢湖綜合治理法治體系、機(jī)制的基礎(chǔ)。

(一)規(guī)劃步調(diào)不一致，難以形成綜合治理整體格局

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是根據(jù)一定區(qū)域一定時(shí)期環(huán)境資源數(shù)量、質(zhì)量、可持續(xù)狀況，對(duì)為滿足該時(shí)期本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而對(duì)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、空間布局等所作出的整體安排。它涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的方方面面，牽一發(fā)動(dòng)全身，所以環(huán)保規(guī)劃必須保持整體性、先行性、穩(wěn)定性。巢湖綜合治理涉及眾多行政區(qū)域及其產(chǎn)業(yè)，影響區(qū)域內(nèi)外的各類環(huán)境要素，而目前涉及巢湖綜合治理的各地、各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃各行其是，與正在實(shí)行的諸如《巢湖流域水污染防治條例》《巢湖綜合治理綠色發(fā)展總體規(guī)劃》(2018—2035年)等法律法規(guī)在理念、效力范圍、措施、處置機(jī)制、資金等保障、考核等方面各有側(cè)重，難以形成綜合治理的系統(tǒng)性、協(xié)同力、高效度。

(二)未能提標(biāo)減排，加大污染治理力度

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是衡量一個(gè)國家或區(qū)域環(huán)境治理的能力和決心的重要標(biāo)志?！冻埠廴痉乐螚l例》確立了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一考核”的污染防治綜合治理措施。就其中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而言，《條例》提出“根據(jù)本區(qū)域、流域?qū)嶋H，制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的本省標(biāo)準(zhǔn)”。但巢湖流域環(huán)境污染程度嚴(yán)重于其他流域，區(qū)域污染總量控制和截污入湖的治理任務(wù)也較其他流域更緊迫，巢湖流域仍然執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，并未根據(jù)本區(qū)域、流域環(huán)境污染的重點(diǎn)污染物、關(guān)鍵性指標(biāo)、約束性指標(biāo)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的本省標(biāo)準(zhǔn)，即提標(biāo)減排。這將在一定程度上延緩流域污染防治的進(jìn)程和治理效果。

(三)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施不全面，難以激發(fā)公眾參與綜合治理

《巢湖流域水污染防治條例》《巢湖綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》等法律法規(guī)中提出大力實(shí)施全流域生態(tài)補(bǔ)償，以物質(zhì)補(bǔ)償和精神補(bǔ)償?shù)确绞接行蛞龑?dǎo)流域各地減少排污，改善水質(zhì)，保護(hù)生態(tài)。但巢湖流域生態(tài)補(bǔ)償沒有得到很好的實(shí)施。在入湖的眾多支流流域中，只有烔煬河流域試點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償，沒有將生態(tài)補(bǔ)償拓展到濕地、林業(yè)、礦山等生態(tài)要素上。補(bǔ)償?shù)馁Y金來源僅限于政府轉(zhuǎn)移支出，上下游之間、城鄉(xiāng)之間的社會(huì)資金沒有依法依約流轉(zhuǎn)，形成橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。整體上，巢湖綜合治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法治化水平不高。環(huán)湖一公里內(nèi)禁養(yǎng)、禁產(chǎn)、禁建以及化肥農(nóng)藥類農(nóng)產(chǎn)品投入限制等治理措施都會(huì)損失，流域范圍內(nèi)尚未建立健全相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這有違生態(tài)公平和社會(huì)公平。

(四)環(huán)境司法威懾力不足，綠色司法功能有待加強(qiáng)

環(huán)境司法案件進(jìn)入司法程序的極少，威懾力發(fā)揮有限，警示作用不足。環(huán)境案件在原告資格、立案標(biāo)準(zhǔn)、舉證、管轄、訴訟費(fèi)等方面都有不同于其他類案件的“高難度”要求，民眾可能無法或不愿意通過司法維權(quán)。再者，流域環(huán)境司法專門化程度有待提高。雖然合肥市由合肥鐵路運(yùn)輸法院來管轄環(huán)境案件，但該法院受理環(huán)境類案件的數(shù)量少、案件的繁簡程度不一、環(huán)境案件與非環(huán)境案件并存。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟案件也不多。究其原因，一是環(huán)巢湖區(qū)域在“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府民政部門登記的環(huán)保社會(huì)組織”這一符合環(huán)境民事公益訴訟的組織極少；二是人民政府雖然可以作為環(huán)境民事公益訴訟主體，但他們可能與被告之間往往有千絲萬縷的聯(lián)系，于是采取觀望的態(tài)度或指望檢察機(jī)關(guān)“拋頭露面”；三是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)或被授權(quán)擔(dān)任環(huán)境民事公益訴訟起訴人，但各地人民檢察院行使這一職責(zé)的主動(dòng)性、積極性不高。

(五)法律監(jiān)管不嚴(yán)格，導(dǎo)致法律實(shí)施不全面

巢湖綜合治理仍然存在法律監(jiān)管不嚴(yán)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，巢湖市為獲取建設(shè)用地指標(biāo)，2018年以來，假借“殘次林”土地整理名義毀林造地面積超1 400畝[15]。對(duì)其決策和執(zhí)行缺乏監(jiān)管，使這一典型的犧牲環(huán)境換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)增長的行為反而成為“政績”。第二，有的部門以發(fā)文件代替監(jiān)管。肥東、肥西、巢湖等地因?yàn)闇y土配方施肥和農(nóng)藥減量工作達(dá)不到考核要求，虛構(gòu)測土配方施肥數(shù)據(jù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)配方施肥用量甚至大于當(dāng)?shù)鼗适┯每偭縖15]，而本地的農(nóng)業(yè)管理部門并未發(fā)現(xiàn)這一問題。第三，公眾參與巢湖綜合治理的決策聽證、環(huán)評(píng)論證、環(huán)?？冃Э己寺窂讲粫常闄?quán)、監(jiān)督權(quán)行使不夠充分。

可見，巢湖綜合治理法治存在制度不夠完備、執(zhí)行不夠有力、監(jiān)督不夠到位等問題。其表層原因是巢湖綜合治理涉及面多且廣，法律關(guān)系復(fù)雜，法治體系和法治能力不足以支撐區(qū)域、流域生態(tài)文明法治要求。其深層次的原因是缺乏科學(xué)治湖理論的指導(dǎo)，但某些方面還存在著對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想的認(rèn)識(shí)不夠深刻，貫徹還不夠堅(jiān)定、不夠徹底的問題。

三、完善巢湖綜合治理法治體系建議

《安徽省“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》提出“堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界”[1]。在習(xí)近平生態(tài)文明思想視域和法治體系和法治能力現(xiàn)代化目標(biāo)下，巢湖綜合治理還需要在以下方面不斷完善和創(chuàng)新。

(一)優(yōu)化規(guī)劃，統(tǒng)籌巢湖綜合治理的整體設(shè)計(jì)

巢湖綜合治理應(yīng)當(dāng)優(yōu)化綜合治理規(guī)劃。其一，向內(nèi)看，協(xié)調(diào)、整合好安徽省“十四五”規(guī)劃的環(huán)保內(nèi)容以及《巢湖綜合治理綠色發(fā)展總體規(guī)劃》(2018—2035年)、環(huán)巢湖各行政區(qū)劃內(nèi)環(huán)保資源開發(fā)農(nóng)業(yè)濕地城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中關(guān)于巢湖綜合治理的相關(guān)理念、目標(biāo)、任務(wù)、保障等內(nèi)容，使其縱向統(tǒng)一、橫向協(xié)調(diào)、部門協(xié)作，避免相互沖突。以巢湖流域的環(huán)境容量和環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，明確巢湖流域生態(tài)功能區(qū)定位，打造“生態(tài)綠色屏障”，依法規(guī)范環(huán)巢湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)布局，徹底轉(zhuǎn)變巢湖流域沿岸的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式。其二，向東看，發(fā)揮環(huán)巢湖區(qū)位優(yōu)勢(shì)，融入長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)拓展和延伸的區(qū)塊鏈，打造在長三角具有重要影響力的踐行“兩山”理念的產(chǎn)業(yè)樣板和生態(tài)樣板。

(二)推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌鰴C(jī)制法治化，激發(fā)社會(huì)治理的積極性

流域綜合治理生態(tài)補(bǔ)償是以污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償為原則，支持公眾大力參與、政府進(jìn)行引導(dǎo)、以市場力量為主的方法，對(duì)為環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)或利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫?、機(jī)制。它有利于激發(fā)社會(huì)力量參與，增加籌資，進(jìn)行綜合治理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公正和社會(huì)公正。以往也有通過流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)南壤驀L試，但更多還局限于個(gè)別區(qū)域、流域，缺乏廣泛性，其法律關(guān)系和效力的確定性還不高。“流域補(bǔ)償協(xié)議的法治化建構(gòu)與全面依法治國、依法行政的戰(zhàn)略布局和最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長遠(yuǎn)需求走向完全一致”[17]?！栋不帐　笆奈濉币?guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)》提出，“升級(jí)建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)，把‘新安江模式’推廣到全省重點(diǎn)流域和森林、濕地、耕地、空氣等生態(tài)領(lǐng)域”[1]。巢湖綜合治理應(yīng)進(jìn)一步完善巢湖流域內(nèi)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度，完善巢湖流域內(nèi)山、水、林、田、湖、草各類資源優(yōu)化配置制度，逐步實(shí)現(xiàn)森林、濕地、水流、耕地、空氣等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。總結(jié)烔煬河流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并推廣到巢湖流域其他支流和區(qū)域。借鑒其他流域治理經(jīng)驗(yàn)，將政府與政府之間、上下游民事主體之間以及域外主體對(duì)域內(nèi)主體之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議納入法治化軌道。

(三)嚴(yán)格執(zhí)法，提高巢湖綜合治理法治實(shí)施效能

“法治的生命在于實(shí)施”，嚴(yán)格執(zhí)法是巢湖新一輪綜合治理法治的重中之重。為提高巢湖綜合治理法治實(shí)施效能，在落實(shí)好現(xiàn)行制度機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下執(zhí)法環(huán)節(jié)。

第一，健全流域水污染防治監(jiān)管、監(jiān)測預(yù)警制度。各級(jí)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”①制度，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)執(zhí)法檢查和接受群眾監(jiān)督，持續(xù)加強(qiáng)巢湖源頭污染防控和減排，堅(jiān)持水域和陸域污染協(xié)同治理。特別注重一級(jí)保護(hù)區(qū)、巢湖水源涵養(yǎng)區(qū)、濕地群、重要入湖河流等區(qū)域的污染防治。堅(jiān)持污染總量控制，巢湖管理局全面履行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)，特別是對(duì)“總磷、總氮等關(guān)鍵性指標(biāo)的入湖入河污染物排放總量和濃度監(jiān)控”。安徽省和合肥市應(yīng)結(jié)合“碳達(dá)峰、碳中和”的總要求以及環(huán)巢湖經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，適時(shí)修訂巢湖水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，提標(biāo)減排，對(duì)總氮、總磷、化肥、農(nóng)藥等關(guān)鍵性指標(biāo)實(shí)行更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和使用要求。

第二，加強(qiáng)綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)。環(huán)境綜合治理涉及眾多部門、領(lǐng)域、行業(yè)、人員等，參與部門的法律依據(jù)、程序、執(zhí)法目的各不相同，處置措施的形式、強(qiáng)度、法理依據(jù)及其救濟(jì)、執(zhí)行等也差異較大。為提升綜合執(zhí)法的能力和質(zhì)效，巢湖綜合治理需要進(jìn)一步優(yōu)化跨部門綜合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、跨級(jí)別綜合執(zhí)法，形成點(diǎn)、線、面、體相結(jié)合的水污染防治體系和切合巢湖實(shí)際的綜合治理模式。加強(qiáng)環(huán)保部門在綜合執(zhí)法中的主動(dòng)性，省級(jí)環(huán)保主管部門或共同上級(jí)政府協(xié)調(diào)巢湖綜合治理糾紛和項(xiàng)目推進(jìn)，合肥市要履行好“總負(fù)責(zé)人”的環(huán)保擔(dān)當(dāng)和發(fā)揮好“總負(fù)責(zé)人”的協(xié)調(diào)作用。探索河長、林長、湖長、田長、路長“五長合一”模式，統(tǒng)一發(fā)揮“總長”在巢湖綜合治理中的召集人、協(xié)調(diào)員、總監(jiān)督人作用。

第三，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)力，將環(huán)境執(zhí)法向基層延伸，向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)延伸。農(nóng)業(yè)面源污染是巢湖綜合治理重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，有時(shí)還是盲區(qū)、“扶貧區(qū)”。所以，巢湖綜合治理執(zhí)法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)延伸。其一，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府一定的環(huán)境執(zhí)法權(quán)限和環(huán)境行政處罰權(quán)，便于其在本鄉(xiāng)本土有針對(duì)性地開展環(huán)境執(zhí)法。其二，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法能力，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍編制，培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員執(zhí)法業(yè)務(wù)，適時(shí)提供技術(shù)指導(dǎo)、裝配執(zhí)法設(shè)備。其三，對(duì)于涉及環(huán)湖面源污染、典型農(nóng)業(yè)污染等案件，由環(huán)保分局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，發(fā)揮各自所長，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，共同促進(jìn)環(huán)湖治理、鄉(xiāng)村環(huán)境治理。

(四)強(qiáng)化綠色司法，助力巢湖綜合治理

十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)……司法制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。環(huán)境司法還需進(jìn)一步強(qiáng)化和創(chuàng)新機(jī)制，助力新一輪巢湖綜合治理。

1．發(fā)揮人民檢察院法律監(jiān)督作用，適時(shí)提起環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是救濟(jì)被污染的環(huán)境、修復(fù)生態(tài)、預(yù)防環(huán)境違法犯罪、推進(jìn)巢湖綜合治理的有力手段。適時(shí)提起環(huán)境公益訴訟是人民檢察院發(fā)揮法律監(jiān)督職能的路徑。

環(huán)境行政公益訴訟是推進(jìn)巢湖綜合治理法律實(shí)施和污染防治、生態(tài)修復(fù)的重要司法路徑。在環(huán)境行政公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步完善的是，“應(yīng)加強(qiáng)檢察建議的說理、明確侵害行為對(duì)環(huán)境公益所產(chǎn)生的巨大危害、突出行政機(jī)關(guān)不履職的責(zé)任等，增強(qiáng)檢察建議的履行性和實(shí)效。同時(shí)，對(duì)于檢察建議……應(yīng)實(shí)時(shí)跟蹤行政機(jī)關(guān)的動(dòng)態(tài)，必要時(shí)督促行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議進(jìn)行回復(fù)，要求其匯報(bào)擬采取的行政行為具體情況及實(shí)施效果等”[18]。這樣，環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)關(guān)才會(huì)明確。人民檢察院提出的不僅是溫和的“檢察建議”，而且是其行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段。

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，在無合適原告提起環(huán)境民事公益訴訟并經(jīng)過一定訴前程序后，“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟”。這說明人民檢察院在環(huán)境民事公益訴訟起訴順位上是“間接性、補(bǔ)位性、后位性”的[19]。因此人民檢察院在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，首先，在環(huán)境刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟中保持司法“謙抑性”。人民檢察院不能為簡化訴前程序，沖鋒在前，替代其他公益訴訟主體在公訴同時(shí)直接就環(huán)境民事公益部分包辦了事。其次，要窮盡訴前程序，環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境民事公益訴訟公告盡可能廣泛充分，以讓符合原告資格條件的環(huán)保社會(huì)組織、適格的人民政府及時(shí)了解環(huán)境公益案件司法進(jìn)展情況，并適時(shí)提起公益訴訟，以免人民檢察院直接既作為法律監(jiān)督者又作為訴訟提起人參與同一訴訟，這也是在履行人民檢察院監(jiān)督職責(zé)。再次，在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，人民檢察院應(yīng)將《民法典》中的環(huán)境損害賠償、生態(tài)修復(fù)、懲罰性賠償制度，與先前進(jìn)行的刑事訴訟部分相銜接，在個(gè)案中合理確定罰金、懲罰性賠償金、生態(tài)損害賠償金的數(shù)額、歸屬和使用等，以充分發(fā)揮環(huán)境訴訟修復(fù)、賠償、懲罰的功能。最后，在檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟提起人開展公益訴訟結(jié)束后，尤其是對(duì)被告判處了實(shí)行一定“綠色行為”的案件，人民檢察院應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其法律監(jiān)督的作用，進(jìn)行回訪，檢查被告人“綠色行為”有沒有履行完畢及履行的綠色效果，不能公益訴訟結(jié)束就不再關(guān)心該公益了。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在巢湖綜合治理中，人民檢察院作為法律監(jiān)督者在環(huán)境公益訴訟中更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，因?yàn)榄h(huán)巢湖區(qū)域具備環(huán)境民事公益訴訟所需具備特定資格的原告極少。所以，人民檢察院應(yīng)當(dāng)充分“訴前公告”，保障其他適格主體的訴權(quán)，必要情況下，及時(shí)依法提起環(huán)境民事公益訴訟，以更好地發(fā)揮其法律監(jiān)督作用和作為補(bǔ)位訴訟人的救濟(jì)作用。

2.發(fā)揮人民法院司法能動(dòng)性，推進(jìn)巢湖綜合治理

人民法院要依據(jù)《民法典》，以嚴(yán)格的司法手段創(chuàng)新適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保護(hù)環(huán)境權(quán)益，改善生態(tài)環(huán)境，倡導(dǎo)生態(tài)修復(fù)性司法，如植綠放流、公益勞動(dòng)等。運(yùn)用好“長牙齒”的環(huán)境保護(hù)法律，如按日處罰制、懲罰性賠償，懲罰環(huán)境違法犯罪行為，督促相關(guān)主體履行環(huán)境職責(zé)和環(huán)境義務(wù)。從速處置綜合治理的工程、職務(wù)、侵權(quán)等案件，依法嚴(yán)厲懲治擠占、挪用、截留、私分、虛報(bào)、冒領(lǐng)綜合治理資金等違法犯罪行為，保證綜合治理項(xiàng)目實(shí)施。開展巡回庭審，發(fā)揮環(huán)境司法的法治宣傳教育作用。

3.加強(qiáng)司法聯(lián)動(dòng)，保障司法公正和環(huán)境正義

提高環(huán)境司法效率和強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境司法公正，要“加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法與刑事司法銜接，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，改變環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法‘分而治之’的僵化局面，進(jìn)而形成兩者之間的有效合力與制衡”[20]。通過信息共享平臺(tái)，確立案件線索發(fā)現(xiàn)制度和案件移送制度。流域行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)有環(huán)境刑事案件、環(huán)境公益訴訟案件線索應(yīng)當(dāng)移送相關(guān)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理；司法機(jī)關(guān)之間發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由其他司法機(jī)關(guān)管轄的案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送，而不是通知當(dāng)事人另行起訴或控告[21]，從而，避免涉嫌綜合治理環(huán)境犯罪的案件故意不移送的情況，防止以罰代刑。另外，加強(qiáng)司法部門與行政執(zhí)法部門之間的銜接，保障巢湖綜合治理的“司法建議”、生態(tài)修復(fù)等公益措施在行政機(jī)關(guān)的支持和監(jiān)督下得到良好執(zhí)行。

(五)加強(qiáng)監(jiān)督和追責(zé)，倒逼綜合治理法治有效實(shí)施

十九屆四中全會(huì)通過的《決定》提出，建立生態(tài)文明建設(shè)……嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任。這也是巢湖綜合治理法律監(jiān)督的方向。一是完善巢湖綜合治理重大工作依法決策程序，如決策環(huán)評(píng)、信息公開、“嚴(yán)格執(zhí)行專家論證、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查”[22]。健全重大政策、重大項(xiàng)目、重大資金使用合法性審查機(jī)制，防止再出現(xiàn)諸如環(huán)湖一公里內(nèi)違建、風(fēng)景名勝區(qū)違建、只顧環(huán)保執(zhí)法不注重對(duì)民眾補(bǔ)償?shù)痊F(xiàn)象。二是健全環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和治理任務(wù)目標(biāo)相結(jié)合的雙目標(biāo)考核機(jī)制。將項(xiàng)目指標(biāo)完成情況和環(huán)境質(zhì)量保障指標(biāo)相結(jié)合并納入各級(jí)人民政府和負(fù)責(zé)人考核體系，尤其建立健全入湖(含主要支流)污染物濃度和總量雙控考核制度以及環(huán)湖環(huán)境質(zhì)量雙目標(biāo)考核，提高環(huán)保任務(wù)完成成效。建立健全問責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。三是將綜合治理的大中企業(yè)、污染防治和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、治理工程等納入執(zhí)法監(jiān)督正面清單。問題清單限時(shí)保質(zhì)銷賬，全面追責(zé)，倒查追責(zé)。四是健全公眾參與制度和機(jī)制。環(huán)巢湖綜合治理不僅在重大決策上向社會(huì)公開決策信息，還要吸納公眾參與聽證、論證，以向社會(huì)宣傳巢湖綜合治理法律、政策、決策，健全具有法律效力和可操作性的制度、機(jī)制和程序，以便于公眾行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。培育專門性環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，充分發(fā)揮具備特定資質(zhì)的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織對(duì)環(huán)境法治的監(jiān)督作用和在環(huán)境公益訴訟中對(duì)環(huán)境利益救濟(jì)的主體作用。

注釋：

①即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。