夏 焰，趙璐瑤

(安徽大學(xué) 高等教育研究所, 合肥 230039)

一、問題提出

據(jù)統(tǒng)計，截至2021年9月，我國高等學(xué)校共計3 012所，其中本科院校1 270所、高職(專科)院校1 486所(1)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部.全國高等學(xué)校名單[EB/OL].[2021-12-17].http://m.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202110/t20211025_574874.html.。高等教育毛入學(xué)率在2019年已達(dá)到51.6%(2)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部.2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2021-06-09].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.，進(jìn)入普及化發(fā)展階段，高等教育系統(tǒng)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面均發(fā)生了巨大的變化。為保障高等教育持續(xù)健康發(fā)展，解決高校發(fā)展中長期存在的定位不清、特色不明和盲目升格等同質(zhì)化問題，2017年1月，國務(wù)院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，要“推進(jìn)高等教育分類發(fā)展、合理布局”，“推動地方開展高等學(xué)校分類管理改革試點(diǎn)，以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)建立高等教育分類體系，研究制定高校分類設(shè)置、分類指導(dǎo)、分類撥款、分類評估等制度，努力形成高等學(xué)?？茖W(xué)定位、特色發(fā)展的局面”。2019年頒布的《中國教育現(xiàn)代化2035》強(qiáng)調(diào)：“分類建設(shè)一批世界一流高等學(xué)校，建立完善的高等學(xué)校分類發(fā)展政策體系，引導(dǎo)高等學(xué)?？茖W(xué)定位、特色發(fā)展。”可見，推動高校分類發(fā)展已成為我國高等教育改革和發(fā)展的一項重要政策選項。

在相關(guān)研究中，學(xué)界多聚焦于以下幾個方面：一是高校為什么要分類？有學(xué)者認(rèn)為高等教育內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律決定了高校必須實(shí)現(xiàn)分類發(fā)展[1]，職能論者則認(rèn)為高校類型的多樣化是由其承擔(dān)的社會職能變化所引起的[2]39，學(xué)校能級論者則認(rèn)為客觀存在的能級結(jié)構(gòu)是高校分類的主要原因[3]。二是高校依據(jù)什么來分類？行政主導(dǎo)論者認(rèn)為應(yīng)在國家教育行政部門的主持下，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將高校劃分為不同的類別和能級[2]32；職能論和現(xiàn)狀論者認(rèn)為應(yīng)基于高校的社會職能和現(xiàn)狀對高校進(jìn)行類型和層次上的劃分[4]；體制論者認(rèn)為應(yīng)依據(jù)我國高等教育兩級管理體制，建立中央指導(dǎo)性與地方規(guī)定性相結(jié)合的高等學(xué)校分類體系[5]。三是高校怎么分類？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)學(xué)科集中度可將高校分為5種類型[6]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)職能和人才培養(yǎng)類型可將高校分為4種類型[7]；還有的觀點(diǎn)依據(jù)學(xué)科特點(diǎn)和科研規(guī)模將高校分為13種小類和4種大類[8]。綜上所述，學(xué)界對我國高等學(xué)校分類的概念、內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)等有較充分的討論，但究竟如何理解高等學(xué)校的分類發(fā)展以及如何實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的分類發(fā)展始終是困擾學(xué)術(shù)界的顯性問題[9]。

高等學(xué)校分類發(fā)展政策是指黨和國家為促進(jìn)不同類型高校高質(zhì)量發(fā)展而制定的正式規(guī)范，其中包括將高校劃分為不同類型和層次的相關(guān)規(guī)定，也包括“重點(diǎn)高?！薄?11工程”“985工程”“2011計劃”以及“雙一流”建設(shè)等政策。依據(jù)2018年修訂的《高等教育法》，以省級統(tǒng)籌為主的高等教育管理體制決定了省級政府對高校分類發(fā)展負(fù)有主體責(zé)任。有研究表明，山東、上海、安徽、湖南、浙江等省份相繼出臺了省級分類管理政策，但引導(dǎo)各類高校分類發(fā)展的政策還不完善，推進(jìn)分類發(fā)展力度還不夠[10]。雖然政府一再重申高校應(yīng)分類發(fā)展、分類辦學(xué)，也出臺了一系列政策，理論工作者開展了多方面的研究和指導(dǎo)，但是高校分類發(fā)展和分類辦學(xué)卻收效甚微，這在一定程度上說明高校分類問題的復(fù)雜性和艱巨性[11]。 種類繁多的分類方法和結(jié)果容易造成高校定位模糊和分類混亂，且高校分類問題研究的政策采納度并不高，原因是高校分類研究站在科研和學(xué)術(shù)的視角，缺乏國家層面的宏觀政治眼光和戰(zhàn)略導(dǎo)向[12]。因此，準(zhǔn)確把握我國高等學(xué)校分類發(fā)展政策的內(nèi)涵及要點(diǎn)具有重要理論和實(shí)踐意義。本文梳理了1949年以來中央層面有關(guān)高校分類發(fā)展的政策文本，分析了高校分類發(fā)展政策的發(fā)展歷程和階段性特征以及高校分類發(fā)展政策的發(fā)展趨勢和演進(jìn)邏輯，以期為政策的修訂和完善提供參考。

二、政策樣本的收集與分析

(一)樣本收集與分析方法

本研究采取“線下材料搜集”和“線上網(wǎng)絡(luò)搜索”兩種方式來獲取政策文本，所收集的樣本為1949—2019年發(fā)布的中央層面的文件。首先，查閱《中華人民共和國建國以來高等教育重要文獻(xiàn)選編》等資料，收集改革開放前涉及高校分類的政策文本；其次，以“高等教育分類發(fā)展”“高校分類發(fā)展”以及“高校發(fā)展定位”為關(guān)鍵詞，使用教育部官方網(wǎng)站文獻(xiàn)檢索，收集整理相關(guān)政策文本；再次，以上述關(guān)鍵詞，在知網(wǎng)、維普等平臺檢索相關(guān)學(xué)術(shù)論文，對論文中引用的政策文件進(jìn)行查實(shí)、補(bǔ)缺；最后，詳細(xì)閱讀收集到的政策文本，僅保留規(guī)范和指導(dǎo)“院校分類”“重點(diǎn)大學(xué)”“行業(yè)高校”“類型高?！钡奈墨I(xiàn)，最終形成了含39份政策文本的樣本庫。政策樣本中既有法規(guī)、條例、決定，也有規(guī)劃、綱要、方案、意見等。

通過對高頻詞以及詞頻信息進(jìn)行統(tǒng)計分析，可以挖掘詞頻變化背后的故事[13]，并推斷出政策文件在特定時期內(nèi)所要表達(dá)的主要信息。高頻詞也被稱為“主題詞”，借助基于主題詞之間關(guān)聯(lián)強(qiáng)度構(gòu)建的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，能夠充分挖掘政策的內(nèi)容并刻畫其演化進(jìn)程[14]。運(yùn)用ROSTCM 6軟件，對意義相近的詞匯進(jìn)行合并，如對“大學(xué)”“高?！薄案叩葘W(xué)?！币约啊案叩仍盒！钡冗M(jìn)行合并統(tǒng)計；對一些與主題關(guān)聯(lián)度較低的詞匯進(jìn)行剔除；在詞頻分析的基礎(chǔ)上，繼續(xù)分析主題詞的語義網(wǎng)絡(luò)；通過主題詞排序和語義網(wǎng)絡(luò)，刻畫我國高校分類發(fā)展政策的演進(jìn)特點(diǎn)。

(二)政策樣本的發(fā)布時間

對39份政策文本在時間上的分布進(jìn)行統(tǒng)計，時間跨度為1949—2019年，圖1呈現(xiàn)了發(fā)布數(shù)量和增長速率的變化趨勢。其中，2009—2019年政策發(fā)布數(shù)量最多，達(dá)到11份；1969—1978年政策發(fā)布數(shù)量最少，僅有1份；1949—1958年和1999—2008年兩個時期，政策發(fā)布數(shù)量均為8份；1959—1968年、1979—1988年和1989—1998年的政策發(fā)布數(shù)量分別為2份、4份和5份。1978年顯然是一個重要的變化節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)前的發(fā)布數(shù)量持續(xù)下降，節(jié)點(diǎn)后的發(fā)布數(shù)量持續(xù)上升。具體來看，1949—1958年政策發(fā)布數(shù)量較多，我國當(dāng)時借鑒蘇聯(lián)模式，對院校、學(xué)科和專業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整，迅速建立了社會主義高等教育體制和發(fā)展格局。1959—1968年和1969—1978年的政策發(fā)布數(shù)量的增速為負(fù)值，發(fā)文量急劇減少。這兩個時期先后經(jīng)歷了高等教育“大躍進(jìn)”和“文化大革命”，高等教育改革與發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。隨著黨的十一屆三中全會的召開，社會主義高等教育事業(yè)發(fā)展也重回正軌，指導(dǎo)高校分類發(fā)展的政策文本的發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)增長態(tài)勢。

圖1 政策文本年度發(fā)布數(shù)量與增長速率折線圖

(三)政策樣本的發(fā)布主體

中央層面高校分類發(fā)展政策的發(fā)布主體包括中共中央及其辦公廳、全國人大及其常委會、國務(wù)院及其辦公廳以及相關(guān)中央部委等。由表1可知，國務(wù)院及其辦公廳的發(fā)布數(shù)量最多，也是單獨(dú)發(fā)布政策數(shù)量最多的部門；教育部則是聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的部門，達(dá)到11份。另外，部門聯(lián)合發(fā)布多于部門單獨(dú)發(fā)布，表明高等教育分類發(fā)展工作的復(fù)雜性，涉及多個中央部門，也意味著在引導(dǎo)高校分類發(fā)展時，需要調(diào)動和使用教育部門以外的資源，充分發(fā)揮部門協(xié)同和聯(lián)動優(yōu)勢。

表1 政策文件發(fā)布主體及數(shù)量 單位：份

(四)政策樣本的語義網(wǎng)絡(luò)

語義網(wǎng)絡(luò)分析實(shí)現(xiàn)了對政策樣本庫的主題詞聚類，凸顯政策文本的核心內(nèi)涵。由圖2可知，主題詞之間形成了以“發(fā)展”“高等教育”及“高等學(xué)?！?個主題詞為核心的聚類。值得注意的是，“高等教育”和“高等學(xué)校”兩個主題詞同時指向“發(fā)展”這一主題詞，表明促進(jìn)高等教育發(fā)展和高等學(xué)校發(fā)展是分類發(fā)展政策的目的，也是分類發(fā)展政策的核心內(nèi)容。其中，促進(jìn)高等教育發(fā)展是分類發(fā)展政策的基本內(nèi)容，促進(jìn)高等學(xué)校發(fā)展是分類發(fā)展政策的具體內(nèi)容。同時，在“發(fā)展”聚類中，“建設(shè)”和“特色”是核心詞匯，是在分類過程中對“高等教育”和“高等學(xué)?！钡囊螅粌H要不斷提高人才培養(yǎng)和學(xué)科“建設(shè)”水平，還要具有“特色”?！案叩冉逃焙汀案叩葘W(xué)?！狈謩e是高等學(xué)校分類政策實(shí)施對象在宏觀和微觀層面上的聚焦。在“高等教育”聚類，“質(zhì)量”和“結(jié)構(gòu)”是核心詞匯，意味著促進(jìn)“質(zhì)量”提升和優(yōu)化“結(jié)構(gòu)”是“高等教育”實(shí)現(xiàn)分類發(fā)展的具體任務(wù)。在“高等學(xué)?！本垲?，“學(xué)科”與“水平”是核心詞匯，表明加強(qiáng)“學(xué)科”建設(shè)和提升辦學(xué)“水平”是分類發(fā)展政策對“高等學(xué)?！钡木唧w要求。此外，還可以看出高校管理的主體凝聚在“中央”和“地方”兩個主題詞上，隨著我國高等教育管理體制改革的深化，“地方”在落實(shí)高校分類發(fā)展政策中的主體責(zé)任越來越明確。

圖2 1949—2019年高等學(xué)校分類發(fā)展政策主題詞的語義網(wǎng)絡(luò)圖

三、分類發(fā)展政策的階段性演進(jìn)

(一)政策目標(biāo)的階段性演進(jìn)

通過對政策主題詞的排序和語義網(wǎng)絡(luò)分析，高校分類發(fā)展政策即根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)，將高校分為不同的類型和層次，再重點(diǎn)支持少數(shù)或一部分高校先于大多數(shù)高校在學(xué)校整體或某一方面得到發(fā)展，“重點(diǎn)建設(shè)”不僅帶動了高等教育的整體發(fā)展，而且助推了高等教育在地區(qū)間、院校間形成明顯的“差序格局”[15]。根據(jù)不同階段高等教育“重點(diǎn)建設(shè)”目標(biāo)的變化，以1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》為節(jié)點(diǎn)，將高校分類發(fā)展政策的演進(jìn)過程分為3個階段，分別是：以點(diǎn)帶面發(fā)展階段(1949—1984年)、縱向分層發(fā)展階段(1985—2009年)和橫向分類發(fā)展階段(2010—2019年)。

由表2可知，在第一階段，“中央”“領(lǐng)導(dǎo)”“重點(diǎn)”和“管理”出現(xiàn)頻次較高，強(qiáng)調(diào)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，“重點(diǎn)建設(shè)”重在學(xué)校建設(shè)，目標(biāo)是構(gòu)建和完善高等教育管理體制。在第二階段，“地方”出現(xiàn)頻次超越了“中央”，“學(xué)科”“質(zhì)量”“經(jīng)濟(jì)”以及“效益”作為新的主題詞開始出現(xiàn)，地方政府在高等教育管理體制中的作用開始加強(qiáng)，“重點(diǎn)建設(shè)”開始由強(qiáng)調(diào)學(xué)校建設(shè)逐漸演化為注重學(xué)科建設(shè)，目標(biāo)是提升教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校效益。在第三階段，“發(fā)展”出現(xiàn)的頻次明顯增高，“水平”“一流”“創(chuàng)新”以及“特色”作為新的主題詞也開始出現(xiàn)，“重點(diǎn)建設(shè)”重在各級各類高校的內(nèi)涵建設(shè)，目標(biāo)指向構(gòu)建和完善現(xiàn)代化高等教育體系，創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展、爭創(chuàng)一流成為高等教育發(fā)展的必然選擇。

表2 不同階段文本中排名前10位的高頻詞統(tǒng)計

(二)分類依據(jù)的階段性演進(jìn)

政策目標(biāo)的演進(jìn)決定了高校分類依據(jù)的變化，不同時期呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。以高等教育分類體系中的“頭部”高校的稱謂和遴選指標(biāo)為例，經(jīng)歷了由“重點(diǎn)高?！钡健?11工程”和“985工程”以及“雙一流”建設(shè)的稱謂變化，遴選指標(biāo)也表現(xiàn)出階段性的變化。對政策文本中出現(xiàn)的有關(guān)遴選原則、建設(shè)目標(biāo)和工作要求的文本句意進(jìn)行概念化處理和提煉，例如，將“解決經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的問題”“服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)需求”以及“促進(jìn)產(chǎn)教融合發(fā)展”等描述統(tǒng)一凝練為“社會服務(wù)”這一指標(biāo)。由表3可見，“頭部”高校遴選指標(biāo)的數(shù)量不斷增多、軟性指標(biāo)不斷強(qiáng)化，逐漸呈現(xiàn)出豐富性和全面性的特點(diǎn)。尤其是“辦學(xué)理念”“創(chuàng)新能力”“社會服務(wù)”以及“文化傳承”等遴選指標(biāo)的加入，不僅意味著“頭部”高校的選擇標(biāo)準(zhǔn)越來越注重高校綜合職能的發(fā)揮，也意味著高校分類越來越依賴于高等教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯，評價標(biāo)準(zhǔn)的多元化為高等學(xué)校特色、差異發(fā)展提供了更大的空間。

表3 1949—2019年我國高等教育分類體系中“頭部”高校遴選指標(biāo)

(三)政策效力的階段性演進(jìn)

政策是一項實(shí)踐科學(xué)，政策效力表現(xiàn)為對政策實(shí)施對象產(chǎn)生的影響。政策文本形式在一定程度上體現(xiàn)了政策效力，可以從“規(guī)劃—約束性”和“指導(dǎo)—操作性”兩個維度分析政策效力。由表4可見，政策文本以“決定”和“意見”的形式為主。對各時期政策的文本形式進(jìn)行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)文本形式相應(yīng)地出現(xiàn)了階段性變化。在第一階段，政策文本多以“決定”形式出現(xiàn)，出現(xiàn)頻次為4次；在第二階段，“意見”和“決定”出現(xiàn)頻次均為4次；在第三階段，政策文本多以“意見”的形式出現(xiàn)，出現(xiàn)頻次為6次。這表明中央引導(dǎo)高校分類發(fā)展的政策效力由強(qiáng)規(guī)劃性轉(zhuǎn)向強(qiáng)指導(dǎo)性，對高等教育從加強(qiáng)管理約束轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙?shí)踐引導(dǎo)。從高等教育分類發(fā)展政策演進(jìn)來看，高等教育管理體制從中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)變，高等教育行政管理部門不斷讓渡政府職能，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得到落實(shí)并不斷得以加強(qiáng)。

表4 1949—2019年我國高等學(xué)校分類發(fā)展政策的政策效力

(四)政策工具的階段性演進(jìn)

政策工具是政府為了達(dá)成所制定的政策目標(biāo)而選用的方法[16]。關(guān)于政策工具的分類，比較典型的有麥克唐納(McDonnel)和艾爾莫爾(Elmore)[17]以及施奈德(Schneider)和英格拉姆(Ingram)[18]的劃分類型。政策工具可劃分為命令型工具、激勵型工具、象征和規(guī)勸型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變革型工具，分別表示具有法律和行政強(qiáng)制性權(quán)威，報酬與獎勵等杠桿作用，價值與理念認(rèn)同等引導(dǎo)策略，資源、信息和培訓(xùn)等支持措施以及權(quán)力重組、體制改革等政策舉措的一系列政策工具[19]。

由表5可見，在第一階段，以命令型工具的使用為主，占比達(dá)54%，強(qiáng)調(diào)中央強(qiáng)制性權(quán)威，輔之以系統(tǒng)變革推動高等教育體制改革和高校發(fā)展。在第二階段，以系統(tǒng)變革型工具為主，占比達(dá)33%，傾向于通過調(diào)整中央與地方在高等教育管理體制中的權(quán)力分配，共同促進(jìn)高等學(xué)校發(fā)展。在第三階段，以象征和規(guī)勸型工具為主，占比高達(dá)64%，更加注重政策的誘致性，力圖激發(fā)高校的自主性和內(nèi)生活力。但值得注意的是，最能夠促進(jìn)和激勵高校實(shí)現(xiàn)合理定位、分類發(fā)展的能力建設(shè)型工具和激勵型工具在每一階段中的使用數(shù)量均相對偏少。由此可見，引導(dǎo)我國高校分類發(fā)展的政策工具的使用分布呈現(xiàn)出較顯著的不均衡性，與政策目標(biāo)、分類依據(jù)、政策效力的演進(jìn)表現(xiàn)出相似的階段性特征。

表5 各階段政策工具的使用占比 單位：%

四、研究結(jié)論和啟示

我國中央層面高校分類發(fā)展政策的出臺數(shù)量越來越多，發(fā)布主體越來越多元化，地方政府承擔(dān)更多主體責(zé)任，政策樣本的語義網(wǎng)絡(luò)形成了“發(fā)展-建設(shè)-特色”“高等教育-質(zhì)量-結(jié)構(gòu)”和“高等學(xué)校-學(xué)科-水平”3個核心聚類。通過對政策文本和相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，“重點(diǎn)建設(shè)”作為一項重要的院校分類舉措，經(jīng)歷了重在學(xué)校建設(shè)、由重在學(xué)校建設(shè)向重在學(xué)科建設(shè)過渡和重在內(nèi)涵建設(shè)共3個發(fā)展階段。高校分類標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出豐富性和全面性的特點(diǎn)，政策效力由強(qiáng)規(guī)劃性轉(zhuǎn)向強(qiáng)指導(dǎo)性，政策工具由強(qiáng)制性向誘致性轉(zhuǎn)變。由此可見，在分類發(fā)展政策中，中央的角色已由“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)者”,政策導(dǎo)向由調(diào)整外部關(guān)系回歸教育本身，發(fā)展策略從終身制轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝羞M(jìn)有退”的競爭機(jī)制。為完善高校分類發(fā)展政策，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政策工具、平衡政策著力點(diǎn)以及提升政策執(zhí)行力。

(一)研究結(jié)論

1.中央在高校分類中的作用：由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者

在高度集中統(tǒng)一的高等教育管理體制下，中央對高校發(fā)展具有絕對主導(dǎo)權(quán)。1953年，政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》明確提出，中央高等教育部根據(jù)國家的教育方針、政策與學(xué)制，遵照中央人民政府政務(wù)院關(guān)于全國高等教育的各項決定與指示，對全國高等學(xué)校(軍事學(xué)校除外，下同)實(shí)施統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)[20]，大規(guī)模的院系調(diào)整充分體現(xiàn)了中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的弊端日益顯露。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，要“改變政府包攬辦學(xué)的格局”，“逐步形成中央、省級政府辦學(xué)為主，社會各界參與辦學(xué)的新格局”[21]。此后，隨著高等教育投入多元機(jī)制的確立，中央在高校改革和發(fā)展中的主導(dǎo)者角色逐漸演變?yōu)楹暧^指導(dǎo)者角色。依據(jù)2017年發(fā)布的《教育部關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，建立高等教育分類體系要以“省級統(tǒng)籌、分區(qū)指導(dǎo)”為原則。至此，中央在高校分類發(fā)展中的指導(dǎo)者角色得到明確，省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用負(fù)責(zé)具體實(shí)施。在中觀和微觀層面上，高校的準(zhǔn)確定位和特色發(fā)展則更多依賴于省級統(tǒng)籌和學(xué)校自覺。

2.高校分類發(fā)展政策導(dǎo)向：由調(diào)整外部關(guān)系回歸教育本身

中華人民共和國成立后的相當(dāng)長一段時期，我國秉持“集中力量辦大事”的原則，指定若干所“重點(diǎn)高?！保Ｍㄟ^重點(diǎn)建設(shè)，滿足國家科技和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的戰(zhàn)略性需求。這一時期高校分類發(fā)展的政策導(dǎo)向以學(xué)校建設(shè)和調(diào)整高校外部關(guān)系為主，在分類發(fā)展的政策工具的使用上，命令型工具使用最多。改革開放以來，“效率優(yōu)先”漸成社會共識，以政府規(guī)劃為主導(dǎo)的高校建設(shè)模式、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制以及資源配置方式開始逐步讓位于“市場”。在促進(jìn)民辦教育發(fā)展、高等學(xué)校產(chǎn)業(yè)化以及高等教育擴(kuò)招等一系列相關(guān)政策舉措的推動下，高等教育為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的合法性得以確立[22]。這一時期高校分類發(fā)展政策則更多地以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)政策也從早期通過指定單所高校、以“點(diǎn)”為主逐漸向調(diào)整布局、以“體系”建設(shè)為主轉(zhuǎn)變[23]。隨著我國高等教育“大而不強(qiáng)”問題的凸顯，2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，要“建立高校分類體系，實(shí)現(xiàn)高校分類管理，引導(dǎo)高校合理定位，做大做強(qiáng)優(yōu)勢學(xué)科，在不同層次不同領(lǐng)域爭創(chuàng)一流”。自此，高校分類發(fā)展政策更加強(qiáng)調(diào)高校自身的發(fā)展邏輯，也更加遵循高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

3.高校分類發(fā)展策略：從終身制到動態(tài)調(diào)整

克拉克(Clark)曾提出，現(xiàn)代科學(xué)最需要人才和資源的集中，用拉平的辦法，即把人才和資金撒到所有高等學(xué)校和所有課程的辦法，是很難促進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的[24]。我國高等教育發(fā)展向來強(qiáng)調(diào)“示范引領(lǐng)”和“以點(diǎn)帶面”，采取“堅持重點(diǎn)先行、形成局部優(yōu)勢、帶動整體提升”的推進(jìn)思路[25]。在分類發(fā)展的第一階段，對于中國這樣一個教育資源非常有限的高等教育大國來說，采取集中優(yōu)勢資源重點(diǎn)投入若干所大學(xué)以帶動整體提升更加符合自身實(shí)際，為我國高等教育快速、健康發(fā)展打下了堅實(shí)基礎(chǔ)?！?11工程”和“985工程”延續(xù)了重點(diǎn)建設(shè)思路，進(jìn)一步強(qiáng)化了高等學(xué)校的分層，并在高等教育規(guī)模快速擴(kuò)大時期，保護(hù)了“精英高校”的優(yōu)勢地位。隨著我國高等教育逐步走向大眾化和普及化，原先重點(diǎn)建設(shè)高校的“終身制”無益于解決新時期高等教育領(lǐng)域的主要矛盾。“雙一流”建設(shè)政策提出了“有進(jìn)有退”的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，無疑會打破重點(diǎn)建設(shè)的“身份固化”藩籬，有利于激發(fā)高校的競爭意識和內(nèi)生動力[26]。

(二)政策啟示

1.提升政策執(zhí)行效力

我國目前沒有專門的“高等學(xué)校分類發(fā)展法律法規(guī)”，對高校的分類標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展定位缺乏強(qiáng)制效力，高等學(xué)校分類體系也沒有全國統(tǒng)一模式。高等教育類市場化治理模式限制了競爭機(jī)制的作用，地方政府高等教育競爭強(qiáng)化了高校的辦學(xué)層次競爭、“雙一流”建設(shè)引發(fā)了新一輪院?！巴壐偁帯盵27]。我國“兩級管理、分工負(fù)責(zé)”的高等教育管理體制有利于發(fā)揮中央宏觀調(diào)控和省級統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的作用，但在實(shí)際操作中，有些高校的辦學(xué)類型與原申辦類型嚴(yán)重不符、辦學(xué)定位偏離建校初衷。因此，應(yīng)梳理現(xiàn)有的高等教育法律法規(guī)、部門規(guī)章等政策文件，重新確立中央部門的權(quán)威，做到下位法與上位法的統(tǒng)一，強(qiáng)化分類發(fā)展政策的執(zhí)行效力。健全以《高等教育法》為核心的高等教育法律體系，制定與《高等教育法》配套的一系列法律規(guī)范，出臺具有法律效力的高等學(xué)校分類發(fā)展政策文件，如《高等學(xué)校分類設(shè)置條例》《高等教育分類撥款條例》以及《高等學(xué)校分類辦學(xué)水平監(jiān)督條例》等，形成一整套內(nèi)容翔實(shí)、上下銜接、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母叩冉逃诸惏l(fā)展的制度體系。

2.平衡政策著力點(diǎn)

重點(diǎn)支持頂尖高校發(fā)展本來無可厚非[28]，但在配置資源時，如果長期優(yōu)先考慮央屬高校和重點(diǎn)高校，不利于地方高校和普通高校的發(fā)展，導(dǎo)致高校在爭取教育資源時表現(xiàn)出趨利性。例如，高校過分強(qiáng)調(diào)辦學(xué)層次和學(xué)位層次，出現(xiàn)“更名熱”和“升格熱”等現(xiàn)象。長此以往，重點(diǎn)投入政策將進(jìn)一步導(dǎo)致高校間類型界限不清、職能分工不明、發(fā)展目標(biāo)趨同，高等學(xué)校都希望向?qū)W術(shù)型、高層次方向發(fā)展[29]。因此，中央層面的高校分類發(fā)展政策應(yīng)明確各類高校的職能定位，明晰各類高校發(fā)展邊界，構(gòu)建具有結(jié)構(gòu)剛性的高等教育分類發(fā)展體系，嚴(yán)格消解各類高校在辦學(xué)定位上的政策模糊性。發(fā)揮中央財政導(dǎo)向和杠桿作用，建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，確?！半p非”院校、地方院校、應(yīng)用型院校、職業(yè)技術(shù)院校也能得到充足的發(fā)展經(jīng)費(fèi)。推進(jìn)高校優(yōu)勢學(xué)科和特色專業(yè)發(fā)展，既要促進(jìn)不同類型的高校發(fā)展，也要鼓勵相同類型的高校辦出特色。建立和完善全國統(tǒng)一的高等教育信息系統(tǒng)，及時公布各類高校的招生錄取、畢業(yè)生就業(yè)以及學(xué)科專業(yè)調(diào)整等信息，堅持正確的教育質(zhì)量觀，堅決避免人才培養(yǎng)同質(zhì)化。

3.優(yōu)化政策工具

通過分析政策工具的使用情況，可知我國較多地使用命令型工具、象征和規(guī)勸型工具，而較少使用能力建設(shè)型以及激勵型工具。政策工具的使用出現(xiàn)了階段性變化，這與推動高校分類發(fā)展的高等教育管理體制改革有關(guān)，表明中央在推進(jìn)高校分類發(fā)展時，更加注重地方發(fā)揮主體作用，從剛性規(guī)制轉(zhuǎn)向了柔性指導(dǎo)，但同時也反映出在政策工具使用上具有路徑依賴性以及缺乏組合使用的靈活性。因此，在政策工具的運(yùn)用上應(yīng)盡可能地考慮現(xiàn)實(shí)需要，通過優(yōu)化工具組合來保障高校實(shí)現(xiàn)分類發(fā)展。分類是手段，發(fā)展是目標(biāo)。各級政府在不斷深化高等教育分類改革時要適應(yīng)高等教育發(fā)展環(huán)境的變化，充分考慮政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能，綜合選擇和使用政策工具，特別是要完善包括分類設(shè)置、分類建設(shè)、分類管理、分類撥款、分類收費(fèi)、分類招生、分類評估等具體政策工具的綜合工具包。統(tǒng)籌考慮在分類發(fā)展中可能處于不利位置的高等院校，設(shè)置提高院校能力建設(shè)水平和激活內(nèi)生動力的專項條款，確保每一所高校都能實(shí)現(xiàn)發(fā)展。