李樂(lè)虎，高奎亭，廖 磊，舒宗禮

(1.華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北武漢430079；2.湖南工業(yè)大學(xué)體育學(xué)院，湖南株洲412000；3.南京師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210046；4.云南師范大學(xué)體育學(xué)院，云南昆明650500)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，區(qū)域人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及學(xué)校體育改革的持續(xù)深入，學(xué)校體育已經(jīng)完成了從滿足標(biāo)準(zhǔn)到滿足需求，從個(gè)體質(zhì)量到全面質(zhì)量，從單打獨(dú)斗到區(qū)域合作的態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)變。新時(shí)代學(xué)校體育已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化的治理形態(tài)，治理邊界不斷擴(kuò)大，治理主體多元化突出，治理體系不斷完備，綜合來(lái)看學(xué)校體育已經(jīng)在逐步實(shí)現(xiàn)由單一管理向綜合治理的本質(zhì)改變。但是學(xué)校體育并不是單一的個(gè)體，不同學(xué)校之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在同一區(qū)域內(nèi)往往存在多個(gè)不同種類的學(xué)校，如果能夠以集群的形式將不同層次的學(xué)校進(jìn)行鏈接，那么學(xué)校體育將進(jìn)入?yún)^(qū)域化集群性治理的新階段。黨的十九大報(bào)告指出要“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的現(xiàn)代化”[1]；“十四五”規(guī)劃中提出建立高質(zhì)量教育體系，教育部回應(yīng)時(shí)著重提出了要建立教育集群這一措施[2]。學(xué)校體育中的集群化教育實(shí)踐已經(jīng)出現(xiàn)，例如北京豐臺(tái)區(qū)教育集群、豐臺(tái)鎮(zhèn)教育集群、馬家堡教育集群、盧溝橋教育集群、長(zhǎng)辛店教育集群，上海普陀區(qū)教育集群，無(wú)錫的至新教育集群，成都郫縣教育集群等，并取得了非常顯著的治理效果。當(dāng)前學(xué)術(shù)界以學(xué)校體育治理為主題的研究成果頗多，例如許弘等提出學(xué)校體育治理現(xiàn)代化以學(xué)校體育為中心，構(gòu)建其他主體廣泛參與的、體系完善的治理形式[3]；馬德浩探究了學(xué)校體育與社區(qū)、家庭如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，并提出了多元化的協(xié)同模式[4]；張文鵬等從政策的視角分析了我國(guó)學(xué)校體育的政策目標(biāo)、工具、類型對(duì)健康中國(guó)背景下學(xué)校體育治理的作用[5]；董紅剛等從評(píng)價(jià)的視角探討了英美治理評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)中國(guó)的啟示[6]。綜合來(lái)看，學(xué)校體育集群化治理研究尚處于起始階段，本研究通過(guò)已有的集群模式，透視其實(shí)踐成效和存在的問(wèn)題，并為其后續(xù)推廣完善提供思路借鑒。

1 學(xué)校體育集群化治理的內(nèi)涵解析

美國(guó)的邁克爾·波特(Michael E.Porter)在《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》一書(shū)中對(duì)“集群”(cluster)進(jìn)行了界定，集群是指在某一特定的區(qū)域下的一個(gè)特殊的領(lǐng)域，一些具有相似性，相互關(guān)聯(lián)的單位以及相關(guān)的法人機(jī)構(gòu)，以彼此之間的共通性和互補(bǔ)性為前提而形成的相關(guān)依存的關(guān)聯(lián)體[7]。我國(guó)學(xué)者也對(duì)集群進(jìn)行了研究。張有根認(rèn)為集群是在特定的領(lǐng)域內(nèi)眾多的、性質(zhì)相似的單位通過(guò)某種聯(lián)系在空間上形成的聯(lián)合體[8]。管杰指出教育集群是在特定的區(qū)域內(nèi)，各種教育資源基于內(nèi)生性、自主性，以優(yōu)質(zhì)學(xué)校為中心，形成區(qū)域內(nèi)教育資源共享、互助的教育共同體[9]。通過(guò)國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)集群概念的界定不難發(fā)現(xiàn)，集群形成所具備的條件主要包括:具有便捷可達(dá)性的地理環(huán)境，相同性質(zhì)的組織單位，共同的利益追求，資源利用的最大化，以自主性、自愿性為原則，共同提升自身水平。因此根據(jù)學(xué)校體育治理的特點(diǎn)，集群化學(xué)校體育治理可概括為，在同一區(qū)域內(nèi)以政府為主導(dǎo)，優(yōu)質(zhì)學(xué)校為中心，不同層級(jí)的學(xué)校自愿參與的，以參與群體中體育資源自愿互助共享為基本原則的，追求學(xué)校體育治理效能最大化的治理模式。

從圖1 中可以看出，在集群式學(xué)校體育治理中，政府的主導(dǎo)下區(qū)域內(nèi)的所有學(xué)校以學(xué)校A 為中心，學(xué)校B、C、D、E 為合作單位，其中學(xué)校A 的體育資源最為豐富，在區(qū)域內(nèi)的地位最高。學(xué)校A 自愿將其學(xué)校體育資源無(wú)償共享給其他學(xué)校，同時(shí)其他各學(xué)校除了與學(xué)校A 保持資源互助之外，各學(xué)校之間也存在資源互助共享的功能。盡最大可能發(fā)揮出以學(xué)校A 為中心的資源集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，最大化實(shí)現(xiàn)資源流通以及教育均衡，進(jìn)而最大可能實(shí)現(xiàn)教育公平，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)每個(gè)學(xué)生都能夠享受到優(yōu)質(zhì)的體育教育，解決學(xué)校體育因資源不足而導(dǎo)致的教學(xué)失衡問(wèn)題。

圖1 學(xué)校體育集群化治理的運(yùn)行機(jī)制Figure 1 Operation mechanism of school PE cluster governance

通過(guò)實(shí)地調(diào)研(表1)可知，我國(guó)部分地區(qū)的學(xué)校體育教育集群具有鮮明的地域特色，其中北京、成都等地區(qū)的學(xué)校體育教育集群的治理形態(tài)主要采取自主治理為主、政府參與為輔的方式，治理內(nèi)容主要以學(xué)校體育特色課程為主，以地緣性、生態(tài)性、內(nèi)生性、自主性、社區(qū)化為基本原則，形成以“課程為中心”的治理模式。上海、江蘇等地區(qū)主要采取多主體協(xié)同治理的治理形態(tài)，治理內(nèi)容主要以學(xué)校體育資源和經(jīng)驗(yàn)共享為主，以平等互助、協(xié)商認(rèn)同、參與互動(dòng)為基本原則，形成“資源共享”的治理模式。

表1 部分地區(qū)的學(xué)校體育教育集群模式Table 1 Pattern of school physical education cluster in some regions

2 學(xué)校體育集群化治理的實(shí)踐成效

學(xué)校體育集群化治理以資源共享為主要依托，以構(gòu)建多學(xué)校協(xié)同合作的治理共同體為主要目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)前的治理實(shí)踐，尤其是以北京豐臺(tái)區(qū)教育集群和上海普陀區(qū)教育集群最為典型，學(xué)校體育治理在集群化治理中已經(jīng)取得了一定的成效。2019年豐臺(tái)區(qū)教育集群總數(shù)達(dá)16 個(gè)，各級(jí)各類學(xué)校超過(guò)300 個(gè)[10]，并形成了特色鮮明的治理體系，主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面:1)形成了多元主體有效參與的治理體系。以往對(duì)學(xué)校體育治理的理解往往只關(guān)注多元主體的參與性，各主體能否真正發(fā)揮作用無(wú)從考證，但是豐臺(tái)區(qū)教育集群的治理體系將過(guò)去政策的單一約束演變?yōu)檎?、道德、契約并存的強(qiáng)化體系。治理目標(biāo)也不僅僅只關(guān)注效率，同時(shí)注重效率和公平，教育集群成立了相互制約的集群理事會(huì)和集群監(jiān)事會(huì)，學(xué)校體育中很多定而未決或者決而未行的事項(xiàng)均可由這兩個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。例如集群中關(guān)于體育特長(zhǎng)生的培養(yǎng)問(wèn)題，理事會(huì)通過(guò)了跨學(xué)段、跨學(xué)校、直升式的培養(yǎng)方案；關(guān)于聯(lián)合辦賽的問(wèn)題，理事會(huì)制定了辦賽章程。2)形成了扁平化的治理結(jié)構(gòu)。豐臺(tái)區(qū)教育集群并沒(méi)有建立科層制的管理體制，而是建立了“一處、二部、三中心”，分別是秘書(shū)處、資源部、聯(lián)絡(luò)部、課程研發(fā)中心、教育專業(yè)發(fā)展中心、測(cè)評(píng)中心，以及各種信息發(fā)布的集群云平臺(tái)。例如北京方莊教育集群依托北京市第十八中學(xué)(以下簡(jiǎn)稱“十八中”)形成了特色的足球課程研發(fā)中心，依托左安中學(xué)形成了特色的圍棋課程，同時(shí)教育集群中學(xué)生的體質(zhì)健康測(cè)試狀況以及各類業(yè)余賽事、健康知識(shí)、鍛煉小常識(shí)等也經(jīng)常由集群云平臺(tái)發(fā)布。3)形成了具有內(nèi)生性動(dòng)力的生態(tài)型治理機(jī)制。內(nèi)生性動(dòng)力是體育教育集群建立的基礎(chǔ)，各學(xué)校之間是平等關(guān)系，是一種依托內(nèi)在需要、相互促進(jìn)的合作模式，是建立在自愿基礎(chǔ)之上的“1 + N”的治理共同體，集群中的學(xué)校都可以借助合作學(xué)校的優(yōu)勢(shì)體育資源取得進(jìn)步。這種內(nèi)生性主要體現(xiàn)在學(xué)校體育資源與環(huán)境的共享，涵蓋體育教學(xué)中的軟件、硬件、課程、師資等。例如:2015年，豐臺(tái)區(qū)教育集群中的各學(xué)校使用十八中的籃球場(chǎng)24 次，足球場(chǎng)幾乎每天對(duì)合作學(xué)校開(kāi)放，左安中學(xué)的圍棋教練、東鐵一中的跆拳道教練、十八中的足球教練基本都在集群學(xué)校中共享教學(xué)。4)集群中體育資源再次重組，實(shí)現(xiàn)了要素均衡。學(xué)校體育中的集群化治理不是簡(jiǎn)單的資源整合，也不是平均主義，而是各要素的最優(yōu)化配置。一方面集群通過(guò)橫向貫通的方式面向合作學(xué)校開(kāi)設(shè)不同類型的體育課程。豐臺(tái)區(qū)2014年暑期開(kāi)設(shè)的體育興趣體驗(yàn)課程吸引了集群內(nèi)8 所中學(xué)、5 所小學(xué)、7 所幼兒園近800 名學(xué)生體驗(yàn)不同的體育項(xiàng)目。另一方面，集群通過(guò)縱向銜接的方式跨學(xué)段開(kāi)發(fā)體育課程。十八中針對(duì)豐臺(tái)區(qū)方莊教育集群中的12所幼兒園開(kāi)展“一條龍”的足球課程培養(yǎng)，跨時(shí)15年，取得了顯著的效果:2016年，3 名學(xué)生加入國(guó)安俱樂(lè)部，6 名學(xué)生進(jìn)入北京市全運(yùn)會(huì)選拔賽，麾下的銀潮俱樂(lè)部赴米蘭參加世界青少年足球邀請(qǐng)賽[11]。

自從2008年上海普陀區(qū)桃浦鎮(zhèn)內(nèi)的3 所中學(xué)、3 所小學(xué)和5 所幼兒園以及1 所社區(qū)學(xué)校成立基礎(chǔ)教育協(xié)同發(fā)展聯(lián)合體以來(lái)，2017年上海市教育委員會(huì)提出優(yōu)質(zhì)教育學(xué)校集群發(fā)展的學(xué)校數(shù)量為250 所左右，已經(jīng)覆蓋全市義務(wù)教育階段約25% 的學(xué)校[12]。到目前為止上海市已經(jīng)成立了各種模式的教育集群，主要成效集中在4 個(gè)方面:1)實(shí)現(xiàn)了制度、文化、模式等教育生態(tài)環(huán)境的再造。一方面激發(fā)了學(xué)校體育治理的自主能動(dòng)性，建立了章程制、議事制、共享制等工作制度，主動(dòng)促進(jìn)學(xué)校之間為了共同的利益進(jìn)行合作，構(gòu)建了共建、共享、共贏的局面。另一方面，在強(qiáng)化主體協(xié)作的同時(shí)發(fā)展空間集聚性優(yōu)勢(shì)，在可達(dá)性的地理范圍內(nèi)促使學(xué)校體育的資金、技術(shù)、課程、人才集聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育區(qū)域生態(tài)環(huán)境的再造。2)擴(kuò)大學(xué)校體育治理的自主權(quán)。集群聯(lián)合體中的學(xué)校可根據(jù)自身情況進(jìn)行體育教學(xué)、訓(xùn)練等。除了重大體育事項(xiàng)之外，其他體育事項(xiàng)皆可由聯(lián)合體學(xué)校自主決定。例如普陀區(qū)建立了師資流動(dòng)管理辦法，給予特殊編制管理，新入編的老師實(shí)行區(qū)域聯(lián)合體共有，促進(jìn)教師在各校之間的流動(dòng)[13]。3)優(yōu)化了學(xué)生培養(yǎng)機(jī)制。在學(xué)校體育中尤其針對(duì)體育后備人才培養(yǎng)(特長(zhǎng)生)和課外體育活動(dòng)(體育興趣培養(yǎng))方面，建立了“三通”辦學(xué)機(jī)制，即學(xué)校的橫向溝通、學(xué)段的縱向貫通以及教育的內(nèi)外聯(lián)通。例如，體育教師的跨校流動(dòng)，特色體育課程的群內(nèi)分享，體育特長(zhǎng)生的跨學(xué)段流通、培養(yǎng)，建立完善的升學(xué)機(jī)制等。4)建立新型的資源供給機(jī)制。一方面將優(yōu)質(zhì)的體育資源優(yōu)先供給劣勢(shì)地區(qū)或者劣勢(shì)學(xué)校，彌補(bǔ)體育劣勢(shì)學(xué)校的資源劣勢(shì)；另一方面建立資源調(diào)配平臺(tái)，各學(xué)校可根據(jù)各自需要向合作學(xué)校提出申請(qǐng)，促進(jìn)資源在各校之間的流通，既可以提升資源的利用率，又可以緩解學(xué)校體育中資源的有效供給不足，例如場(chǎng)地設(shè)施、教練員、特色體育項(xiàng)目、特色體育課程、體育科學(xué)研究等。

3 學(xué)校體育集群化治理的主要困境

3.1 學(xué)校體育集群化治理的理念困境

學(xué)校體育治理現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，治理理念要兼顧多元需求，將有效合作視為治理的主要目標(biāo)，將構(gòu)建多主體參與的共同體視為最終目的[14]。集群化治理中各學(xué)校之間的有效合作如果僅靠相關(guān)的協(xié)定或者協(xié)議是無(wú)法維持的，同時(shí)需要堅(jiān)定的合作意志以及高度的道德約束。經(jīng)過(guò)對(duì)學(xué)校體育集群化治理的實(shí)地調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前存在的理念困境主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面:1)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)較強(qiáng)，合作意識(shí)較弱。歸根結(jié)底集群中的學(xué)校尤其是同類型的學(xué)校之間存在嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，迫于績(jī)效考核的壓力以及資源分配的指數(shù)效應(yīng)，綜合性排名較低的學(xué)校無(wú)論在資金支持和師資支持以及其他項(xiàng)目的交流中均處于劣勢(shì)地位，所以作為“理性經(jīng)紀(jì)人”的學(xué)校均會(huì)選擇趨利避害之舉，尤其是體育強(qiáng)勢(shì)學(xué)校以及具有強(qiáng)勢(shì)體育項(xiàng)目的學(xué)校都難以將自身的資源完全共享給其他學(xué)校，進(jìn)而確保自身的持續(xù)優(yōu)勢(shì)。例如，北京十八中是傳統(tǒng)的足球名校，但是在足球交流中，北京十八中并未完全將自身的教練員、教學(xué)器材、教學(xué)方法、招生策略等分享給其他學(xué)校。2)表面交流較多，深入實(shí)踐較少。集群性學(xué)校體育治理以“自愿”為基本原則，各學(xué)校之間是平等的相互學(xué)習(xí)關(guān)系，因此各學(xué)校之間對(duì)學(xué)校體育的經(jīng)驗(yàn)交流較多。例如上海桃浦鎮(zhèn)3 所中學(xué)中，桃浦中學(xué)的舉重、賽艇是傳統(tǒng)競(jìng)技強(qiáng)項(xiàng)，多次獲得各種級(jí)別的比賽冠軍，但是也僅作為特色經(jīng)驗(yàn)與新楊中學(xué)、徐匯中學(xué)進(jìn)行交流，并未幫助其培養(yǎng)相關(guān)的人才，也未派教師常駐其他兩所學(xué)校。3)單獨(dú)管理為主，協(xié)同治理為輔。集群化治理最大的優(yōu)勢(shì)在于各學(xué)校之間可針對(duì)學(xué)校體育事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同治理，但是學(xué)校體育長(zhǎng)期處于封閉或者半封閉狀態(tài)，學(xué)校之間難以形成治理共同體。經(jīng)過(guò)調(diào)研可知，北京豐臺(tái)教育集群以及上海優(yōu)質(zhì)教育共同體均沒(méi)有針對(duì)某項(xiàng)體育賽事進(jìn)行過(guò)深入交流，沒(méi)有共建共享過(guò)獨(dú)具特色的體育課程，運(yùn)動(dòng)員(特長(zhǎng)生)的跨學(xué)段培養(yǎng)也僅限于局部合作，沒(méi)有形成集群內(nèi)部的賽事體系和課程體系。

3.2 學(xué)校體育集群化治理的組織困境

日本在青少年體育公共服務(wù)治理中堅(jiān)持多元主體協(xié)同治理，大力培育青少年體育社會(huì)組織，建立了組織協(xié)同的青少年體育治理體系[15]。集群化治理中起主導(dǎo)作用的組織主要包括學(xué)校和當(dāng)?shù)氐慕逃姓块T，其中教育行政部門具有統(tǒng)籌作用，在宏觀和政策方面給予支持，學(xué)校是集群化治理的主體。實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，組織困境主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面:1)一方面，集群內(nèi)各學(xué)校之間由于體育資源分布不均，弱勢(shì)學(xué)校參與協(xié)同治理的積極性下降，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)所有學(xué)校均出現(xiàn)不同程度的協(xié)同障礙，表現(xiàn)為“集體行動(dòng)困境”；另一方面，區(qū)域內(nèi)弱勢(shì)學(xué)校為了得到更多的資源補(bǔ)助，刻意弱化自身的體育資源，進(jìn)而導(dǎo)致弱勢(shì)地區(qū)的其他學(xué)校效仿這種行為，產(chǎn)生“逐底性競(jìng)爭(zhēng)困境”。例如具體調(diào)研北京豐臺(tái)區(qū)教育集群可以發(fā)現(xiàn)，豐臺(tái)區(qū)加入集群的學(xué)校中，尤其是資源相對(duì)匱乏的學(xué)校，東高地一小、二小等5 所小學(xué)之間很少主動(dòng)分享自己的教學(xué)成果，同時(shí)經(jīng)常要求北京十二中和航天中學(xué)在教學(xué)、訓(xùn)練等方面進(jìn)行單方面的幫扶。2)學(xué)校體育在“體育進(jìn)高考、中考”等政策的刺激下，尚未完全體現(xiàn)出主體性。當(dāng)前學(xué)校體育并非是學(xué)校教育的主體，近年來(lái)出臺(tái)“體育進(jìn)中考、高考”等相關(guān)政策，學(xué)校體育看似大有崛起之勢(shì)，但是在實(shí)際的操作中仍然很難看到顯著的改觀，那么體育資源整體匱乏的學(xué)校就難以形成針對(duì)學(xué)校體育校際合作的動(dòng)力。例如在上海桃浦鎮(zhèn)很多的小學(xué)、初中、幼兒園都僅有最為基本的教學(xué)設(shè)置，甚至都不具備標(biāo)準(zhǔn)的400 米田徑場(chǎng)，體育教師的數(shù)量也僅夠日常教學(xué)之用，在以“升學(xué)指標(biāo)”為指揮棒的標(biāo)準(zhǔn)下，該類學(xué)校往往表現(xiàn)出合作乏力。3)學(xué)校體育微組織的不足。學(xué)校體育校際合作最為關(guān)鍵的載體之一是學(xué)校體育的微組織，如各種學(xué)校體育社團(tuán)、學(xué)校體育興趣小組以及體育教學(xué)教研室。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)校中存在的體育社團(tuán)基本以學(xué)校層面組織的(訓(xùn)練隊(duì))為主，完全由學(xué)生以興趣愛(ài)好為原則成立的社團(tuán)基本沒(méi)有，因此難以形成學(xué)校間體育微組織之間的交流，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校體育集群化治理僅停留在宏觀層面，微觀實(shí)踐難以成行。

3.3 學(xué)校體育集群化治理的機(jī)制困境

學(xué)校體育教育的發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)環(huán)境的支持，隨著我國(guó)教育體制改革的逐步深入，體育教育治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)作[16]。協(xié)同理論認(rèn)為各組織有效協(xié)同的關(guān)鍵是組織之間能夠保持平等、協(xié)商，而非強(qiáng)迫、控制。目前集群化學(xué)校體育治理是以當(dāng)?shù)亟逃姓块T為主導(dǎo)，以體育強(qiáng)勢(shì)學(xué)校為主體的合作機(jī)制，存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面:首先，縱向來(lái)看，教育行政部門主導(dǎo)性較弱。當(dāng)前的教育集群中體育教育行政部門僅提供一定的政策支持，很少去干涉具體的治理實(shí)踐。例如，查閱關(guān)于集群化治理的政府網(wǎng)站以及相關(guān)的報(bào)道，很難看到體育教育行政部門的行政指令或者行政審批，也難以看到相關(guān)的檢查通報(bào)。其次，集群化治理的公平性不足。體育強(qiáng)勢(shì)學(xué)校基本處于集群化治理的中心，使得治理信息傳遞呈現(xiàn)倒U 型狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致其他學(xué)校無(wú)法平等參與集群化治理，導(dǎo)致治理公平性缺失。例如資源分配的虹吸效應(yīng)、特長(zhǎng)生招生的圈子文化等。再次，從橫向來(lái)看集群中學(xué)校體育的關(guān)鍵事項(xiàng)治理機(jī)制不明。通過(guò)對(duì)北京、上海等集群化治理的地區(qū)出臺(tái)的文件分析可以發(fā)現(xiàn)，其均沒(méi)有頒布詳細(xì)的方案。例如資源如何分配、治理如何配合、政府如何主導(dǎo)、治理過(guò)程如何實(shí)施、治理過(guò)程如何監(jiān)督、治理結(jié)果如何考評(píng)等皆無(wú)詳盡的規(guī)定。因此，集群化治理校際合作過(guò)程中明確治理事項(xiàng)和參與主體的職責(zé)，并建立系統(tǒng)的利益可調(diào)和的合作機(jī)制，是集群化體育治理校際合作的重要組成部分。

3.4 學(xué)校體育集群化治理的制度困境

青少年體育治理有一定的特殊性，是“善治”的體現(xiàn)。建立多方共治體系，是建構(gòu)國(guó)家體育秩序，實(shí)現(xiàn)青少年體育權(quán)益的基礎(chǔ)[17]。系統(tǒng)管理學(xué)認(rèn)為不同主體之間的治理合作的過(guò)程也是制度化的過(guò)程，這種制度既包括強(qiáng)制性的法律制度，也包括非強(qiáng)制性的道德制度。首先，在法律制度層面，集群性的學(xué)校體育治理存在法律性困局。雖然集群性治理屬于政府主導(dǎo)的行為，也有些地方教育系統(tǒng)出臺(tái)了相關(guān)的政策文件。例如《北京市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出了大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育集群；上海市教育委員會(huì)印發(fā)《上海市新優(yōu)質(zhì)學(xué)校集群發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2015—2017年)》的通知，提出發(fā)展新優(yōu)質(zhì)教育集群；中共無(wú)錫市委、無(wú)錫市人民政府《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》提出構(gòu)建了新吳區(qū)優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展共同體教育集群等。但是這些“意見(jiàn)”“綱要”“計(jì)劃”僅對(duì)教育集群進(jìn)行了簡(jiǎn)單提及，并未出臺(tái)詳細(xì)的文本，法律指向性、指導(dǎo)性較弱，同時(shí)也無(wú)法約束主體合作過(guò)程中的“搭便車”行為，影響集群穩(wěn)定性。其次，缺乏詳細(xì)政策的同時(shí)，也缺乏一定的監(jiān)督考核制度。集群性學(xué)校體育治理主要以一兩個(gè)優(yōu)質(zhì)學(xué)校為核心，其他學(xué)校均圍繞其進(jìn)行構(gòu)建，這樣的構(gòu)建模式存在顯著的“利益輸送”隱患。在體育進(jìn)中考等背景下，優(yōu)質(zhì)的初高中將成為一些小學(xué)、幼兒園依附的對(duì)象，缺乏相關(guān)的監(jiān)督、巡查、考核制度也會(huì)成為阻礙集群化治理的重要因素。再次，當(dāng)前集群化體育治理主要依靠“協(xié)議”的形式進(jìn)行，政府僅起到宏觀調(diào)控的作用，各學(xué)校之間的合作黏性不強(qiáng)。通過(guò)對(duì)北京方莊教育集群的實(shí)地調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，云崗、南站等教育集群并不存在各學(xué)校校長(zhǎng)“簽字畫押”的法律性文件，集群治理全憑學(xué)校之間的信任得以維系。如方莊教育集群2011年原本參與學(xué)校25 所，2015年增加到26 所，2018年減少到23 所，2021年參與學(xué)校增加到46 所，學(xué)校是否參與全憑自愿，沒(méi)有強(qiáng)制性的法律條款。學(xué)校體育集群治理由于其“公共性”“非營(yíng)利性”“投入性”以及對(duì)學(xué)校政績(jī)考核的非決定性，很容易導(dǎo)致弱勢(shì)學(xué)校出現(xiàn)“違約”行為。因此，學(xué)校體育集群化治理的有效性與專門的法律制度有直接關(guān)系。

4 學(xué)校體育集群化治理的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 構(gòu)建學(xué)校體育集群化治理的協(xié)同場(chǎng)域，提升治理主體的合作意識(shí)

我國(guó)體育治理呈現(xiàn)出典型的垂直型結(jié)構(gòu)，治理過(guò)程僵化，在青少年體育領(lǐng)域尤其突出，資源分布不均，合作意識(shí)不強(qiáng)[18]。學(xué)校體育資源的非均衡性以及中心學(xué)校的虹吸效應(yīng)可能導(dǎo)致集群中其他學(xué)校參與協(xié)同治理的動(dòng)力不足問(wèn)題。按照協(xié)同學(xué)理論，場(chǎng)域內(nèi)的各個(gè)組織實(shí)現(xiàn)有效合作的基礎(chǔ)是各組織之間必須形成協(xié)同、共享、互補(bǔ)、增益的共識(shí)，將自身發(fā)展與集群發(fā)展相聯(lián)系。因此，構(gòu)建合作共享的組織場(chǎng)域，提升各校的合作意識(shí)需要做到3 個(gè)方面:首先，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》，強(qiáng)化集群內(nèi)學(xué)校之間的整體意識(shí)，克服以自我保護(hù)為主的競(jìng)爭(zhēng)行為，打破學(xué)校之間的制度藩籬，增強(qiáng)學(xué)校體育之間的橫向交流，建立新型、開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，將集群治理深入實(shí)踐。當(dāng)前學(xué)校體育集群化治理仍以表面交流為主，各集群校需要建立相互信任機(jī)制，敢于將自身的特色體育課程與其他學(xué)校共享，敢于將場(chǎng)地設(shè)施有計(jì)劃地分享給集群校使用，敢于將自身的優(yōu)秀教練員分享給集群校教學(xué)，樂(lè)于參加并舉辦集群中的體育活動(dòng)或者體育競(jìng)賽。再次，強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。集群治理主要以政府為主導(dǎo)，集群學(xué)校為主體，但是在具體的治理實(shí)踐中政府顯然處于“隱身”地位，學(xué)校作為行政主體仍然以單獨(dú)治理為主，協(xié)同治理并未完全形成。因此，政府需要幫助學(xué)?？朔为?dú)治理的誤區(qū)，以學(xué)校體育為樣本，劃清學(xué)校體育共治的清單，在政策上給予支持，在資源上給予傾斜，同時(shí)對(duì)實(shí)際參與學(xué)校體育共治的學(xué)校給予一定的考核績(jī)點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)自治與共治相結(jié)合的治理模式。

4.2 理順集群中各學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建完善的組織體系

組織是學(xué)校體育集群化治理的關(guān)鍵，主要包括兩類，學(xué)校和學(xué)校內(nèi)部的體育社團(tuán)以及教育行政部門。如前文所述，破解現(xiàn)存的組織困境，可從以下幾個(gè)方面著手。網(wǎng)絡(luò)治理是針對(duì)行政體系的“僵化”科層制和市場(chǎng)體系“狹隘”的逐利性提出的，并受到組織社會(huì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的大力推崇。集群化治理中的學(xué)校正是網(wǎng)絡(luò)化治理中的各個(gè)網(wǎng)格，結(jié)合學(xué)校體育的特征，各學(xué)校之間應(yīng)該是一種多向度的協(xié)同關(guān)系。首先，針對(duì)以1～2 個(gè)優(yōu)質(zhì)學(xué)校為中心的集群，需要建立以當(dāng)?shù)亟逃姓块T為核心的網(wǎng)絡(luò)體系，由政府出臺(tái)相關(guān)的立法支持，并規(guī)劃集群化治理的路線、邊界，做好政策方面的差異化支持以及對(duì)邊緣學(xué)校的扶持，并由行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，預(yù)防“搭便車行為”和“逐底競(jìng)爭(zhēng)行為”。其次，構(gòu)建強(qiáng)化型的自主協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系，進(jìn)一步打通集群學(xué)校橫向治理、縱向治理以及跨地域治理的途徑，形成穩(wěn)固的協(xié)同治理共同體，同時(shí)為了預(yù)防一些學(xué)校由于資源劣勢(shì)而出現(xiàn)協(xié)同退縮或者“退群”，要由集群學(xué)校共同簽署最低參與期限，并明確責(zé)任義務(wù)，設(shè)定“退群”門檻，相關(guān)的教育行政部門作為監(jiān)督組織監(jiān)督執(zhí)行，避免有些學(xué)校出現(xiàn)“搖擺”行為。再次，學(xué)校之間的穩(wěn)固關(guān)系只是集群化治理的一個(gè)方面，在實(shí)地調(diào)研中鄰近學(xué)校的體育交流大多是通過(guò)小范圍進(jìn)行的，例如體育課程的分享、體育項(xiàng)目的交流賽等，因此需要大力發(fā)展學(xué)校體育“微組織”，尤其關(guān)注以學(xué)生為自治主體的民間組織。這類組織具有較強(qiáng)的社會(huì)交流性，可以廣泛地與相鄰學(xué)校開(kāi)展體育交流，進(jìn)而提升局部學(xué)校體育治理的活力。

4.3 明確學(xué)校體育集群化治理的流程，構(gòu)建積極有效的治理機(jī)制

國(guó)外已經(jīng)形成了公眾溝通、民主決策、權(quán)力制衡和團(tuán)結(jié)一致的體育治理四維度，建立了科學(xué)的分權(quán)制度和治理機(jī)制，有效地處理了各合作主體之間的關(guān)系[19]。目前在全國(guó)范圍內(nèi)，教育集群化治理主要集中在北京、上海、無(wú)錫等地，其中以北京為主，各地基本呈現(xiàn)出類似的治理模式。結(jié)合前文所述，構(gòu)建積極有效的治理機(jī)制需要做到以下幾個(gè)方面。首先，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)性。各地教育集群的組建、審批、考核、監(jiān)督均應(yīng)該由政府主導(dǎo)，同時(shí)對(duì)集群中學(xué)校體育的進(jìn)群門檻進(jìn)行審核，確定嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)，審批結(jié)果要及時(shí)進(jìn)行公示。在考核中要將學(xué)校體育“共建、共享”作為學(xué)?？己说目?jī)點(diǎn)，嚴(yán)格申報(bào)程序和考核程序，避免出現(xiàn)“假大空”的考核事項(xiàng)，將考核落到實(shí)處。監(jiān)督方面需要建立完善的監(jiān)督程序，政府監(jiān)督和學(xué)校監(jiān)督并重，擴(kuò)大監(jiān)督范圍和反饋渠道，督促學(xué)校之間相互監(jiān)督，避免出現(xiàn)學(xué)校體育治理中的假性治理、虛假共享。其次，發(fā)揮強(qiáng)勢(shì)學(xué)校的龍頭作用。集群治理的核心在于發(fā)揮強(qiáng)勢(shì)學(xué)校的作用，實(shí)現(xiàn)縱向治理的有效性，破除圈子文化，實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育在特長(zhǎng)生招生、日常訓(xùn)練競(jìng)賽等方面的公平性，建立明確的同類型學(xué)校之間的幫扶關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校體育跨學(xué)段的良性發(fā)展。再次，合理完善學(xué)校體育資源的有效供給機(jī)制。資源的有效供給是學(xué)校體育集群化治理的關(guān)鍵，要杜絕人為設(shè)置資源橫向流動(dòng)的障礙，避免同類型的學(xué)校為了長(zhǎng)期取得某一體育項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)惡意截留資源；杜絕有些學(xué)校為了強(qiáng)化學(xué)校體育的師資力量惡意挑唆、誘惑、挖墻腳等行為。因此政府需要明確地區(qū)內(nèi)學(xué)校體育集群化治理的資源分配方案、共享機(jī)制以及各學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和行為準(zhǔn)則，進(jìn)而構(gòu)建出穩(wěn)固、良性的協(xié)同治理體系。

4.4 制定學(xué)校體育集群化治理的規(guī)則，完善治理的制度體系

根據(jù)組織社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，法律制度與道德約束是不同組織能夠?qū)崿F(xiàn)有效協(xié)作的重要保障[20]。因此，如何建立有效的法律體系和穩(wěn)固的契約關(guān)系成為制約學(xué)校體育集群化治理質(zhì)量的關(guān)鍵要素之一。首先，建立有效的法律體系是維護(hù)集群化治理的制度保障。賦予地方教育行政機(jī)構(gòu)相應(yīng)的立法權(quán)，將教育集群化治理納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃之中，或者以政策的形式固定其法律地位，并對(duì)集群化治理的權(quán)限、流程、邊界、標(biāo)準(zhǔn)給予明確規(guī)定。只有建立具有法律效應(yīng)的政策，并為集群化治理的“元問(wèn)題”提供法律依據(jù)，微觀層面的治理才可能順利實(shí)施。其次，集群化治理的約束除了正式的法律條款之外，還需要非正式的契約協(xié)議、行為準(zhǔn)則和行動(dòng)承諾，這種基于道德層面的約定可以輔助法律條款穩(wěn)定協(xié)同關(guān)系。系統(tǒng)考察各個(gè)教育集群發(fā)現(xiàn)，具有協(xié)議、約定或者行為準(zhǔn)則的區(qū)域很少，大部分地區(qū)都是根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃姓块T的教育規(guī)劃進(jìn)行的口頭約定，同時(shí)所有的集群化治理均未出現(xiàn)針對(duì)學(xué)校體育的相關(guān)規(guī)則，因此簽訂非正式的合作協(xié)議將有利于強(qiáng)化集群治理的深度和穩(wěn)定性。再次，學(xué)校體育集群化治理需要處理多種矛盾關(guān)系，中心學(xué)校與附屬學(xué)校、中學(xué)與小學(xué)、體育傳統(tǒng)校與非傳統(tǒng)校等，需要教育行政機(jī)構(gòu)出臺(tái)專門性的具有差異化的資源補(bǔ)償制度、績(jī)效考核制度、幫扶制度以及人事安排及流通制度，盡最大可能地促進(jìn)體育弱勢(shì)學(xué)校享受到集群化治理的福利。

5 結(jié)語(yǔ)

學(xué)校體育集群化治理是學(xué)校體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是我國(guó)區(qū)域體育協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施，對(duì)深化體教融合和體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)有著重要意義。本文以集群化治理為切入點(diǎn)，也僅為研究學(xué)校體育的區(qū)域化協(xié)同治理提供一個(gè)視角，后續(xù)還有極大的研究空間，同時(shí)如何進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)校體育實(shí)現(xiàn)集群化治理還有很長(zhǎng)的路要走，希望本文可以起到“拋磚引玉”之效。