胡儀君 王琴

摘 要： 司法環(huán)境是營商環(huán)境建設(shè)的重要保障。針對檢察履職中發(fā)現(xiàn)的行政審判、行政執(zhí)法存在的法律適用標準不統(tǒng)一、服務(wù)能力待拓展、執(zhí)法信息銜接漏洞等問題，應(yīng)充分發(fā)揮行政檢察服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的職能作用，加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)、凝聚思想共識，提升服務(wù)的專、精、準度，織牢信息保護網(wǎng)，堅持問題導(dǎo)向、創(chuàng)新工作方式，圍繞強化監(jiān)督，優(yōu)化服務(wù)，形成優(yōu)化營商環(huán)境的合力，為經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展提供強有力的司法保障。

關(guān)鍵詞：行政檢察 營商環(huán)境 檢察監(jiān)督 司法保障

一、行政檢察監(jiān)督服務(wù)營商環(huán)境的司法實踐

檢察機關(guān)貫徹新發(fā)展理念，把服務(wù)保障民營企業(yè)發(fā)展作為服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要切入點，在探索形成“以行政訴訟監(jiān)督為基石、以行政爭議實質(zhì)性化解為牛鼻子、以行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為延伸”的行政檢察工作新格局進程中，力爭以更優(yōu)的檢察辦案為經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展提供強有力的檢察保障。以筆者所在的湖北省武漢市青山區(qū)人民檢察院（以下簡稱“該院”）為例，2019年以來，辦結(jié)行政監(jiān)督案件61件，成功化解“老大難”行政爭議案件7件。

（一）聚焦優(yōu)化營商環(huán)境的重點領(lǐng)域，強化監(jiān)督辦案

該院于2020年4月成立了“司法為民‘八件實事’專項”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，聚焦?fàn)I商環(huán)境重點領(lǐng)域。為助力根治拖欠農(nóng)民工工資問題，在辦理行政檢察監(jiān)督案中，辦案人員準確區(qū)分企業(yè)因疫情資金周轉(zhuǎn)困難導(dǎo)致的拖欠工資與惡意欠薪，引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)民工達成和解協(xié)議，有效破解行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案“程序空轉(zhuǎn)”難題，推動企業(yè)合法經(jīng)營。建立行政檢察監(jiān)督與公益訴訟聯(lián)動機制，主動換位思考，深入調(diào)查核實企業(yè)違法經(jīng)營的特殊歷史原因、立法變遷等因素，杜絕監(jiān)督一刀切。例如對轄區(qū)內(nèi)26家無證無照食品個體經(jīng)營戶，通過訴前檢察建議促整改，社會治理檢察建議促規(guī)范，以引導(dǎo)企業(yè)走守法合規(guī)經(jīng)營之道，引導(dǎo)建立規(guī)范有序市場秩序，為當(dāng)?shù)刂Υ蛟煲吆笠故薪?jīng)濟、特色小吃一條街提供了法律服務(wù)。

（二）聚焦市場主體所需所盼，強化檢察辦案服務(wù)機制

建立快速辦案通道和風(fēng)險研判機制，對涉市場主體案件，統(tǒng)一標注快速辦理，“一案一研判”重點監(jiān)督。同時深耕涉市場主體案件的行政爭議實質(zhì)性化解工作，加強與調(diào)解組織的銜接聯(lián)動，完善糾紛化解機制，降低企業(yè)司法救濟成本，建立起與區(qū)人力資源局、區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)規(guī)劃局等部門的常態(tài)化解聯(lián)動機制。貫徹落實案件“應(yīng)聽盡聽”政策，將聽證會與檢察長普法相銜接，積極宣傳檢察機關(guān)營造優(yōu)質(zhì)法治營商環(huán)境的法律政策，實現(xiàn)辦案“三個效果”的有機統(tǒng)一。如該院在辦理湖北省武漢市某家具公司拖欠農(nóng)民工工資行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案中，采取“公開聽證+檢察長普法送法”，為企業(yè)和當(dāng)事人搭建和解平臺。[1]

（三）聚焦?fàn)I商法治保障體系之間的協(xié)調(diào)和銜接，強化治理體系和法治能力提升

堅持依法監(jiān)督與促進社會治理并重，延伸司法服務(wù)職能，該院先后制定實施了《服務(wù)和保障創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展專項法律監(jiān)督工作方案》《充分發(fā)揮檢察職能助力打造一流營商環(huán)境專項檢察活動實施方案》，深挖案件背后風(fēng)險，堵住企業(yè)、行政執(zhí)法漏洞?；貞?yīng)轄區(qū)內(nèi)多家行政機關(guān)的執(zhí)法需求，針對轄區(qū)行政機關(guān)長期以來加處罰款適用標準和流程不統(tǒng)一的執(zhí)法亂象，制發(fā)糾正違法檢察建議8份，類案檢察建議1份;針對為解決轄區(qū)內(nèi)企業(yè)違法占地，土地資源領(lǐng)域“執(zhí)行難”的問題，檢察機關(guān)牽頭開展多家行政部門和區(qū)法院的調(diào)研、座談、匯報，找準癥結(jié)、把脈定向，保護民營企業(yè)對公權(quán)力的信賴而產(chǎn)生的正當(dāng)利益，讓企業(yè)在法律監(jiān)督中感受到了司法的力度和溫度。從個案監(jiān)督穿透至類案監(jiān)督，為解決土地執(zhí)法查處不規(guī)范、行政非訴執(zhí)行工作銜接不暢、缺乏有效監(jiān)督等問題，促進搭建行政執(zhí)法、行政審判和行政檢察在土地執(zhí)法查處領(lǐng)域的協(xié)作配合，發(fā)出類案檢察建議6份，為土地執(zhí)法領(lǐng)域有效銜接提供了可操作方案，規(guī)范了行政執(zhí)法，營造良好的營商法治環(huán)境。

二、行政檢察監(jiān)督優(yōu)化法治營商環(huán)境面臨的問題

在依法履行行政檢察監(jiān)督職責(zé)時，行政檢察監(jiān)督工作需要強化問題意識導(dǎo)向。司法實踐中，通過對優(yōu)化營商環(huán)境的重大問題、重要案件進行分析、研究，在履職中發(fā)現(xiàn)行政審判、行政執(zhí)法中存在以下問題需要重視并予以解決。

（一）法律適用標準不統(tǒng)一

在辦理涉市場主體監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)司法與執(zhí)法中存在法律適用不一致、錯誤情形，侵犯市場主體的權(quán)利，不利于厚植法治營商環(huán)境等問題。

1.新舊法銜接適用存在錯誤。辦理多起涉市場主體案件中，存在行政機關(guān)的執(zhí)法文書套用以前舊模板未及時依法更新相應(yīng)條款，錯誤告知行政處罰行政相對人訴訟起訴期限，起訴期限是行政相對人不服行政行為提起訴訟的期間，是其維護自己權(quán)益的重要期限利益，錯誤告知期限嚴重損害了市場主體訴訟權(quán)益。

2.上下位法存在沖突時，錯誤引用下位法規(guī)定。如行政機關(guān)辦理涉企行政非訴執(zhí)行案件時，將有行政強制執(zhí)行權(quán)不用申請法院強制執(zhí)行的，而錯誤向法院申請強制執(zhí)行行政處罰，法院準予裁定的執(zhí)行主體不統(tǒng)一，有裁定由申請強制執(zhí)行的行政機關(guān)組織執(zhí)行，有當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行的還有由法院執(zhí)行庭執(zhí)行的，實踐中往往應(yīng)因執(zhí)法程序和執(zhí)法主體不確定和相互推諉，導(dǎo)致企業(yè)違規(guī)用地，違章建筑長期存在，成為影響企業(yè)擴大生產(chǎn)經(jīng)營、上市經(jīng)營的不穩(wěn)定因素，不利于企業(yè)長遠的發(fā)展規(guī)劃。如筆者曾辦理的2起環(huán)保建材有限公司因招商引資進駐、用地歷史遺留問題一直未得到解決，成為制約企業(yè)進一步擴大經(jīng)營發(fā)展瓶頸問題。

3.特別法與一般法規(guī)定適用錯誤。例如筆者曾辦理的一件涉企行政監(jiān)督案中，行政機關(guān)沒有優(yōu)先適用特別法《土地管理法》所規(guī)定的15天的起訴期限，而錯誤適用了一般法行政訴訟法中6個月的起訴期限，導(dǎo)致錯過向法院申請強制執(zhí)行期限。

（二）服務(wù)能力待拓展

1.服務(wù)職能存在短板。存在因政策變遷、法律更替，導(dǎo)致部分企業(yè)被動違法經(jīng)營、占地等問題，特別是環(huán)保、土地使用權(quán)糾紛等領(lǐng)域。解決此類歷史遺留社會問題，應(yīng)克服檢察機關(guān)監(jiān)督職能局限性，在如何推動政策穩(wěn)定性，促進公平競爭下功夫，進一步研究和提升服務(wù)的能力。

2.服務(wù)針對性還不強。實踐中大部分基層檢察院的民事檢察、行政檢察、公益訴訟是同一個部門，三大工作辦案人員混同，行政檢察監(jiān)督辦案力量有限。辦理行政檢察監(jiān)督案件，更多聚焦法院審判活動、執(zhí)行活動是否違法、穿透至行政機關(guān)在作出涉案行政行為時是否存在違法情形，目前最高檢部署的行政爭議實質(zhì)性化解工作，尚是圍繞訴訟案件開展，探索“潛在之訴”和“遺漏之訴”，對于專門延伸涉市場主體案件的服務(wù)還存在不夠深、不夠?qū)５默F(xiàn)象。

3.服務(wù)力度不夠深入。在辦案中發(fā)現(xiàn)有的行政機關(guān)存在選擇性執(zhí)法，有損市場秩序的公平競爭。對某些企業(yè)存在違規(guī)違法行為應(yīng)受到相應(yīng)的行政處罰的，行政機關(guān)選擇一些能整改到位的企業(yè)予以執(zhí)法，對不能整改到位的不作處罰，存在怠于履職，或是存在應(yīng)申請法院強制執(zhí)行而未申請，在損害行政執(zhí)法權(quán)威同時，無形中是對其他守法經(jīng)營的企業(yè)的不公平對待。

（三）信息共享待深化

1.在不同行政機關(guān)配合上看，因為信息不暢導(dǎo)致行政機關(guān)之間存在執(zhí)法銜接漏洞。比如在筆者辦理的企業(yè)被一行政機關(guān)作出行政處罰后，在沒有履行罰款義務(wù)的情形下在市場監(jiān)督管理局辦理了企業(yè)注銷手續(xù)，后因作出行政處罰的行政機關(guān)并未及時掌握查實該企業(yè)存續(xù)狀態(tài)，繼續(xù)向該企業(yè)送達催告履行等執(zhí)法文書，并以該企業(yè)為被執(zhí)行人申請法院強制執(zhí)行，法院往往會以企業(yè)被注銷不具備被執(zhí)行人主體資格不予準許，導(dǎo)致了罰而不能執(zhí)的后果。

2.從行政機關(guān)與司法機關(guān)聯(lián)動上看，目前司法機關(guān)之間、司法機關(guān)與行政機關(guān)尚未建立辦案系統(tǒng)平臺、缺乏溝通與協(xié)作機制，檢察機關(guān)了解、掌握法院審判、行政執(zhí)法信息不及時、不全面，對侵犯市場主體的財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利等類型的違法情形難以進行監(jiān)督，容易出現(xiàn)檢察監(jiān)督盲區(qū)。

3.從檢察機關(guān)內(nèi)部職能上看，行政檢察工作與民事、公益訴訟同在一個部門，與其他內(nèi)設(shè)部門之間的溝通聯(lián)系弱化，尚未建立溝通機制，無法高效獲取其他部門辦案中可能存在因行政機關(guān)執(zhí)法不規(guī)范、違法導(dǎo)致侵犯涉市場主體權(quán)益情形。因此，在擴展行政監(jiān)督線索，充分履職上離不開內(nèi)設(shè)其他部門的配合和支持，如何做好這些部門之間的分工和協(xié)作工作有待進一步研究和提升。

三、行政檢察監(jiān)督服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議

優(yōu)化營商環(huán)境是一項長期的系統(tǒng)工程，需要多方面力量的共同努力，主動作為，全力營造安商、穩(wěn)商、惠商、暖商的環(huán)境提供最強法治保障。

（一）加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)，凝聚思想共識“同心圓”

1.統(tǒng)一涉營商環(huán)境政策及法律制度適用，建立向黨委人大報告行政領(lǐng)域監(jiān)督工作機制，為政府立法相關(guān)部門及時做好政策落實措施、爭議盲點等法律問題的解讀工作提供司法實踐數(shù)據(jù)和法治智慧，確保相關(guān)法律政策制度在立法、司法、執(zhí)法等各層面的統(tǒng)一落實。檢察機關(guān)在辦理行政監(jiān)督案件中，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認為規(guī)章以及國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以依據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》相關(guān)規(guī)定層報上級檢察院。

2.健全涉市場主體錯案糾正機制，按照“一個案件勝過一打文件”的要求，檢察機關(guān)要加強對涉市場主體司法審判機關(guān)、行政執(zhí)法的法律監(jiān)督，充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督中“一手托兩家”的職能作用，以涉市場主體非訴執(zhí)行案件為監(jiān)督重點，聚焦關(guān)系企業(yè)發(fā)展用地問題的合法性，通過建立磋商機制，統(tǒng)一明確對糾正企業(yè)違法用地執(zhí)法主體，以監(jiān)督促整改，以規(guī)范促發(fā)展。同時，穿透至行政機關(guān)執(zhí)法中暴露出的違法違規(guī)問題，聚焦因法律適用不統(tǒng)、適用錯誤或執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公導(dǎo)致侵害市場主體及從業(yè)人員合法權(quán)益，破壞公平競爭等類型案件，及時分析研判，厘清原因，指出問題，精準地篩選出具有典型意義、在司法理念方面有糾偏、創(chuàng)新、進步、引領(lǐng)性的案件，推動行政與司法的良性互動，促進法律正確統(tǒng)一適用，健全涉市場主體錯案甄別糾正的常態(tài)化機制。

3.堅持個案監(jiān)督穿透至類案監(jiān)督，把辦好每一個具體案件與建設(shè)營商環(huán)境有機結(jié)合起來，堅決糾正行政機關(guān)執(zhí)法中損害市場主體合法權(quán)益行為。同時啟動類案監(jiān)督，在做實行政檢察工作要求下，以開展專項監(jiān)督為切入口，加強對危害營商環(huán)境司法行政行為的監(jiān)督，擴展案件來源線索，摸排同類行政執(zhí)法違法情形，借助行政社會治理檢察建議、改進工作類案檢察建議，促成最大限度的執(zhí)法標準統(tǒng)一，在法治軌道內(nèi)為市場主體營造良好的法治環(huán)境。

（二）充分發(fā)揮職能，夯實司法服務(wù)新優(yōu)勢

應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，創(chuàng)新工作方式，圍繞強化監(jiān)督，優(yōu)化服務(wù)，形成優(yōu)化營商環(huán)境的司法合力。

1.延伸維護市場秩序的社會治理觸角。在落實企業(yè)平等保護制度，持續(xù)落實高檢服務(wù)保障民營經(jīng)濟11條檢察政策和省檢院服務(wù)保障非公經(jīng)濟10條措施基礎(chǔ)上，嚴格把控民營經(jīng)濟守法合規(guī)經(jīng)營底線。結(jié)合行政檢察監(jiān)督案件深入挖掘市場準入、統(tǒng)一監(jiān)管、公平競爭中存在隱性壁壘、政策差異，剖析原因，提出加強監(jiān)管、完善治理類檢察建議。對因政務(wù)失信、法律變更、公共利益導(dǎo)致企業(yè)的被動違法、利益受損的情形，在法律框架內(nèi)依法妥善處理歷史遺留問題，降低對企業(yè)利益的損害，最大程度維持企業(yè)的經(jīng)營。通過專項匯報、檢察建議等方式，助力誠信政府建設(shè)，提高政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，增強市場主體對政策可預(yù)見性和信任度。

2.提升服務(wù)的專、精、準度。依托行政檢察監(jiān)督、行政糾紛實質(zhì)性化解工作拓寬溝通平臺，向內(nèi)部挖掘“人”力，向外部發(fā)掘服務(wù)力，形成內(nèi)外配合的良性雙循環(huán)，對內(nèi)要充分利用“民事、行政、公益訴訟”三大檢察業(yè)務(wù)多種專業(yè)化人才以及多業(yè)務(wù)觸角對外的優(yōu)勢，充分借力培育行政辦案力量，對外擴展多種渠道和途徑吸納傾聽企業(yè)的各種意見。落實領(lǐng)導(dǎo)干部定點聯(lián)系企業(yè)制度，了解企業(yè)的司法需求，杜絕“隔靴搔癢”。加強與工商聯(lián)、商會的溝通，聽取專業(yè)的意見建議，提升服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的專業(yè)度、針對性。

3.推動營造親清新型政商關(guān)系。構(gòu)建親清新型政商關(guān)系中要求要積極主動為優(yōu)化營商環(huán)境服務(wù)，行政機關(guān)自覺與企業(yè)保持既“親”又“清”的良好政商關(guān)系。比如2021年7月15日實施的《行政處罰法》第33條規(guī)定了“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰”。對企業(yè)符合上述上述三個“初次違法”“危害后果”“及時改正”要件的，應(yīng)該適用“首違不罰”的規(guī)定，這是對企業(yè)違法容錯改正的機會。另一方面，行政機關(guān)在執(zhí)法中要把握好裁量空間，杜絕借助免罰制度鉆政策空子借機放水，避免因為選擇性執(zhí)法導(dǎo)致法律的初衷落實不到位，又損害了公平競爭秩序。因此，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)法、公正司法，檢察機關(guān)要聚焦執(zhí)法不公、不嚴、怠于履職的現(xiàn)象以及司法不公及背后的腐敗問題，充分履行監(jiān)督職責(zé)，完善司法與監(jiān)委的移送銜接協(xié)調(diào)機制，依法懲治公職人員嚴重破壞市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動，助力構(gòu)建公平、有序的法治營商環(huán)境。

（三）織牢信息保護網(wǎng)，打造營商環(huán)境新名片

全面獲取司法審判、行政執(zhí)行信息，加強部門之間的信息共享是檢察機關(guān)及時全面保障優(yōu)化營商環(huán)境，履行好行政檢察監(jiān)督職責(zé)的前提。

1.要建立與行政執(zhí)法信息共享制度。在原有的“兩法銜接”平臺基礎(chǔ)上，建立整合、統(tǒng)一的“行政執(zhí)法事項信息庫”，各行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)及時、全面、準確地錄入其對涉市場主體所作出的執(zhí)法行為的具體信息，構(gòu)建保障經(jīng)濟發(fā)展數(shù)字信息網(wǎng)。特別是關(guān)系企業(yè)設(shè)立、變更、注銷等信息，行政執(zhí)法部門要主動查詢，準確的作出行政決定，根據(jù)筆者對轄區(qū)人力資源局、環(huán)保局、市場監(jiān)督管理局的走訪調(diào)查，了解到目前企業(yè)的注銷信息公布在“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”，暫未實現(xiàn)內(nèi)部執(zhí)法信息聯(lián)網(wǎng)，行政機關(guān)在對涉市場主體預(yù)作出行政決定或者送達文書時，應(yīng)主動在相關(guān)網(wǎng)站查詢企業(yè)存續(xù)狀況，或者通過向信息登記機關(guān)去函查實，以保障作出的行政決定法律效力。檢察機關(guān)應(yīng)該主動對接政府已有的“社會監(jiān)督與投訴平臺”中涉市場主體投訴的行政機關(guān)不當(dāng)執(zhí)法、司法不公等線索，從源頭上摸排、掌握涉市場主體的可能違法情況，保障檢察機關(guān)及時履行檢察監(jiān)督職能。

2.建立涉市場主體司法、執(zhí)法檔案抽查及聯(lián)席會議制度。開展定期或不定期的專項監(jiān)督活動，采取以執(zhí)法檢查、檔案抽查、案件評查的方式，對一些特殊的重大的案件，可以要邀請法學(xué)專家、人民監(jiān)督員等參會，充分發(fā)揮集體智慧，提升辦案根據(jù)的精準，在相互溝通中提升法律素養(yǎng)和決策的科學(xué)性，作為檢察機關(guān)既要當(dāng)好參與者，貢獻檢察智慧，又要履行好監(jiān)督職能，對其中程序不合法、執(zhí)法手續(xù)不規(guī)范、實體處理違法或明顯失當(dāng)侵害市場主體合法利益，破壞經(jīng)濟秩序的違法情形，提出書面的或者口頭監(jiān)督建議。

3.強化檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間信息共享?？梢圆扇〕闪⒂韶撚邪讣芾?、批捕起訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督等職能相關(guān)部門組成的相對固定的監(jiān)督聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)小組，明確涉市場主體的線索移送的職責(zé)，在嚴格遵守“三個規(guī)定”要求基礎(chǔ)上，每月定期移送案件臺賬或提供查閱案件臺賬信息，及時掌握、了解涉市場主體案件中行政機關(guān)執(zhí)法行為動態(tài)信息，對在其中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)不作為、亂作為等違法行為及時監(jiān)督。

[1] 參見《2020年度十大行政檢察典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202101/t20210128_507972.shtml，最后訪問日期：2021年12月2日。

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