耿言虎

(安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院/社會治理研究中心， 安徽 合肥 230601)

一、基層環(huán)境治理中居民參與的困境

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)步推進，以減少污染、改善環(huán)境、提升居民生活品質(zhì)為目標(biāo)的基層環(huán)境治理受到了政府前所未有的重視。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、“廁所革命”和社區(qū)垃圾分類等環(huán)境治理項目在全國城鄉(xiāng)迅速鋪開。雖然在政府大量的人力、物力、財力的持續(xù)投入下，基層環(huán)境治理取得了顯著成效，但基層環(huán)境治理實踐還面臨著諸多困境，居民參與不足的現(xiàn)象最為突出。

我國基層環(huán)境治理主要是以政府直控型[1]為主，居民參與環(huán)境治理的積極性不高，呈現(xiàn)弱參與[2]的狀態(tài)，“干部干、群眾看”“上頭熱，下頭冷”的現(xiàn)象普遍存在。居民的弱參與對環(huán)境治理效果產(chǎn)生了較大影響。由于居民參與的不足，多地基層環(huán)境治理遭遇“最后一公里”的困境[3]，環(huán)保設(shè)施運行不暢，政府不得不加大人力和資金投入，這反而導(dǎo)致了環(huán)境治理的“內(nèi)卷化”。在居民參與不足的情況下，單純依賴政府推進環(huán)境治理的弊端日益顯現(xiàn)，政府主導(dǎo)型環(huán)境治理的成效呈現(xiàn)出波動性和局部反彈性，常態(tài)化的環(huán)境治理格局還未完全形成。

2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出，要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。公眾參與環(huán)境治理有利于克服政府和市場治理中存在的“失靈”頑疾。就地區(qū)環(huán)境問題而言，居民既是環(huán)境問題的受害者，也是環(huán)境問題的加害者，環(huán)境治理項目的持續(xù)運行及其效果的發(fā)揮最終還是要依靠基層民眾。[4]基層民眾的參與度越低，環(huán)境治理的成本就越高，治理難度也越大。公眾參與環(huán)境治理是減少單純依賴政府的資金投入、走出環(huán)境“高成本治理陷阱”[5]、鞏固和穩(wěn)定環(huán)境治理效果的最佳途徑。本文主要圍繞基層環(huán)境治理中公眾參與的困境展開研究，分析公眾參與不足的深層原因，以期為建設(shè)環(huán)境治理共治體系建言獻(xiàn)策。

二、對基層環(huán)境治理中居民參與研究的反思

一般而言，公眾參與是指非政府的行動者(non-state actors)參與政府環(huán)境治理政策的制定和實施環(huán)節(jié)的行為。[6]由于公眾參與的類型多樣，并非所有的參與行為都構(gòu)成本文的研究對象。一些參與類型，如表演性參與[7]、政府授權(quán)型公眾參與(government-mandated citizen participation)[8]、引導(dǎo)性參與和福利性參與等類型往往具有被動性、投機性、功利性等特點，并非基于環(huán)境事項本身實施的參與，因而不屬于本文關(guān)注的內(nèi)容。自發(fā)性參與、計劃性參與、草根參與(grass-roots participation)等具有自主性和自愿性，以環(huán)境事項本身為出發(fā)點展開的參與行為是本文所指的參與類型。目前，學(xué)界針對環(huán)境治理中公眾參與不足的問題形成了四個具有競爭性的解釋理論。

第一，環(huán)境意識論。環(huán)境意識包含環(huán)境認(rèn)知、環(huán)境價值觀、環(huán)境保護態(tài)度和環(huán)境保護意向等內(nèi)容。[9]環(huán)境意識是環(huán)境行為的思想基礎(chǔ)。環(huán)境意識論認(rèn)為，公眾的環(huán)境意識薄弱是公眾環(huán)境參與行為不足的重要原因。雖然環(huán)境意識論對公眾參與行為不足具有一定的解釋力，但在政府和媒體大力宣傳環(huán)境保護、社會組織積極開展環(huán)境教育、公眾環(huán)保意識已明顯提升的當(dāng)下，環(huán)境意識論難以解釋環(huán)境參與不足的深層原因。社會學(xué)家吉登斯發(fā)現(xiàn)“環(huán)境認(rèn)知—環(huán)境行為”二者存在不相一致的“吉登斯悖論”。[10]環(huán)境保護“高認(rèn)知度—低踐行度”現(xiàn)象在我國大量存在，尤其是在踐行綠色消費、減少污染產(chǎn)生、分類投放垃圾等方面較為明顯。[11]可見，單純從環(huán)境意識出發(fā)研究環(huán)境參與行為有缺陷。

第二，社會資本論。社會資本可以分為微觀(個體)和宏觀(社會)兩個維度。按照彭南特的定義，宏觀層面的社會資本主要是指社會網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范、信任等內(nèi)容。[12]社會資本是社會運行的“潤滑劑”?，F(xiàn)代社會的高流動性、異質(zhì)性、個體化等特性造成了社會資本總量的流失。中國很多社區(qū)是自上而下構(gòu)建起來的具有較強行政色彩的居住單元[13]，并不是滕尼斯所指的親密無間的“共同體”，社區(qū)的社會資本存量較弱。有研究指出，在社會資本存量較低的地區(qū)，公眾對公共生活的參與度普遍較低。[14]社會資本視角主要從組織網(wǎng)絡(luò)、資源交換等宏觀層面解釋居民環(huán)境參與不足的問題，但很難解釋為何在高社會資本地區(qū)居民參與環(huán)境治理的積極性不高以及居民對不同環(huán)境治理項目的參與存在差異的問題。

第三，權(quán)力分配論。權(quán)力話語是公眾參與的重要研究視角。從權(quán)力視角看，公眾參與本質(zhì)上是一個權(quán)力再分配(redistribution of power)的過程。阿恩斯坦(Arnstein)的“梯度參與理論”[15]將參與從低到高分為非參與、形式主義參與和公民權(quán)利等不同層次，在他看來，前兩者并不是真正的公眾參與。有大量的研究從權(quán)力視角分析環(huán)境治理中的公眾參與問題。在社區(qū)自然資源管理、地方環(huán)境治理項目中，權(quán)力分配對居民參與的影響非常明顯。一般認(rèn)為，公眾參與和賦權(quán)互為因果，公眾參與的強弱可以通過賦權(quán)(empower)或去權(quán)(disempower)的方式改變權(quán)力結(jié)構(gòu)[8]，同時，是否擁有權(quán)力以及擁有權(quán)力的多少也會對公眾在環(huán)境治理中的參與行為產(chǎn)生重要影響。

第四，市場經(jīng)濟論。市場經(jīng)濟是現(xiàn)代性的重要構(gòu)成，市場經(jīng)濟對公眾參與行為的影響日益顯著。大量研究發(fā)現(xiàn)，在成熟的市場經(jīng)濟社會中，公眾參與并沒有隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而明顯增加。波蘭尼指出，市場經(jīng)濟系統(tǒng)地阻止了道德行為，造成了“倫理碎化”。[16](P.2)市場經(jīng)濟對公眾參與行為具有抑制作用，市場化會激發(fā)社會原子化和機會主義傾向，其根源在于，市場無法創(chuàng)造社會價值的生產(chǎn)空間，不能培育合作精神和公共責(zé)任感。市場經(jīng)濟產(chǎn)生的是“理性的自利者”[17]，他們的行為遵循“成本—收益”的市場邏輯。參與環(huán)境治理需要時間、精力、金錢等成本，在收益不高的情況下會導(dǎo)致行為者缺乏參與動力。市場經(jīng)濟論對市場化環(huán)境治理政策下的公眾參與困境具有一定的解釋力。

總之，以上對環(huán)境治理中居民參與行為的研究都有解釋力，但又都有局限性。首先，以上解釋都偏重于某一理論視角下的研究，多以碎片化的方式呈現(xiàn)，缺少一種綜合性的視角，具有“片面的深刻”的特點，解釋力有限。其次，現(xiàn)有研究大多從宏觀層面解釋環(huán)境治理中公眾參與不足的原因，對微觀層面具體情境中居民環(huán)境參與行為的差異和變化的解釋存在較大不足。最后，現(xiàn)有理論對“環(huán)境”這一客觀實在本身關(guān)注不足，沒有將特定生活空間中的人與環(huán)境的關(guān)系納入研究視角。人與人、人與社會、人與自然的關(guān)系是三個重要的關(guān)系維度，以往環(huán)境治理參與研究側(cè)重于人與人、人與社會的關(guān)系維度，對特定空間中人與地方環(huán)境(local environment)之間的關(guān)系關(guān)注不足。本文提出環(huán)境關(guān)聯(lián)度的概念，作為分析人與環(huán)境關(guān)系的一個工具，可以從整體上理解公眾環(huán)境參與行為。

三、環(huán)境關(guān)聯(lián)度：理解居民與環(huán)境關(guān)系的一個視角

一般而言，提到“人與環(huán)境/自然的關(guān)系”只是從整體上將其理解為人類社會與自然環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，在此宏觀議題下，微觀層面?zhèn)€體與其生活的地方環(huán)境之間的關(guān)系未受到充分的重視。在實踐場域，居民與地方環(huán)境之間的聯(lián)系是多樣的、復(fù)雜的。居民與環(huán)境的聯(lián)系對他們的環(huán)境參與行為會產(chǎn)生重要影響。對于人與地方環(huán)境的關(guān)系，人類學(xué)家英戈爾德(Tim Ingold)提出的“棲居視角”(the dwelling perspective)具有重要的參考價值。他認(rèn)為，個體對環(huán)境的感知和實踐塑造了其生活世界的整體性，而正是在與自然環(huán)境的持續(xù)互動中，人發(fā)展出了特定的文化。[18]文化理論家威廉斯(Raymond Williams)在《自然觀念》(IdeasofNature)一文中指出，人們思考環(huán)境的方式與他們同自然世界的互動關(guān)系密切。除了物質(zhì)形態(tài)的環(huán)境以外，態(tài)度、思想意識、感性認(rèn)識等同樣重要，它們是人們對環(huán)境理解的重要基礎(chǔ)。[19]以上文獻(xiàn)都指出了人與地方環(huán)境的互動對人的觀念和認(rèn)知的影響。在本地人的視野中，環(huán)境并不是完全獨立于人的客觀存在，而是人從自身生活實踐出發(fā)感知到的環(huán)境。要分析居民參與環(huán)境治理的動力機制，首先需要分析居民與他們所生活的地方環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)程度。在本文中，環(huán)境關(guān)聯(lián)度是指一個地區(qū)的居民與其生活的地方自然環(huán)境(河流、森林、草原等)的關(guān)系強度。環(huán)境關(guān)聯(lián)度的高低受人與環(huán)境之間客觀聯(lián)系程度的影響，如接觸頻次、生產(chǎn)生活依賴度等，同時，也具有一定的建構(gòu)性，受到政治、經(jīng)濟、文化和社會等多種因素的影響?，F(xiàn)實生活中，人與環(huán)境的聯(lián)系不是單向度的而是多面向的，環(huán)境關(guān)聯(lián)度是立體的、多維度的，需要進行詳細(xì)劃分。筆者認(rèn)為，可以將利益、責(zé)任、情感運用于對人與環(huán)境之間關(guān)系的分析中。在多數(shù)情況下，公眾主動參與環(huán)境治理是以環(huán)境與人之間特定的關(guān)系為基礎(chǔ)的，本文按照利益、責(zé)任、情感三個方面將環(huán)境關(guān)聯(lián)度分為三個組成部分。

一是利益關(guān)聯(lián)。當(dāng)人們問“保護這片環(huán)境，對‘我’的好處是什么”或者“這片環(huán)境被破壞，‘我’會損失什么”時，他和環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)就是利益關(guān)聯(lián)。利益關(guān)聯(lián)主要從因環(huán)境而引起的利益得失的角度考慮人與環(huán)境的關(guān)聯(lián)程度，經(jīng)濟因素是重要的研究切入點。二是責(zé)任關(guān)聯(lián)。當(dāng)人們問“保護這片環(huán)境，‘我’有義不容辭的責(zé)任嗎”時表明責(zé)任對人的環(huán)境行為具有影響力。責(zé)任關(guān)聯(lián)主要從個體承擔(dān)責(zé)任的角度分析人與環(huán)境的關(guān)系，這種責(zé)任與權(quán)力結(jié)合在一起，政治、社會因素是重要的研究切入點。三是情感關(guān)聯(lián)。當(dāng)人們問“‘我’對周邊的一草一木、一山一水的感情如何”時，情感聯(lián)系就發(fā)揮作用了。情感關(guān)聯(lián)主要從情感角度分析人與環(huán)境的關(guān)系，文化因素是重要的研究切入點。

總之，利益關(guān)聯(lián)、責(zé)任關(guān)聯(lián)、情感關(guān)聯(lián)是韋伯所謂的理想類型的劃分，構(gòu)成了人與環(huán)境關(guān)聯(lián)的三重紐帶，共同型構(gòu)了人與環(huán)境的關(guān)聯(lián)。在現(xiàn)實生活中，人與環(huán)境的關(guān)聯(lián)往往表現(xiàn)為三種關(guān)聯(lián)的混合。

(一)利益關(guān)聯(lián)與環(huán)境參與

在日常生活中，地方環(huán)境從來不是“田園牧歌”式的桃花源，而是發(fā)揮著多樣化地滿足人們生產(chǎn)生活實際需求的功能?？D和鄧?yán)諏h(huán)境歸納為生存資源、居住場所和儲存所三個相互競爭的功能。[20]歷史上，地方社會超越生活需求而進行的單純以保護環(huán)境為目標(biāo)的行動是很少的，其實施的環(huán)境保護都有很強的“實用性”。以河流為例，在農(nóng)村地區(qū)，以河、湖、渠、塘等為主的水系滿足了人們的多樣化需求。居民高度依賴天然水域，水域利用頻率非常之高，按照利用方式可分為生活型利用(包括飲用、洗滌、灌溉、游泳、牲畜飲水、捕撈等)和管理型利用(包括水生植物種植、魚類養(yǎng)殖、灌溉、開挖河泥等)。森林在村民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮著采集、狩獵、薪柴、木材、水源等多樣化功能。日本環(huán)境社會學(xué)家鳥越皓之提出“生活環(huán)境主義”理論，將環(huán)境置于居民的日常生活中，認(rèn)為人在利用環(huán)境中能夠意識到保護環(huán)境的重要性，脫離居民生活的環(huán)境保護很難得到居民的支持。環(huán)境治理必須考慮到居民的生產(chǎn)生活需求，僅僅從“現(xiàn)代科學(xué)范式”和“生態(tài)主義范式”考慮環(huán)境治理往往效果欠佳。[21]

利益關(guān)聯(lián)是考量居民環(huán)境治理參與行為的重要維度。利益可以分為負(fù)向利益和正向利益，即環(huán)境給居民帶來的效益是正還是負(fù)。利益關(guān)聯(lián)反映的是人的工具理性。在環(huán)境危害到居民的利益(具有負(fù)效益)或者能給居民帶來較高的效益(具有正效益)的時候，人們的關(guān)注度較高，在利益的誘導(dǎo)下人們會積極參與環(huán)境治理和保護。美國環(huán)境運動中的“不要在我家后院”(not in my back yard)現(xiàn)象和日本環(huán)境公害事件中的“受益圈—受害圈”(benefit zone-costzone)理論都說明了利益在居民環(huán)境參與中具有重要作用，地方群體的利益差異會導(dǎo)致群體內(nèi)部行動的分化。在印度發(fā)起的“抱樹運動”(chipko movement)中，女性成為運動的參與主體，這是因為森林砍伐對她們以采集為主的生計方式影響最大，從而使她們成為最主要的反對人群。[22]經(jīng)調(diào)查，云南玉龍縣歷史上是森林盜伐的重災(zāi)區(qū)，近年來該縣一些地區(qū)大力發(fā)展中藥材種植，由于當(dāng)?shù)刂兴幉牡姆N植需要以大量的松葉和腐殖土作為肥源，因而村民自覺地保護松樹，舉報偷伐林木的人，積極支持配合政府的天然林保護政策。

(二)責(zé)任關(guān)聯(lián)與環(huán)境參與

作為一種公共物品，環(huán)境具有公共物品的公益性、非排他性等屬性。一般而言，環(huán)境的這種公共物品屬性能夠激發(fā)居民的責(zé)任感和公共精神。然而，在現(xiàn)實生活中，與多數(shù)人生活密切相關(guān)的公共物品受到漠視是常見的現(xiàn)象。普遍存在的“三個和尚沒水喝”“搭便車”等集體行動的困境[23](PP.10～15)都說明利益相關(guān)并不必然會導(dǎo)致公眾的自發(fā)參與。居民是否參與環(huán)境治理與其對該事項的責(zé)任認(rèn)定關(guān)系密切。責(zé)任認(rèn)定是多種外部因素共同作用的結(jié)果。在具體的地方環(huán)境中，責(zé)任關(guān)聯(lián)與兩個因素關(guān)系密切。

其一，權(quán)力分配與責(zé)任認(rèn)定。地方社區(qū)居民參與環(huán)境和資源管理的程度與權(quán)力的大小關(guān)系密切。一般而言，基于權(quán)責(zé)對等原則，環(huán)境和資源管理的權(quán)力大小與責(zé)任履行正相關(guān)。從全球范圍看，歷史上地方環(huán)境和自然資源大多由社區(qū)自主管理，社區(qū)通過制定相應(yīng)的規(guī)章制度或依靠傳統(tǒng)延續(xù)下來的信仰禁忌等地方規(guī)范進行管理和保護，地方社區(qū)居民參與治理的積極性較高。近代以來，隨著科層化管理制度的建立，環(huán)境和資源的管理權(quán)開始上移，地方社區(qū)被“去權(quán)”[24]，政府或者由政府授權(quán)的第三方機構(gòu)成為主要管理者，地方居民參與治理的積極性呈下降趨勢。

其二，公私劃分與責(zé)任認(rèn)定。在環(huán)境和自然資源管理上，公私劃分與責(zé)任認(rèn)定具有明顯的關(guān)聯(lián)性，對于“私”的物品其所有者進行管理的積極性較高，而對于“公”的物品則不容易受到多數(shù)人的關(guān)心，易造成“公地悲劇”。[25]居民對環(huán)境事項的參與程度與其對環(huán)境本身的“公”“私”界定關(guān)系密切。在森林管理領(lǐng)域，由于我國農(nóng)村地區(qū)的集體林長期以來的“公”的屬性，村民參與管理和維護的積極性難以被調(diào)動起來。在實行集體林權(quán)制度改革后，通過“分林到戶”將經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)下放，村民參與森林管理的積極性明顯提高?？梢?，公私劃分是對環(huán)境管理責(zé)任和權(quán)限的劃分。以社區(qū)為單位，當(dāng)居民認(rèn)為環(huán)境治理是“公”(國家、政府)的事情時，他們的參與度往往不高；而當(dāng)居民將其看作“私”(社區(qū)內(nèi)部或個人)的事務(wù)時，就會產(chǎn)生責(zé)任感。

(三)情感關(guān)聯(lián)與環(huán)境參與

除了實際的利用關(guān)系之外，個人與自然環(huán)境也會產(chǎn)生情感關(guān)聯(lián)。一般而言，對“生于斯，長于斯，死于斯”的家園，個人的情感是較為深厚的。人與環(huán)境之間的情感聯(lián)系在以往的社會科學(xué)研究中常常被忽視。人文地理學(xué)家段義孚采用“戀地情節(jié)”(topophilia)來表達(dá)人、場所和環(huán)境的情感連接，具體包括對空間(space)和地方(place)的情感。[26](P.135)人與環(huán)境的情感關(guān)聯(lián)表現(xiàn)為個體層面的體驗(如家園意識，即對家鄉(xiāng)一草一木、一山一水的熱愛)，還包括“人水相親”“人林相親”等人對自然的熱愛。此外，人們對環(huán)境的某種形式的信仰、敬畏等也是情感關(guān)聯(lián)的組成部分。

人與環(huán)境的情感關(guān)聯(lián)是親環(huán)境行為產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。在情感關(guān)聯(lián)中，人不僅將環(huán)境看作物質(zhì)的存在，而且賦予環(huán)境以文化層面的價值和意義。按照居民參與環(huán)境保護層次的不同，人與環(huán)境的情感關(guān)聯(lián)可以分為利己(egoistic)、利他(altruistic)、利生物圈(biospheric)由低到高三個層次。[27]在利他行為和利生物圈行為中，個體不計較得失，在某種意義上表現(xiàn)出一種感性行動或韋伯意義上的價值理性行動。在一些地域性的環(huán)保案例中，當(dāng)?shù)鼐用窕趯亦l(xiāng)的深厚情感，不計較個人的經(jīng)濟得失而參與環(huán)?？?fàn)幍那闆r時有發(fā)生。[28]

四、環(huán)境關(guān)聯(lián)度視角下環(huán)境弱參與的類型

現(xiàn)實生活中，人與環(huán)境的關(guān)聯(lián)表現(xiàn)出較大的群體和時空(傳統(tǒng)與當(dāng)代、城市與鄉(xiāng)村)上的差異，歷史上地方社區(qū)居民與其生活環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)度較強，現(xiàn)代社會流動人口與地方環(huán)境之間的聯(lián)系則較低。從環(huán)境關(guān)聯(lián)度的視角看，居民環(huán)境弱參與和人—環(huán)境的低環(huán)境關(guān)聯(lián)度關(guān)系密切。低環(huán)境關(guān)聯(lián)度導(dǎo)致的弱參與可以表現(xiàn)為三種類型。

(一)低利益關(guān)聯(lián)—弱環(huán)境參與

低利益關(guān)聯(lián)即從居民生活的利益角度出發(fā)，環(huán)境治理項目不具有可感知的實際利益，難以激發(fā)居民的參與動機。在現(xiàn)實生活中，人與環(huán)境的低利益關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的原因主要包括三個方面。

其一，環(huán)境景觀化?？傮w上，隨著生產(chǎn)生活方式的現(xiàn)代化，人對周邊環(huán)境的利用程度逐漸減弱，環(huán)境日益景觀化，表現(xiàn)出一定程度的“人與自然的疏離”[29]狀態(tài)。如，對自來水的使用客觀上降低了人對周邊河流的依賴和利用頻次，河流的多功能性日益萎縮。當(dāng)前，很多環(huán)境治理項目以綠化、靚化、美化等為追求目標(biāo)，注重對環(huán)境審美價值的提升，但由于其與普通居民的日常生產(chǎn)生活相關(guān)度較低，人們往往表現(xiàn)出“無所謂”的態(tài)度。地方環(huán)境與居民生產(chǎn)生活的實際聯(lián)系減少，人與自然的利益聯(lián)系減弱，人們對環(huán)境的關(guān)心也逐漸減弱。

其二，參與成本大于收益?！暗统杀纠碚摗敝赋?，環(huán)境參與具有較強的理性計算的特點，居民積極參與的環(huán)境事項往往都具有低成本的特征。[30]居民參與環(huán)境治理需要投入時間、精力甚至一些經(jīng)濟上的成本，如果成本與他們的“收益”不成正比，很多居民會覺得“不劃算”。此利益是所得與所付出之差異，遵循利益最大化原則。如，在參與社區(qū)垃圾分類的過程中，相對于老人和小孩，上班族的參與積極性不高，因為他們要去工作賺錢養(yǎng)家，而參與垃圾分類需要占用他們較多的時間和精力。

其三，環(huán)境治理目標(biāo)與居民需求錯位。政府主導(dǎo)的環(huán)境治理項目與居民自身對環(huán)境改善的需求存在錯位現(xiàn)象。如，一些地方采取“刷白墻”、清理門前菜地、禁用秸稈燃料、禁養(yǎng)家禽家畜等環(huán)境治理措施，這只是簡單地以美觀或者生態(tài)為導(dǎo)向推進環(huán)境治理，而對居民的實際生活需求考慮不足。[31]現(xiàn)有的環(huán)境治理項目大多是自上而下推動的，標(biāo)準(zhǔn)是上級制定的，部分治理手段與居民的生產(chǎn)生活需求不相匹配，甚至?xí)p害居民的利益，導(dǎo)致“政府干、群眾煩”的后果。同時，一些環(huán)境治理只為應(yīng)對上級部門的檢查、完成考核指標(biāo)。環(huán)境治理與居民自身的需求不對稱嚴(yán)重挫傷了居民參與的積極性。

(二)低責(zé)任關(guān)聯(lián)—弱環(huán)境參與

從現(xiàn)實情況看，政府主導(dǎo)的環(huán)境治理措施和環(huán)境治理的市場化路徑對居民主動參與環(huán)境治理產(chǎn)生了一定的抑制作用。

第一，權(quán)力責(zé)任劃分剝離了居民的環(huán)境責(zé)任。近年來，城鄉(xiāng)公共物品供給所需資金逐漸由國家財政承擔(dān)，公共物品供給過程逐漸制度化，但具體操作的靈活度較低，更多的是被動地執(zhí)行國家政策。[32]作為公共物品供給的重要內(nèi)容，地方環(huán)境治理也表現(xiàn)出以上特征。當(dāng)前基層的環(huán)境治理大多由政府主導(dǎo)，“包辦”式特點明顯。現(xiàn)有的制度設(shè)計有很多對居民“去責(zé)任化”的制度安排，造成了一種公眾參與的負(fù)向激勵。當(dāng)?shù)鼐用癯蔀椤熬滞馊恕盵4]，居民會認(rèn)為環(huán)境治理“只是政府的事情”，形成責(zé)任剝離感。在環(huán)境治理措施的制定上，一些地方的“剝離型環(huán)境政策”[33]把居民作為監(jiān)管對象，治理過程也成為居民責(zé)任感被消解的過程。例如，當(dāng)森林資源管理權(quán)上移后，國有林、自然保護區(qū)、野生動物都由相關(guān)的管理機構(gòu)進行管理。當(dāng)?shù)鼐用駴]有管理的決策權(quán)，也很難參與到實際管理中。在很多環(huán)境治理項目中，基層干部承擔(dān)了大部分的責(zé)任[34]，有時會“吃力不討好”，當(dāng)?shù)厝罕姴粌H參與度低，甚至還會以“看熱鬧”的心態(tài)旁觀。

第二，金錢法則在一定程度上消解了居民的公共精神。近年來，環(huán)境領(lǐng)域的市場化運作方式得到了普遍采用，政府購買的環(huán)境公共服務(wù)項目逐漸增加。在“金錢法則”下，對于環(huán)境的管理和維護是通過招標(biāo)的方式確定環(huán)衛(wèi)公司的。一些環(huán)境治理設(shè)施也采取了項目制的經(jīng)營方式。雖然市場化治理方式在短期內(nèi)取得了明顯效果，但對居民公共精神的培養(yǎng)不利，因為市場關(guān)系對非市場規(guī)范產(chǎn)生了排擠效應(yīng)。桑德爾(Michael J.Sandel)發(fā)現(xiàn)，很多國家把血液變?yōu)樯唐?，但這樣會侵蝕人們對獻(xiàn)血的義務(wù)感，消減人們的利他精神。他進一步追問：“在我們這個世界，任何事物都可以出售，這個世界難道沒有問題？如果是這樣，我們又該如何防止市場價值觀侵蝕本不該由它們主導(dǎo)的領(lǐng)域？市場的道德界限又何在？”[35](P.136)可見，單純采取市場化治理的方式應(yīng)對環(huán)境問題加劇了對社區(qū)公共性的消解[36]，不利于相關(guān)主體責(zé)任意識的培養(yǎng)和社區(qū)自主能力建設(shè)。一些研究指出，完全采取“以錢養(yǎng)事”的方式推進基層環(huán)境治理造成了諸多非預(yù)期后果。“村里自從有了保潔員以后，村民就不在意公共衛(wèi)生了；保潔員看到這種情況，也就不負(fù)責(zé)任。村干部也形成了依賴思想，還是想增加投入來解決問題?！盵37]筆者在進行垃圾分類調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在有保潔人員二次分類的社區(qū)，居民首次投放的效果往往比沒有采取二次分類的社區(qū)差，究其原因，居民認(rèn)為有專職的保潔人員進行二次分類，分類好壞就不需要自己關(guān)心了。

(三)低情感關(guān)聯(lián)—弱環(huán)境參與

人與地方環(huán)境的情感聯(lián)系除了受特定文化的影響外，還受人與周邊環(huán)境的接觸頻次、接觸時間、接觸方式等因素的影響?？傮w看來，進入現(xiàn)代社會以來，自然的“袪魅”化進程加快，在人類中心主義“支配自然”理念的影響下，科技化、理性化、商品化等文化觀念共同造成了自然的客體化、物質(zhì)化，人與自然的情感聯(lián)系逐漸減弱。同樣，在高流動的現(xiàn)代社會，城市化快速推進，人的流動性明顯增加，寄居感及其與周邊環(huán)境的疏離感逐漸明顯，以至于對地方環(huán)境的破壞難以喚起個人的“痛感”。流動與寄居削弱了人與自然的情感聯(lián)系，人們不再把居住地當(dāng)作自己的家園。在利益關(guān)聯(lián)不強、責(zé)任關(guān)聯(lián)不明確的環(huán)境事項中，人與環(huán)境的情感連接是重要的關(guān)聯(lián)路徑，較弱的情感聯(lián)系很難對人的環(huán)境參與行為產(chǎn)生影響。從相關(guān)案例中可以發(fā)現(xiàn)，流動因素與人的環(huán)境行為表現(xiàn)具有相關(guān)性，如在一些生活垃圾分類試點案例中，流動人口與本地人口的垃圾分類率有很大的差距，他們的“寄居性”和對本地環(huán)境的弱情感關(guān)聯(lián)是重要影響因素。[38]

五、環(huán)境關(guān)聯(lián)度的強化與居民參與的構(gòu)建路徑

強化環(huán)境關(guān)聯(lián)度的核心是建立人與環(huán)境的關(guān)聯(lián)。在現(xiàn)代社會流動性和異質(zhì)性的不斷強化造成了環(huán)境關(guān)聯(lián)度總體降低的背景下，加強環(huán)境關(guān)聯(lián)度是增進居民參與環(huán)境保護的重要手段。世界水委員會提交的水治理報告提出了“讓水關(guān)乎每一個人”(making water everybody's business)的治理理念。[39]“關(guān)乎每一個人”就是要建立和強化人與自然的聯(lián)系，重視建立人與環(huán)境關(guān)聯(lián)的重要性。從參與水平上看，公眾參與需要從弱參與提升到強參與水平。因此，制造聯(lián)系、建立聯(lián)系、增強聯(lián)系是最主要的應(yīng)對措施。

(一)搭建利益關(guān)聯(lián)機制

有學(xué)者將利益分為產(chǎn)權(quán)性利益、配置性利益、奉獻(xiàn)性利益和公共性利益四種類型，與環(huán)境相關(guān)的利益是公共性利益的重要組成部分，從重要層級上看是一種僅次于核心利益的重要利益。[40]利益關(guān)聯(lián)是居民參與的重要動力基礎(chǔ)。對于參與人群而言，公眾參與的理想狀態(tài)是實現(xiàn)全民參與，但在現(xiàn)實生活中，利益相關(guān)者參與(stakeholder participation)是最為實際的。初級利益相關(guān)者是環(huán)境治理項目的核心推動者，次級利益相關(guān)者是影響環(huán)境治理項目或者被環(huán)境治理項目影響的個人、組織或機構(gòu)，居民作為次級利益相關(guān)者參與環(huán)境治理有利于提升決策的質(zhì)量和持久性。[41]

環(huán)境是居民的一種生存資源，與居民的生計方式密切相關(guān)，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)境治理需要考慮到當(dāng)?shù)厝说纳?livelihoods)。[42]在一些地方，環(huán)境治理只為追求環(huán)境指標(biāo)，而忽視了對居民生產(chǎn)生活的關(guān)注，甚至與居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生沖突。當(dāng)前，環(huán)境治理中公眾參與最為重要的路徑是讓利益相關(guān)者參與，在個人的環(huán)境意識和理念尚未達(dá)到強調(diào)環(huán)境保護的自覺性、主動參與和義務(wù)責(zé)任的“環(huán)境公民”[43]要求的時候，應(yīng)當(dāng)從利益角度分析特定事件的利益相關(guān)者，同時，通過對多種手段的運用，讓居民轉(zhuǎn)化為直接的利益相關(guān)者。一些地方通過搭建利益關(guān)聯(lián)，取得了很好的環(huán)境治理效果。充分考慮到不同利益相關(guān)者的利益，不同的人對利益的認(rèn)知是不一樣的，并且利益會隨著時間的變化而變化，需要按照“發(fā)現(xiàn)利益—激活利益”的步驟積極探索建立利益關(guān)聯(lián)機制。兩個居民參與環(huán)境治理的案例表明，搭建人與環(huán)境利益關(guān)聯(lián)機制的重要途徑就是居民可以通過保護環(huán)境獲得可視化、可預(yù)期的利益，這對于激發(fā)居民的參與熱情具有重要意義，相關(guān)案例詳見表1。

表1 搭建人與環(huán)境利益關(guān)聯(lián)機制的相關(guān)案例

(二)喚醒公共精神與社區(qū)責(zé)任

地方社會系統(tǒng)具有復(fù)雜性、多樣性、動態(tài)性的特征，有效治理需要實現(xiàn)治理需求和治理能力之間的平衡。政府和社會之間的互動是提升治理能力的關(guān)鍵，其中，提升彈性治理能力是應(yīng)對動態(tài)需求的重要手段。[44](PP.230～234)通過激發(fā)公共精神促進公眾參與有利于提升環(huán)境領(lǐng)域的治理能力。

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民并不缺乏公共精神，地方聲譽、村莊輿論等都能促使他們參與社區(qū)公益事務(wù)，但問題在于，在很多居民的認(rèn)知中，環(huán)境治理并不是社區(qū)“自己的事”。在政府主導(dǎo)推進環(huán)境治理的情況下，居民天然地認(rèn)為這些事務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)。因此，需要重新喚醒居民的公共精神，相關(guān)案例詳見表2。地方環(huán)境治理事務(wù)按照周期可以分為初始投入和日常維護兩個階段，特別是在日常維護階段更需要充分發(fā)揮村民的作用。環(huán)境治理中的公眾參與可以從個人—組織—社區(qū)三個層面進行。

表2 喚醒居民公共精神的相關(guān)案例

首先，賦權(quán)于居民。賦權(quán)是一種對權(quán)力的分配，公眾參與和賦權(quán)與否具有緊密的聯(lián)系，因而需要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前政府主導(dǎo)的單一主體環(huán)境治理模式。政府實施環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)注重策略，因為大包大攬會損害集體的公共精神。在社區(qū)居民的能力范圍內(nèi)，可以通過賦權(quán)提升居民參與的積極性。如，在上海水環(huán)境治理中，地方政府將泯溝管理的“名分權(quán)”交給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民就是比較好的創(chuàng)新舉措。

其次，注重培育社區(qū)社會組織。將有熱情、有能力、有意愿的居民組織起來成立相關(guān)社區(qū)組織，以社區(qū)組織為紐帶推動居民參與是一條重要路徑。研究發(fā)現(xiàn)，志愿性社區(qū)組織(voluntary community organization)具有地理接近、自愿驅(qū)動、本地啟動、問題解決導(dǎo)向等特征，對解決社區(qū)事務(wù)具有重要作用。[45]環(huán)境保護NPO(非營利組織)和NGO(非政府組織)具有數(shù)量多、規(guī)模小、結(jié)構(gòu)簡單、自主性強、運行效率高等特點，在基層環(huán)境治理中發(fā)揮著重要作用。[46]

最后，培養(yǎng)社區(qū)自主能力。應(yīng)當(dāng)減少政府“包辦”思維，注重激發(fā)社區(qū)內(nèi)生性治理能力，更好地發(fā)揮村民自組織的作用。在德治、法治、自治“三治融合”的背景下，農(nóng)村環(huán)境治理需要發(fā)揮出基層在環(huán)境治理中的自治能力，從而推進環(huán)境治理中的社區(qū)決策(community decision making)。特別是要搭建居民參與的載體，完善公眾參與的制度與機制，如一些村民小組成立的村民理事會，在村民參與社區(qū)環(huán)境治理中發(fā)揮了積極作用[47]。

(三)增強人與自然的情感聯(lián)系

環(huán)境治理的終極目標(biāo)是恢復(fù)人與自然的親密關(guān)系，厚植“戀地情結(jié)”與家園意識。居住空間是生產(chǎn)—生活—生態(tài)多重功能融為一體的空間單元。在環(huán)境治理領(lǐng)域，需要反思以技術(shù)和自然科學(xué)為主導(dǎo)的治理模式，注重自然的多樣化功能，注重自然對人的生活與需求的滿足。讓居民“看得見山，望得見水”，推進“親水空間”“親自然設(shè)計”“親自然教育”的理念是重要手段。以水環(huán)境治理為例，日本水環(huán)境治理經(jīng)歷了“治水—利水—保水—親水”的階段，親水是人與自然關(guān)系的最高境界。[48]人與周邊環(huán)境的情感聯(lián)系是今后研究需要關(guān)注的重點內(nèi)容。只有熱愛自然，才會主動保護自然，人與自然相親是環(huán)境治理取得持續(xù)性成效的前提。

美國學(xué)者洛夫?qū)F(xiàn)代社會中人與自然疏離導(dǎo)致的后果稱為“自然缺失癥”(nature-deficit disorder)。自然缺失癥“患者”除了具有感覺遲鈍、注意力不集中、心理疾病高發(fā)等“病癥”外，還表現(xiàn)出對自然和環(huán)境的漠不關(guān)心以及對環(huán)境保護事務(wù)參與的熱情下降。[49](PP.79～91)洛夫提出的與傳統(tǒng)自然資源和環(huán)境保護運動所不同的、以創(chuàng)造身邊的自然為主要目標(biāo)的“新自然運動”[50](P.306)對當(dāng)前中國環(huán)境治理中的公眾參與具有重要意義。人與自然的情感聯(lián)系提示我們，應(yīng)當(dāng)注重在日常生活中推進環(huán)境教育，特別是以一種“潤物細(xì)無聲”的方式，讓居民在生活中感受環(huán)境的重要性和自然之美。一些地方探索的親自然景觀/空間、多功能體驗式農(nóng)業(yè)、戶外環(huán)境教育等都取得了較好的效果。與大自然接觸，增加居民與周邊環(huán)境之間的聯(lián)系，培養(yǎng)居民的居所意識和對空間的感情，這些都有利于提升人們對環(huán)境治理事務(wù)的參與熱情。例如，在一些關(guān)于自然系統(tǒng)的設(shè)計上可以積極推進環(huán)境友好型模式，增強人與環(huán)境的聯(lián)系，重新構(gòu)建人與特定空間的關(guān)系。

結(jié)語

環(huán)境關(guān)聯(lián)度是一個整合性分析框架，不是從某一理論視角研究公眾的環(huán)境參與，而是根據(jù)日常生活實踐中人與環(huán)境的多維聯(lián)系發(fā)展出的解釋公眾環(huán)境參與行為的一個分析視角，有利于克服既有研究的“碎片化”狀態(tài)。環(huán)境治理需要采取整體式治理思路，通過利益、責(zé)任、情感等多維度舉措促進公眾參與，有針對性地加強不同人群與環(huán)境的聯(lián)系。在今后的研究中，還需要進一步分析環(huán)境治理公眾參與中利益、責(zé)任和情感三者之間的關(guān)系及其影響機制。

應(yīng)當(dāng)進一步思考的是，政府在當(dāng)前中國基層環(huán)境治理中所扮演的角色。由于環(huán)境問題自身具有復(fù)雜性和公共性，因而需要政府在治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但政府的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮呢？吉登斯的“保障型國家”(ensuring state)可作為重要的參考。吉登斯認(rèn)為，保障型國家在環(huán)境治理中發(fā)揮“催化劑”和“協(xié)調(diào)員”的作用，能夠做出長遠(yuǎn)的規(guī)劃，發(fā)揮動員作用，保障計劃的實施。[51](P.9)這并不是要求政府自上而下地在所有環(huán)境事項中替代社會團體和公民發(fā)揮作用，那樣會剝離他們本應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，降低社會活力。因此，政府在環(huán)境治理中進行決策和實施治理要為公眾參與留出空間。