陳 亮

(上海交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 上海 200240)

全過(guò)程人民民主是對(duì)中國(guó)式民主形態(tài)的全新概括。2019年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記在上海市考察時(shí)首次提出“人民民主是一種全過(guò)程的民主”[1]。2021年3月，全過(guò)程人民民主被正式寫入《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》，全過(guò)程人民民主的制度保障更加健全、完善。人民性是全過(guò)程人民民主的本質(zhì)屬性，發(fā)展全過(guò)程人民民主的過(guò)程就是充分彰顯人民性的過(guò)程。2021年7月1日，在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平進(jìn)一步提出“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”[2](P.12)的重大論斷。正是在這個(gè)意義上，針對(duì)如何發(fā)展全過(guò)程人民民主這一問(wèn)題，黨的十九屆六中全會(huì)在提出“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”[3](P.39)。全過(guò)程人民民主這一重大理念的提出反映了以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化了對(duì)社會(huì)主義民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了社會(huì)主義民主政治理論。目前，學(xué)界對(duì)于全過(guò)程人民民主“是什么”“為什么好”“怎么做”等深層次問(wèn)題還缺少深入探討，亟待展開(kāi)有針對(duì)性的研究。

一、文獻(xiàn)梳理與問(wèn)題的提出

自全過(guò)程人民民主被提出后，學(xué)界展開(kāi)了熱烈的討論，形成了一些具有代表性的分析論域。一是全過(guò)程人民民主的本質(zhì)論。全過(guò)程人民民主就是把人民當(dāng)家作主的政治價(jià)值原則落實(shí)到政治制度和人民群眾的參與實(shí)踐中，真正回歸民主的本意。[4]二是全過(guò)程人民民主的過(guò)程論。全過(guò)程人民民主是通過(guò)一系列法律和制度安排，真正將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)彼此貫通起來(lái)的民主。[5]三是全過(guò)程人民民主的生成論。全過(guò)程人民民主既是現(xiàn)代中國(guó)政治理論的最新總結(jié)，也是對(duì)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。[6]四是全過(guò)程人民民主的系統(tǒng)論。全過(guò)程人民民主是時(shí)間上的持續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、黨政部門的協(xié)同性、公民參與的全過(guò)程性、多環(huán)節(jié)的連續(xù)性的系統(tǒng)性民主[7]；全過(guò)程人民民主是用系統(tǒng)論觀察中國(guó)民主實(shí)踐的理論成果[8]。五是全過(guò)程人民民主的優(yōu)勢(shì)論。與西式民主相比，全過(guò)程人民民主是在維護(hù)人民廣泛真實(shí)的權(quán)利、鞏固和發(fā)展國(guó)家治理能力、構(gòu)建全社會(huì)最大公約數(shù)、更好地維護(hù)發(fā)展共識(shí)以及追求社會(huì)和諧穩(wěn)定與社會(huì)活力相統(tǒng)一等方面具有顯著制度優(yōu)勢(shì)的高質(zhì)量民主。[9]六是全過(guò)程人民民主的價(jià)值論。全過(guò)程人民民主破解了人類政治領(lǐng)域的千古難題，開(kāi)創(chuàng)了人類民主政治的新形態(tài)，找到了一條建立真正代表人民根本利益的國(guó)家權(quán)力之路。[10]

只有回答全過(guò)程人民民主是什么，才能深刻洞悉全過(guò)程人民民主為什么好；只有回答全過(guò)程人民民主為什么好，才能增強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的自信，進(jìn)而明確全過(guò)程人民民主應(yīng)當(dāng)怎么做；只有回答全過(guò)程人民民主怎么做，才能把全過(guò)程人民民主落實(shí)到具體的民主實(shí)踐中，進(jìn)而深化對(duì)全過(guò)程人民民主“是什么”“為什么好”的認(rèn)識(shí)和理解。本文在依次回答上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上，將全過(guò)程人民民主視為一個(gè)融合“邏輯理路、比較優(yōu)勢(shì)、實(shí)踐路徑”的有機(jī)整體和科學(xué)體系，力求全面、系統(tǒng)地勾勒全過(guò)程人民民主的整體圖景(如圖1所示)。

圖1 認(rèn)識(shí)全過(guò)程人民民主的整體圖景及其分析框架

二、全過(guò)程人民民主的邏輯理路：“歷史、理論、實(shí)踐、系統(tǒng)”四重邏輯

全過(guò)程人民民主是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾把馬克思主義民主理論的基本原理同革命、建設(shè)、改革不同階段的中國(guó)式民主實(shí)踐相結(jié)合，在吸納本土民主因素的基礎(chǔ)上，逐步探索出的具有中國(guó)特色的民主模式。全過(guò)程人民民主具有特定的歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯、系統(tǒng)邏輯，是這四重邏輯共同作用的結(jié)果。

(一)歷史邏輯：全過(guò)程人民民主是人民民主探索歷程的最新發(fā)展

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)就把實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)作為黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。在革命、建設(shè)、改革的歷史進(jìn)程中，中國(guó)經(jīng)歷了從工農(nóng)民主到人民民主再到全過(guò)程人民民主的探索歷程。全過(guò)程人民民主這一重大理念的提出是人民民主探索歷程的最新發(fā)展。

早在1922年，中共二大就提出把建立民主共和國(guó)的目標(biāo)作為當(dāng)時(shí)的革命綱領(lǐng)。大革命失敗后，中國(guó)革命路線從“城市包圍農(nóng)村”轉(zhuǎn)向“農(nóng)村包圍城市”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的紅色政權(quán)及其民主主體包括工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級(jí)，其中，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)。正如中華蘇維埃共和國(guó)《憲法大綱》規(guī)定，“中華蘇維埃政權(quán)所建設(shè)的是工人和農(nóng)民的民主專政的國(guó)家”[11](P.772)，工農(nóng)民主是以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人在土地革命時(shí)期探索工農(nóng)與城市小資產(chǎn)階級(jí)聯(lián)盟建立民主政權(quán)的嘗試。革命時(shí)期，隨著革命主體、革命對(duì)象、革命任務(wù)和革命性質(zhì)的變化，工農(nóng)民主不再局限于工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級(jí)，而是拓展至民族資產(chǎn)階級(jí)以及其他反帝反封建人士，由此，具有更廣泛意義的人民民主就成為中國(guó)的必然選擇和發(fā)展趨勢(shì)。毛澤東在《青年運(yùn)動(dòng)的方向》一文中把這一時(shí)期的中國(guó)革命稱之為“反對(duì)帝國(guó)主義和封建主義的人民民主革命”[12](P.561)。1948年9月8日，毛澤東在中共中央政治局會(huì)議上進(jìn)一步指出，我們政權(quán)的性質(zhì)是“無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”[13](P.139)。之所以用人民民主替代過(guò)去使用的工農(nóng)民主，是因?yàn)槿嗣竦姆懂牨裙まr(nóng)的范疇更加廣泛、更具有包容性，用人民來(lái)確定民主主體的范疇有利于團(tuán)結(jié)最廣大的社會(huì)大眾。自新中國(guó)成立，我國(guó)建立了人民民主專政政權(quán)，并把人民民主原則落實(shí)到人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等社會(huì)主義民主制度體系之中，確保了人民當(dāng)家作主的地位。需要指出的是，人民民主與新民主主義民主、社會(huì)主義民主內(nèi)在一致，在新民主主義革命時(shí)期，稱之為新民主主義民主；在社會(huì)主義時(shí)期，稱之為社會(huì)主義民主。[14](P.106)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，廣大人民群眾參與管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，這就要求實(shí)現(xiàn)人民民主的途徑和方式必然是全過(guò)程性的。為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，全過(guò)程人民民主成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主的全新課題。全過(guò)程人民民主主要體現(xiàn)在政黨治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理的各個(gè)方面，貫穿于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域，落實(shí)在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)，全過(guò)程人民民主的全方位落實(shí)體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的廣泛性、真實(shí)性、管用性。(1)習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上指出，“我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主?！眳⒁?jiàn)習(xí)近平《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社，2021年，第336頁(yè)。

(二)理論邏輯：全過(guò)程人民民主是馬克思主義民主理論中國(guó)化的最新成果

馬克思主義民主理論是全過(guò)程人民民主的理論淵源。全過(guò)程人民民主繼承和發(fā)展了馬克思主義民主理論，是馬克思主義民主理論中國(guó)化的最新成果，是新時(shí)代以習(xí)近平同志為核心的黨中央把馬克思主義民主理論的基本原則與中國(guó)特色社會(huì)主義民主實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。

馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中探討了無(wú)產(chǎn)階級(jí)如何實(shí)現(xiàn)民主的問(wèn)題，指出“工人革命的第一步就是使無(wú)產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)，爭(zhēng)得民主”[15](P.272)。雖然馬克思、恩格斯沒(méi)有直接提出“人民民主”，但對(duì)民主制的人民自我規(guī)定性具有深刻的認(rèn)識(shí)。在馬克思看來(lái)，“在民主制中，國(guó)家制度、法律、國(guó)家本身都只是人民的自我規(guī)定和特定內(nèi)容，因?yàn)閲?guó)家就是一種政治制度”[16](P.282)。隨著馬克思主義成為中國(guó)共產(chǎn)黨人的指導(dǎo)思想，馬克思主義民主理論對(duì)中國(guó)革命、建設(shè)、改革不同時(shí)期的人民民主實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南，形成了一系列馬克思主義民主理論中國(guó)化的成果，毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀等重要思想、理論與觀點(diǎn)都系統(tǒng)地闡釋了人民民主的核心要義和行動(dòng)指南，為全過(guò)程人民民主的提出提供了理論指導(dǎo)和思想準(zhǔn)備。黨的十八大以來(lái)，在馬克思主義民主理論的指導(dǎo)下，針對(duì)新時(shí)代發(fā)展什么樣的人民民主、怎樣發(fā)展人民民主這一重大時(shí)代課題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在理論上進(jìn)行了系統(tǒng)回答，提出了“發(fā)展全過(guò)程人民民主”這一重大理念。全過(guò)程人民民主把人民當(dāng)家作主的必然要求和體現(xiàn)人民對(duì)公共生活的全流程參與有機(jī)地結(jié)合起來(lái)[17](P.3)，深刻地揭示了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征，是對(duì)社會(huì)主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，是馬克思主義民主理論中國(guó)化的最新成果。

(三)實(shí)踐邏輯：全過(guò)程人民民主是對(duì)人民民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的全新總結(jié)

全過(guò)程人民民主植根于新民主主義與社會(huì)主義的民主實(shí)踐，孕育、形成、發(fā)展于中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民探索的偉大民主實(shí)踐，特別是總結(jié)和提煉了黨的十八大以來(lái)人民民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新形式，凝聚了黨和人民的集體智慧，是對(duì)人民民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的全新總結(jié)。

在新民主主義革命時(shí)期，特別是在中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，中國(guó)共產(chǎn)黨主要通過(guò)宣傳、教育的方式讓廣大人民群眾接受了人民民主的理念，并逐步在制度、操作層面將人民民主落到實(shí)處。例如，在制度層面，陜甘寧邊區(qū)和各敵后抗日根據(jù)地探索出了“三三制”；在操作層面，“三三制”的操作方式有舉手表決、投豆、燒孔、票選、聘請(qǐng)等5種方法。[18](P.89)在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，人民民主實(shí)踐以建章立制為主，確立了人民代表大會(huì)制度和基層群眾自治制度，為人民民主的有序展開(kāi)奠定了制度基礎(chǔ)。進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，如何進(jìn)一步把人民民主這一政治共識(shí)落實(shí)為人民當(dāng)家作主的廣泛權(quán)利，需要著眼于健全的制度、豐富的形式，探索靈活、多樣、有效的操作機(jī)制。如，“完善人大工作機(jī)制，通過(guò)座談、聽(tīng)證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法的途徑，通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”[19](P.29)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在實(shí)踐上總結(jié)和提煉了如何全面保障人民民主“人民性”的實(shí)現(xiàn)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即在全面落實(shí)人民民主“過(guò)程性”的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)人民民主的“人民性”。習(xí)近平總書(shū)記指出：“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐?！盵20](P.64)完整的參與實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)人民民主“人民性”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。如果離開(kāi)了完整的參與實(shí)踐，人民民主就會(huì)滑入“形式民主”的陷阱，更遑論“人民性”的保障與落實(shí)。正是在此意義上，黨的十八大以來(lái)，在探索人民民主完整的參與實(shí)踐中把“過(guò)程性”與“人民性”統(tǒng)一起來(lái)就成為題中應(yīng)有之義。人民民主不僅體現(xiàn)在民主選舉環(huán)節(jié)，還體現(xiàn)在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，由此，在完整的參與實(shí)踐的推動(dòng)下，人民在國(guó)家政治生活、日常政治生活中就獲得了廣泛性、持續(xù)性的參與權(quán)利。全過(guò)程人民民主就是對(duì)人民民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的全新總結(jié)，體現(xiàn)了民主的“過(guò)程性”與“人民性”的有機(jī)統(tǒng)一。

(四)系統(tǒng)邏輯：全過(guò)程人民民主是對(duì)人民民主過(guò)程中政治、民主、法治關(guān)系的系統(tǒng)總結(jié)

全過(guò)程人民民主堅(jiān)持系統(tǒng)思維，把堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展和擴(kuò)大人民民主、推進(jìn)全面依法治國(guó)緊密結(jié)合并內(nèi)在地統(tǒng)一起來(lái)?？傊^(guò)程人民民主并非單一的民主實(shí)踐問(wèn)題，而是涉及如何處理政治、民主、法治之間關(guān)系的問(wèn)題，是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”[10]。

其一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全過(guò)程人民民主的根本政治保證。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。[21](P.19)全過(guò)程人民民主沒(méi)有先例可循、不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)強(qiáng)大的政黨去領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)以及組織廣大人民群眾通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)。一方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保人民民主的“人民性”的根本政治保證。中國(guó)共產(chǎn)黨是沒(méi)有自己特殊利益的政黨，始終代表最廣大人民群眾的根本利益，在社會(huì)主義民主實(shí)踐過(guò)程中，“以人民為中心”始終是我們黨牢牢把握的一條主線。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“尊重人民主體地位，保證人民當(dāng)家作主，是我們黨的一貫主張?！盵20](P.20)正是有了這一根本政治保證，社會(huì)主義民主的人民性才得以彰顯和維護(hù)。另一方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保人民民主的“全過(guò)程性”的根本政治保證。與西式民主淪為“代議民主”或“選舉民主”不同的是，人民民主具有全過(guò)程性的特點(diǎn)，體現(xiàn)在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個(gè)不同的環(huán)節(jié)。在各個(gè)不同的環(huán)節(jié)落實(shí)人民民主的全過(guò)程性需要處理和協(xié)調(diào)好國(guó)家、社會(huì)、民眾之間的關(guān)系，這就需要中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。正是有了我們黨在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的全面領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家、社會(huì)、民眾之間的關(guān)系才得以高效協(xié)調(diào)，人民民主的全過(guò)程性才獲得了堅(jiān)實(shí)的政治保障。

其二，人民當(dāng)家作主是全過(guò)程人民民主的核心要義。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。在社會(huì)主義基本制度確立以后，人民當(dāng)家作主的權(quán)利獲得了堅(jiān)實(shí)的制度保障。為了更好地落實(shí)人民當(dāng)家作主的根本要求，全方位確保人民作為國(guó)家主人的地位和權(quán)利，除了大力推行民主選舉外，還要將人民民主拓展至民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等多個(gè)層面，換言之，從運(yùn)作看，人民民主已經(jīng)成為制度上、實(shí)踐上的全過(guò)程人民民主。全過(guò)程人民民主全方位、多領(lǐng)域、廣渠道地保障了廣大人民群眾參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的途徑，從根本上體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的核心要義?？傊?，發(fā)展全過(guò)程人民民主的根本目的就是把人民當(dāng)家作主的政治原則落實(shí)到國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，把人民當(dāng)家作主的權(quán)利實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好，使人民真正成為國(guó)家的主人。

其三，在法治的軌道上發(fā)展全過(guò)程人民民主是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的基本方式。對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治而言，制度問(wèn)題一般帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性特征。[22](P.93)推進(jìn)全過(guò)程人民民主的規(guī)范運(yùn)行和具體落實(shí)，離不開(kāi)完備的制度體系保障，離不開(kāi)法治思維和對(duì)法治方式的充分運(yùn)用。健全全過(guò)程人民民主的制度體系，需要通過(guò)依法治國(guó)把全過(guò)程人民民主經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)的指導(dǎo)思想、成功經(jīng)驗(yàn)、有效做法納入制度體系，用法律的形式固定下來(lái)，形成具有長(zhǎng)期性、規(guī)范性、穩(wěn)定性的制度架構(gòu)，確保其有章可循、有法可依。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化”[20](P.43)。一方面，依法治國(guó)內(nèi)在地蘊(yùn)含了廣大人民群眾有序參與管理國(guó)家事務(wù)的基本內(nèi)容。所謂依法治國(guó)，是指廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。另一方面，在實(shí)施全過(guò)程人民民主的過(guò)程中要使廣大人民群眾的各項(xiàng)權(quán)利得到具體落實(shí)和充分保障，通過(guò)依法治國(guó)把廣大人民群眾的民主權(quán)利制度化、法治化、規(guī)范化。通過(guò)建章立制，人民當(dāng)家作主的地位以及各項(xiàng)民主權(quán)利有了制度上、程序上的深層次保障，全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了從理念到實(shí)踐的具體落實(shí)。2021年3月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議把堅(jiān)持全過(guò)程人民民主寫入《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》，并對(duì)全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則作出了進(jìn)一步的修改和完善，從制度的實(shí)際運(yùn)行上充分保證了人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。

三、全過(guò)程人民民主的比較優(yōu)勢(shì)：對(duì)西式民主的破除與超越

不同于西式民主“把民主縮水為選舉”“把人民簡(jiǎn)化為選民”“把選舉異化為選主”的形式主義民主，全過(guò)程人民民主是過(guò)程民主與成果民主、程序民主與實(shí)質(zhì)民主、直接民主與間接民主、人民民主與國(guó)家意志有機(jī)統(tǒng)一的民主。全過(guò)程人民民主不僅涉及選舉環(huán)節(jié)，還涉及選舉之外人民全流程政治參與的制度與實(shí)踐，貫通了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是真正堅(jiān)持以人民為中心、踐行人民當(dāng)家作主的民主。從民主的內(nèi)在本質(zhì)、民主的實(shí)踐形式、民主的價(jià)值重心的對(duì)比看，全過(guò)程人民民主具有顯著的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)西式民主的破除與超越。

(一)民主的內(nèi)在本質(zhì)：全過(guò)程人民民主超越西式民主，真正體現(xiàn)了民主的人民性

從詞源看，古希臘語(yǔ)“demokratia”是民主“democracy”一詞的來(lái)源，民主的本意是人民的統(tǒng)治或人民的政權(quán)，人民的主體性是民主的內(nèi)在屬性。古希臘時(shí)期，民主的具體運(yùn)作主要有抽簽和投票兩種方式。隨著現(xiàn)代國(guó)家的建立與發(fā)展，西式民主逐步將民主簡(jiǎn)化為代議民主，即人民通過(guò)周期性的公開(kāi)投票，以“多數(shù)決”的方式選舉一定數(shù)量的代表并建立代議機(jī)構(gòu)，由代議機(jī)構(gòu)代表自己行使決策權(quán)和管理權(quán)等。西式民主中的選舉“只從含糊的意義上說(shuō)明了如何統(tǒng)治，它主要是確定由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)治”[23](P.124)。雖然理論家與實(shí)務(wù)者聲稱西式民主建立在“人民主權(quán)”這一基本原則之上，但實(shí)質(zhì)上人民的統(tǒng)治或人民的政權(quán)被閹割為周期性的投票權(quán)。隨著西式民主對(duì)民主完成偷梁換柱，人民直接、廣泛地參與國(guó)家管理的理念被淡忘了，人民參與變成了一種間歇性的行為，每隔四年或者五年來(lái)一次，其他時(shí)候就只能當(dāng)順民了。[24](P.47)因此，人民并不能通過(guò)西式民主真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。目前，西式民主已經(jīng)蛻變?yōu)榕潘缘墓杨^統(tǒng)治、政黨控制式選舉、封閉式的精英決策，脫離了民主的本意、背離了民主的內(nèi)在本質(zhì)，成為“人民性闕如”的形式民主。

與之形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的民主選舉是全過(guò)程人民民主的重要環(huán)節(jié)，是人民廣泛參與國(guó)家政治生活、社會(huì)生活的權(quán)利。為從制度上、形式上、渠道上全方位地保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，全過(guò)程人民民主通過(guò)健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，從各領(lǐng)域、各層次、各環(huán)節(jié)擴(kuò)大人民的有序政治參與，真正落實(shí)人民當(dāng)家作主的各項(xiàng)權(quán)利，原原本本地遵循民主的本意、體現(xiàn)民主的內(nèi)在本質(zhì)，是兼具“人民性”與“過(guò)程性”的實(shí)質(zhì)民主，實(shí)現(xiàn)了對(duì)西式民主的破除與超越。

(二)民主的實(shí)踐形式：全過(guò)程人民民主超越西式民主，逐步探索豐富多樣的實(shí)踐形式

西式民主對(duì)于人民的參與度并不關(guān)心，而是熱衷于如何高效地贏得人民手中的選票。雖然西式民主實(shí)踐有一些形式上的創(chuàng)新，但是這些探索基本限定在如何更加高效地得到人民的選票、贏得“形式同意”這一直接目標(biāo)，很少真正用于提高人民的參與度。人民只有在選舉過(guò)程中才能獲得投票的權(quán)利，并不享有對(duì)國(guó)家事務(wù)的決策權(quán)和管理權(quán)。單一化的西式民主的實(shí)踐形式實(shí)際上把民主視為資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治獲得正當(dāng)性、合法性的一種手段，會(huì)帶來(lái)“固化政治不平等、扭曲公民意識(shí)、歪曲公共議程、讓渡最終控制”[25](PP.33～44)的缺陷。西式民主違背了民主的初衷與本意，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中又衍生出“黨爭(zhēng)民主”“否決民主”“金錢民主”等異化形式。

與西式民主只注重選舉不同，全過(guò)程人民民主的實(shí)踐形式強(qiáng)調(diào)包括選舉在內(nèi)的人民全過(guò)程參與國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的制度、實(shí)踐、機(jī)制。首先，無(wú)論是根本制度、基本制度還是由根本制度和基本制度派生而來(lái)的國(guó)家治理的具體重要制度，都注重從制度層面保障全過(guò)程人民民主的實(shí)施。其次，針對(duì)超大型國(guó)家民主實(shí)施的“規(guī)模難題”，將民主選舉和民主協(xié)商統(tǒng)一起來(lái)，探索人民民主的民主與集中統(tǒng)一的實(shí)踐，構(gòu)成了全過(guò)程人民民主的兩種重要實(shí)踐形式。最后，針對(duì)在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的參與需要，通過(guò)建立健全民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全流程機(jī)制，把人民當(dāng)家作主的權(quán)利落實(shí)到國(guó)家政治生活、社會(huì)生活的全過(guò)程之中。

(三)民主的價(jià)值重心：全過(guò)程人民民主超越西式民主，注重實(shí)質(zhì)民主與程序民主的有機(jī)統(tǒng)一

西式民主自實(shí)施以來(lái)一直公開(kāi)宣稱將“自由平等”“人民主權(quán)”“一人一票”“多數(shù)決”等視為價(jià)值原則。然而，與其表面上宣稱的價(jià)值形成反差的是，西式民主實(shí)際執(zhí)行的價(jià)值并不是為了讓人民真正當(dāng)家作主，而只是通過(guò)所謂的“人民的同意”這一程序?yàn)橘Y產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治提供政治合法性。在西式民主背景下，人民僅僅是參與了一個(gè)投票選舉的程序，而在該程序結(jié)束后則由那些“政治代理人”行使決策權(quán)和管理權(quán)。要準(zhǔn)確地理解西式民主的價(jià)值重心，不能只看其表面宣稱的價(jià)值，更要看其實(shí)際執(zhí)行的價(jià)值。從實(shí)際執(zhí)行的價(jià)值看，西式民主的價(jià)值重心不過(guò)是把民主視為“程序民主”，一些配套的民主制度設(shè)計(jì)不過(guò)是為了規(guī)范“程序民主”的操作環(huán)節(jié)，讓人民的選票按照政治精英們?cè)O(shè)計(jì)的游戲規(guī)則產(chǎn)生他們所期待的選舉結(jié)果。

與西式民主局限于民主選舉不同，全過(guò)程人民民主是與“廣泛有序政治參與”相對(duì)應(yīng)的。[8]二者之所以存在如此明顯的差別，是因?yàn)樗鼈兊膬r(jià)值重心根本不同。全過(guò)程人民民主是注重“實(shí)質(zhì)民主”與“程序民主”有機(jī)統(tǒng)一的民主。一方面，“人民性”是全過(guò)程人民民主的本質(zhì)屬性，因而全過(guò)程人民民主屬于“實(shí)質(zhì)民主”的基本范疇。具體而言，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主是全過(guò)程人民民主的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過(guò)發(fā)展全過(guò)程人民民主，人民當(dāng)家作主的各項(xiàng)權(quán)利得到了全方位落實(shí)，真正成為國(guó)家的主人；同時(shí)，全過(guò)程人民民主通過(guò)全方位地保障人民的各項(xiàng)權(quán)利，解決了人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。另一方面，全過(guò)程人民民主屬于“程序民主”的基本范疇。全過(guò)程人民民主始終不渝地探索落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)利的各個(gè)環(huán)節(jié)的程序和規(guī)則。在國(guó)家政治生活中，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀、通過(guò)科學(xué)和民主決策產(chǎn)生的，人民有序的政治參與體現(xiàn)在國(guó)家政治生活的全過(guò)程。除了國(guó)家政治生活領(lǐng)域外，全過(guò)程人民民主“還廣泛深入到經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域，成為人們?nèi)粘９ぷ骱蜕a(chǎn)生活的組成部分”[26](P.17)。

“實(shí)質(zhì)民主”離不開(kāi)“程序民主”的保障，脫離了“程序民主”的“實(shí)質(zhì)民主”就會(huì)變成難以兌現(xiàn)的口號(hào)；“程序民主”更離不開(kāi)“實(shí)質(zhì)民主”的指引，脫離了“實(shí)質(zhì)民主”的“程序民主”就會(huì)異化為“形式主義的民主”。全過(guò)程人民民主通過(guò)實(shí)質(zhì)民主指導(dǎo)和規(guī)范程序民主，通過(guò)程序民主保障和落實(shí)實(shí)質(zhì)民主，在價(jià)值重心上把“實(shí)質(zhì)民主”和“程序民主”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，避免了西式民主“徒有形式、缺少實(shí)質(zhì)”的重大缺陷，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)西式民主的超越。

四、全過(guò)程人民民主的實(shí)踐路徑

實(shí)現(xiàn)和發(fā)展全過(guò)程人民民主需要循序漸進(jìn)、綜合施策，具體而言，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、豐富實(shí)踐形式、夯實(shí)制度保障、堅(jiān)守基本定位四個(gè)方面探索可行的實(shí)踐路徑。

(一)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)：把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到全過(guò)程人民民主的各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)制度、各個(gè)環(huán)節(jié)

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全過(guò)程人民民主得以順利展開(kāi)的根本政治保證。全過(guò)程人民民主不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)代表中國(guó)最廣大人民根本利益、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)、動(dòng)員社會(huì)力量的強(qiáng)大政黨去總攬全局和協(xié)調(diào)各方，這個(gè)政黨就是中國(guó)共產(chǎn)黨。中國(guó)共產(chǎn)黨是“以人民為中心”的政黨，是我國(guó)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的執(zhí)政黨，能夠連接國(guó)家與社會(huì)，凝聚基本共識(shí)，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。具體而言，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到全過(guò)程人民民主的各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)制度、各個(gè)環(huán)節(jié)，需要從三個(gè)方面著手。一是將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)在全過(guò)程人民民主的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，打通各個(gè)領(lǐng)域之間的通道，探索全過(guò)程人民民主各個(gè)領(lǐng)域的操作路徑；二是將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到全過(guò)程人民民主的根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度等各項(xiàng)制度中，健全各項(xiàng)制度的配套機(jī)制，探索全過(guò)程人民民主制度化、規(guī)范化、法治化的操作路徑；三是將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)在全過(guò)程人民民主的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)之間的有效銜接，探索全過(guò)程人民民主各個(gè)環(huán)節(jié)的操作路徑。

(二)豐富實(shí)踐形式：不斷探索豐富多樣的全過(guò)程人民民主的實(shí)踐形式

一是在人大的代表性、選舉的形式、人大代表與人民的聯(lián)系的基礎(chǔ)上，探索更多可能的全過(guò)程人民民主的實(shí)踐形式。就人大的代表性而言，注重提名的廣泛性和公平性，讓各地區(qū)、各民族、各行業(yè)都有自己的代表候選人；在確立代表候選人后，組織、動(dòng)員、培訓(xùn)廣大人民群眾，讓人民群眾都能有機(jī)會(huì)、有條件、有能力參與民主選舉實(shí)踐。就選舉的形式而言，針對(duì)不同層次的民主選舉，應(yīng)進(jìn)一步探索和優(yōu)化直接選舉、間接選舉、等額選舉、差額選舉的具體方案。就人大代表與人民的聯(lián)系而言，要推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)與代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，建立常態(tài)化的代表履職平臺(tái)，打通代表聯(lián)系群眾的“最后一公里”。二是推動(dòng)民主協(xié)商的廣泛、多層、制度化發(fā)展，探索政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等多種協(xié)商類型以及專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多種協(xié)商形式。三是針對(duì)每一項(xiàng)重大決策，采取調(diào)查研究、座談會(huì)、征詢會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、懇談會(huì)等形式，做到?jīng)Q策前、決策中、決策后的各個(gè)環(huán)節(jié)向人民群眾開(kāi)放、吸納人民群眾意見(jiàn)、反映人民群眾的根本利益，讓廣大人民群眾都能參與到重大決策之中。四是不斷完善村委會(huì)、居委會(huì)民主管理制度，不斷健全企業(yè)民主管理制度、事業(yè)單位民主管理制度、機(jī)關(guān)單位民主管理制度以及社會(huì)組織民主管理制度，以充分保障廣大人民群眾參與民主管理的權(quán)利。五是完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多種民主監(jiān)督形式，廣泛調(diào)動(dòng)人民參與民主監(jiān)督的積極性，對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施以及重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作開(kāi)展全面的民主監(jiān)督。

(三)夯實(shí)制度保障：完善全過(guò)程人民民主的制度體系

黨的十九屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，在政治建設(shè)上，積極發(fā)展全過(guò)程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系。[3](P.39)我國(guó)全過(guò)程人民民主的制度體系包括人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度的“1+3”架構(gòu)。發(fā)展全過(guò)程人民民主需要健全的“1+3”的制度體系，進(jìn)一步夯實(shí)全過(guò)程人民民主的制度保障。一是健全完善人民代表大會(huì)制度。健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)；完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，不斷優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)。[21](P.37)二是健全完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。從中央層面到地方層面，不斷完善民主黨派直接向中國(guó)共產(chǎn)黨提出建議的制度，完善支持民主黨派和無(wú)黨派人士履行職能的方法；不斷完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則。三是健全完善民族區(qū)域自治制度。根據(jù)民族區(qū)域事務(wù)的形勢(shì)與挑戰(zhàn)的不斷變化，不斷健全完善民族區(qū)域自治制度，保證民族自治地方依法行使自治權(quán)，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系。四是健全完善基層群眾自治制度。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，著力推進(jìn)基層直接民主的制度化、規(guī)范化、程序化；健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，探索企業(yè)職工參與管理的有效方式。[27](P.31)

(四)堅(jiān)守基本定位：踐行以人民為中心的價(jià)值取向

人民是全過(guò)程人民民主最廣泛、最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，發(fā)展全過(guò)程人民民主必須在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中為了人民、依靠人民、踐行以人民為中心的價(jià)值取向。一是夯實(shí)“以人民為中心”的黨群關(guān)系，鞏固黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，把群眾路線作為黨的生命線和根本工作路線，探索把群眾路線融入國(guó)家治理、社會(huì)治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的制度、機(jī)制，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。二是堅(jiān)持“以人民為中心”推進(jìn)黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革，完善黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、制度程序、運(yùn)行機(jī)制，確保在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中更好地落實(shí)人民當(dāng)家作主的各項(xiàng)權(quán)利。三是圍繞“以人民為中心”確立黨和國(guó)家的重大決策議題，并通過(guò)多種形式廣泛征求和充分聽(tīng)取廣大人民群眾的意見(jiàn)，匯聚人民群眾利益的最大公約數(shù)，提高重大決策的民主化和科學(xué)化。四是在黨和國(guó)家政治生活中解決人民群眾當(dāng)前“急難愁盼”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，特別是從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，建立與之配套的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，探索民主管用性與民主現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)統(tǒng)一。