田利軍

(四川師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院，四川 成都 610068)

自元代以來，中央政府即在邊疆民族地區(qū)設(shè)立土制，實(shí)行羈縻政策，盡管經(jīng)明清改土歸流，但至民國(guó)土司制度在各地仍然殘存，土司仍然對(duì)土民擁有很大的影響力。川西北民族地區(qū)亦是如此。我們研究川西北民族史不能回避土司制度史的考察，而要研究土司制度，尤其是民國(guó)時(shí)期的土司制度就不能不討論土司制度的存廢問題，然目前學(xué)界對(duì)此尚嫌關(guān)注不夠。筆者擬就民國(guó)時(shí)期政府與學(xué)者對(duì)土司制度的認(rèn)識(shí)、態(tài)度與廢除土司制度的構(gòu)想，政府對(duì)川西北民族地區(qū)土司承襲及土制存廢問題的政策及其影響做一探討以就教于方家。

一、民國(guó)時(shí)期有關(guān)土司制度的認(rèn)識(shí)與廢除土司制度的構(gòu)想

土司制度作為元以來歷代中央政府的羈縻制度，固有其穩(wěn)定邊疆，推進(jìn)民族融合的作用，但近代隨著國(guó)家現(xiàn)代化、民主化以及多元一體國(guó)族建構(gòu)思想的推進(jìn)，時(shí)人對(duì)土司制度做了諸多反思，對(duì)其弊端有種種指責(zé)，概括起來主要有：

第一，土司制度同現(xiàn)代國(guó)家的民主精神及民主制度相悖。有學(xué)者指出：土司制度作為封建舊制，其世官世民同作為國(guó)家根本的三民主義不相容，同三民主義強(qiáng)調(diào)的民主、民權(quán)是根本對(duì)立的。土司轄民領(lǐng)兵，據(jù)地一方，獨(dú)攬戶口、錢糧、稅收、訴訟大權(quán)?！巴了局?，為專制一人之治。”這既破壞行政完整，又不利國(guó)家建設(shè)。(1)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:184～185.松理茂懋汶屯殖督辦署督辦、國(guó)民革命軍第28軍軍長(zhǎng)鄧錫侯在《松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要》中說，土制乃封建舊制，“已不適于現(xiàn)代”(2)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳，編者自刊,1936:57.，應(yīng)逐步廢除。

第二，土司為封建世職，日久流弊自生。土職承襲之時(shí)，因土司衙門，不肖官吏，需索陋規(guī)，或有不應(yīng)承襲之人，或同有資格爭(zhēng)襲之土舍數(shù)人，竟以重金行賄，營(yíng)求襲職，亦常助長(zhǎng)亂事。明清以來，貪官污吏常常借土司承襲之事敲詐勒索。辛亥之后，邊政廢弛，土司承襲，地方政府或駐軍皆得以劄付。(3)凌純聲.中國(guó)邊鎮(zhèn)之土司制度(中)[J].邊政公論，1944,(2).

第三，土司既可以保境安民，亦可擾民害邊。歷來設(shè)置土司，皆因其俗異其地邊遠(yuǎn)，用之以為保境安民。康熙、雍正平定青海、西藏，川邊各土司一一投降受封，懾于軍威，不敢攜貳，數(shù)千方里之康地，得以不施兵力而平服，固為保境安民矣。然懾于軍威而降者，亦能因失去軍威而叛；初降時(shí)土司雖能安民保境，后繼者亦能擾民害邊。觀乾隆時(shí)期，有大小金川之亂，光緒初年，有對(duì)瞻對(duì)土司之用兵，及后來巴塘之戕官，德格之爭(zhēng)殺，可知所謂土司保境安民實(shí)難定論。(4)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:185.

第四，土司制度妨礙經(jīng)濟(jì)開發(fā)，阻滯文化教育。土司管轄之地雖多是文化落后的邊疆之所，但礦產(chǎn)豐富，土司嚴(yán)守秘密，阻撓政府開發(fā)。土司憂懼土民智識(shí)增長(zhǎng)危及其統(tǒng)治，故多持愚民政策，阻礙國(guó)民教育。云南張?bào)司疾煅剡吔逃笳f，土司以愚民政策阻礙民智開化。木里土司金礦為川省著名，然不許開發(fā)，謂有傷地脈。清鳳全于巴塘墾荒，竟招殺身之禍。土司所治之民文化日趨落后；所轄之地礦藏不能利用。這同中山先生主張的“開發(fā)民智，地盡其利”是背道而馳的。(5)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:185～186.

總之，“就其流弊言，土司制度，無論對(duì)人民之生活，地方之治安，政令之推行，政府之收入等，均有極不良的影響?！?6)葛赤峰.土司制度之成立及其流弊[J].邊事研究，1939，(5).

既然土司制度有如此弊端，一些學(xué)者便主張廢除土司制度。葛赤峰在《土司制度之成立及其流弊》中說：土司制度原出不得已，其流弊至今日已甚，“故今后之土司制度，實(shí)有加以徹底改革乃至鏟除之必要”。(7)葛赤峰.土司制度之成立及其流弊[J].邊事研究，1939，(5).佘貽澤在《中國(guó)土司制度》一書中建議從3個(gè)方面廢除土司制度：

第一，廢除土司承襲。他首先指出土司承襲的種種問題。認(rèn)為土司統(tǒng)治根深蒂固，賴其世代相傳，土司永為土司行其壓迫剝削，土民永為世民只能崇拜畏服不敢反抗。因此，停止土司承襲是取締土司制度的根本辦法。他主張：民國(guó)時(shí)期殘存的土司死亡后，職銜名稱隨之滅亡，其子孫及他人不得繼承。佘貽澤強(qiáng)調(diào)，“官方否認(rèn)了土司承襲，土民自然漸漸失其世官世民之觀念，逐漸可使世代統(tǒng)治之思想廢除?！闭罡魍了咀訉O“入學(xué)讀書，使受近代知識(shí)，各就相當(dāng)職業(yè)，將以前專賴承襲得官之習(xí)慣打破，則土司制度，自然日就消沈”(8)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:192.。

第二，取締土司兵權(quán)。土司掌握土兵容易滋生不法事件并對(duì)地方政府行政構(gòu)成威脅。治本方法，在永遠(yuǎn)禁止土民對(duì)土司有服兵差之義務(wù)，取消土司領(lǐng)兵權(quán)。同時(shí)將土民土兵中之優(yōu)秀者，選赴軍事學(xué)校，受近代軍人訓(xùn)練。畢業(yè)后，調(diào)返本地訓(xùn)練保甲及保安隊(duì)，逐漸取消土司之兵權(quán)。凡土司目前領(lǐng)有土兵者，若其兵為民兵(即征調(diào)土民為兵)，可編為保安隊(duì)，團(tuán)防隊(duì)等，土司為隊(duì)長(zhǎng)。其職責(zé)同各縣保安、團(tuán)防之規(guī)定，受政府調(diào)遣。如土司有過，則依保安、團(tuán)防之處罰革其職，于隊(duì)中選人繼之。如此可使土司個(gè)人之兵力，變?yōu)榈胤街?。若其兵為征募而來，則依軍隊(duì)之制度改編，調(diào)其駐守分防別處，雜于中央軍之間，日久相處，可使個(gè)人私聚之兵，成為國(guó)家之兵。至于不領(lǐng)土兵之土司，依照地方自治法規(guī)之例，視其大小，給授與鄉(xiāng)、村、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)之職，不復(fù)再用土司名稱，并不準(zhǔn)承襲。(9)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:193.

第三，建設(shè)治局。四川草地各土司，鹽源以西土司，青海玉樹各土司，一一視地方大小，分劃為設(shè)治局，以為立縣之準(zhǔn)備。設(shè)治局成立后，逐漸施行上項(xiàng)各條，為改進(jìn)土司之機(jī)關(guān)。(10)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:193.

學(xué)者黃奮生提出：發(fā)展邊地教育，勸令土司頭人和土民入學(xué)，接受現(xiàn)代知識(shí)和國(guó)民教育，增強(qiáng)土民的國(guó)家觀，“逐漸削弱土司統(tǒng)治的社會(huì)基礎(chǔ)?！?11)黃奮生.邊疆政教之研究[M].上海：商務(wù)印書館，1947:107.學(xué)者文階進(jìn)一步指出：“可就民眾中遴選純正老成者，委為區(qū)聯(lián)保長(zhǎng)，勤考績(jī)，嚴(yán)賞罰，出類拔萃之士，勢(shì)必倍出，較之農(nóng)之子恒為農(nóng)，牧之子恒為牧，土頭之子恒為土頭者，其賢與不肖，真未可同日語(yǔ)也?！?12)文階.康區(qū)土司頭人問題之探索[J].康導(dǎo)月刊,1941,(5～7).他提出了建設(shè)國(guó)防軍、健全縣制、廢除土司差徭、陶融土司頭人、培植各縣人才五項(xiàng)辦法。(13)文階.康區(qū)土司頭人問題之探索[J].康導(dǎo)月刊,1941,(5～7).凌純聲在《中國(guó)邊鎮(zhèn)之土司制度》中言：土司制度不同于內(nèi)政且地處邊陲，應(yīng)由邊省及中央專事邊政管理之機(jī)關(guān)直轄。土制改革或存舊制，或改弦更張，要因地制宜。最重要的“就是政權(quán)必須統(tǒng)一于中央”(14)凌純聲.中國(guó)邊鎮(zhèn)之土司制度(下)[J].邊政公論,1944,(3).。

1931年6月四川省政府提議：邊疆省分，未設(shè)縣治地方應(yīng)置設(shè)治局作為縣治之過渡。川邊土司區(qū)域除已設(shè)縣外，其余土司、土目，根據(jù)管轄區(qū)域及人口財(cái)賦情況均立設(shè)治局。不足設(shè)治局條件的由原屬縣府將其劃為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，歸相應(yīng)縣府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。(15)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:186～187.

綜合民國(guó)時(shí)期關(guān)于土司存廢問題的構(gòu)想，有所謂改土歸流說，委土司為縣長(zhǎng)說，武力鏟除說，雙軌并進(jìn)說等。(16)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:188.改流與武力鏟除二說，無須解釋。委土司為縣長(zhǎng)，使土司不僅管轄夷民，夷地漢人亦在其管轄之內(nèi)，況中國(guó)邊疆之縣區(qū)域廣大，這足以增強(qiáng)土司勢(shì)力，與改革土司制度的初衷相悖，弊端明顯。雙軌并進(jìn)，即不改變土制而將土司原管轄范圍劃出若干設(shè)流官治理，即所謂設(shè)治局，得到了較多的認(rèn)可。但有學(xué)者認(rèn)為，雙軌并進(jìn)在云南近20年，并無多少成效?！吧w其重心，不在設(shè)流官與否，而在土司所以存在之原因是否廢除也?！?17)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:188.

1936年4月，四川軍委會(huì)參謀團(tuán)邊政設(shè)計(jì)委員會(huì)就整頓全國(guó)土司問題面商四川省政府，否定了兩種土制改革方案：其一，不能采用邊疆武職官銜之三等九級(jí)都統(tǒng)制。理由：唯查都統(tǒng)字義，包含崇宏，中央規(guī)定亦只限于邊疆之武職官銜，用意在鎮(zhèn)攝邊疆，與清之都護(hù)，及隋、唐之都護(hù)、總管，同一取義，“斷不能授之夷酋，轉(zhuǎn)長(zhǎng)其輕視國(guó)家之心”。其二，保安隊(duì)長(zhǎng)及區(qū)鄉(xiāng)閭鄰制則系內(nèi)地組織，不宜轉(zhuǎn)授土司，理由與前項(xiàng)大致相同。他們主張，參酌魏晉以迄遜清授給“蠻夷”官制，將各級(jí)土官定名為千戶長(zhǎng)、百戶長(zhǎng)，即以“所轄夷民多寡，定厥尊卑”。所有千戶長(zhǎng)、百戶長(zhǎng)，均定為三級(jí)，共分六等，——即轄夷民在100戶至300戶者，為少尉或準(zhǔn)少尉百戶長(zhǎng)；400戶至600戶者，為中尉或準(zhǔn)中尉百戶長(zhǎng)；700戶至900戶者，為上尉或準(zhǔn)上尉百戶長(zhǎng)；1000戶至3000戶者，為少?；驕?zhǔn)少校千戶長(zhǎng)；4000戶至6000戶者，為中校或準(zhǔn)中校千戶長(zhǎng)；7000戶至9000戶者，為上?；驕?zhǔn)上校千戶長(zhǎng)。其轄民在百戶以下之小頭人，由各地方官斟酌當(dāng)?shù)厍樾?，委以地方相?dāng)職務(wù)名義，不必由國(guó)家授官。(18)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局,1944:187～188.

民國(guó)時(shí)期無論是學(xué)者還是政府官員都意識(shí)到，土司制度作為殘存的封建制度應(yīng)該廢除，但又不應(yīng)操之過急。佘貽澤說：“此等現(xiàn)存之土司既不便驟加廢除”，但為促邊疆政治社會(huì)之進(jìn)步，應(yīng)設(shè)法加以改進(jìn)。他認(rèn)為，滇康近藏各土司，外有英、法挑撥，內(nèi)有西藏引誘，若改法不慎，失之太急，將釀巨禍。武力鏟除危險(xiǎn)性更大。他強(qiáng)調(diào)，改革土司之法，在于消除土司制度存在的土壤，如去除山地險(xiǎn)阻發(fā)展交通，開化民智發(fā)展教育。(19)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局,1944:188.鄧錫侯認(rèn)為：改革封建舊制，廢除土司，乃時(shí)代的要求，“然漢番畛域未泯，土民盲昧獷悍，驟議改革易啟抗?fàn)?，且屯土各部，?qiáng)弱有別，情勢(shì)殊異，尤須合觀事實(shí)，通盤籌劃，相機(jī)進(jìn)行?！?20)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：57.學(xué)者江應(yīng)樑甚至認(rèn)為土司制度弊端雖多，但尚未使邊地糜濫，邊民餓死，政府如沒有可行的治邊計(jì)劃與優(yōu)良的邊疆官吏“反不如暫時(shí)保存土司制度”。(21)江應(yīng)樑.云南土司制度之利弊與存廢[J].邊政公論,1947,(1).如此，地方各省多持改土不急，辦理從宜的主張。(22)黃奮生.邊疆政教之研究[M].上海：商務(wù)印書館,1947:106.盡管國(guó)民政府蒙藏委員會(huì)試圖對(duì)土司制度這一“前清遺制”繼續(xù)“改土歸流”，但在各省消極應(yīng)對(duì)之下無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，邊疆各省的縣府籌備機(jī)構(gòu)設(shè)治局也徒具虛名。(23)成臻銘,劉中.論民國(guó)檔案中的土司承襲[J].青海民族研究，2019,(1).

二、民國(guó)時(shí)期針對(duì)土司存廢問題政府的應(yīng)對(duì)

馬長(zhǎng)壽在《人類學(xué)在我國(guó)邊政上的應(yīng)用》一文中說：中國(guó)邊疆問題，“是內(nèi)政問題，不是民族問題”。歷史的經(jīng)驗(yàn)是內(nèi)地政清人和，邊疆一定向心內(nèi)附，反之不然。土司羈縻只是治標(biāo)，“治本之道仍在修明內(nèi)政，安全社會(huì)”。(24)馬長(zhǎng)壽.人類學(xué)在我國(guó)邊政上的應(yīng)用[A].馬長(zhǎng)壽民族學(xué)論集[M].北京:人民出版社，2003：9.民國(guó)時(shí)期政局動(dòng)蕩，內(nèi)憂外患，政府對(duì)于土司存廢之政策并不穩(wěn)定，乏善可陳。但有幾點(diǎn)是明確的：土司不能合法承襲；土司被委以新的官職；土司所轄區(qū)域編組保甲。

民國(guó)政府多不允許土司承襲。1936年9月，重慶行營(yíng)主任顧祝同電稱：“從前土司雖多改流，追印改為營(yíng)長(zhǎng)、隊(duì)長(zhǎng)等名義但實(shí)際上舊時(shí)各土司所轄人民仍信服土司，歸其治理。應(yīng)請(qǐng)中央俯查邊區(qū)情實(shí)，以令恢復(fù)土司舊制，另發(fā)印信委狀以順民情?！?25)顧祝同為轉(zhuǎn)四川西康等處舊有十八土司代表王福元等請(qǐng)求一案[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)8目錄號(hào)1案卷號(hào)1009.對(duì)此，國(guó)民政府內(nèi)政部及蒙藏委員會(huì)的答復(fù)是：土司原系封建時(shí)代不良制度，亟應(yīng)廢除，故設(shè)改土歸流政策?！氨静繒?huì)自成立以來，對(duì)于各省土司補(bǔ)官襲職之事概未辦理，并迭經(jīng)本部通咨邊遠(yuǎn)各省省政府籌議改革原有土司，現(xiàn)在湖南、廣西、貴州、云南、青海等省土司，均已次第廢除，四川等省亦正由部督促改土歸流，以期政令之統(tǒng)一。”強(qiáng)調(diào)，主張恢復(fù)土司舊制“顯與中央政策相違背?！?26)國(guó)民政府行政院給四川省政府的密令(第4759號(hào))[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)8目錄號(hào)1案卷號(hào)1009.應(yīng)當(dāng)指出的是：云南地方政府與中央持不同態(tài)度，主張“存土置流”，允許土司承襲并得到了中央政府默許。見劉鴻燕.近代云南沿邊土司地區(qū)的制度解構(gòu)與社會(huì)變遷研究[D].云南大學(xué)博士研究生學(xué)位論文，2016;馬玉華，齊逾.國(guó)民政府對(duì)云南土司的調(diào)查[J].貴州民族研究，2004,(4).

土司被委以新的官職及土司所轄區(qū)域編組團(tuán)甲、保甲。就川西北民族地區(qū)而論，時(shí)為屯殖督辦署督辦的鄧錫侯有詳細(xì)的描述：松潘縣黃勝關(guān)內(nèi)部落均由縣府編組團(tuán)甲，原有土官視管轄范圍及人口多少分別授予正副區(qū)團(tuán)長(zhǎng)、中隊(duì)長(zhǎng)、小隊(duì)長(zhǎng)、分隊(duì)長(zhǎng)之職。(27)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：58～59.黃勝關(guān)外各部落雖未編組但歷次遣使赴屯署及28軍軍部謁見，表示傾心，阿壩墨顙大土官被委以軍職。(28)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：57～58.理番縣廢止梭磨土司，將扣蘇九溝與梭磨五溝改土歸流，委汪都黑耳甲、八耳珍等分任團(tuán)總。五屯已完全編組團(tuán)甲，惟梭磨土司所轄之上中下蘆花、卓克基、松崗、黨壩四土仍舊制。(29)西南民族學(xué)院研究室.嘉絨社會(huì)情況調(diào)查[A].四川省編輯組.四川省阿壩州藏族社會(huì)歷史調(diào)查[M].北京：民族出版社，2009：194.茂縣各土司，“雖仍繼續(xù)襲職，但早經(jīng)歸州，政權(quán)久已操諸縣府矣?！?30)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：60.懋功漢牛屯及宅壟土司已改編為團(tuán)甲，歸縣府直接治理。(31)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：64.汶川只一瓦寺土司，舊土司索代賡亡后，未準(zhǔn)承襲，土職無形撤廢，全境編組團(tuán)甲，惟土地制度未改革，土司政權(quán)尚存一部。(32)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：60.對(duì)此，1936年12月，汶川縣長(zhǎng)凌光衡在實(shí)地考察后證實(shí)：“自前宣慰司索季高(皋)死后，其子索海帆未經(jīng)明令承襲，而所有土民、佃民、土社(舍)、頭人等通體編入保甲，所有舊瓦寺土司優(yōu)越之政治力量，已全解除?！?33)汶川縣長(zhǎng)凌光衡之《冬季出巡日記》(民二十五年(1936年)十二月)[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)8，案卷號(hào)642.

鄧錫侯的計(jì)劃：屯署廢除土司守備名目，縣府收回土司守備政財(cái)兩權(quán)，然后對(duì)他們優(yōu)待授職?！瓣P(guān)外各部落及理番之卓克基、黨壩、松崗、蘆花、懋功之沃日，綏靖之綽斯甲等，則改畀其酋長(zhǎng)、頭人以軍職，由政府遴員為之佐理。俾漸習(xí)漢化，接受內(nèi)地政教。”不過他感慨以上規(guī)劃由于“剿赤軍興，未及實(shí)施。”(34)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：60.

作為管轄川西北民族地區(qū)的一任地方長(zhǎng)官，鄧錫侯對(duì)土司的態(tài)度非常明確：那就是以新職代土司舊名，讓其名實(shí)俱亡并漢化之。但川西北作為28軍防區(qū)開始于1925年，而鄧錫侯刊印《松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要》是在1936年，所載為1935年之前10年間之事。因此，要了解整個(gè)民國(guó)時(shí)期川西北土屯制度的存廢有必要解讀一個(gè)案：懋功土制的存廢。懋功地區(qū)土屯制度完整，可為一典型。

懋功土制的存廢經(jīng)歷了幾個(gè)階段：其一，1914年撤懋功廳及懋功屯，建懋功縣，實(shí)行一縣兩制：撫邊、綏靖、祟化三屯土制不變(章谷屯改為丹巴縣，后來劃歸西康)，縣實(shí)行團(tuán)甲制，沃日土司轄區(qū)改為沃日保安團(tuán)，土司楊全忠兼任團(tuán)總。其二，1921年改團(tuán)為區(qū)、改團(tuán)總為區(qū)長(zhǎng)、團(tuán)正為保正，實(shí)行保甲制，甲設(shè)甲長(zhǎng)。沃日為一區(qū)，土司楊全忠兼任區(qū)長(zhǎng)。其三，1923年懋功各屯守備古仕忠、穆緝光、雍鶴齡與承襲為沃日土司的楊全忠之子楊春普被委任為土兵營(yíng)長(zhǎng)。1932年8月，南京政府制定《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》，實(shí)行保甲制度搞所謂“管”“教”“養(yǎng)”“衛(wèi)”。至1936年，懋功全縣重新劃分區(qū)鄉(xiāng)，編查保甲戶口。區(qū)設(shè)區(qū)公所，置區(qū)長(zhǎng)；鄉(xiāng)建聯(lián)保辦事處，設(shè)聯(lián)保主任；保設(shè)保長(zhǎng)；甲設(shè)甲長(zhǎng)；戶設(shè)戶長(zhǎng)。首任區(qū)長(zhǎng)及聯(lián)保主任中有沃日土司楊春普。其四，1940年代，懋功實(shí)行新縣制，分區(qū)設(shè)署，建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))保甲制。改區(qū)公所為區(qū)署，改保辦事處為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所。區(qū)設(shè)區(qū)長(zhǎng)和區(qū)隊(duì)副；鄉(xiāng)設(shè)正副鄉(xiāng)長(zhǎng)和鄉(xiāng)隊(duì)副；保設(shè)保長(zhǎng)和保隊(duì)副，分別管理地方行政和地方武裝。全縣分3個(gè)區(qū)，10個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、49個(gè)保，308個(gè)甲，3610戶，21060人。三屯一土，藏民2322戶，3607人，不再編保甲，屯土制不變。各區(qū)長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)中有沃日土司楊春普、汗牛屯守備余廷楨、河?xùn)|河西屯守備邱義伯、撫邊屯守備楊樹德、八角碉屯守備楊勛臣。(35)賈中靈.小金縣行政區(qū)劃及地方政權(quán)的演變(1776～1983)[A].中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議小金縣委員會(huì)文史資料委員會(huì)編輯部.阿壩藏族羌族自治州小金文史資料選輯[G].(內(nèi)部資料),1992:3.

懋功地區(qū)土屯制度的演變反映了民國(guó)時(shí)期川西北民族地區(qū)土制存廢的主要趨向：土流并存的雙軌制，新職取代了土司守備舊名，但有反復(fù)，其實(shí)際影響至新中國(guó)成立后民主改革時(shí)方止。值得注意的是，在將土屯制度改為區(qū)鄉(xiāng)保甲制度的同時(shí)，國(guó)民政府宣稱原土屯治下的土民、屯兵不再是土司、守備的“世民”。1932年已是四川省第十六區(qū)行政督察專員的謝培筠就在《有關(guān)夷務(wù)善后事宜的訓(xùn)令》中強(qiáng)調(diào)：一切土官頭人娃子制度宣布廢除。所有以前土司頭人使用之家人“準(zhǔn)其本身及其家屬永遠(yuǎn)濟(jì)于國(guó)民之列”，“享法律一切應(yīng)有之權(quán)利?！?36)謝培筠.有關(guān)夷務(wù)善后事宜的訓(xùn)令(1932年10月9日)[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)8，目錄號(hào)1案卷號(hào)1009.

縱觀民國(guó)時(shí)期川西北民族地區(qū)土制的存廢歷史并較之于廣西、云南的土司存廢史可以發(fā)現(xiàn)一些突出的現(xiàn)象：

同廣西云南一樣(37)同處西南地區(qū)的貴州土司不在本文討論范圍。原因是鄂爾泰大規(guī)模改土歸流之后，貴州土司控制政治局面的情形不復(fù)存在，到民國(guó)期間貴州土司完全被流官取代。1929年12月,國(guó)民政府內(nèi)政部制定《現(xiàn)有土司調(diào)查表》咨請(qǐng)廣西、云南、貴州、甘肅、寧夏、青海、西康、湖南、四川、新疆十省民政廳詳加調(diào)查土司情況。貴州民政廳呈報(bào)：“自民國(guó)以來，均經(jīng)改土歸流，從前土司制度,早已無形消滅。奉發(fā)表式，無從查填?！惫寿F州沒有上報(bào)調(diào)查表。見貴州省民政廳民字第517號(hào)呈文(民國(guó)二十年三月二十四日)，貴州省檔案館藏:M8全宗6029卷。轉(zhuǎn)引自馬玉華.試論民國(guó)政府對(duì)貴州少數(shù)民族的調(diào)查[J].貴州民族研究，2005，(2).，松潘關(guān)內(nèi)、理番接近漢地已經(jīng)漢化的土司劃為區(qū)鄉(xiāng)編組保甲而偏遠(yuǎn)的關(guān)外部落則維持原狀。

廣西土司制度早在光緒三十三年(1907)時(shí)就已名存實(shí)亡，至民國(guó)十八年(1929)廣西萬(wàn)承土州改為萬(wàn)承縣，廣西土制完全成為歷史。之所以如此，是因?yàn)閺V西土屬居全省中央與漢地相雜，且土地肥沃、礦藏豐富，故中央政府必先改之。(38)藍(lán)承恩.淺談清末民初廣西彈壓制度[J].中央民族學(xué)院學(xué)報(bào),1992,(2).清代雍正王朝時(shí)期云南大規(guī)模的改土歸流主要是在江內(nèi)而不是江外，即鄂爾泰所言“江外宜土不宜流，江內(nèi)宜流不宣土”，江內(nèi)勢(shì)力較大土司多數(shù)被改流，沿邊土司普遍存在。(39)劉鴻燕.近代云南沿邊土司地區(qū)的制度解構(gòu)與社會(huì)變遷研究[D].云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2016:86.

在改土順序上川西北同廣西云南。黎光明指出，汶川瓦寺土民因地方和漢地毗連，“大半數(shù)的土民此刻都幾乎完全漢化了?！薄皫缀趵鄞了径既h人的女子做妻妾”(40)黎光明,王元輝.川西民俗調(diào)查記錄1929[M].臺(tái)北：“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，2004:159～160.。漢化的汶川瓦寺土司屬地在1936年編組了區(qū)鄉(xiāng)保甲。清末民初以來南坪附近及沿大道的藏族人口大為減少。如原藏民居住較為集中的乓拉溝、黑角郎藏民僅存一兩戶，南坪一帶漢族住戶遠(yuǎn)超藏族。再加上清政府早將土司制改為土守備制，故1937年國(guó)民政府在此地改編保甲，原南坪所轄地區(qū)土守備有的改為鄉(xiāng)保長(zhǎng)，有的廢除。(41)西南民族大學(xué)研究室.草地社會(huì)情況調(diào)查[A].四川省編輯組.四川省阿壩州藏族社會(huì)歷史調(diào)查[M].北京:民族出版社，2009：19.理縣五屯靠近縣城鄰近漢區(qū)是其改為區(qū)鄉(xiāng)編組保甲的重要原因，特別是九子屯早在1926年就改為了木卡鄉(xiāng)，其他各屯也在1935年后改為鄉(xiāng)保。茂縣長(zhǎng)寧安撫司、靜州長(zhǎng)官司、隴木長(zhǎng)官司、呷竹長(zhǎng)官司均在1936年前后改為鄉(xiāng)保，重要原因也是這些地區(qū)土民及土司日趨漢化。松潘關(guān)內(nèi)大寨、商巴、寒盼、云昌等等如鄧錫侯所言也在1930年代“次第改土歸流，編組團(tuán)甲”，對(duì)關(guān)外部落如若爾蓋十二部落、上中下阿壩等則維持土官制原狀，只是“擇夷酋曉事者，委授軍職靳融洽情感”。(42)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳,編者自刊,1936：57.

第二，同廣西云南及全國(guó)其他土司區(qū)一樣，清代川西北凡是叛亂地區(qū)均改土設(shè)屯，民國(guó)時(shí)期凡是能夠控制的反抗地區(qū)均改編保甲，土司守備改為區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)、保安隊(duì)長(zhǎng)，對(duì)暫不能控制的四土，特別是黑水蘇永和則維持現(xiàn)狀甚至默認(rèn)其擴(kuò)張。

歷代中央政府改土歸流，除少數(shù)土司自請(qǐng)改流者外無非出于土司絕嗣、爭(zhēng)襲、叛亂、犯罪。其中叛亂者、犯罪者居多。明代云南的改土歸流就以洪武二十八年(1395)越州土知州阿資叛亂廢而設(shè)流開始。清雍正時(shí)期云南大規(guī)模改土歸流，多數(shù)土司為“因罪以武力革除”。(43)劉鴻燕.近代云南沿邊土司地區(qū)的制度解構(gòu)與社會(huì)變遷研究[D].云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2016:85.明朝廣西最重要的改土歸流是對(duì)思恩府和田州府的改流，起因于這兩大土司的叛亂。(44)崔繼來.改土歸流與清代廣西土司[D].陜西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015:16.清光緒元年(1875)因爭(zhēng)襲內(nèi)訌，田州所屬思隆、思陽(yáng)再被改流，田州改百色廳直隸廣西布政使。(45)黎家麟,盧家瑾.廣西土司制度消亡的原因[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，1990，(1).整個(gè)清代改土歸流的原則主要是看土司是否有過犯。(46)李小文.因時(shí)而治——明清以來國(guó)家的治邊思想與廣西土司制度的演變[J].傳承，2007,(7).

在川西北同樣如此，乾隆時(shí)期蒼旺土司反叛被殺，轄地改為五屯，大小金川叛亂平定后改土設(shè)屯。1917年懋功地區(qū)因八角事變，(47)1917年懋功地區(qū)爆發(fā)了嘉絨藏族和漢族聯(lián)合反抗?jié)h官壓迫的八角事變。暴動(dòng)者進(jìn)占懋功，沃日土司逃走，宅壟屯守備雍天順投降,其叔父雍定伯、父雍定淵被殺。八角屯軍進(jìn)占宅壟、撫邊、崇化、綏靖各屯。暴動(dòng)導(dǎo)致漢、藏兩族百姓3000余人傷亡。民國(guó)政府便以漢屯設(shè)區(qū)鄉(xiāng),(48)西南民族大學(xué)研究室.嘉絨社會(huì)情況調(diào)查[A].四川省編輯組.四川省阿壩州藏族社會(huì)歷史調(diào)查[M].北京：民族出版社，2009：193.沃日土司楊全忠改為區(qū)長(zhǎng)。1924年理縣知事任留先強(qiáng)行向五屯攤派捐款兩萬(wàn)銀元并扣押吊打拒絕接受的9名正副守備。雜谷腦屯守備高益齋組織屯兵兩千余人圍攻知事衙門并釋放了他們。半年后屯兵攻下威州等地。1927年江防軍鄧國(guó)章與瓦寺土司索季皋將高氏父子先后誘殺，五屯兵全部被繳械，幾年后五屯改為鄉(xiāng)保，(49)理縣興隆鄉(xiāng)農(nóng)村調(diào)查材料(1954年)[A].中國(guó)社科院民族研究所、四川少數(shù)民族社會(huì)歷史調(diào)查組.阿壩藏族自治州小金、理縣社會(huì)調(diào)查材料[G].(未刊),1963:46.各屯守備成為鄉(xiāng)長(zhǎng)。1930年懋功汗牛屯守備雍鶴齡，“違抗政府，苛虐人民，令懋功知事究治，勒令改土為團(tuán)，廢除千總名稱，屯民編入團(tuán)甲，歸縣府直接治理”(50)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳，編者自刊,1936:64，60.。如此等等。與之相反，國(guó)民政府將四土劃分區(qū)鄉(xiāng)的計(jì)劃,因土司頭人反對(duì)未果。整個(gè)民國(guó)時(shí)期政府在四土設(shè)區(qū)的愿望始終未能實(shí)現(xiàn)。(51)西南民族大學(xué)研究室.嘉絨社會(huì)情況調(diào)查[A].四川省編輯組.四川省阿壩州藏族社會(huì)歷史調(diào)查[M].北京：民族出版社，2009：194.至于蘇永和的擴(kuò)張政府則聽之任之，甚至還授予其官職，獎(jiǎng)給其勛章。(52)田利軍.民國(guó)時(shí)期有關(guān)黑水頭人蘇永和向來蘇、松崗擴(kuò)張及其與政府互動(dòng)博弈的檔案史料[J].中國(guó)藏學(xué)，2018,(SO):162.出于政治需要，1952年6月蔣介石為建立“黑水反共反攻基地”，即所謂的“陸上臺(tái)灣”，正式冊(cè)封蘇永和為“梭磨宣慰司宣慰使”。見楊海清.我的阿爸多吉巴桑(蘇永和)[A].阿壩文史資料[G].1995,(33):118.

同廣西云南不同，在川西北土司的存廢問題上地方政府格局不高，奉行實(shí)用主義和地方主義，表現(xiàn)為有的土司“未準(zhǔn)承襲”，有的土司則由地方官員親自授印并主持承襲儀式。整個(gè)民國(guó)時(shí)期川西北土司土官之承襲無論政府準(zhǔn)與不準(zhǔn)，一切照舊制。

廣西土司因?qū)俚氐闹匾?，從康熙、雍正直至光緒、宣統(tǒng)，改土歸流持續(xù)推進(jìn)，到1929年統(tǒng)治廣西的桂系最后終結(jié)了土制。廣西改土呈現(xiàn)的是國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)程中自上而下的有序性。在云南，雍正時(shí)期大規(guī)模改土，但至晚清，“廢土設(shè)流”被“存土置流”取代，咸同之后云南的改土歸流不僅停了下來，而且清王朝還通過重新辦理土司襲職恢復(fù)土司在其控制區(qū)的合法權(quán)威。原因是云南土司多分布于沿邊地區(qū)，在國(guó)家內(nèi)憂外患的形勢(shì)下清廷擔(dān)心改土不當(dāng)致土司叛亂邊疆動(dòng)蕩，更擔(dān)心改土問題導(dǎo)致滇邊各土司失控而外通英法進(jìn)犯內(nèi)地，危及滿清中央政權(quán)的統(tǒng)治。(53)劉鴻燕.近代云南沿邊土司地區(qū)的制度解構(gòu)與社會(huì)變遷研究[D].云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2016.民國(guó)時(shí)期云南軍都督府及龍?jiān)?、盧漢在中央政府默許下繼續(xù)推進(jìn)清末“緩進(jìn)”的改流政策；抗戰(zhàn)時(shí)期中央及云南省政府停止改土并竭力攏絡(luò)、鼓勵(lì)土司抗戰(zhàn)；抗戰(zhàn)勝利后，云南仍行土司承襲制度直至中華人民共和國(guó)建立后民改前。(54)劉亞朝.民國(guó)在滇西邊區(qū)的改土歸流[J].云南民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，1999，(1).究其原因：一是云南民族分布復(fù)雜且清末遺留的土司轄區(qū)密集于中緬、中越、中印邊防要地，在英法覬覦蠶食云南，國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩之時(shí)，土司存廢直接關(guān)系到國(guó)防安全；二是1941年后日軍入侵滇西，利用泰傣族之間歷史淵源，鼓吹泛泰族主義，制造民族分裂；三是云南沿邊土司仍具有至高無上的統(tǒng)治地位，并一再向中央政府表達(dá)抗日救國(guó)的決心，踴躍參加抗戰(zhàn)。(55)劉鴻燕.近代云南沿邊土司地區(qū)的制度解構(gòu)與社會(huì)變遷研究[D].云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2016.可見，云南的改土政策始終服從于中央統(tǒng)治及國(guó)家安全的大局，是一種格局甚高且靈活應(yīng)變的策略。

四川土司雖經(jīng)康雍乾時(shí)期及趙爾豐大規(guī)模改流，但至辛亥革命前尚存十分之六七。(56)民政部：各省土司一律改設(shè)流官[N].申報(bào)，辛亥三月初二日第一張第五版，上海書店影印本，1986,(111):483.就川西北而言，1935年時(shí)僅有關(guān)內(nèi)及靠近漢區(qū)土司編組了保甲，關(guān)外各部落、阿壩地區(qū)、理番四土及懋功沃日、綏靖綽斯甲土司均未改流。川西北土司不如廣西土屬處全省中央，更不像云南土司環(huán)布邊防要地倍受重視，而是位于偏遠(yuǎn)的川康甘青交界的苦寒貧瘠荒涼之地。川省及中央政府對(duì)川西北土司常持漠視態(tài)度，土司存廢問題之處理不及廣西云南規(guī)范，具有相當(dāng)?shù)碾S意性。

1914年3月，四川都督胡景伊下令將叛亂的熱務(wù)溝土官油朱王曲父子處死，然后自行任命新土官。(57)四川都督府指令第786號(hào)(民國(guó)三年二月二十五號(hào))[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)5，目錄號(hào)1案卷號(hào)132.1944年4月21日理番縣長(zhǎng)米珍不顧中央政府不準(zhǔn)土司承襲的指令，親自主持卓克基第八代土司索國(guó)坤的承襲儀式并為其授印。米珍言：“索氏先代為國(guó)立功，子孫乃有今日，望小土司繼承乃祖乃父之志，勿墮先業(yè)一叚?！?58)理番縣長(zhǎng)米珍出巡四土后關(guān)于國(guó)家邊政治理問題的部分思考(民國(guó)三十三年六月八日)[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)8，目錄號(hào)2案卷號(hào)613.這不過是借承襲儀式為縣府立威，體現(xiàn)的是地方主義和實(shí)用主義。

索觀瀛土司因?qū)φ倚?，卓克基土司職得省縣政府恩寵而承襲。然而令人不解的是同樣“世代忠貞”(59)指1940年8月，國(guó)民政府監(jiān)察院長(zhǎng)于右任為瓦寺土司索觀云所題：“世代忠貞?！币娮Ｊ赖?等纂修.汶川縣志·卷六[M].民國(guó)三十三年(1944年)鉛印本:165～166.的瓦寺土司卻在老土司索代賡陣亡后“未準(zhǔn)承襲”。何也？不得而知。當(dāng)然，政府“未準(zhǔn)承襲”，索觀云還是成為瓦寺土司并將土司位傳子索國(guó)光；理番五屯守備及懋功地區(qū)土司、守備仍按舊制自行承襲。民國(guó)年間，宅壟屯在行政管理上雖然也受縣政府管轄，但真正的掌權(quán)者仍是屯守備，鄉(xiāng)甲長(zhǎng)一職實(shí)形虛設(shè)。(60)楊正清(藏)口述，巫峽記錄，羅元友整理.小金縣宅壟屯歷史概況[A].政協(xié)四川省阿壩藏族羌族自治州委員會(huì)文史資料研究委員會(huì).阿壩藏族羌族自治州文史資料選輯[G].(內(nèi)部資料)，1987：82.1935年后，雜谷屯改興隆鄉(xiāng)，但改為鄉(xiāng)保制后，保甲制度與守備制度并存，楊純武以守備的身份歷任聯(lián)保主任、鄉(xiāng)長(zhǎng)等職。(61)理縣興隆鄉(xiāng)農(nóng)村調(diào)查材料(1954年)[A].中國(guó)社科院民族研究所、四川少數(shù)民族社會(huì)歷史調(diào)查組.阿壩藏族自治州小金、理縣農(nóng)村調(diào)查材料[G].1963:36～37.政府準(zhǔn)與不準(zhǔn)均照舊制，土司守備我行我素，這可能是身為縣長(zhǎng)的米珍為什么要親自主持卓克基土司承襲儀式以樹政府權(quán)威的原因吧。

三、民國(guó)川西北民族地區(qū)土司存廢政策無序化的亂象及其影響

民國(guó)時(shí)期川西北民族地區(qū)政府的土司政策呈現(xiàn)出不系統(tǒng)、不規(guī)范、無序化，其負(fù)面影響是比較多的。具體表現(xiàn)在：

第一，土司仍為世官，土民仍為世民，各屯土各行其政，各土司官以自身利益是否滿足為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府政策法令或執(zhí)行或抗拒。

1929～1944年國(guó)民政府內(nèi)政部為編訂全國(guó)行政區(qū)劃表，重點(diǎn)對(duì)四川、西康等省土司進(jìn)行調(diào)查。但各省采取對(duì)上與對(duì)下不同方案應(yīng)對(duì)，調(diào)查數(shù)據(jù)大多不實(shí)。南京國(guó)民政府雖然規(guī)定，不再核準(zhǔn)民國(guó)二十年(1931年)八月之后各省政府呈報(bào)土司“補(bǔ)官襲職之事”。但各省各行其是。對(duì)此，國(guó)民政府不僅未嚴(yán)格按規(guī)定行事，反而借口土司制度是地方局部事務(wù)放任各省自處。各省政府雖認(rèn)為土司制度是封建殘余，應(yīng)該廢除。但對(duì)他們來說地方治理與建設(shè)更重要，而土司因其影響力尚能在這兩方面發(fā)揮作用，故不僅對(duì)廢除土司承襲制度持消極態(tài)度，甚至委任土司為區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)，發(fā)給他們具有法律效力的“委任狀”或補(bǔ)辦憑據(jù)性質(zhì)的“知照”，以取代過去的號(hào)紙、印信。(62)成臻銘，劉中.論民國(guó)檔案中的土司承襲[J].青海民族研究,2019,(1).

具體到川西北而言，客觀的事實(shí)便是表面上國(guó)民政府明令廢除土司制度，但川西北地方政府仍在授予土司、守備保安隊(duì)長(zhǎng)、土兵營(yíng)長(zhǎng)等職，換湯不換藥并任其承襲。如瓦寺土司索代賡是汶川縣團(tuán)練局長(zhǎng)，又是身份僅次于金川江防軍總司令的區(qū)司令官?！按蠹叶疾环Q他土司或局長(zhǎng)，只稱他做司令官?！?63)黎光明,王元輝.川西民俗調(diào)查記錄1929[M].臺(tái)北：“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，2004:166.其子索觀雲(yún)被松理茂懋汶屯署任命為土兵營(yíng)長(zhǎng)。沃日土司楊春普被懋功縣政府委為區(qū)長(zhǎng)，松理茂懋汶屯署任命其為國(guó)民政府屯殖及特遣隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，(64)鄧錫侯.松理茂懋汶屯區(qū)屯政紀(jì)要[M].出版地不詳：編者自刊,1936:49.還當(dāng)了所謂的“鏟共義勇隊(duì)”第二大隊(duì)長(zhǎng)。(65)紅軍長(zhǎng)征過懋功[A].中共阿壩州黨史工作委員會(huì)辦公室.阿壩州黨史研究資料[G].(內(nèi)部資料),1986,(12).1935年胡宗南為“圍剿”紅軍之便，委任黑水大頭人蘇永和為松理茂剿匪司令。陸軍第一旅還接受蘇永和的請(qǐng)求，任命劉允和為扣蘇九溝第一區(qū)游擊支隊(duì)長(zhǎng)、奪戒為蘆花第二區(qū)游擊支隊(duì)長(zhǎng)、林嗎為第三區(qū)游擊支隊(duì)長(zhǎng)。(66)陸軍一旅司令部 給林嗎的訓(xùn)令[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)8，目錄號(hào)1案卷號(hào)1062.同一個(gè)土司、頭人、守備，地方在任命，軍隊(duì)也在任命，這就形成了一種無序化的亂象。

佘貽澤指出：“省府準(zhǔn)土司子孫承繼并給予執(zhí)照，等同于承認(rèn)封建落后的土司制度?！彼J(rèn)為地方治理發(fā)揮土司的影響力可行，但只“事實(shí)上承認(rèn)其自己承襲，”不給任何官方憑信。川、康、青各土司之承襲得到了政府默許，雖無事實(shí)上土制仍成立的法律根據(jù)，但“土司在本鄉(xiāng)仍未脫其世官世民之勢(shì)也”。(67)佘貽澤.中國(guó)土司制度[M].南京：正中書局，1944:192.這是政府作為不力造成的。對(duì)此，凌純聲在《中國(guó)邊鎮(zhèn)之土司制度》中說：“民國(guó)以來，政府漠視邊政，無政策可言。”他指責(zé)政府對(duì)邊地土司因循敷衍致有的土司“幾成獨(dú)立狀態(tài)”，有的土司政府僅有管轄之名。多數(shù)土司雖對(duì)國(guó)家普通政令尚能勉強(qiáng)奉行，但涉自身利害則“百計(jì)阻擾”。更有桀驁不馴者為保全地位與勢(shì)力不惜同政府武力對(duì)抗。他還說，現(xiàn)存之大小土司雖名為區(qū)隊(duì)長(zhǎng)但職可世襲，民為世民，且蔑視官府，鉗制部屬，魚肉人民，與舊土司沒有什么差別。(68)凌純聲.中國(guó)邊鎮(zhèn)之土司制度(下)[J].邊政公論,1944,(3).

凌論雖有抹煞民國(guó)政府管理土司成效之嫌，但所言并非完全不是事實(shí)。在川西北，土司頭人為一己私利“一邊倒”地追隨國(guó)民黨政府“圍剿”紅軍。(69)田利軍.1935～1936年國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)與川西北土司(官)的政治態(tài)度[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011,(2).這是奉行政令的典型。同樣為一己私利，1931年黑水頭人蘇永和3次攻打國(guó)民革命軍第28軍及1943年國(guó)民黨政府在四土松崗、馬塘設(shè)區(qū)，土司頭人武力趕走區(qū)長(zhǎng)，打死警察署長(zhǎng)。(70)《馬爾康縣志》編纂委員會(huì).馬爾康縣志[M].成都：四川人民出版社，1995:40.這是武力抗拒政令的典型。我們?cè)僖越椌傅貐^(qū)為例：辛亥革命后，隨著清王朝的覆滅，守備制度失去了中央政權(quán)的控制，兩金各屯開始走向自由化。北洋軍閥時(shí)期，政局動(dòng)蕩，中央和地方政府根本無暇顧及川邊地區(qū)的行政事務(wù)，“縣屯之間各自獨(dú)立，不相聯(lián)系”，各屯土守備乘機(jī)擴(kuò)大自己的統(tǒng)治權(quán)力。南京國(guó)民政府建立后，此種現(xiàn)象雖有改觀，但1936年成立靖化縣后，國(guó)民政府并未徹底否定乾隆時(shí)代確立的守備體制，而是將其作為客觀存在置于靖化縣的管轄之下，把守備非法獲得的部分權(quán)力以合法的方式肯定了下來。守備在河?xùn)|、河西的管理權(quán)依然保持著，甚至連名號(hào)都原封未動(dòng)。(71)唐正友，曾廣謙.關(guān)于原靖化縣河?xùn)|屯守備制度的調(diào)查[A].阿壩藏族羌族自治州文史資料選輯[G].(內(nèi)部資料),1987,(6).

第二，在土司管理方面廢除了正規(guī)的舊制卻沒有建立行之有效的新制帶來了嚴(yán)重問題。

“自古苗亂，起于土司；土司之亂，起于承襲?！?72)凌純聲.中國(guó)邊鎮(zhèn)之土司制度(下)[J].邊政公論,1944,(2).這里雖說的是“苗亂”，但也說明土司承襲的重要性。明清兩代對(duì)土司管理有一套嚴(yán)格的行之有效的制度。比如土司承襲首先必須有中央政府專門的機(jī)構(gòu)給予“書其職銜世系及承襲年月”的號(hào)紙。對(duì)承襲者年齡的要求是必須滿15歲方可承襲。(73)欽定吏部驗(yàn)封司則例·卷五[G].吏部刊印，1872;欽定大清會(huì)典·事例·理藩院·卷五八九[M].北京：中國(guó)藏學(xué)出版社,2006.川西北民族地區(qū)土司先祖均有號(hào)紙，土千戶還有印信。但到民國(guó)后相應(yīng)的土司管理制度廢棄，除索國(guó)坤等特例外，川西北民族地區(qū)無論土司還是守備及大頭人均無官方的號(hào)紙、印信或正式的土制任命書。除了私下父兄傳子弟外，其他承襲往往由各種勢(shì)力博弈決定。如卓克基土司絕嗣就在來自瓦寺的土婦影響下請(qǐng)瓦寺土司索代興子索觀瀛即位。松崗?fù)了疚惶搼揖陀善髨D操縱松崗為己所用的雜谷腦屯守備高益齋決定。高益齋先讓弟高承宗承襲，后強(qiáng)迫子三郎彭措出任松崗?fù)了?，以致多方博弈?zhēng)斗，松崗?fù)了疚蛔罱K歸實(shí)力強(qiáng)大的黑水頭人蘇永和，由其侄子蘇希圣承襲。河?xùn)|屯土守備施大鵬子施紹文在1917年八角事變后，被人謀殺于任上，施紹文無子，經(jīng)過一番爭(zhēng)奪后，守備職由照壁山千總之子胥仲臣繼承。(74)唐正友，曾廣謙.關(guān)于原靖化縣河?xùn)|屯守備制度的調(diào)查[A].阿壩藏族羌族自治州文史資料選輯[G].(內(nèi)部資料),1987,(6).如此等等。

民國(guó)時(shí)期，由于廢棄了明清以來官方正式的土司承繼制度，包括承繼程序與手續(xù)，各方博弈往往帶來巨大的社會(huì)震蕩并造成重大損失。如川西北的梭磨土司絕嗣后，幾大頭人爭(zhēng)位造成了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的大規(guī)模械斗，生靈涂炭，生產(chǎn)蕭條，人口銳減。(75)民國(guó)初年原梭磨土司屬下的扣蘇9家頭人各自為政，爭(zhēng)奪土司位，從1913年至1938年，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)25年的械斗，使扣蘇溝700多戶人家中430戶滅絕，9家頭人幾乎同歸于盡。見四川省“理縣志”編纂委員會(huì).理縣志[M].成都：四川民族出版社,1997：265.同時(shí)比比皆是的是幼童承襲，如12歲的索觀瀛承繼卓克基土司，11歲的蘇希圣承襲松崗?fù)了?，等等。土司襲位時(shí)太過年幼也帶來了不少問題。

第三，政府對(duì)土司情況無知和作為不力使土司存廢問題更見復(fù)雜化并助長(zhǎng)了邊疆種種不穩(wěn)定因素。

由于缺失了嚴(yán)格的承襲制度，川西北土司無須向中央政府報(bào)告職銜世系及承襲年月，出于偷漏國(guó)家賦稅、免除差役等目的，土司往往隱瞞所屬壯丁、人口、收入、槍支等信息。國(guó)家很難準(zhǔn)確掌握川西北土司土屯的情況。(76)云南是個(gè)例外：1930～1943年，國(guó)民政府和云南省政府先后進(jìn)行了4次土司調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容一次比一次全面。“民國(guó)時(shí)期云南政府仍然給土司發(fā)印信,允許他們承襲”。見馬玉華，齊逾.國(guó)民政府對(duì)云南土司的調(diào)查[J].貴州民族研究，2004，(4).

張典在《松潘縣志》中慨嘆：“宣統(tǒng)辛亥(1911年)之變，逮夫民國(guó)恢復(fù)，覲典餉需均經(jīng)停止，撫夷之術(shù)寢見荒疏?！?77)張典等修，徐湘等纂.松潘縣志·卷四·土司[M].出版地不詳，刻本，1924:1.謝培筠講得更具體：松潘在清代有72部落，各部土官或?yàn)橥燎簦驗(yàn)橥涟賾?，或?yàn)橥聊浚诼氂袑２罟茌?，寨落原有定?shù)，朝覲貢賦以及頒給土餉皆有定章，還設(shè)文武官員專管，為之鎮(zhèn)懾。如此，漢夷綏和，邊境安定?？擅駠?guó)以來，國(guó)家多故，川省常有戰(zhàn)爭(zhēng)，無暇問及邊務(wù)，加之松鎮(zhèn)既撤，漢軍亦廢，僅一松潘縣府，實(shí)有鞭長(zhǎng)莫及之感，遂致各寨番目互爭(zhēng)雄長(zhǎng)，或以強(qiáng)侵弱，或以大兼小，疆域視實(shí)力以為區(qū)分，人民亦罔知有政府，部落之?dāng)?shù)目與十余年以前考察所得者大有不同，甚或喇嘛寺院，藉教橫行，侵略番寨剝削人民，亦時(shí)有所聞。身為四川第十六行政督察區(qū)專員的謝培筠強(qiáng)調(diào)：“倘再不從事清釐，設(shè)法撫綏，吾恐番情將不可究詰，而邊陲亦因之多事，殊非國(guó)家之福也。”(78)謝培筠.川西邊事輯覽[M].重慶：重慶新民印書局刊印,1935:24.

民國(guó)時(shí)期政府在川西北土司管理問題上的亂象，也讓當(dāng)事者土司土官困惑無措。松潘大寨土官但真王吉就對(duì)前來調(diào)查的黎光明坦言：滿清時(shí)期大寨土官每年有朝廷定例銀24兩，土官每隔3年去北京朝貢，朝廷賞賜的東西極多。他感嘆：“大清皇帝真好。”可到了民國(guó)，政府不管不問也不給餉銀了，土官也不再去朝貢了。(79)黎光明,王元輝.川西民俗調(diào)查記錄1929[M].臺(tái)北：“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所,2004:99.一種對(duì)舊時(shí)代的懷念及對(duì)民國(guó)中央政府的不作為或作為不力之無奈在土官口中表露無遺。

民國(guó)政府對(duì)土司問題的不作為或作為不力使民國(guó)時(shí)期土司存廢問題更加復(fù)雜化，邊疆社會(huì)更不穩(wěn)定。有學(xué)者指出：在土司存廢問題上，民國(guó)中央政府無定策，邊省地方政府各行其是，同一個(gè)土司既可以是縣府任命的區(qū)鄉(xiāng)保長(zhǎng)，也可以是軍隊(duì)委任的司令、營(yíng)長(zhǎng)、隊(duì)長(zhǎng)，邊疆各省各縣行政系統(tǒng)混亂不堪，他總結(jié)說：“今日土司有名存實(shí)亡，名廢實(shí)存，及名實(shí)俱在種種不同情形，”嘆息因可靠資料的匱乏今人無法知道邊疆土司的數(shù)量、政治現(xiàn)狀及其他實(shí)際情況。(80)凌純聲.中國(guó)邊鎮(zhèn)之土司制度(下)[J].邊政公論,1944,(3).

不了解土司的演變及實(shí)際情況，甚至連土司的數(shù)目之準(zhǔn)確掌握也做不到，自然無法實(shí)現(xiàn)對(duì)土司及其轄地的有效管理。民國(guó)時(shí)期的川西北，一方面是少數(shù)日益強(qiáng)大的土司頭人我行我素，另一方面則是許多明清以來甚為風(fēng)光的土司走向沒落衰敗，自生自滅，轄地也日漸荒蕪。1947年2月，范文海在《邊疆服務(wù)》第16期就發(fā)表一篇調(diào)查報(bào)告：《牟托溫土司——破落土司》。文中描述道：牟托離汶川所屬威州35里，土司衙門破爛不堪，凄涼得像一個(gè)破廟。雖然大門上仍懸著一道火燃邊的匾：“茂州直隸州牟托世襲巡檢司”，但末代土司溫永昌29歲就死了，絕嗣。其妻改嫁楊姓。其弟溫永德為人庸懦，不敢住在土司衙內(nèi)而住漆樹坪山上。他耕地為生，人多欺之。后來，溫永德淹死在牟托溝內(nèi)，時(shí)年26歲，無子。(81)范文海.牟托溫土司——破落的土司[J].邊疆服務(wù)，1947，(16).民國(guó)時(shí)期，像牟托溫土司那樣潦倒、早夭而無人過問者并不少見。1936年汶川縣長(zhǎng)凌光衡出巡日記就有如下記載：“峽谷口僅見人戶一及一聾聵之老嫗。在谷中雖行三處河濱少坦地，以為瓦屬兵田田地，然已荊棘叢生，房屋倒塌，約略只存骨架。似以三十年無居人?！?82)汶川縣長(zhǎng)凌光衡之《冬季出巡日記》(民二十五年十二月)[G].阿壩州檔案館所藏民國(guó)檔案，全宗號(hào)8，案卷號(hào)642.

民國(guó)時(shí)期川西北土司存廢問題的解決之所以亂象紛呈，原因是多方面的。從根本而言，是民國(guó)中央勢(shì)力孱弱，無力牢牢掌控邊地之政治、軍事、經(jīng)濟(jì)與文化并加以革新讓其與內(nèi)地的近代化進(jìn)程同步；從時(shí)事而言，民國(guó)時(shí)期內(nèi)憂外患，政府致力于內(nèi)地建設(shè)尚感困難，邊地鞭長(zhǎng)莫及強(qiáng)化治理也就成了奢談。當(dāng)然，民國(guó)時(shí)期川西北地方政府對(duì)土司存廢的實(shí)用主義態(tài)度，還有社會(huì)各方，包括學(xué)者對(duì)土司問題認(rèn)識(shí)的局限性也是土司問題不能較好解決的重要原因。民國(guó)時(shí)期民族學(xué)家及邊政學(xué)者對(duì)土司問題的求解路徑有一個(gè)從最初的土流官吏置換的行政手段，到建議政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多層面全方位革新邊疆社會(huì)，再到確認(rèn)簡(jiǎn)單地將內(nèi)地模式引入邊疆地區(qū)進(jìn)行“漢化”“同化”的無效，進(jìn)而主張“以邊疆民族文化為本位來考慮問題”(83)李沛容，王海兵.民國(guó)學(xué)界對(duì)邊地土司問題的認(rèn)知與求解[J].北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,(6).的過程。他們提出了改換土司的名稱、廢止土司的承襲、剝奪土司的兵權(quán)，以致發(fā)展交通、教育、移民等等，但他們沒有完全看到土司實(shí)存在于土民作世民的舊觀念，更沒有看到?jīng)]收土司土地分給土民對(duì)于問題解決的決定性意義。1935年紅軍在瓦寺土司區(qū)域建政分地解放土民。紅軍走后土民竟無一人自愿為土司當(dāng)差。昔日土民甘愿為土司無償勞作之情蕩然無存，土制在土民心中竟然化為無形。學(xué)者宓賢璋驚嘆：“蓋共軍解放宣傳，已深入人心，土民思想改變?！?84)宓賢璋.瓦寺土司政治調(diào)查[J].西南邊疆,1941,(13).

應(yīng)當(dāng)指出的是，民國(guó)時(shí)期雖然川西北土司存廢問題沒有很好解決，但就全國(guó)而言中央勢(shì)力卻日益深入邊疆，中央直接實(shí)施管理的區(qū)域不斷擴(kuò)大，尤其是抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)政治重心西移，土司的國(guó)家認(rèn)同、中華民族意識(shí)呈現(xiàn)日益增強(qiáng)之勢(shì)。就如有的學(xué)者指出：土司反對(duì)廢土改流的言辭開始突出中華民族意識(shí)、邊疆國(guó)防安危，并以中山先生的民族觀為依據(jù)力求土司承襲在新時(shí)代環(huán)境中繼續(xù)下去。(85)李沛容.國(guó)家轉(zhuǎn)型下的邊疆整合困境——以民國(guó)時(shí)期解決土司問題的實(shí)踐與論爭(zhēng)為中心[J].西南邊疆民族研究,2018,(26).

綜上所述，對(duì)沿襲數(shù)百年之久的土司制度民國(guó)學(xué)界既否定其合理性與合法性，又從社會(huì)穩(wěn)定的角度主張改土不急，辦理從宜。民國(guó)中央政府原則上不允土司承襲，但在各省卻因勢(shì)而為，在廣西不斷推進(jìn)改土歸流，至1929年廣西土制完全成為歷史；在云南出于國(guó)家安全的考量，允省府繼續(xù)推進(jìn)清末“緩進(jìn)”的改流政策，甚至停止改土，籠絡(luò)土司，鼓勵(lì)土司抗戰(zhàn)。云南土司制度存在至共和國(guó)時(shí)期民主改革前。不同于廣西云南，在川西北土司的存廢問題上四川地方政府采取了實(shí)用主義的態(tài)度，致使整個(gè)民國(guó)時(shí)期川西北土司承襲政策呈現(xiàn)出不規(guī)范、無序化的現(xiàn)象，有的土司“未準(zhǔn)承襲”，有的土司承襲仍是事實(shí)上的存在。