程秀蘭，陸振杰，陳素園

（陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部，陜西 西安 710062）

2003 年 9 月 17 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》指出：“農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會(huì)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全面性的重要作用?！盵1]而在之后一段時(shí)間內(nèi)，“加強(qiáng)農(nóng)村教育工作”主要集中在義務(wù)教育階段，農(nóng)村學(xué)前教育成為發(fā)展中的短板。我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)由于自然、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的原因，學(xué)前教育起步晚、發(fā)展慢[2]。自2010年以來(lái)，國(guó)家高度重視學(xué)前教育的發(fā)展，對(duì)老少邊窮地區(qū)實(shí)施政策傾斜，為西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。雖然西部農(nóng)村學(xué)前教育迎來(lái)了發(fā)展的“黃金十年”，取得了重大成就，但仍然任重道遠(yuǎn)。在“十四五”開(kāi)啟現(xiàn)代化新征程之際，我們更需要“執(zhí)古之道，以御今之有”。本文以2020年全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃教育學(xué)西部項(xiàng)目為依托，對(duì)2010—2020年國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)發(fā)展西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策進(jìn)行梳理與分析，并著眼于為未來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展提出相關(guān)建議。

一、政策梳理

西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策建設(shè)得到加強(qiáng)，是整個(gè)國(guó)家公共政策調(diào)整與變革的縮影。分析相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的政策供給呈現(xiàn)出周期性的政策集群特點(diǎn)，圍繞著重點(diǎn)政策的落實(shí)，國(guó)家出臺(tái)了一系列的配套政策予以跟進(jìn)。扶貧攻堅(jiān)開(kāi)啟之后，教育扶貧成為后期政策供給的重要背景，精準(zhǔn)定位貧困地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展。

（一）頂層設(shè)計(jì)：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》

2010 年7 月8 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布我國(guó)21 世紀(jì)第一個(gè)中長(zhǎng)期的教育改革與發(fā)展規(guī)劃——《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），該文件推動(dòng)了未來(lái)十年教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，為我國(guó)的教育改革發(fā)展揭開(kāi)了新的篇章[3]?！毒V要》的“學(xué)前教育”部分，確立到2020 年基本普及學(xué)前教育的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)支持發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)前教育的階段目標(biāo)，進(jìn)一步加大和保障農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困和民族地區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)投入。隨后，在“重大項(xiàng)目與改革試點(diǎn)”部分為迅速擴(kuò)充中西部貧困地區(qū)的學(xué)前教育資源，量身定制出充分利用當(dāng)?shù)馗挥嘈Ｉ岷蜕鐣?huì)資源改建、擴(kuò)建幼兒園的重大項(xiàng)目[4]?！毒V要》以上幾點(diǎn)用粗線條勾勒出國(guó)家支持西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的計(jì)劃、路徑和策略，以及促成西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的“十年巨變”，是我國(guó)十年內(nèi)規(guī)劃各級(jí)各類(lèi)教育發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)[5]。

（二）方向指引：《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》

2010 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），該文件在《綱要》的頂層設(shè)計(jì)之下，對(duì)學(xué)前教育發(fā)展做出的進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展提出了更明確的方向指引。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展長(zhǎng)期面臨著普惠性資源匱乏的問(wèn)題，這已成為我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的突出問(wèn)題，也是重大的民生問(wèn)題[6]?！兑庖?jiàn)》第1 條就明確指出，要更加重視學(xué)前教育的發(fā)展，把大力發(fā)展學(xué)前教育作為教育改革的突破口?！兑庖?jiàn)》中“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源”建議部分提出國(guó)家要以中西部地區(qū)為重點(diǎn)支持對(duì)象，加大對(duì)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育的投入力度，實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育專項(xiàng)[7]?！兑庖?jiàn)》中“多種渠道加大學(xué)前教育投入”部分提出，中央財(cái)政為支持中西部農(nóng)村等地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政安排[7]?！兑庖?jiàn)》是積極發(fā)展學(xué)前教育、解決中西部學(xué)前教育資源配置不足問(wèn)題的動(dòng)員令。

自《意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展受到了進(jìn)一步的關(guān)注和重視。隨后，陸續(xù)頒布的一系列子政策，作為《綱要》和《意見(jiàn)》的政策跟進(jìn)，保證其貫徹落實(shí)。例如，財(cái)政部、教育部于2011 年發(fā)布《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱《財(cái)政投入通知》）及教育部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施幼兒教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》（以下簡(jiǎn)稱《培訓(xùn)計(jì)劃》），教育部、中央編辦等部門(mén)于2012 年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《建設(shè)意見(jiàn)》），教育部、國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)于2014 年發(fā)布《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》等政策，以及歷年教育部工作要點(diǎn)，都對(duì)《意見(jiàn)》的落實(shí)予以進(jìn)一步跟進(jìn)。這些政策著力于在短期內(nèi)解決農(nóng)村學(xué)前教育資源匱乏的問(wèn)題。

（三）深入推進(jìn)：教育與扶貧

1.背景分析

2011 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《扶貧綱要》），該文件明確提出，到2020 年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，西部貧困發(fā)生率明顯高于中東部地區(qū)，有超過(guò)半數(shù)的貧困人口集中在西部農(nóng)村地區(qū)[8]11-20。因此，西部農(nóng)村地區(qū)是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。伍彥認(rèn)為，我國(guó)東西部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距實(shí)際上是教育水平和人力資源的差距[9]。根據(jù)人力資本理論，人力資本投資是經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。?guó)家在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的外部“輸血”式扶貧為“授人以漁”的內(nèi)部“造血”式扶貧，通過(guò)加大教育投入，提高貧困地區(qū)的人力資本水平，提升貧困人口的自我脫貧能力。詹姆斯·赫克曼等人研究發(fā)現(xiàn)，加大對(duì)提升早期人力資本質(zhì)量的投入，尤其是對(duì)弱勢(shì)兒童，將產(chǎn)生最大的社會(huì)回報(bào)[10]。因此，為了實(shí)現(xiàn)“教育扶貧”的目標(biāo)，必須要先“扶貧教育”，尤其是早期教育。

2.政策分析

中西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)村幼兒園建設(shè)是被納入“十二五”規(guī)劃的重點(diǎn)工程[11]。在《扶貧綱要》的“行業(yè)扶貧”中，國(guó)家開(kāi)始明確將發(fā)展教育作為一種重要的扶貧方式，加大對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)學(xué)前教育的扶持力度[12]。黨的十八大是在我國(guó)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)入決勝階段召開(kāi)的一次重要大會(huì)，為貫徹落實(shí)黨的十八大精神，國(guó)家重視“教育扶貧”，教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜。2013 年，教育部《關(guān)于2013 年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見(jiàn)》指出，要全面啟動(dòng)針對(duì)集中連片地區(qū)的教育扶貧工程[13]。同年，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見(jiàn)》，意見(jiàn)中進(jìn)一步明確要在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中把“教育扶貧”作為優(yōu)先任務(wù)[14]。2014 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》提出，到2015 年貧困地區(qū)學(xué)前三年教育毛入園率達(dá)到55%以上的教育扶貧目標(biāo)[15]。西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展在“教育扶貧”的背景下被進(jìn)一步深入推進(jìn)。

（四）精準(zhǔn)發(fā)力：精準(zhǔn)扶貧中“精準(zhǔn)扶教”

1.背景分析

“十三五”時(shí)期是小康社會(huì)全面建成的決勝階段。國(guó)家在這一時(shí)期更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧，將教育作為扶貧方式進(jìn)一步聚焦到貧困地區(qū)的特殊群體。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)[16]。該文件標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝階段，再次明確“教育扶貧”在“精準(zhǔn)扶貧”中發(fā)揮著重要作用。國(guó)家通過(guò)出臺(tái)一系列精準(zhǔn)指向邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的教育政策，著力增強(qiáng)貧困地區(qū)群體的脫貧能力。

2.政策分析

2014 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《發(fā)展規(guī)劃》），該文件以集中連片特困地區(qū)的兒童為政策焦點(diǎn)，通過(guò)加大中央財(cái)政的支持力度，關(guān)注特困地區(qū)兒童的健康和教育，探索以多種方式解決貧困地區(qū)普惠性學(xué)前教育資源的短缺問(wèn)題[17]。改善教育扶貧的質(zhì)量，必須要加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師群體這一中堅(jiān)力量的建設(shè)。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015 年發(fā)布《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020 年）》，該文件提出要重點(diǎn)支持中西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師，并且提高鄉(xiāng)村教師的專業(yè)水平和生活質(zhì)量[18]。

2016 年，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)發(fā)布的《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》是“十三五”時(shí)期教育脫貧工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。該文件提出為夯實(shí)教育脫貧根基，省級(jí)統(tǒng)籌學(xué)前教育資金向貧困縣傾斜以發(fā)展貧困地區(qū)的學(xué)前教育[19]。此外，通過(guò)建檔立卡等方法，完善精準(zhǔn)保障貧困家庭子女的教育資助體系，不讓一個(gè)兒童因經(jīng)濟(jì)原因而失學(xué)[19]。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），該文件確立了通過(guò)資源配置，集中力量于最貧困的地區(qū)，努力使中西部地區(qū)最差的學(xué)校都能符合最基本的辦學(xué)要求的兜底計(jì)劃[20]。

2017 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《加快中西部教育發(fā)展工作督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)辦法》，該文件將補(bǔ)充學(xué)前師資、增加公辦園資源、改革學(xué)前管理體制、支持普惠園發(fā)展作為農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)，以保證中西部地區(qū)到2020 年教育發(fā)展總體目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進(jìn)一步明確堅(jiān)持促進(jìn)教育公平，突出精準(zhǔn)扶貧的基本原則，新增教育資源重點(diǎn)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)傾斜[21]。2018年，教育部和國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018—2020 年）》，該文件進(jìn)一步向深度貧困的邊遠(yuǎn)地區(qū)聚焦，要求省級(jí)優(yōu)先保障“三區(qū)三州”的學(xué)前教育資金供給[22]。同年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《深化改革意見(jiàn)》）指出，國(guó)家將持續(xù)推進(jìn)學(xué)前行動(dòng)計(jì)劃的開(kāi)展，逐年安排普惠性公辦園的建設(shè)，將脫貧攻堅(jiān)的農(nóng)村等地區(qū)作為擴(kuò)大普惠性資源的重點(diǎn)地區(qū)[23]。

教師隊(duì)伍管理的信息化加強(qiáng)了對(duì)教師的職業(yè)發(fā)展、職稱評(píng)定、工資補(bǔ)助、津貼福利等方面的精準(zhǔn)管理。2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，其中，針對(duì)鄉(xiāng)村教師待遇問(wèn)題，國(guó)家提出要加大對(duì)鄉(xiāng)村教師的支持力度，關(guān)心鄉(xiāng)村教師生活，尤其是對(duì)貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)村教師，要加快落實(shí)他們的生活補(bǔ)助和津貼政策[24]。

（五）面向未來(lái)：現(xiàn)代化的新征程

2020 年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)之年，到2035 年?duì)幦』緦?shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，教育的改革也指向新征程。2017 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022 年）》指出，面向現(xiàn)代化的教育要以公平和質(zhì)量為時(shí)代主題，以加快教育現(xiàn)代化為主線，這是教育向現(xiàn)代化方向努力的新指向[25]。該文件還提出，實(shí)施中西部教育振興發(fā)展計(jì)劃的重點(diǎn)任務(wù)是以中西部農(nóng)村和貧困地區(qū)為重點(diǎn)，“全面提升中西部教育發(fā)展水平，到2022 年中西部教育發(fā)展與全國(guó)平均水平差距顯著縮小”[25]，堅(jiān)決打贏教育脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2018 年，《深化改革意見(jiàn)》提出，到 2035 年全面普及學(xué)前三年教育的目標(biāo)，使學(xué)前教育資源更加充裕、普惠和優(yōu)質(zhì)。《深化改革意見(jiàn)》還明確提出，通過(guò)實(shí)施學(xué)前教育專項(xiàng)、優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)等方式，進(jìn)一步擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源，重點(diǎn)向中西部農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜的發(fā)展任務(wù)[23]。2019 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》（以下簡(jiǎn)稱《現(xiàn)代化2035》），作為我國(guó)第一個(gè)以現(xiàn)代化為主題的中長(zhǎng)期教育戰(zhàn)略規(guī)劃，其對(duì)新時(shí)代推進(jìn)教育改革和發(fā)展具有重大意義?！冬F(xiàn)代化2035》更加強(qiáng)調(diào)普及有質(zhì)量的學(xué)前教育，提升學(xué)前教育普及水平的重點(diǎn)是在農(nóng)村，要大力發(fā)展公辦園和普惠性民辦園，完善學(xué)前教育的管理、辦園和投入體制[26]?！冬F(xiàn)代化2035》作為加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的最新戰(zhàn)略部署，成為發(fā)展更高質(zhì)量的西部農(nóng)村學(xué)前教育的新指向。

二、政策重點(diǎn)

通過(guò)對(duì)相關(guān)政策的分析，我們發(fā)現(xiàn)補(bǔ)足配齊硬件設(shè)施、注重教師隊(duì)伍增量提質(zhì)、加大完善財(cái)政投入及關(guān)注弱勢(shì)兒童教養(yǎng)是十年來(lái)發(fā)展西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策重點(diǎn)。

（一）補(bǔ)足配齊硬件設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是教育順利開(kāi)展的前提條件，基礎(chǔ)設(shè)施的落后和匱乏是制約西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的首要因素。有研究表明，中西部貧困地區(qū)學(xué)前教育資源十分匱乏，學(xué)前三年毛入園率低至50%以下，甚至一些貧困縣僅為30%左右[27]。十年來(lái)，為突出?；尽⒀a(bǔ)短板、促公平的原則，公共教育資源配置尤其是硬件設(shè)施向薄弱地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜，新建、改建和擴(kuò)建一批幼兒園作為促進(jìn)西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的一項(xiàng)重要政策內(nèi)容。2010 年發(fā)布的《綱要》就提出，通過(guò)利用富余中小學(xué)校舍和社會(huì)資源，改擴(kuò)建、新建幼兒園的學(xué)前重大項(xiàng)目。2016 年，《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，要以擴(kuò)充資源為核心，要合理規(guī)劃布局，合理利用村小校舍資源，改善教學(xué)點(diǎn)校舍條件，按標(biāo)準(zhǔn)配備玩教具[20]。2018 年，《深化改革意見(jiàn)》明確，會(huì)繼續(xù)實(shí)施以擴(kuò)大農(nóng)村邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)普惠性學(xué)前教育資源為重點(diǎn)的行動(dòng)計(jì)劃[25]。由此，西部農(nóng)村學(xué)前教育硬件資源迅速擴(kuò)充，進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)前教育普及水平逐年提高。但是，相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的學(xué)前教育資源仍不能解決一些地區(qū)適齡兒童的入園問(wèn)題，部分邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)甚至存在學(xué)前教育資源的空白狀態(tài)[27]。硬件設(shè)施的補(bǔ)足配齊依然是促進(jìn)西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的首要內(nèi)容。

（二）注重教師隊(duì)伍增量提質(zhì)

教師是教育的基礎(chǔ)，國(guó)家深知“強(qiáng)教必先強(qiáng)師”。西部農(nóng)村學(xué)前教育面臨師資缺口大、質(zhì)量不高、隊(duì)伍不穩(wěn)定三大問(wèn)題，而這三大問(wèn)題與農(nóng)村學(xué)前教師面臨的生活條件較差、工資待遇較低、社會(huì)地位較低等問(wèn)題息息相關(guān)。十年來(lái)，國(guó)家高度重視西部農(nóng)村學(xué)前教育的師資隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，集中力量于師資的“增量”和“提質(zhì)”兩大方面。其中，以補(bǔ)足配齊為根本，通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)村教師特崗計(jì)劃實(shí)施規(guī)模、支持開(kāi)展巡回支教工作等方式，著力解決西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中最為緊要的師資短缺問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，為提高教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，穩(wěn)定和擴(kuò)充教師隊(duì)伍，2011 年的《培訓(xùn)計(jì)劃》將中西部地區(qū)農(nóng)村公辦園和普惠性民辦園的園長(zhǎng)、教師納入“國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”，由中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金予以支持和保障[28]。2012 年，《建設(shè)意見(jiàn)》明確提出，在教師職稱評(píng)定方面，對(duì)長(zhǎng)期扎根基層的幼兒園教師實(shí)行傾斜[29]。雖然現(xiàn)階段西部農(nóng)村幼兒園教師數(shù)量已經(jīng)得到及時(shí)的補(bǔ)充，但農(nóng)村幼兒園的師幼比與全國(guó)平均水平相比仍然有較大差距[27]，西部農(nóng)村學(xué)前師資政策仍要堅(jiān)持以“補(bǔ)足配齊”為重點(diǎn)任務(wù)。

（三）關(guān)注弱勢(shì)兒童教養(yǎng)

關(guān)注學(xué)前兒童教養(yǎng)問(wèn)題，對(duì)于提升人口質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)公平具有重要意義。十年來(lái)，我國(guó)對(duì)于身處不利生存狀態(tài)和教養(yǎng)環(huán)境的兒童出臺(tái)了相關(guān)政策文件，予以最基本的幫扶和保障，在提供“有園可入”客觀條件的基礎(chǔ)上，還要保障兒童“有園能入”?！毒V要》提出要健全資助農(nóng)村貧困家庭子女接受學(xué)前教育的政策體系[4]。《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確國(guó)家要完善相關(guān)資助制度，保障家庭貧困兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育。此外，中央財(cái)政大力支持學(xué)前教育的“幼兒資助類(lèi)”重點(diǎn)項(xiàng)目，地方為主，中央獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)家庭貧困兒童、孤兒和特殊兒童入園予以資助[7]。2018 年，《深化改革意見(jiàn)》進(jìn)一步要求完善學(xué)前教育資助制度，確保接受普惠性學(xué)前教育的困難家庭兒童得到資助[23]。為了精準(zhǔn)識(shí)別幫扶對(duì)象，我國(guó)逐漸探索出一套通過(guò)建檔立卡、建立電子學(xué)籍及數(shù)據(jù)庫(kù)等方式，對(duì)幫扶兒童進(jìn)行精準(zhǔn)定位和分類(lèi)施策的方案，而且不僅僅局限于兒童的教育方面。2011 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020 年）》，該文件從教育、健康、環(huán)境和法律保護(hù)四個(gè)方面提出了兒童的發(fā)展目標(biāo)和促進(jìn)策略，以進(jìn)一步提高農(nóng)村貧困地區(qū)兒童的福利水平和整體素質(zhì)[30]。2014 年，《發(fā)展規(guī)劃》聚焦到集中連片特殊困難地區(qū)，對(duì)兒童從出生健康、營(yíng)養(yǎng)改善、醫(yī)療衛(wèi)生、教育保障等方面作出了規(guī)劃和部署[17]。2016 年，針對(duì)農(nóng)村兒童的留守問(wèn)題，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，該文件進(jìn)一步完善針對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，建立健全救助保護(hù)機(jī)制[31]，著力解決農(nóng)村地區(qū)兒童的生存發(fā)展問(wèn)題。

（四）加大完善財(cái)政投入

財(cái)政投入較低是阻礙學(xué)前教育發(fā)展的主要原因。財(cái)政是實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育健康發(fā)展的重要手段，當(dāng)前我國(guó)正在努力建立健全以農(nóng)村為重點(diǎn)的學(xué)前教育財(cái)政投入政策體系?！毒V要》明確了中央財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)教育投入的原則，以及通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)路徑[4]。《意見(jiàn)》提出中央財(cái)政要設(shè)立支持中西部農(nóng)村地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)[7]。2011 年，《財(cái)政投入通知》體現(xiàn)了國(guó)家首次動(dòng)用中央財(cái)政重點(diǎn)支持發(fā)展學(xué)前教育的系列重大舉措，確立地方為財(cái)政投入主體，中央適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼的財(cái)政投入原則[32]。2018年，《深化改革意見(jiàn)》明確要健全經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)效機(jī)制，中央財(cái)政的學(xué)前教育發(fā)展資金繼續(xù)向中西部農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜[23]。此外，國(guó)家不僅重視財(cái)政投入“增量”，而且還重視財(cái)政投入機(jī)制“提質(zhì)”，經(jīng)費(fèi)投入的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和機(jī)制完善、經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范管理和效益提高等方面也一直是政府政策中財(cái)政投入部分關(guān)注的重點(diǎn)。

三、政策價(jià)值取向

價(jià)值作為公共政策的內(nèi)在尺度，其取向問(wèn)題成為公共政策分析的核心問(wèn)題。教育政策是在各種社會(huì)力量和多種價(jià)值觀念博弈的基礎(chǔ)上，取舍或整合各種價(jià)值觀念的結(jié)果[33]，有著鮮明的價(jià)值取向。2010—2020 年，國(guó)家支持西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的政策主要體現(xiàn)了“公平性”和“以人為本”的價(jià)值取向。

（一）“公平性”價(jià)值取向

1.“補(bǔ)償性”的資源配置原則

羅爾斯認(rèn)為，公平的資源配置體現(xiàn)三種合理性原則，即平等原則、差異原則和補(bǔ)償原則[34]56-112。在教育的資源配置上，平等原則主要指受教育者享有平等的教育權(quán)和教育機(jī)會(huì)；差異原則指的是滿足受教育者的不同需要，因材施教；補(bǔ)償原則主要指在教育資源配置上對(duì)“出生于較不利的社會(huì)地位的人們”[34]73-101予以補(bǔ)償。公平取向的教育政策中教育補(bǔ)償性政策一直占主導(dǎo)地位[35]。教育資源向弱勢(shì)地區(qū)和群體傾斜就是資源配置補(bǔ)償原則的體現(xiàn)。十年來(lái)，國(guó)家通過(guò)學(xué)前教育專項(xiàng)計(jì)劃，為西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展傾注了大量的財(cái)政資金，從校舍硬件到師資軟件，大大改善了西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展資源不足的狀況。此外，對(duì)西部農(nóng)村貧困兒童和留守兒童“補(bǔ)償性”的資金補(bǔ)助和關(guān)愛(ài)保護(hù)也都體現(xiàn)了資源配置手段的公平性。

2.“公平性”的資源配置目的

王建華認(rèn)為，“教育公平”可以分解為“為了公平的教育公平”和“為了教育的教育公平”兩種價(jià)值思考維度[36]?！盀榱斯降慕逃健痹趦r(jià)值選擇上側(cè)重于社會(huì)整體的公平性，就是通過(guò)發(fā)展教育促進(jìn)社會(huì)公平；“為了教育的教育公平”在價(jià)值選擇上強(qiáng)調(diào)對(duì)于人的教育性，教育公平最終目的是人能夠擁有更好的教育，教育之外無(wú)目的[36]。通過(guò)對(duì)“扶貧先扶智，扶智先扶教”的“教育扶貧”邏輯進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)促進(jìn)西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展是服務(wù)于促進(jìn)西部農(nóng)村發(fā)展這一目標(biāo)，進(jìn)而服務(wù)于促進(jìn)社會(huì)公平這一最終目的的實(shí)現(xiàn)，追求的是“為了公平的教育公平”。

詹姆斯·赫克曼、羅斯高研究發(fā)現(xiàn)，盡早干預(yù)弱勢(shì)兒童的教養(yǎng)環(huán)境和質(zhì)量將產(chǎn)生最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)[10]。他認(rèn)為，在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，資源預(yù)先向弱勢(shì)兒童傾斜比針對(duì)成人的收入再分配更有效[10]。由此可見(jiàn)，西部貧困地區(qū)教育資源的預(yù)先分配，確實(shí)能夠有效地促進(jìn)社會(huì)公平。

“為了公平的教育公平”體現(xiàn)了一種教育工具論，即通過(guò)發(fā)展教育，提高人力資源水平，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家的強(qiáng)大和民族的振興。古德萊德說(shuō)：“學(xué)校的目標(biāo)來(lái)源于社會(huì)政治過(guò)程，學(xué)校所履行的功能反映周?chē)鐓^(qū)的需要和利益。”[37]7但是，服務(wù)社會(huì)的發(fā)展并不是教育的本體功能?！肮ぞ哒摗钡钠钤谟诎呀逃囊饬x縮減為社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成，忘卻了教育本身蘊(yùn)含的“育人”初心和人本屬性，然而“教育領(lǐng)域的扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程具有長(zhǎng)期性、效果的遲效性和價(jià)值的潛隱性等特征”[38]。如果只關(guān)注教育的扶貧價(jià)值，那么教育的整體的、遠(yuǎn)效的價(jià)值容易被忽略，一些地方由此將出現(xiàn)追求政績(jī)的形式化教育扶貧現(xiàn)象，嚴(yán)重影響教育扶貧的實(shí)效性。古德萊德認(rèn)為，“學(xué)校常常去追求很有價(jià)值的社會(huì)目的，但同時(shí)這種追求肯定妨礙提供高素質(zhì)的教育”，教育功能成為學(xué)校的邊際功能[37]65。學(xué)校教育功能的“邊際化”意味著在教育過(guò)程中個(gè)體的差異和人性的培養(yǎng)被忽視。

因此，教育公平既要為了公平，更要為了教育。教育公平是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)，社會(huì)公平是實(shí)現(xiàn)教育公平的最終歸宿。發(fā)展西部農(nóng)村學(xué)前教育的政策供給，需要進(jìn)一步體現(xiàn)“為了教育的教育公平”的價(jià)值取向。

（二）“以人為本”價(jià)值取向

國(guó)家促進(jìn)西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的政策彰顯著“以人為本”的價(jià)值取向，在宏觀層面上表現(xiàn)為“以民為本”，在微觀層面上體現(xiàn)了“以人人為本”的新指向。

1.以民為本

在宏觀層面上，我們倡導(dǎo)的“以人為本”是以所有個(gè)體的整體利益為本，在一定程度上可以被理解為以“民”為本，即把人民看作社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府面對(duì)著復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)該利用有限的政策資源，堅(jiān)持“以人為本”，著力解決人民群眾關(guān)心的民生熱點(diǎn)問(wèn)題[39]，解決西部農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)前教育普惠性資源不足、政策保障體系不完善等問(wèn)題，滿足兒童發(fā)展的需要，體現(xiàn)教育政策“以民為本”的價(jià)值取向。

2.以人人為本

教育是一項(xiàng)關(guān)涉人的活動(dòng)，必須要依據(jù)特定的主體需要來(lái)加以調(diào)整。社會(huì)主義是“以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會(huì)形式”[40]649。馬克思這句話指出了社會(huì)主義發(fā)展要以實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的全面發(fā)展為核心要求。因此，教育政策體現(xiàn)的“以人為本”中的“人”，不應(yīng)該停留在抽象宏觀的層面上。教育中“以人為本”的實(shí)現(xiàn)，需要以學(xué)生為中心，以個(gè)體的終身幸福和發(fā)展需要為本，即“以人為本”必須落實(shí)為“以人人為本”。黨的十八大以來(lái)，在精準(zhǔn)扶貧的背景之下，國(guó)家針對(duì)農(nóng)村兒童和鄉(xiāng)村教師的生存狀態(tài)精準(zhǔn)施策，滿足貧困地區(qū)兒童發(fā)展的特殊需要，就體現(xiàn)了“以人人為本”的價(jià)值新風(fēng)向。此外，“以人人為本”是我國(guó)面向現(xiàn)代化、進(jìn)一步提高西部農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量的必然要求?！冬F(xiàn)代化2035》提出了推進(jìn)教育現(xiàn)代化要更加注重全面發(fā)展、因材施教、面向人人等基本理念[26]，這也是西部農(nóng)村學(xué)前教育深化發(fā)展的方向。

對(duì)“為了教育的教育公平”和“以人人為本”的價(jià)值取向的追求，彰顯了教育倫理屬性的澄明。面對(duì)教育工具屬性膨脹的問(wèn)題，梁漱溟洞見(jiàn)教育的失敗在于講求實(shí)用，“知識(shí)技能是工具，工具是靠人運(yùn)用。教育不從工具入手而應(yīng)從運(yùn)用工具的人入手”[41]91-92。朱文輝認(rèn)為，教育一旦脫離“育人”的宗旨，就“非但不能成為解放和啟迪人之自由的工具，反而可能成為壓制人的主體性的異己性力量”[42]。學(xué)前教育的特殊性更加要求彰顯其倫理性，為了教育而教育，以人人為本。

四、政策展望

龐麗娟認(rèn)為，推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)改革和發(fā)展，需要進(jìn)一步完善我國(guó)學(xué)前教育政策的頂層設(shè)計(jì)[43]。建設(shè)面向現(xiàn)代化的西部農(nóng)村學(xué)前教育，國(guó)家需要繼續(xù)加強(qiáng)多方面的政策供給。

（一）優(yōu)化投入體制

農(nóng)村學(xué)前教育投入體制必須保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。一是進(jìn)一步完善法律，明確各級(jí)政府在學(xué)前教育財(cái)政投入中的責(zé)任劃分，以省為主，建立省、地市級(jí)人民政府對(duì)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任的財(cái)政投入管理體制，并且加大對(duì)財(cái)政薄弱的農(nóng)村地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度。二是政府應(yīng)將學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)剝離單列，并逐年提高農(nóng)村學(xué)前教育專項(xiàng)財(cái)政投入總量。三是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村地區(qū)推行免費(fèi)學(xué)前教育，保障貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童優(yōu)先獲得免費(fèi)學(xué)前教育[44]。四是建立健全社會(huì)捐贈(zèng)程序和融資體系，借助民間資本的力量使農(nóng)村學(xué)前教育煥發(fā)生機(jī)。

（二）合理配置資源

完善資源配置方式，推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)均衡發(fā)展。一是繼續(xù)在配置學(xué)前教育資源時(shí)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，可通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段維護(hù)資源配置的均衡，提高政府對(duì)弱勢(shì)地區(qū)和群體的兒童入園成本分擔(dān)水平。二是財(cái)政經(jīng)費(fèi)要適當(dāng)減少對(duì)發(fā)展穩(wěn)定、質(zhì)量較高的公辦園的投入，加大對(duì)經(jīng)費(fèi)供給能力薄弱的公辦園的投入，做到“雪中送炭”而非“錦上添花”[45]，并適當(dāng)提高收費(fèi)低廉的優(yōu)質(zhì)公辦園的收費(fèi)水平，對(duì)不同家庭經(jīng)濟(jì)背景的兒童實(shí)行梯度收費(fèi)。三是針對(duì)當(dāng)前幼兒園園所不足和以后適齡人口回落的問(wèn)題[46]，靈活布局學(xué)前教育物質(zhì)性資源，避免園舍閑置浪費(fèi)。四是將幼兒園階段納入基礎(chǔ)教育學(xué)校重大的校園建設(shè)工程、校園安全工程、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程中，緊抓幼兒園安全問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)

圍繞農(nóng)村教師面臨的生活需要和職業(yè)發(fā)展問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)在穩(wěn)定和擴(kuò)充當(dāng)前教師隊(duì)伍的基礎(chǔ)上提高質(zhì)量。一是結(jié)合實(shí)際情況和學(xué)前教育中長(zhǎng)期發(fā)展需要，建立適宜的城鄉(xiāng)教師編制制度，優(yōu)先解決農(nóng)村幼兒教師編制問(wèn)題。二是制定農(nóng)村在編幼兒教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，以及通過(guò)多種渠道提高非在編幼兒教師的工資待遇和補(bǔ)貼的政策。有研究表明，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出的城鄉(xiāng)差距關(guān)鍵在于個(gè)人經(jīng)費(fèi)支出，這部分最重要的就是教師工資[47]，因而需要提高農(nóng)村幼兒教師的工資待遇。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教師的培訓(xùn)力度，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，建立健全學(xué)前教育教研指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園和公辦園的教研引領(lǐng)、示范、咨詢作用。四是政府制訂的各項(xiàng)幼師培訓(xùn)計(jì)劃應(yīng)注意將普惠性民辦園教師納入其中，系統(tǒng)提高民辦園教師的保教觀念和保教水平。五是針對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育中轉(zhuǎn)崗教師比例較大、職業(yè)轉(zhuǎn)換適應(yīng)困難的現(xiàn)狀，聚焦“轉(zhuǎn)崗適應(yīng)期”，創(chuàng)新轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)模式。

（四）規(guī)范普惠性民辦園

進(jìn)一步處理好普惠性民辦園和公辦園發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題，釋放社會(huì)力量以助力農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。一是國(guó)家層面要進(jìn)一步厘清學(xué)前教育“普惠”的內(nèi)涵，加緊研制針對(duì)普惠民辦園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助辦法。二是地方政府應(yīng)探索通過(guò)補(bǔ)貼和減免等方式增加扶持普惠性民辦園發(fā)展的有效渠道，保證民辦園有充足的發(fā)展資金，允許普惠性幼兒園適當(dāng)?shù)臓I(yíng)利。三是為更有效地保證普惠的原則和保教的質(zhì)量，政府要加快構(gòu)建對(duì)普惠性民辦園教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制。