曲延春

(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟南，250014 )

一、問題提出與相關(guān)研究

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(2021年4月28日)指出，基層治理是國家治理的基石。這就明確了基層治理在國家治理中的重要地位，而對于基層治理而言，社區(qū)治理則是基本單元和重要場域。作為社會學(xué)的基本概念，社區(qū)是由德國社會學(xué)家滕尼斯于1887年在其代表作《共同體與社會》一書中首先使用的。滕尼斯最早提出這個概念，是用它來表示由“本質(zhì)的意志”所導(dǎo)致的、建立在自然情感一致基礎(chǔ)上的、聯(lián)系緊密的、排他的社會聯(lián)系或共同生活方式。(1)邱夢華等：《城市社區(qū)治理》，北京：清華大學(xué)出版社,2013年，第4頁。可以看出，這一概念當(dāng)時并不突出地域性的內(nèi)涵。其后，受芝加哥學(xué)派的影響，社區(qū)的內(nèi)涵開始有了地域性特征。時至今日，我們使用的社區(qū)概念已經(jīng)超越地域限制而具有更多維的含義，“社區(qū)常被用于指任何具有共同需要、利益、信念、價值和相對聚合、持續(xù)關(guān)系的人群”(2)高鑒國：《社區(qū)的理論概念與研究視角》，《學(xué)習(xí)與實踐》2006年第10期。。并且，盡管這一概念長期是在社會學(xué)意義上使用的，但是隨著社區(qū)在現(xiàn)代社會治理中的作用日益凸顯，也被賦予了更多政治學(xué)和行政學(xué)的意蘊。需要說明的是，盡管我們經(jīng)常使用城鄉(xiāng)社區(qū)的概念，但是農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)無論是在形成機理還是在治理機制上都有較大差異，因而本文的分析主要針對城市社區(qū)。

1986年，貝克在其所著《風(fēng)險社會》一書中提出了“風(fēng)險社會”的概念。隨著全球公共危機事件的頻發(fā)，內(nèi)生性的風(fēng)險已經(jīng)成為社會發(fā)展衍生品，各種頻發(fā)的危機事件“與其說這是風(fēng)險社會理論的理性預(yù)言，不如說是各類社會風(fēng)險事件對風(fēng)險社會理論的注腳”(3)常明杰：《面向風(fēng)險社會的公共危機合作治理體系建構(gòu)》，《風(fēng)險災(zāi)害危機研究》2020年第2期。。如何應(yīng)對風(fēng)險、如何構(gòu)建風(fēng)險應(yīng)對機制，不僅成為國際組織和各國政府面臨的時代課題，而且成為每個社區(qū)需要面對的現(xiàn)實問題。

關(guān)于社區(qū)在現(xiàn)代社會治理中的作用，學(xué)界已有較多研究成果。如柳建文認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化背景下城市社區(qū)具有社會融合功能、社會保障功能、社會安全功能以及社會整合功能。(4)柳建文：《新型城鎮(zhèn)化背景下超大城市的社區(qū)功能及其發(fā)揮》，《人文雜志》2016年第4期。袁方成認(rèn)為，國家在基層社區(qū)治理中的介入方式、力度和范圍保持在合理程度，能激發(fā)居民積極參與社區(qū)事務(wù)的熱情，是國家面向社會的管理服務(wù)職能得以優(yōu)化的體現(xiàn)。(5)袁方成：《國家治理與社會成長：城市社區(qū)治理中的中國情景》，《南京社會科學(xué)》2019年第8期。隨著新冠疫情的發(fā)生，學(xué)者亦開始關(guān)注社區(qū)在疫情防控中的作用問題。如藍(lán)宇蘊、謝麗嫻提出，雖然社區(qū)在本次新冠疫情防控中成為創(chuàng)造中國抗疫奇跡的重要力量，但總體而言，中國社區(qū)建設(shè)和公共危機治理仍然處在探索階段，社區(qū)工作參與公共危機治理面臨諸多問題。(6)藍(lán)宇蘊、謝麗嫻：《社區(qū)工作與公共危機治理——結(jié)合廣州市新冠疫情防控》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第3期。呂德文認(rèn)為，疫情防控的經(jīng)驗啟示是，社區(qū)建設(shè)的核心是提升治理能力，做好動員和組織群眾的工作。唯如此，社區(qū)才有足夠的治理資源來應(yīng)對疫情防控等非常規(guī)任務(wù)。(7)呂德文：《社區(qū)疫情防控模式及其運作機制》，《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第11期。董幼鴻提出，可從風(fēng)險識別、評估、預(yù)警、決策、溝通、響應(yīng)和責(zé)任追究等角度建構(gòu)城市社區(qū)疫情精細(xì)化防控機制。(8)董幼鴻：《精細(xì)化治理與特大城市社區(qū)疫情防控機制建設(shè)——以上海基層社區(qū)疫情防控為例》，《社會科學(xué)輯刊》2020年第3期。李釗提出，應(yīng)通過等級制權(quán)威體系、臨時項目小組以及組織與個體的互動協(xié)作構(gòu)建社區(qū)中的社會合作組織模型，以應(yīng)對疫情防控。(9)李釗：《復(fù)雜事態(tài)中的社區(qū)合作治理模式再造——基于疫情防控的分析視角》，《甘肅社會科學(xué)》2020年第3期。關(guān)于韌性社區(qū)建設(shè)，顏德如從社區(qū)物理韌性、組織韌性、技術(shù)韌性、制度韌性、心理韌性五個方面分析了社區(qū)應(yīng)急治理的梗阻。(10)顏德如：《構(gòu)建韌性的社區(qū)應(yīng)急治理體制》，《行政論壇》2020年第3期。陳銘、呂猛以武漢市都府堤社區(qū)為例，在防疫視角下以時間維度“疫前—疫中—疫后”為脈絡(luò)構(gòu)建了社區(qū)韌性“W2R”模型，并闡述了其運行模式及提升策略。(11)陳銘、呂猛：《疫情防控下社區(qū)韌性模型構(gòu)建及提升策略——以武漢市都府堤社區(qū)為例》，《上海城市規(guī)劃》2021年第5期。概括而言，學(xué)界從組織能力、防控機制、合作模式、社區(qū)韌性等方面進(jìn)行了一定探討，但當(dāng)前研究仍缺乏將社區(qū)置于風(fēng)險社會這一大的時代背景下的系統(tǒng)分析。特別是在社區(qū)韌性方面，學(xué)者研究成果雖較多，但我國韌性社區(qū)建設(shè)未能擺脫傳統(tǒng)“工程學(xué)”規(guī)劃思路，“未能涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會治理和民眾參與等方面，缺乏戰(zhàn)略性的、可持續(xù)的規(guī)劃”(12)廖茂林、蘇楊、李菲菲：《韌性系統(tǒng)框架下的城市社區(qū)建設(shè)》，《中國行政管理》2018年第4期。。實際上，與危機治理相比，韌性社區(qū)理論強調(diào)更多的是社區(qū)在壓力中的學(xué)習(xí)和適應(yīng)以及“從有害影響中恢復(fù)，保持可持續(xù)發(fā)展”(13)吳曉林、謝伊云：《基于城市公共安全的韌性社區(qū)研究》，《天津社會科學(xué)》2018年第3期。的能力。而我們不僅要關(guān)注社區(qū)在災(zāi)害中的修復(fù)能力，更要關(guān)注社區(qū)對災(zāi)害、公共危機的整體治理能力，只有整體治理能力提高，才能降低災(zāi)害和公共危機對社區(qū)的影響。同時，風(fēng)險社會把社區(qū)居民的利益緊緊黏合在了一起，社區(qū)不僅是社區(qū)居民的共同生活空間，更是公共利益空間，從而使社區(qū)不僅是社區(qū)居民的“生活共同體”，更是社區(qū)居民的“治理共同體”，亦使社區(qū)在公共危機治理中承擔(dān)了更多責(zé)任。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社區(qū)責(zé)任厘定

責(zé)任意指職責(zé)和任務(wù)，“責(zé)任總是與選擇行動和某種價值相關(guān)，這意味著責(zé)任是根據(jù)一定行動者所占據(jù)的位置和所承擔(dān)的角色來確定”(14)金東日：《政府責(zé)任及其實現(xiàn)途徑的研究視角探析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2016年第4期。。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的社區(qū)責(zé)任就是指社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中為維護(hù)社區(qū)居民公共安全、實現(xiàn)社區(qū)居民公共利益而應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。關(guān)于社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的責(zé)任，我國部分政策文本有相關(guān)界定。2003年國務(wù)院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識。2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。同年《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》提出，要以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層單位為重點，全面加強應(yīng)急管理工作。2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》進(jìn)一步提出，居委會、村委會等基層群眾自治組織，要將應(yīng)急管理作為自治管理的重要內(nèi)容。雖然以上制度規(guī)定多是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村委會、居委會的統(tǒng)一規(guī)定，但可以看出，社區(qū)在我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中扮演著重要角色，承擔(dān)著重要責(zé)任。透過新冠疫情防控，結(jié)合上述制度文本，突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的社區(qū)責(zé)任可以概括為：

(一)聯(lián)防聯(lián)控：社區(qū)是疫情防控的第一道防線

習(xí)近平總書記指出，“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)”(15)《毫不放松抓緊抓實抓細(xì)各項防控工作 堅決打贏湖北保衛(wèi)戰(zhàn)武漢保衛(wèi)戰(zhàn)》，《人民日報》2020年3月11日。。疫情防控的根本就是切斷病毒傳播途徑。切斷病毒傳播途徑，就要發(fā)揮社區(qū)作為疫情防控最基礎(chǔ)單元的重要作用。2020年2月，習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時強調(diào)：“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴散最有效的防線。把社區(qū)這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘?！?16)《以更堅定的信心更頑強的意志更果斷的措施堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)》，《人民日報》2020年2月11日。疫情防控的實踐證明，只有把社區(qū)這一防線守住，全社會疫情防控才有更堅實的基礎(chǔ)。社區(qū)防控和患者救治是疫情防控的兩個關(guān)鍵，而社區(qū)防控是兩個關(guān)鍵中的第一個關(guān)鍵，只有社區(qū)守住疫情防控的第一道防線，才能為患者救治這個關(guān)鍵贏得主動。

(二)組織動員：社區(qū)是打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭的主戰(zhàn)場

把社區(qū)居民組織動員起來是消解后單位制時期社區(qū)居民原子化狀態(tài)帶來的治理困境的關(guān)鍵。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情防控不僅需要醫(yī)護(hù)人員等行業(yè)職工勇挑重?fù)?dān)，而且需要每一位社會成員積極承擔(dān)社會責(zé)任。正是從這一意義上講，疫情防控是一場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾才能取得疫情防控的勝利。而社區(qū)作為打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭的主戰(zhàn)場，就需要把社區(qū)居民組織起來，動員社區(qū)居民加入到疫情防控的人民戰(zhàn)爭中來。疫情防控的事實證明，社區(qū)居民以責(zé)任共擔(dān)的公共精神塑造了抗疫的行動協(xié)同，這種協(xié)同行動“離不開黨和國家基于公共性的強大倡導(dǎo)、動員和規(guī)制，也離不開社會多元化主體基于公共性的自愿配合、積極支持和廣泛協(xié)同”(17)唐文玉：《現(xiàn)代性、公共性與風(fēng)險社會時代的秩序建構(gòu)——兼論中國緣何能出色應(yīng)對“新冠疫情”危機》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2021年第6期。。正是因為社區(qū)居民實現(xiàn)了有效組織，因而在疫情防控中才形成了強大的人民力量。

(三)生活保障：社區(qū)是打通服務(wù)“最后一公里”的重要力量

社區(qū)是黨和政府聯(lián)系居民群眾的橋梁和紐帶，也是社區(qū)居民利益的重要維護(hù)者?！吧鐓^(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強社區(qū)公共服務(wù)能力”(18)《習(xí)近平在河北唐山市考察時強調(diào) 落實責(zé)任完善體系整合資源統(tǒng)籌力量全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力》，《共產(chǎn)黨員》(河北)2016年第22期。。在疫情防控時期，社區(qū)承擔(dān)了政策宣傳、人員排查、社區(qū)消毒、路口查守、保障服務(wù)等多方面的大量細(xì)致工作。這些工作有些屬于社區(qū)日常工作，但更多地超出日常工作范疇，或?qū)儆诠残l(wèi)生服務(wù)，或?qū)儆诰用裆罘?wù)。因而，在疫情防控過程中，社區(qū)不僅要提供公共服務(wù)，而且要為居民提供個人服務(wù)，包括居民生活物資采購、就醫(yī)、出行等。因而，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中，應(yīng)急體制取代了社會生活的日常管理體制，居民個人服務(wù)在一定程度上也納入社區(qū)服務(wù)的范疇之中。社區(qū)作為溝通政府與居民的中間橋梁，成為打通服務(wù)“最后一公里”的重要力量。

總之，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，社區(qū)既要落實國家應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政策要求，又要關(guān)切社區(qū)居民需要。因而，社區(qū)不僅要承擔(dān)執(zhí)行國家各項應(yīng)急管理政策、維護(hù)社區(qū)公共安全的責(zé)任，而且要承擔(dān)滿足居民利益訴求、維護(hù)社區(qū)生活秩序的責(zé)任。同時，突發(fā)公共事件治理中社區(qū)所承擔(dān)的責(zé)任表明，社區(qū)已經(jīng)成為社區(qū)居民利益緊密黏合在一起的“治理共同體”。

三、“生活共同體”的局囿：社區(qū)責(zé)任實現(xiàn)的制約因素

盡管風(fēng)險社會早已到來，但是無論在政策層面還是工作實踐中，我們更多地還是把社區(qū)看作“生活共同體”，即僅僅是社區(qū)居民生活的空間。而“生活共同體”的局囿直接制約了突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中社區(qū)責(zé)任的實現(xiàn)。

(一)后單位制時期社區(qū)異質(zhì)性的提高與組織能力弱化

社區(qū)治理是社區(qū)自治組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)居民、志愿者組織等多元主體共同合作管理社區(qū)公共事務(wù)、實現(xiàn)社區(qū)公共利益的過程。因而，把社區(qū)居民組織起來是實現(xiàn)社區(qū)有效治理的內(nèi)在要求。同時，疫情防控的人民戰(zhàn)爭性質(zhì)也決定了必須依靠人民群眾，必須把社區(qū)居民組織起來。因此，社區(qū)組織能力在一定程度上決定了社區(qū)疫情防控水平。但目前，社區(qū)治理面臨的首要困境就是組織能力的弱化。

社區(qū)組織能力削弱的原因之一就是后單位制時期社區(qū)異質(zhì)性的提高。在單位制時期，每個單位的人員、職工基本集中居住，單位制時期的社區(qū)實際上是單位宿舍，社區(qū)管理實際上就是單位宿舍管理。所以，單位制時期的社區(qū)是互相熟悉的熟人社會，工作單位形成的正式社會關(guān)系在社區(qū)中同樣發(fā)揮作用，居民容易組織起來。20世紀(jì)80年代以來，隨著我國城市管理體制改革，社區(qū)管理進(jìn)入后單位制時期，社區(qū)居民從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，基于工作單位形成的正式社會關(guān)系對于社區(qū)居民失去作用，更多社區(qū)成為陌生人社會。同時，“城市居民從集體制居住彼此熟識的單位社區(qū)轉(zhuǎn)向陌生化的城市社區(qū)，面臨著生活習(xí)慣、社會背景、價值觀念的碰撞與交融，居民參與呈現(xiàn)出冷漠化趨勢，原有的公共精神逐漸消亡”(19)王丹丹：《城市社區(qū)治理中公共性重構(gòu)的困境及其超越》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2020年第1期。。所以，社區(qū)異質(zhì)性提高使社區(qū)組織能力大大削弱。而在社區(qū)工作中，無論是基層政府還是社區(qū)自身都很少關(guān)注社區(qū)公共性構(gòu)建。并且，由陌生人組成的社區(qū)，對于社區(qū)管理者本身也缺乏天然的認(rèn)同，這更增加了社區(qū)治理的難度。在這樣的背景下，如何有效地把社區(qū)居民組織起來就成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要任務(wù)。

(二)專業(yè)工作人員缺乏與社區(qū)公共危機治理能力欠缺

專業(yè)社區(qū)工作人員缺乏直接削弱了社區(qū)公共危機治理能力。首先，專職社區(qū)工作人員嚴(yán)重短缺是城市社區(qū)普遍存在的問題?！吧鐓^(qū)工作者隊伍建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社區(qū)本身”(20)汪鴻波、費梅蘋：《新中國成立70年來我國城市社區(qū)工作者形象的變遷與重構(gòu)——基于上海的歷史考察》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2019年第5期。，如根據(jù)吉林省民政廳數(shù)據(jù)，“吉林省共有社區(qū)‘兩委’成員1.2萬人，平均每650戶僅有1名工作人員。這樣的人員配備比例，很難完成居民日常服務(wù)需求”(21)吉林省民政廳：《加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的思考與建議》，《中國民政》2021年第2期。。其次，社區(qū)工作者專業(yè)性不夠。“當(dāng)前的社區(qū)工作者隊伍缺乏整體的專業(yè)性建構(gòu)”(22)魏珍：《社區(qū)工作者隊伍建設(shè)：專業(yè)性的“脫嵌”與重塑》，《中國社會工作》2021年第22期。，在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上非專業(yè)化明顯。由于崗位身份、工資待遇等制約，社區(qū)難以吸引、留住專業(yè)人才。有學(xué)者調(diào)研，安徽省銅陵市TG區(qū)，占總數(shù)69%的社區(qū)工作者對薪酬感覺不滿意，其中選擇“不滿意”的人數(shù)為33%，選擇“非常不滿意”的人數(shù)為36%，整體滿意度較低。(23)崔蘇菁、翟年祥：《城市社區(qū)工作者成長的制約因素與建設(shè)路徑——基于銅陵市TG區(qū)的實證研究》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》2019年第4期。再次，公共資源投入的“公共性”不足，“近些年來的城市社區(qū)治理陷入了‘技術(shù)治理’的迷思中，尤其看重資源使用的效率而非結(jié)果，公共資源投入偏離了社區(qū)居民集體偏好滿足的軌道，以至于‘公共性’逐漸喪失”(24)定明捷、徐宛笑：《城市社區(qū)公共價值創(chuàng)造：內(nèi)容、困境與出路》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第4期。。公共資源投入不足進(jìn)一步削弱了社區(qū)危機治理能力。

危機意識的缺失也影響著社區(qū)工作人員的專業(yè)性。在社區(qū)管理中，多數(shù)社區(qū)對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏應(yīng)急管理機制，也很少向社區(qū)居民宣傳應(yīng)急知識，居民危機意識普遍缺失。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》要求，社區(qū)和鄉(xiāng)村要充分利用活動室、文化站、文化廣場以及宣傳欄等場所，通過多種形式廣泛開展應(yīng)急知識普及教育，提高群眾公共安全意識和自救互救能力。但從實踐來看，“廣泛開展應(yīng)急知識普及教育”這一規(guī)定基本流于形式。此外，在文化觀念上，我國也缺少危機宣傳教育的氛圍。

(三)管理機制不完善與社區(qū)自主治理能力不足

我國城市社區(qū)在管理中面臨多重關(guān)系，包括街道辦事處與居委會的關(guān)系、居委會與物業(yè)的關(guān)系、居委會與居民的關(guān)系、物業(yè)與居民的關(guān)系等。實際上，這些關(guān)系的背后隱含的是我國城市社區(qū)的管理體制問題。在這多重關(guān)系當(dāng)中，最主要的就是街道辦事處與居民委員會的關(guān)系。這一關(guān)系決定了社區(qū)居委會的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容。

當(dāng)前，街道辦事處與社區(qū)居委會關(guān)系存在的最大問題就是街道辦事處對居委會干預(yù)過多，居委會行政色彩濃厚，“社區(qū)發(fā)展對行政資源具有很強依賴性”(25)楊宏山：《城市社區(qū)自主治理能力提升的新路徑》，《人民論壇》2021年第14期。，社區(qū)與政府之間“往往表現(xiàn)為一種單一的、強勢的政府行動”(26)陳偉東、許寶君：《社區(qū)治理責(zé)任與治理能力錯位及其化解——基于對湖北12個社區(qū)的調(diào)查》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第1期。。所以在城市治理中，盡管“當(dāng)前許多社區(qū)治理模式創(chuàng)新不斷，但基本是依靠政黨組織和政府資源支撐，造成治理的‘內(nèi)生動力匱乏’”(27)韓福國：《回歸空間差異化和尊重生活多樣性——避免城市精細(xì)化治理走偏的兩個核心支撐點》，《社會科學(xué)文摘》2019年第10期。。本應(yīng)是群眾自治組織的社區(qū)居委會，承擔(dān)更多的政府職能，“變成了一個角色錯位、職能超載、資源錯配的復(fù)合體”(28)黃建：《城市社區(qū)治理現(xiàn)代化路徑探析——基于統(tǒng)合自主性的理論視角》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第12期。。過多行政任務(wù)的承擔(dān)，使社區(qū)居委會往往徘徊于政府“行政”與社區(qū)“自治”之間，“難以促成綜合性的良性管理局面，不利于社區(qū)自治功能的發(fā)揮和管理效率的提高”(29)王雪珍：《網(wǎng)格化管理模式下的社區(qū)管理體制改革》，《特區(qū)實踐與理論》2015年第1期。。在當(dāng)前社區(qū)管理體制下，很多社區(qū)都是被動等待上級政府的指示和工作安排，難以積極主動解決社區(qū)治理面臨的問題。同時，在后單位制時期，與社區(qū)居委會相比，社區(qū)居民更多的是與物業(yè)服務(wù)企業(yè)打交道，居委會多“懸浮”于社區(qū)之上，而沒有“嵌入”社區(qū)之中，居民與社區(qū)居委會的聯(lián)系并不緊密。所以，日常生活中社區(qū)居民對居委會缺乏工作認(rèn)同的基礎(chǔ)，進(jìn)一步弱化了社區(qū)自主治理能力。另外，社區(qū)居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及社區(qū)志愿者組織之間在行動目標(biāo)上存在差異，難以形成良好的合作治理機制，也影響了社區(qū)自主治理能力。

四、“治理共同體”的構(gòu)建： 社區(qū)責(zé)任的實現(xiàn)進(jìn)路

“治理共同體”是對“生活共同體”的超越，在“生活共同體”中，雖居住在同一社區(qū)，但社區(qū)居民基本處于原子化的生活狀態(tài)。在“治理共同體”中，社區(qū)居民利益緊密連接在一起，社區(qū)不僅是社區(qū)居民的共同生活空間，而且是社區(qū)居民的公共利益空間。在風(fēng)險社會情境下，社區(qū)治理應(yīng)以社區(qū)“治理共同體”超越“生活共同體”的理念和定位，使社區(qū)承擔(dān)起在現(xiàn)代社會治理特別是在公共危機治理中的責(zé)任，充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各主體的作用，形成合作共治的治理機制，以維護(hù)社區(qū)居民的公共利益，實現(xiàn)社區(qū)的善治。

(一)以公共精神培塑提升社區(qū)組織能力

現(xiàn)代社會治理不僅是“小政府、大社會”的治理，而且是“強政府、強社會”的治理。社區(qū)組織能力直接關(guān)系到疫情防控和社區(qū)治理水平。加強社區(qū)組織能力建設(shè)，提升社區(qū)組織水平，關(guān)鍵是培塑社區(qū)公共精神。公共精神“是人們在正確認(rèn)識自身的社會倫理角色及擁有良好社會道德的基礎(chǔ)上，遵循社會發(fā)展規(guī)律、遵守公共規(guī)定，主動關(guān)注和參與社會治理的一種積極的情感、意志和思想”(30)鄭士鵬：《公共精神培育與社會責(zé)任建構(gòu)——學(xué)習(xí)偉大抗疫精神啟思》，《中國特色社會主義研究》2020年第Z1期。.。培塑社區(qū)公共精神，一方面，應(yīng)使社區(qū)居民充分認(rèn)識自身社會倫理角色，特別是在社區(qū)治理中所應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任，使社區(qū)居民充分認(rèn)識到在“治理共同體”中，社區(qū)居民應(yīng)該對社區(qū)公共利益人人負(fù)責(zé)、人人盡責(zé)，從而利益共享。另一方面，需要重點構(gòu)建社區(qū)公共利益空間，公共利益空間的構(gòu)建不僅要注重傳統(tǒng)有形空間的建構(gòu)，而且要注重適應(yīng)時代發(fā)展通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)無形空間的建構(gòu)，讓社區(qū)居民更多參與到社區(qū)公共事務(wù)治理中來。所以，在工作方式上，應(yīng)充分運用各種網(wǎng)絡(luò)平臺打造“智慧社區(qū)”，實現(xiàn)線上線下結(jié)合，讓社區(qū)居民積極主動參與社區(qū)公共事務(wù)，增強對社區(qū)的歸屬感和共同體意識，從而提升社區(qū)組織能力。

(二)以服務(wù)重心下移提高社區(qū)應(yīng)急能力

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。社會治理和服務(wù)重心下移也是使社區(qū)擔(dān)當(dāng)起疫情防控第一道防線重任的重要措施。從目前來看，治理和服務(wù)重心下移的關(guān)鍵就是應(yīng)把各種資源下沉到基層、下沉到社區(qū)。首先，應(yīng)加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，市、縣級政府要綜合考慮服務(wù)居民數(shù)量等因素制定社區(qū)工作者配備標(biāo)準(zhǔn)；健全社區(qū)工作者職業(yè)體系，建立崗位薪酬制度并完善動態(tài)調(diào)整機制，落實社會保險待遇，探索將專職網(wǎng)格員納入社區(qū)工作者管理。加強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)人才隊伍建設(shè)，引導(dǎo)高校畢業(yè)生等從事社區(qū)工作。根據(jù)這一要求，應(yīng)重點增加從高校畢業(yè)生中招聘社區(qū)專職工作人員的數(shù)量，以提升社區(qū)專職工作者的素質(zhì)和水平。同時，對社區(qū)專職工作人員應(yīng)明確工作崗位、薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展空間等，以提升社區(qū)工作者的職業(yè)吸引力，穩(wěn)定社區(qū)工作者隊伍。其次，實現(xiàn)財政資源下移，大力增加對社區(qū)工作的財政投入力度。在將社區(qū)工作經(jīng)費、人員報酬納入財政預(yù)算的同時，應(yīng)以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，按照社區(qū)居民人口多少，對社區(qū)服務(wù)設(shè)施和社區(qū)信息化建設(shè)等進(jìn)行財政資金的重點投入，要明確社區(qū)應(yīng)急功能面積標(biāo)準(zhǔn)，加強社區(qū)信息化建設(shè)，整合社區(qū)現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)資源，以“智慧社區(qū)”建設(shè)為目標(biāo)，提高社區(qū)信息化管理水平。再次，應(yīng)重視社區(qū)危機意識教育。應(yīng)完善社區(qū)工作者的培訓(xùn)教育體系，重點加強社區(qū)公共衛(wèi)生防疫、突發(fā)事件應(yīng)急管理等知識的培訓(xùn)，把社區(qū)“廣泛開展應(yīng)急知識普及教育”落到實處，以提升社區(qū)工作人員應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，促進(jìn)社區(qū)整體治理能力提升。

(三)以管理體制完善并提升社區(qū)自主治理能力

“在體制層面實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自治的良性互動和有效銜接才是轉(zhuǎn)型期中國城市基層社會管理體制改革的最優(yōu)變革路徑”(31)郎曉波：《政府行政管理與城市社區(qū)自治良性互動的路徑研究——基于杭州城市基層社會管理體制的改革與創(chuàng)新》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2013年第5期。。因而，完善社區(qū)管理體制是從根本上為社區(qū)賦能、提升社區(qū)治理水平的關(guān)鍵。完善社區(qū)管理體制，一方面，也是最主要的方面就是應(yīng)完善街道辦事處與社區(qū)居委會的關(guān)系。街道辦事處應(yīng)對社區(qū)居委會進(jìn)行充分賦權(quán)，通過賦權(quán)使社區(qū)居委會賦能增效，使社區(qū)能夠積極主動開展各項工作，而不是消極等待政府行政命令。另一方面，應(yīng)完善社區(qū)治理體系。健全以群眾自治組織為主體、社會多元主體廣泛參與的新型社區(qū)治理體系。為此，應(yīng)建立社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及志愿者組織等多元主體合作治理機制，形成自主治理網(wǎng)絡(luò)。重點加強社區(qū)居委會、居民與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的合作，以社區(qū)公共利益為目標(biāo)，消除物業(yè)管理與其他社區(qū)治理主體之間的“目標(biāo)函數(shù)偏差”(32)鄧國勝、程令偉：《物業(yè)管理融入城市社區(qū)治理的理論邏輯與路徑創(chuàng)新》，《城市發(fā)展研究》2021年第9期。，實現(xiàn)居委會、居民與物業(yè)之間的良好合作。同時，加強居民委員會與志愿者組織之間的合作，在社區(qū)建立高效、持久的志愿者服務(wù)活動和機制。這就需要基層政府和居民委員會為志愿者組織參與社區(qū)治理提供更多的制度空間，促進(jìn)志愿者組織的充分自主發(fā)展。

結(jié)語

在全球化的過程中，各類安全風(fēng)險和事故隱患交織疊加，影響人類公共安全的因素日益增多。特別是隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，人口高度密集的城市面臨的風(fēng)險也越來越多，因而，如何有效預(yù)防和控制風(fēng)險不僅成為城市發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，而且也成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重要課題。在新冠疫情應(yīng)對過程中，社區(qū)承擔(dān)了重要責(zé)任，但也暴露出明顯短板。為了更好地建立和完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，促進(jìn)我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須強化社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮好城市社區(qū)的作用，使社區(qū)不僅是社區(qū)居民的“生活共同體”，而且成為“治理共同體”，不斷提升社區(qū)治理水平，實現(xiàn)社區(qū)“善治”。