田大治,王 巖

(南京航空航天大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,南京211106)

政府行為是一種關(guān)注公共性績(jī)效的評(píng)價(jià)活動(dòng)，“人們?cè)诓扇∮幸庾R(shí)的行動(dòng)之后，總是傾向于獲取關(guān)于該行為后果的反饋信息，這便是一種基本的評(píng)估活動(dòng)”(1)陳慶云：《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社，2012年，第198頁(yè)。。政府績(jī)效評(píng)估不僅是一種政治和社會(huì)活動(dòng),而且也是一種技術(shù)性的科學(xué)分析過(guò)程，具有理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值的雙重功能。“政府績(jī)效評(píng)估的信息可以積累解決政策問(wèn)題的社會(huì)科學(xué)知識(shí)，為決策者提供更為充分的政策信息，制定優(yōu)良的政策方案?！?2)陳慶云:《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社，2012年，第203頁(yè)事實(shí)上，政府績(jī)效評(píng)估作為一種應(yīng)用性較強(qiáng)的政策實(shí)踐活動(dòng)，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估治理偏差的因素除了結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性與制度性問(wèn)題之外，政府績(jī)效評(píng)估的參與主體屬性及其行動(dòng)邏輯也是關(guān)鍵影響因素。從政策主體互動(dòng)的視角，需要將其置于政府組織特性、社會(huì)公眾意愿與專業(yè)知識(shí)技能等行動(dòng)系統(tǒng)的規(guī)范要求之內(nèi)(3)孫斐，葉烽：《公眾參與政府績(jī)效管理的可持續(xù)性：一個(gè)系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述》，《行政論壇》,2020年第1期。。厘清政府和民眾在公共治理領(lǐng)域中多層次、多維度的互動(dòng)場(chǎng)域，以反映政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)生主體需求與外生治理?xiàng)l件的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)。從學(xué)理上來(lái)看，全部公共空間是由形態(tài)各異的場(chǎng)域與次級(jí)場(chǎng)域組合而成的，不同場(chǎng)域的組織規(guī)則與行動(dòng)邏輯存在著較大差異。“場(chǎng)域被界定為空間之中特定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或客觀構(gòu)型……場(chǎng)域的處境取決于其在權(quán)力結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中相應(yīng)的權(quán)能或籌碼?！?4)藺亞瓊：《場(chǎng)域視角下的學(xué)科建構(gòu):對(duì)“中國(guó)語(yǔ)言學(xué)”的個(gè)案研究》，《高等教育研究》,2015年第12期。也就是說(shuō)，場(chǎng)域是由占據(jù)一定公共空間，且以特定組織形式與交往規(guī)則進(jìn)行相互作用的行動(dòng)系統(tǒng)和活動(dòng)范圍。“場(chǎng)域概念表明一種組織共同體的存在，這些組織有一種共同的意義系統(tǒng)，而共同體的參與者彼此之間，比起與場(chǎng)域之外的行動(dòng)者來(lái)說(shuō)更頻繁地互動(dòng)，并且這種互動(dòng)對(duì)于場(chǎng)域內(nèi)組織的生存與發(fā)展更為重要?！?5)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010年，第96頁(yè)。毋庸置疑，政府績(jī)效評(píng)估政策系統(tǒng)就是一個(gè)完整的組織場(chǎng)域，政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)包括一系列政府機(jī)構(gòu)、行政部門、官員個(gè)人、專業(yè)組織、研究單位與社會(huì)公眾等相關(guān)組織。運(yùn)用場(chǎng)域理論，我們將政府績(jī)效評(píng)估視為由屬性不同的組織建構(gòu)起來(lái)的場(chǎng)域系統(tǒng)，場(chǎng)域內(nèi)的各個(gè)層次的政策單元與行動(dòng)主體圍繞各自的價(jià)值信念與需求偏好而進(jìn)行多向互動(dòng)和政策傳遞，從而構(gòu)成政府績(jī)效評(píng)估政策制定與執(zhí)行的動(dòng)力基礎(chǔ)和阻滯因素。因此，場(chǎng)域理論為政府績(jī)效評(píng)估的研究提供了一個(gè)全新的分析工具和研究方法，全面展現(xiàn)出政策主體與評(píng)估場(chǎng)域互動(dòng)中情境化和過(guò)程性的治理特征，從而有效揭示政府績(jī)效評(píng)估組織與制度主體層面的治理關(guān)系。

一、政府績(jī)效評(píng)估組織場(chǎng)域的治理要件：場(chǎng)域主體與功能屬性

組織場(chǎng)域的存在需要一系列基本的構(gòu)成要素或治理要件，組織場(chǎng)域必須包含有相應(yīng)的組織形式、組織角色以及主體角色之間的互動(dòng)作用，這些都是組織場(chǎng)域必不可少的制度條件，也是進(jìn)行場(chǎng)域治理研究的基礎(chǔ)?！皥?chǎng)域是多種具有自主性的行動(dòng)力量相互協(xié)調(diào)、適應(yīng)而形成的一個(gè)關(guān)系構(gòu)型和價(jià)值系統(tǒng)。”(6)劉鳳，孫濤：《城市基層治理結(jié)構(gòu)剖析:基于組織與場(chǎng)域互動(dòng)的創(chuàng)新性闡釋》，《社會(huì)主義研究》,2017年第2期。相應(yīng)層級(jí)組織之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、行動(dòng)組織則作為場(chǎng)域的基本構(gòu)型，每一個(gè)組織場(chǎng)域行動(dòng)單元和行動(dòng)體系在其自身范圍具有各自的關(guān)系結(jié)構(gòu)與治理權(quán)能。也就是說(shuō)組織場(chǎng)域主體或行動(dòng)單元之間存在著不同治理層次上的主體價(jià)值系統(tǒng)和規(guī)范框架，每一個(gè)場(chǎng)域主體與行動(dòng)單元各有不同程度的自主性和主導(dǎo)性，各有其自身的功能屬性與政策邏輯。具體而言，政府績(jī)效評(píng)估的組織場(chǎng)域分析涉及具有特定屬性與價(jià)值系統(tǒng)的政策主體，這些政策主體具有一定的組織優(yōu)勢(shì)和行動(dòng)技能，并據(jù)此建構(gòu)在組織場(chǎng)域中的結(jié)構(gòu)位置與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這也是政府績(jī)效評(píng)估組織場(chǎng)域治理與場(chǎng)域運(yùn)行的基本要件。

(一)場(chǎng)域主體：政府、公眾與專家

“治理場(chǎng)域是運(yùn)行于某個(gè)部門或領(lǐng)域的各種組織構(gòu)成的組織集合?！?7)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第190頁(yè)。場(chǎng)域主體是場(chǎng)域治理的基本要素，他們是場(chǎng)域治理結(jié)構(gòu)處于微觀層次的次級(jí)組織系統(tǒng)。“任何組織場(chǎng)域都只包括有限的幾種組織框架，而這些組織框架又只包含一套相對(duì)有限的、由文化界定的手段或行動(dòng)方案?！?8)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第198頁(yè)。因此，從根本上講，政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域主體可以分為政府、公眾與專家三類典型的組織行動(dòng)者，他們構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估治理場(chǎng)域的“組織原型”，作為場(chǎng)域?qū)哟尉哂邢鄬?duì)穩(wěn)定性與獨(dú)立性的治理子系統(tǒng)，政府、公眾與專家三種政策行動(dòng)系統(tǒng)意味著在網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)上存在著各自的能動(dòng)性和目的性，他們展現(xiàn)了場(chǎng)域?qū)哟沃姓咝袆?dòng)主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)化過(guò)程，這是政府績(jī)效評(píng)估組織場(chǎng)域的基本要素和場(chǎng)域分析的首要問(wèn)題。

1.場(chǎng)域主體的本體屬性。政府績(jī)效評(píng)估各類主體通常被假定為具備行動(dòng)自由與選擇能力的理性行動(dòng)者，他們的行為表達(dá)著某種意圖、思想、預(yù)期以及某種計(jì)算，行動(dòng)者受一種獨(dú)立的、明確的選擇性因素的影響(9)T.帕森斯：《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》，張明德等譯，譯林出版社，2004年，第49頁(yè)。。政府績(jī)效評(píng)估政策主體是直接或間接參與評(píng)估政策制定、執(zhí)行和監(jiān)控的組織、團(tuán)體或個(gè)人，他們?cè)谡?jī)效評(píng)估治理過(guò)程中發(fā)揮著信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)督等子系統(tǒng)的功能。因此，政府績(jī)效評(píng)估治理的本體屬性、構(gòu)成因素與作用方式等方面都會(huì)存在著多種重要差異。如前文所述，政府作為官方的治理主體和政策活動(dòng)者本身是一個(gè)包含多個(gè)層次與類型行動(dòng)主體的復(fù)雜系統(tǒng)；社會(huì)公眾作為典型的非官方活動(dòng)者主要通過(guò)意見表達(dá)、監(jiān)督評(píng)議等各種途徑介入政府決策；專家作為具有特定知識(shí)水平與專業(yè)能力的行為主體，主要通過(guò)提供決策論證和政策意見等參與到政府績(jī)效評(píng)估政策過(guò)程當(dāng)中。

2.場(chǎng)域主體的角色定位。場(chǎng)域內(nèi)各組織層次的差異源于不同政策主體的組織形式及其功能運(yùn)行的差異。場(chǎng)域主體主要依據(jù)他們?cè)谥卫韴?chǎng)域中發(fā)揮的獨(dú)特政策功能而劃分，而不僅僅依賴于行動(dòng)者單獨(dú)的本體特征和屬性。各類政策主體以此扮演各自的角色，維護(hù)自身的組織地位，而政策主體之所以能夠被納入場(chǎng)域?qū)哟芜€依賴于其獨(dú)特的能力專長(zhǎng)與資本稟賦優(yōu)勢(shì)。政府作為主要的體制內(nèi)政策主體，他們是權(quán)力資本和行政組織資源的關(guān)鍵承載體，發(fā)揮了主導(dǎo)性的場(chǎng)域治理角色；社會(huì)公眾作為享有參與國(guó)家政治生活、管理國(guó)家以及在政治中表達(dá)個(gè)人見解和意見的權(quán)利的主體，擁有豐富的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)；專家則擁有獨(dú)特的專業(yè)研究能力和知識(shí)資本等稟賦優(yōu)勢(shì)(10)許崇德；《中華法學(xué)大辭典》，中國(guó)檢察出版社，1995年，第788頁(yè)。?？傊?，治理資源的稀缺性與不均衡分布往往決定了不同政策主體的結(jié)構(gòu)位置與影響能力，資源、特長(zhǎng)和能力構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域主體行動(dòng)的客觀基礎(chǔ)，他們可以轉(zhuǎn)化為行動(dòng)手段，也是理解場(chǎng)域互動(dòng)的關(guān)鍵坐標(biāo)和治理參照。

3.場(chǎng)域主體的價(jià)值理念。公共治理是一個(gè)充滿社會(huì)意義和價(jià)值需求的活動(dòng)過(guò)程，“是行動(dòng)者將其行動(dòng)指向目的手段和附帶效果，同時(shí)他會(huì)去理性衡量手段之于目的、目的之于附帶效果，最后也會(huì)考量各種可能目的之間的各種關(guān)系”(11)馬克斯·韋伯：《韋伯作品集Ⅶ：社會(huì)學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社，2005年，第174頁(yè)。。場(chǎng)域主體在組織層次的價(jià)值系統(tǒng)之間以及規(guī)范框架之間存在著各種差異，這種差異構(gòu)成了各個(gè)組織單元進(jìn)入場(chǎng)域活動(dòng)的主體互動(dòng)要件，并且對(duì)組織場(chǎng)域運(yùn)行產(chǎn)生著重要影響。政府作為政府績(jī)效評(píng)估治理場(chǎng)域的積極活動(dòng)者，有著明確的評(píng)估理念與價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值取向是政府績(jī)效評(píng)估的基本前提和深層結(jié)構(gòu)；社會(huì)公眾作為政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵參與者和公共意見的表達(dá)者，參與精神、公民理性與自組織能力是制約政策效果的關(guān)鍵維度；專家作為第三方組織則發(fā)揮著客觀性、獨(dú)立性與公正性的政策功能與價(jià)值影響(12)郭斌：《地方政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值偏差及其消解：基于商談民主的視角》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2017年第3期。。

(二)功能屬性：決策、參與和咨詢

“場(chǎng)域理念中的治理主體一般均具有正式組織的結(jié)構(gòu)特征”(13)劉鳳，孫濤：《城市基層治理結(jié)構(gòu)剖析:基于組織與場(chǎng)域互動(dòng)的創(chuàng)新性闡釋》，《社會(huì)主義研究》,2017年第2期。，治理場(chǎng)域要素不僅要依據(jù)場(chǎng)域主體的屬性、角色與價(jià)值來(lái)界定，而且要根據(jù)功能屬性與政策方式進(jìn)行劃分。斯科特曾明確指出，場(chǎng)域是圍繞著特定的市場(chǎng)、技術(shù)或公共政策領(lǐng)域而形成的，他們“包括關(guān)鍵的供應(yīng)商、原料與產(chǎn)品購(gòu)買商、規(guī)制機(jī)構(gòu)以及其他提供類似服務(wù)與產(chǎn)品的組織等聚合在一起所構(gòu)成的一種被認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域”(14)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第192頁(yè)。。

1.績(jī)效主體決策程序的自主性。任何組織場(chǎng)域都只包含有限的幾種組織框架，而這些組織框架又只包含一些有限的、由文化界定的手段或行動(dòng)方案。因此，處于微觀層次的政策行動(dòng)者的“組織原型”組織場(chǎng)域的行動(dòng)邏輯與行動(dòng)能力則構(gòu)成屬于自身的場(chǎng)域權(quán)能基礎(chǔ)與職能條件。政府擁有豐富組織資源與決策權(quán)力是政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)起者、組織者與推動(dòng)者，在評(píng)估中起主導(dǎo)性作用。

2.績(jī)效主體參與程序的層次性。政府主體往往具有較強(qiáng)的理性決策意愿，其能夠?qū)⑴c主體提出多種政策要求并回應(yīng)多層次的政策需求，在政府績(jī)效評(píng)估中起著關(guān)鍵性的地位與作用。同時(shí)，政府主體在政府績(jī)效評(píng)估中具有復(fù)雜性的動(dòng)機(jī)和利益差異，并具備多方面的策略行動(dòng)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的多層次目標(biāo)。同時(shí)，社會(huì)公眾在政府績(jī)效評(píng)估中通常被賦予維護(hù)公共利益、參與決策與意見表達(dá)的政策參與者的身份與地位。事實(shí)上，社會(huì)公眾可以分為不同的層次和類型，他們的各項(xiàng)行動(dòng)資源、政策能力、參與需求、參與動(dòng)機(jī)與行為策略也各不相同，在評(píng)估中面臨著知識(shí)與信息不完備的問(wèn)題。社會(huì)公眾組織結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，往往缺乏一致性的認(rèn)同與整合，溝通與協(xié)調(diào)成本較高，通常無(wú)法形成一個(gè)具有較強(qiáng)行動(dòng)能力的整體。

3.專家參與的資政功能。專家在特定的評(píng)估政策領(lǐng)域往往具有特定技能、專業(yè)知識(shí)與研究專長(zhǎng)并擁有相應(yīng)知識(shí)權(quán)威的個(gè)人或組織群體。專家在政府績(jī)效評(píng)估中通常傾向于運(yùn)用理性推理與知識(shí)邏輯，追求政策論證與理論證明的整體性、完備性與確定性，從而為公共政策制定與執(zhí)行提供政策咨詢與決策參考。各類政策主體主要依賴其治理專長(zhǎng)與功能作用而在組織場(chǎng)域中獲取相應(yīng)的位置?？傊?，資政功能是理解場(chǎng)域治理與互動(dòng)關(guān)系的鑰匙，政府、公眾與專家作為政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域主體的組織功能，則構(gòu)成了其進(jìn)入治理場(chǎng)域與參與行動(dòng)的邏輯前提。

二、政府績(jī)效評(píng)估的組織耗散效應(yīng)：政策排斥、系統(tǒng)張力與行為異化

既有組織與制度研究分析的重點(diǎn)，大多都放在了現(xiàn)存制度背景與治理結(jié)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果與政策效能的制約程度。這些研究通常假定制度框架是既定的，把制度作為決定變量，側(cè)重于關(guān)注制度對(duì)政府績(jī)效評(píng)估組織過(guò)程的影響與政策系統(tǒng)的被動(dòng)反應(yīng)。誠(chéng)然，政策環(huán)境在很大程度上界定了組織行動(dòng)的范圍，組織可以從各種行動(dòng)方案中選擇一種或幾種實(shí)施方式，但是行動(dòng)本身要受到場(chǎng)域的排斥和限制(15)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010年，第198頁(yè)。。場(chǎng)域理念是對(duì)不同行動(dòng)主體之間互動(dòng)關(guān)系的邏輯表述，揭示了政策主體與制度之間作用邏輯、組織與制度安排的兼容程度、互補(bǔ)程度以及治理關(guān)系的發(fā)展方向和拓展空間。運(yùn)用場(chǎng)域治理理論，將政府績(jī)效評(píng)估組織與制度運(yùn)作類型進(jìn)行了區(qū)分，明確了制度結(jié)構(gòu)與政策行動(dòng)場(chǎng)域中的組織層次與治理層次。這有助于從動(dòng)態(tài)治理角度考量政府績(jī)效評(píng)估制度邏輯的共時(shí)性狀態(tài)與歷時(shí)性變化，從而將各種相關(guān)的行動(dòng)主體、制度邏輯與治理關(guān)系納入制度框架并拓展了制度分析的范圍。但是，政府績(jī)效評(píng)估組織場(chǎng)域兩類層次及其邏輯關(guān)系區(qū)分只是作為一種“理想類型”的治理描述。事實(shí)上，由于始終存在有“相似的制度要求，不同的應(yīng)對(duì)策略”(16)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010年，第213頁(yè)。，政策場(chǎng)域治理語(yǔ)境下政府績(jī)效評(píng)估依然面臨著主體性、系統(tǒng)性與行為性的緊張關(guān)系與耗散效應(yīng)。因此，政府績(jī)效評(píng)估制度創(chuàng)新的研究需要充分關(guān)注與重視這一問(wèn)題并能夠提出相應(yīng)的矯治方案。

(一)政策排斥

政府績(jī)效評(píng)估的政策效能取決于政策主體、治理結(jié)構(gòu)與組織行動(dòng)的動(dòng)態(tài)均衡。在不同制度背景與治理結(jié)構(gòu)下，政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域互動(dòng)所需要的政策要素與行動(dòng)條件也不盡相同，因而對(duì)政府績(jī)效評(píng)估政策實(shí)施效果也存在很大差異。正常與良性狀態(tài)下的場(chǎng)域互動(dòng)關(guān)系取決于各層次政策主體角色與功能互補(bǔ)與匹配。從組織場(chǎng)域?qū)哟慰?，政府、公眾與專家作為場(chǎng)域主體與關(guān)鍵政策行動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身本體角色與治理參序充分發(fā)揮各自的決策、參與和咨詢的政策功能作用，做到一般條件下政府能夠主導(dǎo)政策、公眾參與協(xié)助決策與專家提供合理論證支持的治理互動(dòng)。但是，由于各行動(dòng)主體各自的動(dòng)機(jī)差異、利益需求差異與資源稟賦的非均衡分布，各類政策主體在組織場(chǎng)域互動(dòng)過(guò)程中往往過(guò)于遵從各自既有的行動(dòng)邏輯，并采取相應(yīng)的策略行為，從而為場(chǎng)域過(guò)程中的治理互動(dòng)與政策傳導(dǎo)帶來(lái)消極影響與阻滯作用，諸多政策排斥歸因于公共活動(dòng)中路徑依賴造成的政策失靈現(xiàn)象(17)劉鳳，孫濤：《城市基層治理結(jié)構(gòu)剖析:基于組織與場(chǎng)域互動(dòng)的創(chuàng)新性闡釋》，《社會(huì)主義研究》，2017年第2期。。

毫無(wú)疑問(wèn)，壓力型體制與目標(biāo)責(zé)任制的治理模式容易帶來(lái)政府績(jī)效評(píng)估造成的制度剛性與組織僵化，同時(shí)忽略了社會(huì)公眾參與需求與專家的政策支持，使政府績(jī)效評(píng)估出現(xiàn)場(chǎng)域內(nèi)的政策排斥問(wèn)題，從而導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估的政策排斥與“僵死循環(huán)”(18)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年，第128頁(yè)。。從治理層次看，外在治理情境的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與多元性對(duì)場(chǎng)域政策主體提出了基于“應(yīng)變、協(xié)同與合作”的制度創(chuàng)新與空間拓展的認(rèn)知需求導(dǎo)向。這種條件下的場(chǎng)域主體、治理結(jié)構(gòu)與政策行動(dòng)不僅僅是尋求一種單純的一致性與組織適應(yīng)性的互動(dòng)，而是一種公共治理創(chuàng)新與價(jià)值建構(gòu)。

(二)系統(tǒng)張力

政府績(jī)效評(píng)估制度效能不僅在于組織場(chǎng)域政策的一致性與協(xié)同性，而且還取決于政府績(jī)效評(píng)估政策系統(tǒng)的合理性。政府績(jī)效評(píng)估的合理性意味著組織場(chǎng)域各行動(dòng)主體的政策需求都能夠在評(píng)估系統(tǒng)中得到合理體現(xiàn)與適當(dāng)滿足。從政府績(jī)效評(píng)估政策體系構(gòu)建的角度分析，評(píng)估政策系統(tǒng)要能夠有效地體現(xiàn)出各類行動(dòng)者的角色安排、職能配置與利益需求的均衡，建立起目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰、邏輯合理的政府績(jī)效評(píng)估組織與制度系統(tǒng)。然而，由于政策排斥的制約效應(yīng)，政府績(jī)效評(píng)估面臨的政策合理化治理困局主要凸顯為評(píng)估結(jié)構(gòu)失衡、系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)、組織關(guān)系緊張等難題。譬如，政府績(jī)效評(píng)估中的政策替代、制度偏移、評(píng)估不足與過(guò)度闡釋等治理偏差現(xiàn)象等皆構(gòu)成了政府績(jī)效治理的系統(tǒng)張力。誠(chéng)然，從組織場(chǎng)域角度而言，政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)各政策要素在場(chǎng)域中的角色、功能、職責(zé)等定位不清及其互動(dòng)關(guān)系不順是導(dǎo)致各種棘手問(wèn)題的關(guān)鍵因素(19)王學(xué)軍；《我國(guó)政府績(jī)效管理的治理轉(zhuǎn)型》，《理論探索》，2020年第6期。。因此，政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的合理性不僅僅是既定政策目標(biāo)與治理效能的要求，而且也是將外在要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)生需求的政策要求，主要通過(guò)制度結(jié)構(gòu)的合理布局與主體關(guān)系的治理重構(gòu)而達(dá)成。

(三)行為異化

政府績(jī)效評(píng)估是一種具有明確目的性、方向性與指向性的公共治理與政策活動(dòng)，政府績(jī)效評(píng)估的組織與制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)也是一種激勵(lì)制度安排。基于組織場(chǎng)域的視角，政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域主體的治理行為與互動(dòng)關(guān)系事實(shí)上反映了各類政策主體主觀動(dòng)機(jī)與行為后果的組織激勵(lì)。激勵(lì)強(qiáng)化機(jī)制與績(jī)效反饋控制的存在，促使政府績(jī)效評(píng)估行動(dòng)主體的政策行為發(fā)生方向性改變，因此，從微觀角度來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估組織場(chǎng)域主體的目標(biāo)與意圖會(huì)促使其采取相應(yīng)的行動(dòng)策略以滿足自身的利益需求，從而導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估治理中的緊張關(guān)系，帶來(lái)政策執(zhí)行偏差與行為扭曲等意外后果，這也是政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的政策執(zhí)行差異與供給偏向帶來(lái)的必須結(jié)果。譬如，在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，政治激勵(lì)與績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的供給體制扭曲問(wèn)題以及各種目標(biāo)替代現(xiàn)象，各類應(yīng)對(duì)手段與行動(dòng)策略所導(dǎo)致的主體行為扭曲問(wèn)題，都是政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程的行為異化現(xiàn)象。因此，政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中需要充分關(guān)注政策主體的策略行動(dòng)對(duì)整體政策效能的耗散效應(yīng)并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的治理對(duì)策。

三、政府績(jī)效評(píng)估的行動(dòng)系統(tǒng)：組織場(chǎng)域的系統(tǒng)解構(gòu)

“場(chǎng)域是圍繞那些對(duì)于某些特定的系列組織的利益與目標(biāo)日益重要的問(wèn)題而形成的?！?20)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第192頁(yè)。據(jù)此而言，雖然組織是一個(gè)有邊界的系統(tǒng)，但是組織是嵌植于更大的背景之中的，場(chǎng)域理念使組織與更廣泛的宏觀結(jié)構(gòu)和治理維度相關(guān)聯(lián)，場(chǎng)域治理包含有組織層次與治理層次的政策單元和分析單元。“組織可以就成為或不成為場(chǎng)域的一部分做出自己的選擇，但他們的場(chǎng)域成員資格是通過(guò)社會(huì)互動(dòng)模式而確定的……場(chǎng)域的成員資格，也可能在一個(gè)有限的時(shí)間段內(nèi)，隨著一個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)而形成或消失。”(21)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第193頁(yè)。也就是說(shuō)，場(chǎng)域理念作為一種分析工具，場(chǎng)域維度與場(chǎng)域關(guān)系是隨著政策視點(diǎn)的不同而有所差異的。就政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域而言，從組織層面進(jìn)行場(chǎng)域分析，主要在于確定各政策主體互動(dòng)的一般秩序，即在特定的制度結(jié)構(gòu)與組織規(guī)范相一致條件下，重新認(rèn)識(shí)政府績(jī)效評(píng)估政策主體的行動(dòng)邏輯與角色的關(guān)系；而從治理層面進(jìn)行場(chǎng)域分析，則著重關(guān)注各政策主體交往的拓展秩序，即為了達(dá)到更好的政策目標(biāo)與治理狀態(tài)，政府績(jī)效評(píng)估各政策主體所能呈現(xiàn)出的良性互動(dòng)與合作關(guān)系。

(一)組織層次的一般秩序與行動(dòng)邏輯：主導(dǎo)、協(xié)作與支持

組織場(chǎng)域是由具有共同意義系統(tǒng)的政策參與者聚合在一起而得以“構(gòu)成的一個(gè)公認(rèn)的制度生活領(lǐng)域”(22)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第96頁(yè)。。政府績(jī)效評(píng)估的政策成效與制度效能在于建構(gòu)一種綜合性的行動(dòng)系統(tǒng)，以保證和實(shí)現(xiàn)各種治理要素與組織要素的循環(huán)互動(dòng)。如前文所述，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域主體由政府、公眾與專家三類政策行動(dòng)者構(gòu)成。

首先，從組織層面來(lái)看，政府、公眾與專家三類政策系統(tǒng)的主體屬性、功能運(yùn)行與價(jià)值傾向等存在著各種差異。政府績(jī)效評(píng)估政策的合理制定與有效執(zhí)行在于各個(gè)政策子系統(tǒng)的科學(xué)構(gòu)建與系統(tǒng)整合，充分發(fā)揮各政策單元的功能與職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府決策、公眾參與和專家論證相結(jié)合的決策機(jī)制與秩序規(guī)范(23)。總體而言，政府績(jī)效評(píng)估政策系統(tǒng)運(yùn)行是在既有組織與制度的保障與限制下，各類政策主體依賴自身的身份與專長(zhǎng)相互作用、相互影響而形成的一般秩序與治理均衡。

其次，從制度層面來(lái)看，各個(gè)政策行動(dòng)主體之間的角色關(guān)系與職能定位又是場(chǎng)域互動(dòng)與權(quán)能配置的客觀結(jié)果。我國(guó)單一制政府條件下府際間的科層治理模式、壓力型體制與目標(biāo)責(zé)任制的政策執(zhí)行模式客觀上造就了政府在政府績(jī)效評(píng)估場(chǎng)域中的主導(dǎo)性地位和具有較強(qiáng)的自主行動(dòng)能力；而公眾與專家則是由于擁有獨(dú)特資源與技能專長(zhǎng)被吸納進(jìn)來(lái)，處于協(xié)作與支持性的治理關(guān)系地位。

最后，從治理效能層面來(lái)看，處于主導(dǎo)地位的中央政府可以充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用。各級(jí)政府在中央政府的引導(dǎo)下，集中各類治理資源、充分發(fā)揮政治權(quán)威優(yōu)勢(shì)，快速實(shí)現(xiàn)政策傳導(dǎo)作用，從而彌補(bǔ)公眾、專家等政策主體動(dòng)力不足、需求單一等劣勢(shì)，最大限度地提高產(chǎn)出效率和服務(wù)效能。公眾、專家處于協(xié)作與支持的邏輯位置有利于發(fā)揮其治理輔助性作用，這大體上是與其自身主體功能屬性相一致的?？傊?，組織層次的政策執(zhí)行效能取決于在既有的治理結(jié)構(gòu)與制度規(guī)范情境，規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估各類政策主體的交往方式與行動(dòng)特征。組織層次的治理秩序與政策邏輯是組織與場(chǎng)域互動(dòng)的相應(yīng)結(jié)果，他們反映出政府績(jī)效評(píng)估各類政策行動(dòng)者總體的結(jié)構(gòu)關(guān)系、行動(dòng)邏輯與政策傳遞方式，也是在既有組織規(guī)則與制度規(guī)范下的治理均衡。

(二)治理層次的制度拓展與互動(dòng)空間：應(yīng)變、協(xié)同與合作

組織層次的一般秩序表征了“組織間支配結(jié)構(gòu)”與單中心的政策互動(dòng)模式，從組織層次來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估各類政策主體的行動(dòng)方式是依據(jù)其功能屬性被嚴(yán)格限定在組織場(chǎng)域的諸分單元之中，從而凸顯政府績(jī)效評(píng)估治理的結(jié)構(gòu)與功能。事實(shí)上，各類組織與制度同時(shí)是嵌入在更大、更高系統(tǒng)層次中運(yùn)行的。各類政策主體是具有能動(dòng)性的活動(dòng)者，對(duì)不同層次的組織與制度亦有一定的統(tǒng)轄權(quán)限與行為能力。“制度不是那些從利益出發(fā)的能動(dòng)者的目的行為的創(chuàng)造，而是面對(duì)各種相似環(huán)境的行動(dòng)者集團(tuán)意義建構(gòu)與問(wèn)題解決行為的產(chǎn)物……制度化是各種行動(dòng)者為了實(shí)現(xiàn)他們的目的而進(jìn)行的政治努力的產(chǎn)物……取決于各種支持、反對(duì)或試圖極力影響他們的行動(dòng)者的相對(duì)權(quán)力?！?24)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第104頁(yè)。作為政府績(jī)效評(píng)估參與的相關(guān)全體行動(dòng)者，除了在組織場(chǎng)域?qū)哟蜗嗷ヒ蕾嚺c進(jìn)行政策互動(dòng)之外，還在處于組織共同體的空間邊界之外進(jìn)行著復(fù)雜的聯(lián)系與交換。

從治理層次來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估的政策子系統(tǒng)是運(yùn)行在治理場(chǎng)域?qū)哟蔚男袆?dòng)系統(tǒng)?！爸卫硎潜姸喙不蛩饺说膫€(gè)體或機(jī)構(gòu)處理共同事務(wù)的各種方式的總和，他們是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。”(25)Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood The Report of the Commission on Global Governance，Oxford University Press,1995， p2.因此，治理層次的行動(dòng)者是政策主體間的平等關(guān)系，場(chǎng)域過(guò)程與場(chǎng)域活動(dòng)的基礎(chǔ)依靠的是溝通、協(xié)商與共識(shí)，而不是控制。政府績(jī)效評(píng)估的場(chǎng)域治理是跨越各個(gè)組織層次與政策系統(tǒng)的制度形式與“制度流”的一般模型，為組織場(chǎng)域提供了一個(gè)更大的制度環(huán)境(26)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第104頁(yè)。。社會(huì)治理環(huán)境的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與多元性日益形成對(duì)既有制度結(jié)構(gòu)與政策能力的挑戰(zhàn)。

因而，從制度拓展層面分析，政府績(jī)效評(píng)估的組織場(chǎng)域主體需要采用靈活應(yīng)對(duì)方式及時(shí)作出有效回應(yīng)以應(yīng)對(duì)各類“問(wèn)題流”，保持一種具有責(zé)任性與回應(yīng)力的權(quán)力運(yùn)作，以此改善傳統(tǒng)政策模式與互動(dòng)關(guān)系的機(jī)制與氛圍。同時(shí)，需要采取新的政策工具與執(zhí)行機(jī)制改變傳統(tǒng)政策系統(tǒng)的“碎片化”的運(yùn)作模式和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)政府績(jī)效評(píng)估各層次結(jié)構(gòu)的協(xié)同治理以合理整合各類“政策流”的訴求。當(dāng)然，在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，需要重新審視政府、社會(huì)與公眾在邊界日益模糊情形下的各種關(guān)系，通過(guò)建立各類政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的相互信任與合作的共同價(jià)值與治理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共治理“政治流”一致性融入。總之，政府績(jī)效評(píng)估的整體治理效能還取決于更高層次的政策合法性認(rèn)同與公共性再生產(chǎn)。治理層次政策傳遞與互動(dòng)機(jī)制反映了環(huán)境結(jié)構(gòu)變遷條件下政府績(jī)效評(píng)估可能的制度拓展能力與治理空間范圍，其實(shí)質(zhì)上是一種公共價(jià)值治理與公共績(jī)效的再生產(chǎn)過(guò)程。

結(jié)語(yǔ)

只有將政府績(jī)效評(píng)估的制度結(jié)構(gòu)與組織系統(tǒng)分析相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上找到它們之間的連接途徑與作用方式，才能保證制度與組織分析的有效性并作出合理的問(wèn)題診斷。通過(guò)理論邏輯推理研究，我們發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府績(jī)效評(píng)估為了適應(yīng)制度環(huán)境的復(fù)雜性與多變性，需要在縱向、橫向與水平方面劃分出多個(gè)治理層次與政策單元，從而構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估府際科層關(guān)系與多主體之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)。與此相對(duì)應(yīng)，為了滿足多種屬性的政策需求和實(shí)現(xiàn)跨層次的評(píng)估任務(wù)，因而形成政府績(jī)效評(píng)估具有復(fù)雜性的政策系統(tǒng)與組織架構(gòu)，這是政府績(jī)效評(píng)估的制度背景與治理基礎(chǔ)。第二，政府績(jī)效評(píng)估作為一種政策工具是嵌入在公共治理結(jié)構(gòu)與制度背景之中的。宏觀的治理結(jié)構(gòu)與制度背景一方面形成對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的外在限制與政策約束，另一方面也提供了政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的各種資源與動(dòng)力基礎(chǔ)。政府績(jī)效評(píng)估的政策模式呈現(xiàn)出不同的運(yùn)行狀態(tài)、工具特征與正式、非正式的制度結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系是一種共生關(guān)系。第三，場(chǎng)域理念揭示了政府績(jī)效評(píng)估政策主體之間的一般組織層次的制度關(guān)系和治理層次的制度拓展關(guān)系，這種關(guān)系狀態(tài)反映出政府績(jī)效評(píng)估的良性互動(dòng)與政策協(xié)調(diào)的正向聯(lián)系。政府績(jī)效評(píng)估的執(zhí)行效能也取決于政策主體之間正常的制度性關(guān)系與結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，各政策主體通過(guò)合理分工、相互匹配發(fā)揮各自的本體職能與職責(zé)。同時(shí)，也需要通過(guò)應(yīng)變、協(xié)同與合作來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理情境并創(chuàng)造績(jī)效與公共價(jià)值。總體來(lái)看，治理形態(tài)與制度結(jié)構(gòu)分類大體上涵蓋了政府績(jī)效評(píng)估的政策與治理類型。但是，理論的完備性不意味著現(xiàn)實(shí)的合理性，作為政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施的初始條件，有什么樣的制度結(jié)構(gòu)就決定政府績(jī)效評(píng)估采用何種組織類型、政策模式與行動(dòng)方式(27)翁列恩,楊競(jìng)楠：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府績(jī)效精準(zhǔn)管理：動(dòng)因分析、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與未來(lái)進(jìn)路》，《理論探討》,2022年第1期。。本文在完整反映政府績(jī)效評(píng)估的組織系統(tǒng)關(guān)系與政策供給模式的同時(shí)，也全面揭示了政府績(jī)效評(píng)估政策偏差與矛盾沖突的制度根源。因此，政府績(jī)效評(píng)估制度創(chuàng)新必須提出相應(yīng)的治理對(duì)策，并從總體上加以克服，也構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估后續(xù)研究的基礎(chǔ)。