徐 鋮

(國家稅務(wù)總局 稅務(wù)干部學院，江蘇 揚州 225007)

詹姆斯·布坎南的《公共債務(wù)的公共原則》(以下簡稱《公共原則》)自1958年問世就廣受關(guān)注，阿爾文·漢森(Alvin Hansen)、阿巴·勒納(Abba Lerner)、埃茲拉·米尚(Ezra Mishan)、理查德·馬斯格雷夫(Richard Musgrave)、A. R.普雷斯特(A. R. Prest)、厄爾·羅爾夫(Earl Rolph)、詹姆斯·托賓(James Tobin)等名人都閱讀、評論過此書。盡管讀者中不乏成就斐然、德高望重的人物，但大都不接受布坎南關(guān)于公共債務(wù)的觀點，即公共債務(wù)不同于稅收，能把當下的公共活動成本轉(zhuǎn)移給未來的公民。[1]批評者認為公共債務(wù)和稅收一樣，公共活動的成本總是由當代人承擔，批評者們唯一同意布坎南的共識是，公共債務(wù)減少了資本存量從而降低未來的實際收入。但是，布坎南一直極力否認成本轉(zhuǎn)移和資本存量、未來收入有任何關(guān)系。

《公共原則》是基本正確的，但布坎南的觀點不應(yīng)該被放在宏觀經(jīng)濟理論和財政政策范疇討論。盡管其代際債務(wù)轉(zhuǎn)移理論采用了宏觀經(jīng)濟學的“代表性經(jīng)濟人”概念，但并不是《公共原則》的核心內(nèi)容。一代人是個體的集合，不是一個行為主體，只有獨立的人能夠產(chǎn)生行為，這是他在《成本與選擇》一書中明確指出的。[2]由于《公共原則》被模式化解讀，布坎南的公共債務(wù)理論沒有得到準確的闡述和理解。因此，本文將聯(lián)系其相關(guān)作品，對布坎南在《公共原則》中的公債理論做理性的解讀。

《公共原則》對政治經(jīng)濟學貢獻巨大，關(guān)注了政府與市場的關(guān)系、公共和個人的關(guān)系。本書引用了不少看似宏觀經(jīng)濟范疇的內(nèi)容，但真實含義完全不同，導致某些讀者和批評家錯會其意。本書實際上是前凱恩斯主義對抗興起的凱恩斯主義浪潮的公共經(jīng)濟學著作，卻以凱恩斯主義式語言談?wù)摯H行為主體和代際成本轉(zhuǎn)嫁的問題。要闡明布坎南的公共債務(wù)理論需要理性的思考，揭開凱恩斯主義面紗下布坎南式的中心思想。

一、《公共原則》簡介

《公共原則》開篇提出了有關(guān)公共債務(wù)和赤字財政的兩種截然不同的觀點。布坎南闡述了所謂的“庸俗觀點”，即個人和政府都會具有的一種小心謹慎的態(tài)度，正如亞當·史密斯在《國富論》中指出的“治國之道往往寓于持家之道(What is prudence in the conduct of every private family can scarce be folly in that of a great kingdom)。”布坎南認為此語也適用于公共債務(wù)，并反對新凱恩斯主義的公債理論?！豆苍瓌t》多達212頁，中心觀點篇幅不長，其余大多為闡述和佐證的文字。

布坎南總結(jié)新凱恩斯主義的三條基本主張：

1.否認公共債務(wù)會把負擔轉(zhuǎn)移給未來公民；

2.私人債務(wù)與政府債務(wù)完全無法類比；

3.外部和內(nèi)部的公共債務(wù)存在重要和明顯的區(qū)別。

第1條是布坎南闡述的關(guān)鍵點，第2、第3條進一步鞏固了自己的觀點。《公共原則》指出公共債務(wù)具有區(qū)別于稅收的分配公共行為成本的能力。在第二章，布坎南忠實闡述了這三條主張。

在第三章進行理論驗證后，第四章闡述了布坎南的公債理論。他提出了與凱恩斯主義爭鋒相對的三條主張：

1.公債能夠轉(zhuǎn)移到未來的公民身上；

2.私人債務(wù)與政府債務(wù)是可以類比的；

3.外部和內(nèi)部的公共債務(wù)本質(zhì)上相同。

如此直白、尖銳的表達在其他經(jīng)濟學專著中前所未有，因而無怪乎深受凱恩斯主義影響的宏觀經(jīng)濟學家、政府人士反對布坎南在《公共原則》中的觀點了。

堅持前凱恩斯理論的布坎南反對新凱恩斯主義，提出針鋒相對的觀點是不難理解的。從經(jīng)濟學理論來看，布坎南屬于研究和解釋市場經(jīng)濟的自動調(diào)節(jié)作用的經(jīng)濟學流派，和誕生一個世紀、鼓吹政府調(diào)控的凱恩斯主義為代表的主流經(jīng)濟學派針鋒相對。布坎南這么做也許是希望遏制山雨欲來的凱恩斯主義新浪潮，只是該來的終究會來。

在開始理性解讀之前，本文就布坎南的“庸俗觀點”和新凱恩斯主義觀點的對比作兩點說明：①《公共原則》對不同的經(jīng)濟學理論進行了精準的概括和對比；②《公共原則》盡量忽略了一些見微知著的差異，如深入探究就能發(fā)現(xiàn)布坎南的主要興趣在于政治經(jīng)濟學而非宏觀經(jīng)濟理論。基于以上所述，必須指出《公共原則》是在1946年美國《就業(yè)法案》出臺12年后出版的?！毒蜆I(yè)法案》假設(shè)了市場經(jīng)濟天生不穩(wěn)定，認為實現(xiàn)穩(wěn)定的途徑是聯(lián)邦政府運用財政政策和貨幣政策來管理和調(diào)節(jié)經(jīng)濟，進一步理論化就形成了所謂的宏觀經(jīng)濟學?！毒蜆I(yè)法案》還促成了經(jīng)濟顧問委員會的成立，為政府調(diào)控提供建議和指導?！靶鹿诺渚C合派”應(yīng)運而生，他們認為如果聯(lián)邦政府能夠有效地管理好宏觀經(jīng)濟，那么微觀經(jīng)濟就能實現(xiàn)良好的自我調(diào)控。《公共原則》的目的在于遏制凱恩斯主義浪潮，不贊同凱恩斯主義關(guān)于市場經(jīng)濟天然不穩(wěn)定的假設(shè)，獲得了反凱恩斯主義者的廣泛支持。

凱恩斯主義的核心觀點是，公共債務(wù)是自己欠自己的東西，反過來有效地抑制了債務(wù)。因為既然債務(wù)是自己欠自己的，就沒有反對的理由。因此，如果債務(wù)能夠穩(wěn)定原本不穩(wěn)定的市場而產(chǎn)生好的結(jié)果，則不失為一件好事。[3]凱恩斯主義理論認為，債務(wù)不會對未來產(chǎn)生影響，因為當債務(wù)發(fā)生時，成本總是產(chǎn)生于當下，并且通過借貸獲得的資源被投入使用，除了債務(wù)積累可能減少資本存量從而降低未來總收入的很小的可能性。

與凱恩斯主義相反，布坎南試圖解釋債務(wù)是可以使公共活動成本從當前轉(zhuǎn)移到未來。這種主張引起了倫理上的反對，反對將成本強加給那些沒有承擔成本決定權(quán)的人。這種成本代際轉(zhuǎn)移的主張是布坎南公共債務(wù)理論的核心，也得到了一些論點的支持。其中一個論點是，債務(wù)是在國內(nèi)還是國外并不重要。另一個論點是，他的主張與債務(wù)減少未來資本存量的影響無關(guān)。

在1943年建造一艘軍艦，資金來源方式很多。公共債務(wù)創(chuàng)造了金融債權(quán)，如果軍艦是通過稅收籌資的話，就不會產(chǎn)生債權(quán)了，因為建造戰(zhàn)艦的資金完全來自于稅收就不會涉及未來的債務(wù)清償。布坎南指出，現(xiàn)在的納稅人通過債務(wù)融資少交稅，少交的部分轉(zhuǎn)換為未來納稅人為攤銷債務(wù)而支付的更多稅收。布坎南將債務(wù)融資分為兩類：一類是貸方為軍艦融資，以換取分期付款；另一類是當前納稅人將負擔轉(zhuǎn)移到未來納稅人身上。然而，這兩種類型的交易都可以通過加總來抵消。布坎南把他的分析放在與凱恩斯主義財政政策支持者相同的宏觀基礎(chǔ)上。然而，布坎南否認凱恩斯主義者認為的人們可以直接對宏觀變量采取行動的假設(shè)，這與他一生的工作內(nèi)容背道而馳。毫無疑問，布坎南這樣做是為了在反對者的陣地上短兵相接。然而，其結(jié)果是將他的公共債務(wù)理論轉(zhuǎn)移到了宏觀經(jīng)濟學范疇，遠離了其真正屬于的政治經(jīng)濟學的競技場。

二、《公共原則》被忽視的背景信息

《公共原則》成書于布坎南從意大利(1955-56)回來后。意大利的經(jīng)歷對他的作品影響深遠，也包括《公共原則》。布坎南對公共財政的研究一開始就不同于英美世界主流，試圖采用不同方法研究戰(zhàn)后的公共財政問題。他從克努特·威克塞爾(Knut Wicksell)到后來的安東尼·德維蒂·德馬爾科(Antonio De Viti De Marco)和馬菲奧·潘塔萊奧尼(Maffeo Pantaleoni)等意大利學者那里獲得了很多靈感。[4]英美財政學致力于尋求治國之道，而布坎南則與意大利人一樣，對解釋財政活動的理論更感興趣。從這一點來看，布坎南肯定不太樂于接受把社會簡化為代表性經(jīng)濟人的宏觀經(jīng)濟理論。他參與了公共債務(wù)的討論，但是以政治經(jīng)濟學家，而不是以接受新古典綜合理論的宏觀經(jīng)濟理論家的身份。

布坎南對公共債務(wù)的興趣很大程度上起源于對高速公路財政的研究。20世紀50年代正是美國高速公路快速發(fā)展的時期，National Tax Journal多次刊文討論高速公路財政問題，關(guān)于高速公路是應(yīng)該征稅還是舉債分期償還的討論如火如荼。討論的焦點之一是，高速公路應(yīng)該通過借債還是對汽油征稅來實現(xiàn)“誰用誰付錢”的財政模式。在《公共原則》的前言里，布坎南解釋其在高速公路問題的早期研究中就對債務(wù)問題感興趣，并逐步延伸到公共債務(wù)領(lǐng)域。只是社會給他的反饋頗具諷刺，《公共原則》竟然被誤認為是對宏觀經(jīng)濟理論的重大貢獻，與其初衷南轅北轍。

布坎南從意大利傳統(tǒng)的公共財政理論中獲得了營養(yǎng)。意大利和英美國家截然不同，后者的傳統(tǒng)財政理論是把公共財政學看作是治國理政的從屬，經(jīng)濟學家的角色是給予政府建議和指導；而意大利人認為經(jīng)濟學家應(yīng)該站在政府角度，根據(jù)實際情況研究如何構(gòu)建相應(yīng)的公共財政體系。意大利學者認為在不同的政府體制下存在著通用的經(jīng)濟邏輯，只是要按實際情況開展工作。

如果將經(jīng)濟理論的目的視為實現(xiàn)工商業(yè)實踐和理論的盡量一致，那么意大利的公共財政學的目的可以被視為實現(xiàn)政治實踐和理論的盡量一致。從這個意義上說，實事求是的經(jīng)濟學家應(yīng)該認識到理論來源于實踐但不是萬能的。安東尼·德維蒂·德馬爾科作為自由黨黨員在意大利議會長期任職，同時在羅馬大學擔任公共財政研究教授?？梢韵胂?，他作為學者研究的成果必然多少實踐于議員工作。

意大利的公共財政理論認為，不同的政府體制會影響財政活動進程。因此，意大利經(jīng)濟學家重視各種模型的財政和政治研究。一部分模型強調(diào)公共活動中的合作互動性，比如德馬爾科不是用我們熟知的生產(chǎn)和消費的技術(shù)術(shù)語來定義公眾需求，而是將其視為聚居生活人群的特殊需求。還有模型把公共活動看作是政府、組織控制民眾或使其從屬的工具，比如帕累托(1935)認為精英通過意識形態(tài)控制大眾。布坎南去意大利時抱著對高速公路財政的興趣，繼而擴展到公共債務(wù)，后來為了詳盡闡述自己的公共財政理論才寫出了《公共原則》一書。

以上就是《公共原則》一書的寫作背景。債務(wù)可以從當前轉(zhuǎn)移到未來的說法放到宏觀經(jīng)濟理論框架下看起來難稱合理，但置于適當?shù)睦碚摫尘跋聞t意義凸顯。讀者要透過布坎南的凱恩斯主義式的語言，來探索布坎南完全不同于凱恩斯主義的觀點。在剩下的篇幅里，將探討如果把社會看作是各代人組成的集合而不考慮代際重合的情況下，將宏觀經(jīng)濟理論與債務(wù)代際轉(zhuǎn)移結(jié)合所產(chǎn)生的問題及特征。

三、代際債務(wù)轉(zhuǎn)移缺乏連貫性

布坎南認為，與稅籌財政相比，公債可以使成本從現(xiàn)代轉(zhuǎn)移到將來支付。這一觀點認為成本轉(zhuǎn)移在不同代人之間進行，意味著一代人的所有個體都是相同的，或者把一整代人看作一個“代表性經(jīng)濟人”。[5]盡管這種觀點在宏觀理論中很常見，但仍然具有其獨特性，最需要考慮的是債務(wù)產(chǎn)生的合理性。一代人互相之間可能沒有借貸行為,因為一代人本身就是行為主體，通過借貸實現(xiàn)成本轉(zhuǎn)移。

但是,這樣的債務(wù)轉(zhuǎn)移如何進行呢？我們必須設(shè)定一個復雜的世界，一代人被捆綁在一起協(xié)調(diào)一致地行動，并且存在不止一代人，才能研究不同代人之間的行為。我們姑且規(guī)定一代為新人，一代為老人。每代人經(jīng)歷新和老兩個階段。我們把老一代人看作是納稅和作出公共決策的一代人，而新一代人則等著接班老一代人。

在這種特定的背景下，布坎南認為債務(wù)能取代稅收，強制新一代人轉(zhuǎn)移財富，讓老一代人增加當前的消費。按照他的想法，新一代人必須購買債務(wù)才能使老一代人增加消費，因為軍艦將由新一代人而不是老一代人支付。如果新一代人還未出現(xiàn)，我們會疑惑代際的財富轉(zhuǎn)移如何發(fā)生，因為他們根本沒有購買債券的意圖。此外，新一代人還未形成勞動力，無法保證擁有超過老一代人的生產(chǎn)能力。簡而言之，在上述設(shè)定的背景下，布坎南主張的代際債務(wù)轉(zhuǎn)移看起來似乎缺乏連貫性。

現(xiàn)在的一代人如何把債務(wù)轉(zhuǎn)移給將來的一代呢？不同代人之間債務(wù)轉(zhuǎn)移就是使現(xiàn)在一代人的所有個體都把債務(wù)接力給下一代人。但是，這種交易是什么形式？而且新一代人能接受這種債務(wù)接力嗎？總之，在這一背景下，把一代人看作一個“代表性經(jīng)濟人”是不合理的。畢竟，代表性經(jīng)濟人不是一個交易主體，而是一種有些人覺得有用，有些人覺得沒用的宏觀理論。所以，任何這樣的實證研究都需要承認債務(wù)交易的雙方是多樣化的群體，還要留有解釋余地，成本是怎么從贏家強加到輸家身上的。

要進行正確的分析，我們就不能把公債視為延遲支付公共活動成本的一種方式，因為一代人不是行為主體。雖然我們在日常生活中能很好地感知不同代人的存在，但個人感覺和宏觀經(jīng)濟理論的概念是毫無關(guān)系的。拿一個三代人組成的家庭來說，三代人按年齡分為三個群體。族群繁衍使得家庭擴大，伴隨著生老病死最后瓦解。然后，要研究一整代人還不能不考慮特殊情況，比如某代人經(jīng)歷了嚴重的、長期的人口蕭條或20到40歲的男性人口有一半在戰(zhàn)爭中死亡。此外，如果我們堅持把一代人而不是個人視為行為主體，可能同一代人會處于交易的不同方。

四、用斜向轉(zhuǎn)移理論處理代際關(guān)系

把一代人視為行為主體時，公共債務(wù)是不能從現(xiàn)在轉(zhuǎn)移到未來的。凱恩斯主義關(guān)于公共債務(wù)無法轉(zhuǎn)移的觀點是對的，也就是說，1943年建造軍艦的成本只能產(chǎn)生于1943年。但我們也不能說布坎南錯了，只能說他沒有能把自己研究高速公路財政的結(jié)論延伸到公共債務(wù)上。

與稅收相比，公共債務(wù)的形式是發(fā)行債券。債券代表了一代人個體間的債務(wù)轉(zhuǎn)移，而不是不同代人之間的，盡管這種轉(zhuǎn)移可以是動態(tài)的，具有時間跨度的轉(zhuǎn)移。因此，艾迪里歐·達·恩波利(Attilio Da Empoli)的斜入射理論(theory of oblique incidence)的引入推動了公共債務(wù)的研究。[5]一般地，稅負轉(zhuǎn)移包括了前轉(zhuǎn)和后轉(zhuǎn)，前轉(zhuǎn)給消費者承擔，后轉(zhuǎn)給生產(chǎn)者承擔。稅負前后轉(zhuǎn)的區(qū)別在于最終負稅人不同。稅負前轉(zhuǎn)的最終負稅人是購買者和消費者，而后轉(zhuǎn)的最終負稅人是生產(chǎn)者和供貨者。針對一雙運動鞋征收的消費稅不是前轉(zhuǎn)給買鞋的人就是后轉(zhuǎn)給生產(chǎn)鞋的人。達·恩波利的斜入射理論包括了各種方向的轉(zhuǎn)移。[6]

公共債務(wù)創(chuàng)造了一批與稅籌財政無關(guān)的公民階層，即債券持有人。公共財政研究的目的，在于判斷這一階層是否在一定程度上改變了財政和政治的運行。比如，購買債券的公民履行納稅義務(wù)是集中支付的，而一般納稅人則是分別支付的。可以說，納稅人始終和持續(xù)為政府提供財政支持，是公共財政的重要組成部分。債券持有人與納稅人不同，債券可以由父母轉(zhuǎn)移給子女。雖然其他金融資產(chǎn)也能這樣轉(zhuǎn)移，但問題是當政府財政完全依靠稅收之時，債券持有人的存在是否會改變公共行為的慣有軌跡。

因此，德馬爾科(De Viti de Marco)認為公共債務(wù)是一系列私人債務(wù)的替代品。公民可以支付現(xiàn)金或按市場利率借款來納稅，而公共債務(wù)使他們可以有效地以政府利率而不是市場利率借款。德馬爾科認為利率降低會形成成本優(yōu)勢，盡管這種看法存在爭議。與商業(yè)貸款相比，利率降低肯定會導致債券持有人到納稅人的風險轉(zhuǎn)移。如果一個公共項目進展不順，需要注入更多資金才能完成，那么它將通過增加納稅人負擔來完成，而不是要求項目發(fā)起人提供更多資金。

另外，我們無法設(shè)想所有納稅人會統(tǒng)一接受公共債務(wù)，而不是選擇支付現(xiàn)金或按市場利率貸款。有些人可能更喜歡貸款，有些人更喜歡付現(xiàn)金。因此，公共貸款產(chǎn)生了一些被迫借款人。布坎南(1967)還描述了公共債務(wù)“或有”的性質(zhì)。所謂“或有”，是指債務(wù)產(chǎn)生時沒有明確的責任歸屬。發(fā)售債券是為了籌集資金，但是稅收償還債務(wù)將在未來決定。這種情形與市場化債務(wù)相反，市場化債務(wù)分期償還的責任是伴隨債務(wù)產(chǎn)生，與死者的遺產(chǎn)共存的。

當債務(wù)責任未明確，納稅人對公共債務(wù)興趣不大是可以理解的。其一，納稅人更愿意支付現(xiàn)金，而不是負債；其二，當公債剛剛產(chǎn)生時人們不太會愿意購買政府債券，因為短期內(nèi)無法兌現(xiàn)，只有當債務(wù)相對寬松時才會購買。從財政角度而言，這種明確的制度安排將稅收和債務(wù)更緊密地聯(lián)系在一起。

代際語言模糊而不是澄清了公共債務(wù)的功能。本文認為布坎南的公債缺乏盈利性的觀點是正確的。但是，這種想法需要一種聯(lián)盟結(jié)構(gòu)來證明一代人不是一個行為主體而是具有利益沖突的組合。債務(wù)確實能夠轉(zhuǎn)移，但是在社會成員的不同代人之間，而不是把一代人看作主體。

五、主觀合法，聯(lián)盟變化和債務(wù)不兌現(xiàn)

1971年，威廉·尼斯坎南(William Niskanen)提出了一種自由民主憲政的聯(lián)盟模型。模型包括五種依收入等分排列的聯(lián)盟。關(guān)于這個模型的一個重要問題是聯(lián)盟的持久性，以兩種極端情況為界。[7]

一種是短期的聯(lián)盟，即今年是贏家、明年是輸家。這種形式對大多數(shù)聯(lián)盟來說一般是不可行的，因為至少要有一個人連續(xù)兩年在獲勝的聯(lián)盟里。然而，聯(lián)盟在短時間內(nèi)存在巨大的波動。在這種情況下，我們可以認為聯(lián)盟處于零和框架內(nèi)，意味著每個人對聯(lián)盟成員的期望值近似為零。這一結(jié)果最終將反映出這樣一種效率，即每個人都發(fā)現(xiàn)財政活動的預期邊際成本大致等于預期邊際收益。另外一種極端情況是可持續(xù)的，甚至是永久的聯(lián)盟。在這種情況下，輸家的位置會持續(xù)很長的時間。有些人會從預期的公共活動中獲得可觀的凈受益，而另一些人就會遭受近乎永久的凈損失。

短期的聯(lián)盟反映了民眾對政府的普遍支持，同時人民內(nèi)部還有很多不同的聯(lián)盟偏好。相比之下，永久聯(lián)盟反映的是支配和從屬關(guān)系處于革命邊緣的狀況。

只要一種政治體制得到了民眾的普遍支持，就很可能被認為是合情合法。但所謂“合法性”是人的主觀意愿，并不等同于客觀合理。比如在美國，如果我們考慮到政客總是對民眾許以大量政治允諾且最終并未實現(xiàn)，那么公債在政府未兌現(xiàn)“債務(wù)”中只能算很小部分了。社會上存在大量的非資金性質(zhì)的“債務(wù)”，最有代表性的就是前景不明的諸多政治承諾，他們能否兌現(xiàn)只能靠時間檢驗。[8]

六、總結(jié)

關(guān)于詹姆斯·布坎南的公共債務(wù)理論，存在狹義和廣義的不同理解。狹義上公共債務(wù)可以看作代際間的財富轉(zhuǎn)移，而廣義上既包括代際間也包括一代人之內(nèi)的財富轉(zhuǎn)移。布坎南的基本觀點是公共債務(wù)能夠把當前的成本轉(zhuǎn)移到未來，從字面上看并不正確，因為不能把一代人看作行為主體。但是，他的總體設(shè)想是正確的，這與他在政治經(jīng)濟學、公共財政學領(lǐng)域的相關(guān)著作一脈相承，卻往往為財政政策制定者們所忽視。