程志遠(yuǎn)， 徐本鑫

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 蕪湖 241002)

檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟檢察的手段性權(quán)力與重要保障，直接影響著公益訴訟的實(shí)際效果。但該權(quán)力在實(shí)踐中仍然面臨對(duì)象不配合、成本不經(jīng)濟(jì)以及程序不規(guī)范等運(yùn)行問題。目前，檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行依據(jù)并不完備，《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第二十條并未明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟屬于法律監(jiān)督權(quán)，因而第二十一條是否賦予了檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)仍有爭議[1]，公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)也存在爭議[2]。公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)決定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查核實(shí)的目的、方式與程度，影響行政機(jī)關(guān)接受調(diào)查核實(shí)的態(tài)度表現(xiàn)。最高人民法院、最高人民檢察院2018年頒布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)規(guī)范的概括性與原則性使得該權(quán)力運(yùn)行只得依賴最高檢頒布的規(guī)范性文件。2021年最高人民檢察院最新頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱《辦案規(guī)則》)內(nèi)容較2018年的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案指南(試行)》(以下簡稱《辦案指南》)更加完善、體系化，但對(duì)調(diào)查核實(shí)的具體程序規(guī)定依然粗略，依舊無法完全解決調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行問題。該權(quán)力的運(yùn)行問題，亟需從制度規(guī)范方面剖析、解決。

一、檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的問題

(一)調(diào)查核實(shí)對(duì)象不配合

行政公益訴訟案件針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的違法履職行為，被調(diào)查對(duì)象主要是有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員[3]。實(shí)踐中，有些行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作存在消極抵觸情緒，隱匿對(duì)自身不利的證據(jù)[4]，導(dǎo)致實(shí)踐中的證明妨害；或者在檢察機(jī)關(guān)調(diào)取案件卷宗時(shí)借口案卷尚未裝訂、歸檔而拒不提供案卷等；或設(shè)置重重阻力，妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)。例如，北京市某區(qū)人民檢察院表示，其在調(diào)查某公園用地是否被改作其他用途時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以“提供相關(guān)材料需經(jīng)區(qū)委區(qū)政府審批同意”為由拒絕提供相關(guān)材料，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作停滯，相關(guān)事實(shí)也難以查明[5]。有些行政機(jī)關(guān)則是“表面配合”，雖提供材料但不加蓋公章,致使材料不具有證據(jù)效力[6]。一些行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟工作不理解、不支持，認(rèn)為調(diào)查核實(shí)就是將行政機(jī)關(guān)推上“被告”席。加之檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟案件涉及生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)等輿論敏感的領(lǐng)域，往往都存在突出、復(fù)雜的矛盾，檢察機(jī)關(guān)在這些領(lǐng)域“攻擊”行政機(jī)關(guān)，會(huì)讓其感覺到訴訟和輿論的雙重負(fù)擔(dān)[7]，因而有些行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)十分排斥。

檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)行使關(guān)系到公益訴訟案件的線索發(fā)現(xiàn)與證據(jù)調(diào)取，對(duì)公益訴訟庭審和訴訟結(jié)果都具有重大影響[8]。相關(guān)行政機(jī)關(guān)拒不配合檢察公益訴訟調(diào)查，無正當(dāng)理由拒不參加聽證，拒絕答復(fù)《檢察建議書》、拒絕整改等不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查以及監(jiān)督的行為，不僅會(huì)帶來公益訴訟進(jìn)程無法推進(jìn)、公益保護(hù)不及時(shí)等一系列消極后果，而且易造成檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的對(duì)立，嚴(yán)重影響公益訴訟制度的整體效益。

(二)調(diào)查核實(shí)成本不經(jīng)濟(jì)

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)常采用“證據(jù)充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)，面面俱到地調(diào)查核實(shí)公共利益受到損害的程度及具體損失數(shù)額、行政機(jī)關(guān)違法履職行為與公益損害結(jié)果之間的因果關(guān)系等，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)內(nèi)容冗雜、調(diào)查核實(shí)成本過高[2]。

檢察機(jī)關(guān)需花費(fèi)大量成本對(duì)外委托。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往需要通過鑒定、評(píng)估、航拍、咨詢等方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這些方式專業(yè)性強(qiáng)，需要委托有資質(zhì)有權(quán)威的鑒定機(jī)構(gòu)，耗費(fèi)大量公共財(cái)政支出。例如在生態(tài)壞境與資源保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)不具有專業(yè)判斷能力，對(duì)行政公益訴訟案件中公益損失數(shù)額等進(jìn)行調(diào)查必須委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，耗費(fèi)巨額成本。如陜西省某基層檢察機(jī)關(guān)在一起公益訴訟案件中計(jì)劃對(duì)一片土地進(jìn)行酸污染鑒定，得知進(jìn)行土地酸污染程度鑒定竟需要花費(fèi)120萬元、耗時(shí)6個(gè)月后，改而委托某機(jī)構(gòu)僅進(jìn)行定性檢測，仍花費(fèi)了5萬元[9]。檢察機(jī)關(guān)為收集關(guān)鍵證據(jù)確保案件勝訴，在大量案件中通過委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家鑒定，或購買無人機(jī)等設(shè)備進(jìn)行航拍等，動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)千、數(shù)萬甚至上百萬元，可見調(diào)查核實(shí)成本之高。

檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行不必要的調(diào)查核實(shí)，不當(dāng)加大成本投入。實(shí)踐中，有些檢察機(jī)關(guān)與其他部門分工不明，缺少協(xié)調(diào)與聯(lián)系，造成調(diào)查核實(shí)成本的浪費(fèi)卻收效甚微。例如，在福建省福州市某區(qū)某餐飲酒樓違法排污一案中(1)參見最高人民檢察院2020年4月29日發(fā)布的“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)典型案例之五——福建省福州市長樂區(qū)漳港海岸線餐飲酒樓違法排污行政公益訴訟案。，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)在行政部門調(diào)查核實(shí)違法行為時(shí)，針對(duì)同一違法事實(shí)同時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，使得檢察機(jī)關(guān)時(shí)間、金錢與人力成本投入增加，但調(diào)查核實(shí)獲得的信息卻與行政部門所得結(jié)果基本相同。再如，荊門市某區(qū)農(nóng)業(yè)水利局未履行監(jiān)督管理法定職責(zé)一案中(2)參見湖北省荊門市掇刀區(qū)人民法院(2019)鄂0804行初113號(hào)行政判決書。，當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院在要求違法主體糾錯(cuò)之前，反復(fù)進(jìn)行對(duì)象、方式、目的相同的調(diào)查核實(shí)，造成司法資源的浪費(fèi)。頻繁啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)是對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身精力的損耗，不僅與法律監(jiān)督的程序正義價(jià)值目標(biāo)相背離，而且也可能使行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸情緒與不配合行為，影響行政公益訴訟辦案質(zhì)量。

(三)調(diào)查核實(shí)程序不規(guī)范

目前行政公益訴訟中調(diào)查核實(shí)程序啟動(dòng)較為隨意[10]。檢察機(jī)關(guān)迫于辦案壓力，追求辦案效率，往往在發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索后立即啟動(dòng)調(diào)查程序[11]。實(shí)踐中存在檢察機(jī)關(guān)在多個(gè)環(huán)節(jié)隨意啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)、忽視調(diào)查核實(shí)的階段性的情況。例如，武漢市某區(qū)長江堤段違法堆存固體廢物一案中(3)參見最高人民檢察院2019年10月10日召開“堅(jiān)持以人民為中心，全面推進(jìn)公益訴訟檢察工作”新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布的26件公益訴訟典型案例。，該檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)線索后、立案后以及發(fā)出檢察建議后均啟動(dòng)了調(diào)查核實(shí)。有些檢察機(jī)關(guān)甚至在立案前(調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動(dòng)前)便開展了調(diào)查核實(shí)(4)如福建省福州市閩侯縣人民檢察院立案決定書，侯檢行公建〔2018〕35012100004號(hào)；福建省福州市閩侯縣人民檢察院檢察建議書，侯檢行公建〔2018〕35012100004號(hào)。。尚未立案便調(diào)查核實(shí)，易使調(diào)查核實(shí)權(quán)突破權(quán)力邊界，侵犯被調(diào)查對(duì)象的程序權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)簡化調(diào)查核實(shí)啟動(dòng)程序，提高辦案效率[12]，有時(shí)卻以犧牲程序正義為代價(jià)，造成檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)背離法律監(jiān)督的科學(xué)化。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)中仍存在程序不規(guī)范的問題。首先，偶有檢察機(jī)關(guān)單方面收集證據(jù)。例如在某市人民檢察院訴城市管理執(zhí)法局不履行法定職責(zé)一案中(5)參見鐘祥市人民檢察院訴鐘祥市城市管理執(zhí)法局不履行法定職責(zé)公益訴訟一審行政判決書，湖北省鐘祥市人民法院(2020)鄂0881行初16號(hào)，2020年9月21日。，該檢察院單方拍攝建筑垃圾中轉(zhuǎn)場的照片并作為證據(jù)，被告在庭審過程中質(zhì)疑該證據(jù)的合法性(6)《辦案指南》“一般程序”中關(guān)于證據(jù)收集的具體要求：“檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟調(diào)查時(shí)需要勘驗(yàn)現(xiàn)場的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織或者當(dāng)事人所在單位派人參加?！薄４送?，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)常通過領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)座談的方式向行政機(jī)關(guān)了解有關(guān)案件情況。例如石嘴山市某區(qū)人民檢察院與當(dāng)?shù)貧埣踩寺?lián)合會(huì)共同開展“無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)”[13]。該類研討會(huì)、座談會(huì)固定案件事實(shí)的形式多是會(huì)議紀(jì)要、座談?dòng)涗浖靶姓C(jī)關(guān)提供的相關(guān)證據(jù)復(fù)印件。因絕大多數(shù)案件未進(jìn)入訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)也很少受到外界關(guān)注和監(jiān)督，個(gè)別辦案人員忽視調(diào)查核實(shí)的程序性，出現(xiàn)未向行政機(jī)關(guān)提供調(diào)查取證通知書和調(diào)取證據(jù)清單，或者調(diào)取的證據(jù)材料復(fù)印件并未說明證據(jù)出處、提供人等信息，以工作記錄代替詢問筆錄等情況[5]。這樣在進(jìn)入訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)展示環(huán)節(jié)將會(huì)十分被動(dòng)。

二、檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的制度缺陷

(一)權(quán)力性質(zhì)模糊

檢察行政公益調(diào)查核實(shí)對(duì)象不配合，根本原因在于相關(guān)主體對(duì)該權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在偏差?！度嗣駲z察院組織法》并未直接賦予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，也并未明確檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)(7)《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行使第二十條的法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)可以行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，但第二十條中規(guī)定的“依照法律提起公益訴訟”與其他“法律監(jiān)督職權(quán)”屬并列關(guān)系。。然而檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)是訴權(quán)還是法律監(jiān)督權(quán)，直接影響到行政機(jī)關(guān)在接受檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)時(shí)的態(tài)度。

檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)不屬于“訴權(quán)”。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于訴訟當(dāng)事人的證明權(quán)[2]，來源于“行政公訴權(quán)”以及其行政公益訴訟的當(dāng)事人身份。該觀點(diǎn)實(shí)際上混淆了“調(diào)查核實(shí)權(quán)”與當(dāng)事人“調(diào)查取證權(quán)”的區(qū)別?！罢{(diào)查核實(shí)權(quán)”是《人民檢察院組織法》賦予檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)而在訴前向被監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行調(diào)查收集證據(jù)、核實(shí)案情的權(quán)力，“調(diào)查取證權(quán)”則是訴訟當(dāng)事人享有的依據(jù)訴訟法在訴訟中為證明其觀點(diǎn)而進(jìn)行調(diào)查取證的權(quán)利。若將檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)理解為“訴權(quán)”，則其屬于一種“訴前調(diào)查權(quán)”，但檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟前進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并不僅是為公益訴訟服務(wù)的，調(diào)查核實(shí)后也可能有幾種不同的情形：審查終結(jié)；涉刑轉(zhuǎn)為其他程序；發(fā)出檢察建議，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的整改情況直接結(jié)案或提起訴訟。由此可見，調(diào)查核實(shí)后并不一定進(jìn)入訴訟程序，因而將行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)理解為“訴權(quán)”或者“訴前調(diào)查權(quán)”不夠周全[14]。正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)將公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)理解為“訴權(quán)”，甚至將檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)等同于普通原告的調(diào)查取證權(quán)利，認(rèn)為該權(quán)力不應(yīng)“凌駕于被告之上”,其才對(duì)調(diào)查核實(shí)產(chǎn)生抵觸、不配合的情緒。

檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)，被監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)配合?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定我國檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)(8)《中華人民共和國憲法》第一百三十四條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?，行使法律監(jiān)督職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的憲法地位決定其開展公益訴訟屬于履行法律監(jiān)督職責(zé)。而《人民檢察院組織法》賦予檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的權(quán)力(9)《人民檢察院組織法》第二十一條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。”，根據(jù)體系解釋可知檢察機(jī)關(guān)可在開展公益訴訟時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)?？梢?，檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)起源于法律監(jiān)督權(quán)，其是法律監(jiān)督權(quán)中的一項(xiàng)具體性權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。該權(quán)力是由國家機(jī)關(guān)行使的法律監(jiān)督職權(quán)，本身具有國家強(qiáng)制力，具有“適度強(qiáng)制性”[15]，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)?！皟筛摺彪m然通過司法解釋賦予人民檢察院在公益訴訟中“調(diào)查收集證據(jù)”的權(quán)力(10)《公益訴訟解釋》第六條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理?！?，并明確有關(guān)行政機(jī)關(guān)的配合義務(wù)，但沒有也無權(quán)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不配合的法律后果。因此，檢察機(jī)關(guān)要想取得預(yù)期辦案效果，需要行政機(jī)關(guān)接受、積極配合調(diào)查核實(shí)。

(二)運(yùn)行目的不明

為控制調(diào)查核實(shí)的成本，需要明確調(diào)查核實(shí)的目的，厘清調(diào)查核實(shí)應(yīng)到達(dá)何種程度。檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)作為法律監(jiān)督的一項(xiàng)手段性權(quán)力，應(yīng)以法律監(jiān)督為目的，訴訟僅是法律監(jiān)督的一項(xiàng)手段。法律監(jiān)督即“監(jiān)督法律實(shí)施”，審查被監(jiān)督對(duì)象行為違法與否。針對(duì)行政機(jī)關(guān)行為違法性，檢察機(jī)關(guān)只需指出即可，證明行政機(jī)關(guān)不依法履職行為可能造成國家利益、社會(huì)公共利益的損害，并向其提出檢察建議作為糾正參考，而無需花費(fèi)大量成本對(duì)具體事實(shí)問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)通常并不具有專業(yè)的鑒定、評(píng)估能力，因而需要借助行政部門的力量對(duì)具體的事實(shí)問題進(jìn)行鑒定評(píng)估。若進(jìn)入訴訟，具體的事實(shí)問題及法律問題應(yīng)由法院主導(dǎo)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并作出裁判。檢察機(jī)關(guān)在訴前應(yīng)當(dāng)僅進(jìn)行初步調(diào)查，這樣不僅能節(jié)約檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的成本，還有益于推進(jìn)訴訟進(jìn)程，提升訴訟整體效益。但公益調(diào)查核實(shí)權(quán)“訴權(quán)論”則認(rèn)為行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)作為訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)以保障訴訟為目的。檢察機(jī)關(guān)若持此觀點(diǎn)，則會(huì)將調(diào)查核實(shí)權(quán)視為服務(wù)訴訟的工具，為滿足其訴訟請(qǐng)求，全面充分調(diào)查，提高證明標(biāo)準(zhǔn)，甚至承擔(dān)法律規(guī)定以外的舉證義務(wù)，以求勝訴[16]。

《辦案規(guī)則》等規(guī)范性文件為保障檢察機(jī)關(guān)訴訟便利、獲得在訴訟中的優(yōu)勢地位，要求檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中全面調(diào)查核實(shí)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)壓力巨大。從公益訴訟試點(diǎn)至今，檢察機(jī)關(guān)基本上承擔(dān)了全部舉證義務(wù)，而行政機(jī)關(guān)可以舉證但不承擔(dān)舉證義務(wù)[17]。這使得檢察機(jī)關(guān)在訴前收集證據(jù)材料、核實(shí)事實(shí)的具體要求接近或等同于審判機(jī)關(guān)在一般行政訴訟程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)。這并不妥當(dāng)。首先，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)提起的具有法律監(jiān)督性質(zhì)的客觀訴訟，其目的在于保護(hù)國家和社會(huì)公共利益、維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，與救濟(jì)私主體權(quán)利無太大聯(lián)系。該制度法律監(jiān)督、保護(hù)公益等核心目的決定其程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)注重效率。如果加重檢察機(jī)關(guān)的證明負(fù)擔(dān)，則會(huì)降低訴訟效率，不利于公益的及時(shí)保護(hù)。因此，行政公益訴訟對(duì)事實(shí)的證明要求遠(yuǎn)不必達(dá)到刑事訴訟的程度[9]。其次，對(duì)于行政公益訴訟中的原告方而言，其在訴訟過程中主要起到的是推進(jìn)程序的作用。調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使是為了方便檢察機(jī)關(guān)了解案情，以選擇合適的監(jiān)督手段推進(jìn)公益訴訟進(jìn)程，對(duì)法院作出一個(gè)非此即彼的判決的要求不應(yīng)那么強(qiáng)烈。因而檢察機(jī)關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)無需過高，只需達(dá)到合理可能性的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)運(yùn)行程序失范

檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動(dòng)程序模糊。法律及規(guī)范性文件對(duì)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)啟動(dòng)、具體操作等程序暫付闕如或規(guī)定模糊，是調(diào)查核實(shí)權(quán)隨意啟動(dòng)、程序混亂的根本原因。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部一直面臨著如何有效控制“隨意啟動(dòng)”以及“誰來啟動(dòng)”的難題。在立法缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)往往表現(xiàn)得較為激進(jìn)。《辦案規(guī)則》僅明確了公益訴訟立案決策者為檢察長(11)《辦案規(guī)則》第三十條規(guī)定：“檢察官對(duì)案件線索進(jìn)行評(píng)估后提出立案或者不立案意見的，應(yīng)當(dāng)制作《立案審批表》，經(jīng)過初步調(diào)查的附《初步調(diào)查報(bào)告》，報(bào)請(qǐng)檢察長決定后制作《立案決定書》或者《不立案決定書》?！?，但未涉及調(diào)查核實(shí)權(quán)的決策主體。實(shí)踐中不同地區(qū)、不同案件做法呈現(xiàn)差異，有些案件調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動(dòng)由分管副檢察長批準(zhǔn)[10]，反映了檢察機(jī)關(guān)對(duì)這一權(quán)力的重視與謹(jǐn)慎；有些案件則由承辦檢察官?zèng)Q定調(diào)查核實(shí)方向并啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)[18]。調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動(dòng)主體決定該權(quán)力啟動(dòng)的頻率與“門檻”。由承辦檢察官?zèng)Q定啟動(dòng)會(huì)使得調(diào)查核實(shí)啟動(dòng)方便，但調(diào)查核實(shí)啟動(dòng)的門檻則會(huì)降低，從而導(dǎo)致啟動(dòng)頻率過高，無法保證程序正義；若由檢察長決定啟動(dòng)會(huì)使調(diào)查核實(shí)權(quán)行使更為謹(jǐn)慎，但會(huì)影響公益訴訟的效率。調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不定、操作隨意性大，影響調(diào)查核實(shí)權(quán)的統(tǒng)一、規(guī)范行使[19]，不利于維護(hù)法律監(jiān)督權(quán)威。

檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)具體操作程序規(guī)定模糊?！掇k案規(guī)則》明確了調(diào)查核實(shí)的具體規(guī)則，但具有較強(qiáng)的模糊性。該權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)地區(qū)差異、標(biāo)準(zhǔn)不一以及程序不規(guī)范等問題[20]。《辦案規(guī)則》對(duì)調(diào)查核實(shí)的一般規(guī)定僅有14條，現(xiàn)有的調(diào)查核實(shí)權(quán)的各項(xiàng)具體手段在適用條件、適用程序、違反規(guī)則后果等方面都不同程度地存在條文模糊或缺位的問題。例如，《辦案規(guī)則》規(guī)定人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)，應(yīng)當(dāng)由兩名以上檢察人員共同進(jìn)行(12)《辦案規(guī)則》第四十二條第二款規(guī)定：“勘驗(yàn)應(yīng)當(dāng)在檢察官的主持下，由兩名以上檢察人員進(jìn)行，可以邀請(qǐng)見證人參加……”，但并未規(guī)定檢察人員的職務(wù)等級(jí)，也并未針對(duì)不同類型的案件做不同的區(qū)分，對(duì)諸如純書證調(diào)取、不需要臨場應(yīng)變的事項(xiàng)調(diào)查與對(duì)疑難復(fù)雜事項(xiàng)的調(diào)查進(jìn)行“一刀切”，各地則各自探索調(diào)查取證模式。再如，《辦案規(guī)則》并未明確同步錄音錄像制度。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)常因?yàn)椴荒茏C明所調(diào)查證據(jù)來源及合程序性而在質(zhì)證階段面臨不利局面。

三、完善檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的制度保障

(一)明確權(quán)力性質(zhì)，完善運(yùn)行保障措施

通過立法規(guī)定檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)并明確其法律監(jiān)督屬性。行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益、維護(hù)法律正確統(tǒng)一實(shí)施的基本手段，是法律監(jiān)督新格局發(fā)展的必然路徑和職權(quán)需要[20]，具有立法必要性。且行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，根據(jù)法律保留原則，不能僅從規(guī)范性文件層面進(jìn)行規(guī)定，而需從法律層面予以明確規(guī)定。由于《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定模糊，檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)是否屬于法律監(jiān)督權(quán)依然存有爭議。實(shí)務(wù)中已出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)等被調(diào)查核實(shí)對(duì)象錯(cuò)誤理解檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)屬性而不配合調(diào)查的情況，嚴(yán)重影響了調(diào)查核實(shí)權(quán)行使以及公益訴訟制度的順利開展。因此，有必要修改《人民檢察院組織法》規(guī)定，明晰“法律監(jiān)督職權(quán)”之范圍，規(guī)定法律監(jiān)督包涵公益訴訟監(jiān)督。具體而言，可將第二十條中“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”修改為“依照法律規(guī)定履行公益訴訟法律監(jiān)督”，以此解決檢察行政公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律缺失及性質(zhì)不明問題，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟話語權(quán)及權(quán)威。

建議從調(diào)查核實(shí)權(quán)主體、對(duì)象雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)，完善調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行保障。首先，將行政機(jī)關(guān)及其工作人員落實(shí)檢察建議、支持配合檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的工作情況作為相關(guān)工作成績考核的一項(xiàng)內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)基于考核制度約束，不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的行為將大大減少；此外，完善訴前證據(jù)保全制度?！掇k案指南》規(guī)定了檢察院有權(quán)在訴訟過程中建議法院保全證據(jù)，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否在訴前申請(qǐng)證據(jù)保全并未涉及[10]，《辦案規(guī)則》也只字未提。應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中向法院申請(qǐng)證據(jù)保全的權(quán)利，這樣有助于檢察機(jī)關(guān)在訴前調(diào)查核實(shí)階段借助法院職權(quán)獲得法理正當(dāng)性與保證調(diào)查核實(shí)效果。

(二)厘清調(diào)查核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮檢察建議作用

厘清檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟不同階段的調(diào)查核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。我國行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)大體上可分為立案前初查、訴前調(diào)查核實(shí)以及訴訟階段調(diào)查等階段。立案前初查主要是檢察機(jī)關(guān)在履職過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的案件線索進(jìn)行初步審查，主要目的是判斷待證事實(shí)是否符合行政公益訴訟的立案要件，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制和程序分流[21]，因而無需檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體的事實(shí)、法律問題達(dá)到內(nèi)心確信的程度。因此，主要適用可能存在損害的“似然為真”證明標(biāo)準(zhǔn)(13)根據(jù)蓋然性的大小比較，有學(xué)者將證明標(biāo)準(zhǔn)由高到低分為顯而易見、排除合理懷疑、明確而令人信服(明顯優(yōu)勢)、優(yōu)勢證據(jù)以及似然為真五大證明標(biāo)準(zhǔn)，參見閆巍：《行政訴訟證據(jù)規(guī)則原理與規(guī)范》，法律出版社2019年版，第70-81頁。。而訴前調(diào)查中，檢察機(jī)關(guān)需提醒行政機(jī)關(guān)可能存在違法行為，以督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我糾錯(cuò)、補(bǔ)強(qiáng)行政效能。檢察機(jī)關(guān)在該階段需要向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行必要說明，并提出檢察建議，故較于立案前初查，訴前調(diào)查核實(shí)需要適用較高證明標(biāo)準(zhǔn)。但從降低司法成本角度來看，訴前調(diào)查核實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)依舊不宜過高，否則會(huì)加重檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。因此，訴前調(diào)查核實(shí)宜采用明確而令人信服的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此建議：《辦案規(guī)則》應(yīng)當(dāng)明確行政公益訴訟立案僅須達(dá)到行政機(jī)關(guān)不依法履職行為“可能侵害國家利益或社會(huì)公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)；明確在提起訴訟前，檢察機(jī)關(guān)只需就行政機(jī)關(guān)在某領(lǐng)域有職責(zé)、行政機(jī)關(guān)管轄領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了公益訴訟損害問題，以及檢察機(jī)關(guān)已在訴前程序提出檢察建議但行政機(jī)關(guān)仍未依法履行法定職責(zé)的事實(shí)進(jìn)行舉證。對(duì)于違法行為與損害事實(shí)之間因果關(guān)系的證明難題，檢察機(jī)關(guān)可通過鑒定、評(píng)估等委托解決。

充分發(fā)揮檢察建議作用，在訴前解決公益損害問題。檢察建議同提起訴訟相比，對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響較小，行政機(jī)關(guān)更樂于接受。若案件能通過檢察建議在訴前得以解決，可節(jié)約檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)成本。因此，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)機(jī)制引導(dǎo)更多案件在訴前程序得以解決，僅讓極小部分案件進(jìn)入訴訟程序[9]。建議規(guī)定調(diào)查核實(shí)的費(fèi)用最終由敗訴方承擔(dān)。雖然如此規(guī)定并未減少公共財(cái)政的支出，但是能夠引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)在訴前程序中認(rèn)真對(duì)待檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，及時(shí)糾正違法行為或履行法定職責(zé)。此外，可明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人檢察建議“答復(fù)責(zé)任”，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)在一定期限內(nèi)針對(duì)檢察建議書內(nèi)容向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行答復(fù)，未按照檢察機(jī)關(guān)意見進(jìn)行整改的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)說明理由。

(三)完善啟動(dòng)程序，細(xì)化具體操作流程

確定調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動(dòng)階段。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在多階段任意啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)，對(duì)調(diào)查核實(shí)對(duì)象造成不必要的干擾，有違法律監(jiān)督謙抑性原則及必要性原則。應(yīng)當(dāng)將調(diào)查核實(shí)權(quán)限定在特定的階段，檢察機(jī)關(guān)只可在該階段內(nèi)啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)。首先，檢察機(jī)關(guān)在尚未立案時(shí)便進(jìn)行調(diào)查核實(shí)有違程序正義，為了實(shí)現(xiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)行權(quán)留痕，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守程序要求，在正式立案以后才可進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。其次，進(jìn)入訴訟階段由法院進(jìn)行調(diào)查核實(shí)不僅節(jié)約檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)成本及訴訟成本，而且更為公平。因而，建議將調(diào)查核實(shí)階段確定在立案以后提出檢察建議之前。

明確權(quán)力啟動(dòng)決策主體。由于公益訴訟案件線索中符合立案條件的只是一部分，為了實(shí)現(xiàn)訴前案件分流，減少對(duì)行政機(jī)關(guān)正常工作的過度干預(yù)，對(duì)線索進(jìn)行評(píng)估并決定是否啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)尤為重要。目前檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)啟動(dòng)仍應(yīng)由檢察長(副檢察長)決定，不應(yīng)賦予辦案檢察人員自行啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)的權(quán)力[22]。需要對(duì)案件采取調(diào)查核實(shí)措施的，建議由承辦檢察官提出申請(qǐng)，報(bào)請(qǐng)檢察長(副檢察長)批準(zhǔn)。具體而言，由辦案檢察官在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部牽頭設(shè)立線索評(píng)估小組，對(duì)獲取的案件線索進(jìn)行深度評(píng)估，附上意見，提交民事行政檢察部門審核，并報(bào)請(qǐng)分管檢察長審批。

建議細(xì)化檢察行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的操作規(guī)程，完善調(diào)查核實(shí)程序。首先，為防止檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證程序受到質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)建立同步錄音錄像制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行勘驗(yàn)、調(diào)查核實(shí)時(shí)進(jìn)行全程錄像，以證明證據(jù)來源的合法性及取證的合程序性。其次，在《辦案規(guī)則》規(guī)定勘驗(yàn)物證現(xiàn)場需兩名以上檢察人員的基礎(chǔ)上，明確檢察助理可在檢察官陪同下參與勘驗(yàn)。對(duì)具體案件檢察人員的職務(wù)等級(jí)作細(xì)化規(guī)定：對(duì)重大案件或需要臨場應(yīng)變的事項(xiàng)，應(yīng)至少由兩名檢察官進(jìn)行勘驗(yàn)；對(duì)于普通案件或不需要臨場應(yīng)變的事項(xiàng)，則可采用一名檢察官加一名檢察官助理模式。如此，既能因案制宜、節(jié)約司法資源，又能保障調(diào)查核實(shí)能力。最后，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作，上級(jí)院或本院內(nèi)部定期開展案件質(zhì)量評(píng)查，重點(diǎn)對(duì)文書制作、調(diào)查取證手續(xù)、證據(jù)形式等進(jìn)行規(guī)范性評(píng)審。