孫來勤，張永秋

(1.濰坊學(xué)院 教師教育學(xué)院，山東 濰坊 261061； 2. 濰坊學(xué)院 圖書館， 山東 濰坊 261061)

一、問題的提出與田野調(diào)查情況簡介

(一)問題的提出

為阻止貧困在鄉(xiāng)村代際傳遞，讓鄉(xiāng)村孩子都能接受公平且有質(zhì)量的教育，黨和國家把鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)放到了優(yōu)先發(fā)展的位置。2015年4月1日，我國發(fā)布了《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020)》，要求拓展鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充渠道，優(yōu)先向鄉(xiāng)村小學(xué)傾斜配置，嚴(yán)禁在有合格教師來源的情況下有編不補(bǔ)、長期使用臨聘教師。[1]2016年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，2018年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》，均嚴(yán)禁在有合格教師來源的情況下有編不補(bǔ)。2019年下半年，中央編辦會同教育部等四部門調(diào)查了農(nóng)村中小學(xué)教職工編制管理情況，發(fā)現(xiàn)各地編外使用臨聘教師的問題依舊突出。[2]2020年7月，教育部等六部門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》，再次嚴(yán)禁有編不補(bǔ)、編外用人。[3]

既有研究一般認(rèn)為，“有編不補(bǔ)”主要因為縣級可支配財力不足，難以確保跟編制規(guī)模相匹配的工資性財政支出。然而，隨著2010年9月《財政部關(guān)于建立和完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見》的實施，我國已建立了縣級基本財力保障機(jī)制，通過獲取本級政府的公共財政收入、上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付、獲取土地轉(zhuǎn)讓金等預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，縣級政府完全可以實現(xiàn)?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，財力并非限制縣級政府壓縮教師編制的最主要原因。政策話語普遍認(rèn)為，使用“臨聘教師”主要因為沒有合格師資來源，或在編教師超過了基于生師比的編制數(shù)量。但教育部有關(guān)數(shù)據(jù)表明，十三五期間我國年均認(rèn)定的教師資格人數(shù)160萬以上，[4]而2020年的鄉(xiāng)村小學(xué)專任教師總數(shù)為1638704人。[5]因此，當(dāng)前中小學(xué)可招聘使用的儲備師資極為豐富，而教育部也多次明確要求應(yīng)因地制宜，采取“生師比”和“班師比”相結(jié)合的方式為鄉(xiāng)村學(xué)校補(bǔ)充編制。

為何各地在能確保教師工資發(fā)放且有足夠合格師資來源的情況下，依舊不為鄉(xiāng)村小學(xué)補(bǔ)充編制？“農(nóng)村中小學(xué)臨聘教師管理機(jī)制研究”課題組赴江蘇、山東、安徽、河南、河北等省的一些縣區(qū)，開展了專題調(diào)研。發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各地的中小學(xué)教師核定編制總量普遍大于現(xiàn)有中小學(xué)教師編制數(shù)量，不少地方甚至在不簽訂勞動合同、不在教育管理部門備案的情況下，在鄉(xiāng)村小學(xué)大量使用著不具備小學(xué)教師資質(zhì)或?qū)W歷不達(dá)標(biāo)的臨聘教師。即普遍出現(xiàn)了“有編不補(bǔ)”與“臨聘教師”在鄉(xiāng)村小學(xué)共存的“怪象”。

作為鄉(xiāng)村小學(xué)教育教學(xué)的實際承擔(dān)者和鄉(xiāng)村小學(xué)體系內(nèi)的“局外人”，由于缺少合法的“編制身份”和公正的“勞動合同”，臨聘教師群體的權(quán)益幾乎完全游離于現(xiàn)有法律法規(guī)約束和公共財政保障之外。這種怪象的長期存在既不利于鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師群體的勞動權(quán)益保障，又在很大程度上貶損著縣級政府的公信力，并最終影響著鄉(xiāng)村小學(xué)的教育質(zhì)量、學(xué)生的學(xué)業(yè)成績和鄉(xiāng)村小學(xué)的公信力。進(jìn)一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在縣域公共管理和公共服務(wù)的實踐過程中，這一怪象其實早已根植于公共部門長期大量使用“臨時工”的二元用工機(jī)制土壤，甚至已經(jīng)成了縣級黨政主官、教育管理者、鄉(xiāng)村教師乃至鄉(xiāng)民眼中“見慣不怪”的常態(tài)。因此，需基于縣域公共部門“臨時工”問題綜合治理的視域，來認(rèn)知這一“怪象”的復(fù)雜性，并從勞動法學(xué)、行政管理學(xué)、公共部門人力資源管理的視角加以剖析。

受2020年以來各地新型冠狀病毒防控政策的制約，課題組基于入場便利的原則，選取了位于華北平原腹地的S省J縣作為典型個案，旨在通過對該縣鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師使用情況的“麻雀”案例剖析，來展現(xiàn)“有編不補(bǔ)”與“臨聘教師”共存的問題表征，剖析縣級政府“有編不補(bǔ)”的行政邏輯機(jī)理，并嘗試提出問題解決的政策建議。

(二)J縣鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘師資使用概況

J縣位于S省西南部，農(nóng)業(yè)歷史悠久，近年來煤礦開采業(yè)和化纖制造業(yè)發(fā)展迅速。截止到2020年底，該縣常住人口78.6萬，GDP總值220.2億元，一般公共預(yù)算收入19.67億元，加上各項稅收返還、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、調(diào)入資金、債務(wù)轉(zhuǎn)貸及上年結(jié)轉(zhuǎn)收入的31.98億元，共計收入51.67億元。當(dāng)年全縣一般公共預(yù)算支出47.56億元，賬面財政盈余約4.11億元。

因為行政事業(yè)單位工作人員的編制數(shù)量三年一核，截止到2019年7月底，全縣中小學(xué)在校生14.71萬，應(yīng)配置教職工10257人，但編制冊有6706人，實有在編6487人，其中在編在崗6147人，缺編約3770人。

截止到2019年7月底，該縣約有臨聘教師2800余人，其中1887人在小學(xué)，教師資格證、普通話等級證、學(xué)歷證(簡稱“三證”)達(dá)標(biāo)且齊全者1096人，三證不全者1704人。截止到2019年7月底，該縣鄉(xiāng)村小學(xué)在校生55963人，應(yīng)配置教職工3005人，但編制冊有2441人，實有在編2250人，其中在編在崗2114人，缺編755人。為確保所有鄉(xiāng)村小學(xué)(含教學(xué)點)開齊、開全、開足課程，共使用臨聘教師1493人，占全縣小學(xué)臨聘教師總數(shù)的84.4%。其中，三證齊全者420人，三證不全者1073人。

(三)研究對象與研究過程

基于《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020)》所界定的“鄉(xiāng)村教師系全國鄉(xiāng)中心區(qū)、村莊學(xué)校的教師”，課題組于2021年5月選取了除J縣A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)、D街道和縣黨政機(jī)關(guān)駐地E街道之外的11個鄉(xiāng)，采取分層整群抽樣法，把鄉(xiāng)村小學(xué)分為中心小學(xué)、完全小學(xué)、教學(xué)點三個層次，除必選每鄉(xiāng)唯一的1所中心小學(xué)(共11所)外，還基于“入場便利、不影響正常工作秩序”原則，在每鄉(xiāng)隨機(jī)選取1所完全小學(xué)、1所教學(xué)點(共22所)，將33所鄉(xiāng)村小學(xué)的所有486位臨聘教師作為研究對象，開展了田野調(diào)查。對99位臨聘教師(每校3名，隨機(jī)選取)、33位鄉(xiāng)村小學(xué)校長(或教學(xué)點負(fù)責(zé)人)、11位鄉(xiāng)教育管理辦公室主任開展了座談或個別訪談。對縣委編制辦、縣教育局、縣財政局的7名工作人員開展了深度訪談。

二、“有編不補(bǔ)”與鄉(xiāng)村小學(xué)“臨聘教師”共存的表征

(一)教學(xué)兼教子——已育鄉(xiāng)村女性體面的就近非農(nóng)就業(yè)

在486位受調(diào)查的臨聘教師中，女性臨聘教師479人，平均年齡為34.3歲，最小24歲，最大46歲；擁有高中、中職或中專以下學(xué)歷者47人，擁有高中、中職或中專學(xué)歷者402人，擁有大專及以上學(xué)歷者37人；三證齊全者72人，三證不全者414人；352人為學(xué)校駐地村的村民，134人為臨村村民；471人已婚育，且均為女性臨聘教師，其中428人的子女在自己任教的小學(xué)上學(xué)，34人的子女在小學(xué)附設(shè)幼兒園(或?qū)W前班)上學(xué)，9人的孫子或?qū)O女在小學(xué)附設(shè)幼兒園(學(xué)前班)上學(xué)。

作為鄉(xiāng)村小學(xué)體系內(nèi)的“局外人”，鄉(xiāng)村小學(xué)女性臨聘教師群體承擔(dān)著跟正式教師完全一樣的工作任務(wù)，較之于絕大部分普通女性勞動力而言，其所從事工作的性質(zhì)系典型的農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)。有研究顯示，鄉(xiāng)村已育女性勞動力的勞動時間主要包括照顧子女的時間、農(nóng)業(yè)勞動時間和家務(wù)勞動時間，72%的鄉(xiāng)村女性勞動力承擔(dān)著照看子女的工作。[6]鄉(xiāng)村已育勞動力參與非農(nóng)勞動的利處在于，女性收入的提升會帶來子女相關(guān)投資的增加，促進(jìn)家庭對子女教育的投入；弊處在于，工作時間的增加會減少對子女看護(hù)的時間，并可能因工作壓力和疲憊而降低子女教育的質(zhì)量。[7]而從事臨聘教師工作卻有效規(guī)避了其他非農(nóng)就業(yè)的弊端，既可在一定程度上增加家庭收入，又可就近“在校化”照看和輔導(dǎo)上學(xué)的子女(或子孫)。同時，相較于繁重臟累的農(nóng)業(yè)勞動，臨聘教師工作是鄉(xiāng)村社會少有的不需較強(qiáng)體力付出的“體面”工作。因此，基于教學(xué)教子兼得且可以獲取一定的經(jīng)濟(jì)報償?shù)摹袄硇浴睓?quán)衡，臨聘教師工作在很大程度上成了鄉(xiāng)村女性體面的就近非農(nóng)就業(yè)選擇。

(二)難招但易去——煩心的校長和教育教學(xué)質(zhì)量差的借口

2018年6月，J縣發(fā)布了《教育高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃》，提出通過政府購買服務(wù)的方式，招聘使用志愿者來充任臨聘教師。截止到2019年8月，除為縣職業(yè)中專補(bǔ)充了76位志愿者教師外，該計劃在鄉(xiāng)村學(xué)校并未得到實質(zhì)性落實。縣教育局未出臺任何有關(guān)臨聘教師招聘管理的制度或規(guī)定，縣財政局只是按照每人每月800或1000元、每年10個月、每半年發(fā)放一次的方式，為臨聘教師支付“志愿者伙食補(bǔ)貼”。對486位臨聘教師入職方式的調(diào)查顯示，校長邀請入職者327人，校長委托其他老師邀請入職者121人，校長通過親戚或朋友邀請入職者22人，自薦入職者16人。因臨聘教師工資低、不能及時發(fā)放、不能簽訂任何形式的勞動合同，對校長而言，及時足額招聘到合適的臨聘教師是一件極其費(fèi)心費(fèi)時的事情。當(dāng)農(nóng)忙季節(jié)來臨、家庭事務(wù)突發(fā)或找到更高薪酬的工作機(jī)會時，很多臨聘教師往往會不受任何約束地離職。對鄉(xiāng)村小學(xué)校長(或教學(xué)點負(fù)責(zé)人)的訪談發(fā)現(xiàn)，為彌補(bǔ)學(xué)校工作日內(nèi)因臨聘教師隨意離職而再次出現(xiàn)的師資缺口，他們甚至?xí)肭笃拮?、直系親屬或?qū)W校所在村的婦女主任頂崗。

因臨聘教師總體專業(yè)稟賦差、薪酬待遇低且缺乏必要的合同約束，導(dǎo)致鄉(xiāng)村小學(xué)(含教學(xué)點)在小學(xué)系統(tǒng)的期末和年終綜合評比中普遍排名靠后。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理辦公室領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)村小學(xué)校長們卻并不以為忤。如同其他公共部門普遍發(fā)揮“臨時工”的邊際效應(yīng)，在應(yīng)對輿情對其公共管理行為不當(dāng)或公共服務(wù)缺失討伐時，普遍把臨時工作為“替罪羊或擋箭牌”一樣，[8]臨聘教師同樣成了鄉(xiāng)村小學(xué)管理者搪塞教育教學(xué)質(zhì)量差和綜合考評位次靠后的絕佳借口。鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師的長期大量存在，不僅持續(xù)拉低著鄉(xiāng)村小學(xué)的教育教學(xué)質(zhì)量，在一定程度上還強(qiáng)化著鄉(xiāng)村小學(xué)管理者的“避責(zé)邏輯”。

(三)補(bǔ)償式違規(guī)——屢禁不絕的有償家教和教輔材料販賣

J縣鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師的工資由伙食補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、學(xué)生課后托管服務(wù)補(bǔ)助三項構(gòu)成?；锸逞a(bǔ)貼分為兩檔，教師資格證、普通話等級證、學(xué)歷證齊全且達(dá)標(biāo)者每月1000元，三證不全者每月800元。由于臨聘教師的伙食補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于S省2019年5月規(guī)定的1550元的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，教育局要求各鄉(xiāng)教育管理辦公室設(shè)法為臨聘教師籌集發(fā)放崗位津貼，該費(fèi)用主要從鄉(xiāng)村小學(xué)附設(shè)幼兒園(或?qū)W前班)收取的保育費(fèi)中扣除，按平均每人每月350元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。2020以來，J縣實施了小學(xué)生自愿有償校內(nèi)課后托管服務(wù)，每生每月繳納100元的校內(nèi)課后托管服務(wù)費(fèi)。鑒于臨聘教師的家校距離優(yōu)勢，該項工作主要由臨聘教師承擔(dān)，按照每人每月300元的標(biāo)準(zhǔn)獲取課后托管服務(wù)補(bǔ)助。三項費(fèi)用匯總后，臨聘教師的月工資達(dá)到或基本達(dá)到了當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，但低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村女性勞動力日均100元左右的雇工工資標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，94.2%的鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師不同程度地利用周末和節(jié)假日開展有償家教，并向?qū)W生推售各類教具和教輔材料，收取試卷或講義打印費(fèi)。自2021年暑假J縣開展中小學(xué)“雙減”督查以來，所受理的80%左右的教師有償家教、開辦輔導(dǎo)班、推銷教具教輔材料的舉報，均跟鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師有關(guān)。

因為沒有編制身份約束且難以接受體制內(nèi)紀(jì)律的制約，相關(guān)處分根本不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。除了當(dāng)事臨聘教師以辭職相要挾外，還有來自鄉(xiāng)村小學(xué)管理者“工資低、難招易去”之類請托，最終處理結(jié)果只能以“責(zé)成退還所收費(fèi)用”的方式草草收場。究其實質(zhì)，此類現(xiàn)象雖系對臨聘教師正式激勵(主要是工薪待遇)的嚴(yán)重不足所導(dǎo)致，其頻發(fā)難禁的背后還有鄉(xiāng)村小學(xué)教育管理者的“同情或庇護(hù)”。在這種“同情或庇護(hù)”的作用下，其違規(guī)收費(fèi)行為基本處于“風(fēng)險可控、回報可期”的狀態(tài)。[9]這種滋生在鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師群體的“謀生式違規(guī)”，其實把臨聘教師的供養(yǎng)成本部分轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)民。

(四)污名之外溢——矮化的鄉(xiāng)村小學(xué)和持續(xù)流出的鄉(xiāng)村小學(xué)生

長期以來，鄉(xiāng)村小學(xué)始終處于公共教育政策關(guān)注和公共教育資源配置鏈條的末端。因工作生活環(huán)境相對差、專業(yè)發(fā)展所需資源和機(jī)會缺乏、職業(yè)發(fā)展前景黯淡，鄉(xiāng)村小學(xué)教師普遍專業(yè)素養(yǎng)低、發(fā)展動力不足、職業(yè)前景迷茫。[10]在“城鄉(xiāng)生活優(yōu)劣”及“社會階層高低”二元話語體系的比照下，鄉(xiāng)村教師正被污名化為沒能耐進(jìn)入城鎮(zhèn)的“窮教師”和“差教師”。[11]而作為鄉(xiāng)村教師序列最末端的“外來者”和鄉(xiāng)村小學(xué)內(nèi)部的“局外人”，臨聘教師群體更因來去隨意、先天專業(yè)稟賦低、工作責(zé)任心差，被視為“不負(fù)責(zé)任的臨時工”。又因開展有償家教和教輔資料販賣，臨聘教師群體還成功地“自污”為鄉(xiāng)民眼中“利欲熏心的劣師”。當(dāng)其教師行為失范引發(fā)輿情關(guān)注，或因教育教學(xué)質(zhì)量差而被拷問時，鄉(xiāng)村小學(xué)教育管理者往往第一時間將其祭為“替罪羊”。

“不負(fù)責(zé)任的臨時工”的外顯污名、“利欲熏心劣師”的自我污名和“領(lǐng)導(dǎo)替罪羊”的公眾污名相互疊加，除了降低公眾對臨聘教師的期望和認(rèn)同之外，還會導(dǎo)致污名效應(yīng)外溢，直接矮化了鄉(xiāng)村小學(xué)的公信力，讓很多村小和教學(xué)點被標(biāo)簽化為“即將被撤并的弱?；虿钚！薄Ｍ瑫r，這種外溢效應(yīng)還進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)民“有條件者利用現(xiàn)有條件，無條件者創(chuàng)造條件，送子女進(jìn)城鎮(zhèn)上學(xué)”的決心。

三、“有編不補(bǔ)”與鄉(xiāng)村小學(xué)“臨聘教師”共存的原因

(一)行政慣性——源遠(yuǎn)流長的公共部門非正式工作人員使用

公共部門使用非正式工作人員具有久遠(yuǎn)的歷史，魏晉南北朝以來，我國封建王朝漸次實現(xiàn)了“官吏分途”。“官”系科舉正途出身、由中央政府任命的各級官員，享受公共財政支出的俸祿。“吏”系非正式工作人員，主要由各級官員招募，經(jīng)辦文書雜役事務(wù)。[12]雖然吏的政治地位較低，但其大量存在卻能讓規(guī)模不大的正式官僚群體以低廉的成本來治理龐大的國家。[13]新中國建立初期，我國經(jīng)歷了人民公社化和大躍進(jìn)等運(yùn)動，基于嚴(yán)重的財政壓力，各級政府均通過使用非正式人員來維持政府的運(yùn)作。[14]20世紀(jì)60年代，我國遭遇了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，1965年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)對臨時工的使用和管理的暫行規(guī)定》，鼓勵機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位盡可能多地使用臨時工。1989年10月，我國出臺了《全民所有制企業(yè)臨時工管理暫行規(guī)定》，正式提出通過規(guī)范化管理，來保障臨時工的權(quán)益。但隨著1994年《勞動法》的出臺，“臨時工”已作為“非法定概念”退出了歷史舞臺，其涵蓋人群基本全部歸入了“勞動者”的范疇，少部分納入了非全日制用工、勞務(wù)派遣用工或“以完成一定工作任務(wù)為期限”短期合同用工的范疇。[15]同期，我國鄉(xiāng)村教育面臨著公社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力緊張、合格師資來源嚴(yán)重不足等問題，大量使用著非正式教師。其形態(tài)先后表現(xiàn)為20世紀(jì)50年代至20世紀(jì)90年代中期“亦農(nóng)亦教”的民辦教師，1994年“分稅制”改革至2006年“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革前的代課教師，以及當(dāng)前各地普遍使用的“臨聘教師”。

近十余年來，我國政府在公共治理結(jié)構(gòu)、公共治理能力、公共財稅等方面開展了系列革新，快速擴(kuò)張了高等教育的規(guī)模，使得基層治理擁有了足夠的財力和人力保障。但公共部門的人事制度改革卻具有強(qiáng)大的路徑依賴性和政策工具依賴性，大量使用非正式工作人員的行政慣性依然強(qiáng)勁。其主體人群表現(xiàn)為公共部門大量使用的以協(xié)警、協(xié)管人員、網(wǎng)格管理員為代表的“臨時工”，以及基礎(chǔ)教育階段大量使用的“臨聘教師”。究其深層次原因，除執(zhí)政者政策創(chuàng)新意識和政策創(chuàng)新能力的不足外，還有其對政策改革所需學(xué)習(xí)成本的抵觸、新舊政策摩擦代價的權(quán)衡，[16]以及對政策試錯后果的畏懼。

(二)急務(wù)優(yōu)先——非“一票否決”考核與政府的行政“理性”

改革開放以來，我國基于府際“命令服從”的關(guān)系原則，逐步建立了領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核制度。上級政府對下級政府設(shè)定了軟約束、硬約束和“一票否決”三類評價指標(biāo)，采用任務(wù)分解的方式，開展量化考核。其中，“一票否決”的權(quán)重最高、約束力最強(qiáng)。[17]在這種自上而下傳導(dǎo)而來的壓力型激勵機(jī)制下，下級政府往往自動把本級政府的工作順序置換成上級政府設(shè)定的任務(wù)順序，把“一票否決”事項放在優(yōu)先考慮的位置。[18]基于“急務(wù)優(yōu)先”的原則，縣級政府在“一票否決”考核領(lǐng)域投放了大量的財力和人力。其履職的先后順序為社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)。社會管理主要包括維穩(wěn)、基層信訪、安全生產(chǎn)、大氣環(huán)境治理等。近年來，我國加大了對發(fā)展質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)調(diào)整的考核，降低了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP排名的硬約束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為政府履職的次選目標(biāo)。但對于為鄉(xiāng)村小學(xué)補(bǔ)充編制等公共服務(wù)事項而言，雖然被中共中央、國務(wù)院、教育部等部門多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)，卻因不被上級政府納入“一票否決”考核清單，所以難以對縣級政府產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。雖然為鄉(xiāng)村小學(xué)及時補(bǔ)充編制事關(guān)受教育處境最不利人群的教育權(quán)益保障，但在上級政府“一票否決”績效考核的壓力型評價機(jī)制下，縣級黨政主官往往在政治人、經(jīng)濟(jì)人、社會人的角色中不斷轉(zhuǎn)換，在公共利益、政府利益、私人利益中做出最“理性”行政選擇，[19]進(jìn)而把寶貴的編制資源優(yōu)先投放到上級政府一票否決的急務(wù)領(lǐng)域。

雖然中共中央、國務(wù)院、教育部多次發(fā)文嚴(yán)禁“有編不補(bǔ)”，但同時也使用“因地制宜、適當(dāng)、妥善”等字眼來強(qiáng)調(diào)地方政府執(zhí)政的靈活性。這在很大程度上為縣級政府“巧用”自由裁量權(quán)，選擇性執(zhí)行鄉(xiāng)村小學(xué)編制配置政策留下了“行政自利”的空間。這種基于“行政自利”的編制配置思維也為教育管理部門所接受，在每年教師招考工作結(jié)束后，教育管理部門往往基于“規(guī)模效應(yīng)”和“優(yōu)先保障大部分學(xué)生教育利益”的原則來分配教師編制，其分配順序為縣直學(xué)校、城區(qū)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)、鄉(xiāng)村小學(xué)(含教學(xué)點)，鄉(xiāng)村小學(xué)始終處于教師編制分配鏈條的末端。[20]

(三)部門平衡——規(guī)避補(bǔ)齊鄉(xiāng)小編制的連鎖效應(yīng)與財力紓解

2019年7月，上級編辦基于“三年一核、總量控制、退補(bǔ)相當(dāng)”的原則，重新核定了J縣行政事業(yè)單位的工作人員編制，當(dāng)年核定總編制數(shù)為17237人。截止到2020年底，該縣實有在編行政事業(yè)單位工作人員12739人，缺編4498人。其中，中小學(xué)教師缺編3770人(鄉(xiāng)村小學(xué)教師缺編755人)，公檢法系統(tǒng)缺編248人，衛(wèi)生系統(tǒng)缺編1403人，教師缺編人數(shù)占全縣缺編總?cè)藬?shù)的83.8%。按照當(dāng)?shù)匦姓聵I(yè)單位新入編工作人員年均工資(含五險一金單位繳納部分)5.5萬元計算，如補(bǔ)齊755人的鄉(xiāng)村小學(xué)教師編制，全年需要0.415億元的工資性財政支出。2020年J縣賬面財政盈余4.11億元，擁有補(bǔ)齊鄉(xiāng)村小學(xué)教師缺額的財政支付能力。

目前，該縣在編教職工的全年工資性支出和中小學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)支出，已占全縣公共財政支出的70%左右。如基于教育部的有關(guān)政策，為鄉(xiāng)村小學(xué)補(bǔ)齊編制的話，勢必會引發(fā)其他部門的連鎖反應(yīng)。衛(wèi)生系統(tǒng)和公檢法系統(tǒng)會基于國家衛(wèi)健委、公安部、最高法或司法部的有關(guān)政策，要求為衛(wèi)生院、衛(wèi)生所、公安派出所、人民法庭、司法所補(bǔ)齊編制。如補(bǔ)齊所有編制，全年約需增加2.5億元的工資性財政支出。當(dāng)前，我國縣級財政普遍困難，財政自給能力普遍較差，但財政剛性支出卻隨著政府履職事項的增加而普遍增加，縣級政府普遍財力負(fù)擔(dān)沉重。[21]為紓解財政壓力，平衡部門矛盾、減少部門間摩擦，[22]縣級政府普遍巧妙地利用著“只減不增、退補(bǔ)相當(dāng)”原則，“不偏不倚”地為各部門“補(bǔ)充”編制，而非補(bǔ)齊編制。對J縣政府而言，之所以“捂編不補(bǔ)”，還出于應(yīng)對突發(fā)公共事件(如維穩(wěn)和重大安全生產(chǎn)事故)所需緊急預(yù)算外支出的考慮，以及為落實引智計劃、優(yōu)才計劃、復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置、新設(shè)政府機(jī)構(gòu)、新設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會預(yù)留編制的考慮。

(四)崗編分離——逆向支教與尾大不掉的教師編制管理亂象

近年來，國家鼓勵各地基于城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位超編的現(xiàn)狀，通過崗編適度分離，來推動城鎮(zhèn)干部或?qū)I(yè)技術(shù)人員下沉，以緩解鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、農(nóng)技人員“引不進(jìn)、留不住”的問題。[23]以此為契機(jī)，各地普遍開展了中小學(xué)教師“縣管校聘”改革。各地縣級政府往往基于“總量控制、按需設(shè)崗”的原則，結(jié)合城鄉(xiāng)中小學(xué)規(guī)模以及編制需求，將城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師適度崗編分離，并鼓勵其去鄉(xiāng)村學(xué)校支教。雖然J縣于2017年1月也開展了縣管校聘改革，但實際上并未優(yōu)先向鄉(xiāng)村學(xué)校配置師資。恰恰相反，而是逆向從鄉(xiāng)村學(xué)校抽調(diào)了部分優(yōu)秀教師進(jìn)城支教。為減緩縣直學(xué)校的大班額現(xiàn)象，該縣曾于2018年7月和2019年7月，先后兩次選調(diào)了近260名鄉(xiāng)村教師去縣城支教。同時，為獎勵民營教育的“突出貢獻(xiàn)”，該縣還為約180名在編鄉(xiāng)村教師辦理了停薪留職，允許他們到某民辦教育集團(tuán)“支教”。

該縣鄉(xiāng)村教師混編混崗、人編分離、超期病產(chǎn)假等問題非常突出，甚至跟某些行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、教育局的領(lǐng)導(dǎo)或親屬的“生活便利”相關(guān)，已成尾大不掉之勢。以鄉(xiāng)教育管理辦公室跟小學(xué)混編混崗為例，全縣鄉(xiāng)教育管理辦公室共約110人，除極個別為縣教育局的外派人員外，絕大部分屬于在編鄉(xiāng)村小學(xué)教師身份。在編鄉(xiāng)村小學(xué)教師長期病假、超期產(chǎn)假的問題同樣突出，截止到2019年7月，共有136名在編鄉(xiāng)村小學(xué)教師處于長期病假或產(chǎn)假狀態(tài)。近年來，該縣還實施了教師退休年齡延遲政策，放寬了鄉(xiāng)村小學(xué)教師參評高級職稱的要求，凡年齡超過55周歲、工作年限超過30周年的鄉(xiāng)村小學(xué)教師，均可優(yōu)先參評高級職稱。然而，上述做法卻實質(zhì)性鼓勵了鄉(xiāng)村老年教師的“在編不在崗”。因第一學(xué)歷低、專業(yè)知識結(jié)構(gòu)陳舊、專業(yè)發(fā)展動力不足，他們中的大部分人已實質(zhì)性地脫離了教學(xué)崗位，目前主要從事教務(wù)、門衛(wèi)、后勤等輔助性工作，甚至處于賦閑狀態(tài)。為享受鄉(xiāng)村教師高級職稱評聘的政策紅利，他們普遍“合情、合理、合規(guī)”地選擇了延遲退休。盡管他們中多數(shù)人已經(jīng)實質(zhì)性地表現(xiàn)為“不合格”“不稱職”或“不勝任”教師，但卻因為未達(dá)到退休年齡而不能及時地將其占用的教師編制退出。

四、“有編不補(bǔ)”與鄉(xiāng)村小學(xué)“臨聘教師”共存的治理

(一)基于公共部門臨時工問題治理，審視鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師問題

政府履職所需公共管理、公共服務(wù)的項目在不同程度地增加，客觀上要求合理增加公共部門工作人員的數(shù)量。然而我國政府不是無限政府，而“減員增效”卻是政府合法性的重要民意基礎(chǔ)。因此，客觀上公共部門履職所需人手的增加和剛性的公共財政供養(yǎng)人“只減不增”，就成了一對現(xiàn)實且緊張的矛盾體。但同時也為通過某些靈活的方式，合法、合規(guī)、合理、合情地使用臨時工提供了政策創(chuàng)新的契機(jī)和空間。因此，作為公共部門正式工作人員的補(bǔ)充，臨時工理應(yīng)作為“合法身份人”和“平等契約人”而常態(tài)存在，政府及其公共部門也應(yīng)做“合法用工、平等用工”的楷模。[24]然而，當(dāng)前臨時工群體卻普遍面臨身份屬性無法可依、權(quán)益保障嚴(yán)重不足、收入低且標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一、管理制度極不完善等問題。[25]這種局面既不利于政府公信力的維系，還催生了臨時工群體的“謀生式違規(guī)”。因此，應(yīng)在剖析公共部門臨時工群體存在的現(xiàn)實需求和歷史慣性的基礎(chǔ)上，關(guān)注臨時工問題的復(fù)雜性及解決的艱巨性。其最終妥善解決的路徑只能是通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位持續(xù)的職能改革，逐步把原本適于社會化提供的職能或服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會，以此來真正減少財政供養(yǎng)人的規(guī)模。[26]就公共部門臨時工問題的治理而言，當(dāng)務(wù)之急，需對其用工情況進(jìn)行規(guī)范，控制其用工規(guī)模，規(guī)范對臨時工的“招-管-用”行為。同時，需盡快通過法律制度改革，確保臨時工的身份合法性和勞動權(quán)益的平等性。

雖然鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師問題跟其他公共部門臨時工問題的成因與表現(xiàn)有較大的差異，但鄉(xiāng)村小學(xué)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)為公益一類事業(yè)單位，所以鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師問題仍屬于公共部門臨時工問題的范疇。在公共部門臨時工問題沒有得以全盤謀劃和妥善治理之前，在縣級財政壓力沒有得以有效紓解之前，希望鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師問題在短期內(nèi)能得以完滿解決，既不現(xiàn)實，條件也不成熟。

(二)納入一票否決考核清單，督查鄉(xiāng)村小學(xué)有編不補(bǔ)

2018年1月，我國發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，要求建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實績考核制度。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，要求加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施考核監(jiān)督和激勵約束，督促各地建立約束性考核監(jiān)督指標(biāo)體系。2021年4月，全國人大通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，對包括鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)在內(nèi)的工作事項作出了法律規(guī)定，要求“實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，上級人民政府應(yīng)對下級人民政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)完成情況等進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方人民政府及其負(fù)責(zé)人綜合考核評價的重要內(nèi)容。”[27]

鑒于鄉(xiāng)村小學(xué)教師隊伍建設(shè)在鄉(xiāng)村教育振興發(fā)展規(guī)劃中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，建議教育部會同各省(自治區(qū)、直轄市)政府盡快出臺規(guī)范性文件，將鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師問題列入上級政府對下級政府“一票否決”考核事項，督查縣級政府“有編不補(bǔ)，長期使用臨聘教師”，并將考核結(jié)果作為縣級黨政主官晉升選拔的重要依據(jù)。進(jìn)而倒逼縣級政府采取“一票否決”式督導(dǎo)考核，督促縣教育管理部門開展臨聘教師問題的自查和治理，徹底扭轉(zhuǎn)縣域教師編制分配時優(yōu)先考慮縣直學(xué)校和大規(guī)模學(xué)校的局面，切實將鄉(xiāng)村小學(xué)置于教師編制分配鏈條的首位。

(三)開展教師編制專項治理，建立教師編制退出機(jī)制

十八大以來，黨中央、國務(wù)院明確要求“嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制總量、確保財政供養(yǎng)人員只減不增”。遺憾的是，這一剛性要求已淪為不少地方以“編制總量有限”為由而長期“有編不補(bǔ)”的借口，甚至淪為個別地方教師編制管理工作混亂的卸責(zé)工具或遮羞布。[28]為切實落實《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》等指導(dǎo)性意見，為規(guī)范整治崗編分離、“吃空餉”及以擠占、挪用鄉(xiāng)村教師編制的行為，建議各省盡快開展鄉(xiāng)村教師編制專項治理，嚴(yán)控鄉(xiāng)村小學(xué)教師崗編分離，重點治理鄉(xiāng)村小學(xué)教師逆向支教、混編混崗、超期病產(chǎn)假、吃空餉等問題。同時，督促各地?zé)o條件按照班師比和生師比相結(jié)合的方式核定教師編制，真正實現(xiàn)教師編制優(yōu)先向鄉(xiāng)村小學(xué)傾斜。

對于確實難以有效填補(bǔ)的鄉(xiāng)村小學(xué)教師編制缺口，建議利用績效杠桿，最大可能盤活鄉(xiāng)村小學(xué)的存量師資，鼓勵身體狀況允許的中青年教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和黨員教師超工作量上課，或走教上課。建議教育部會同中央編辦、人社部等部門，盡快制定出臺《公辦中小學(xué)教師編制退出機(jī)制實施辦法》，對于占用鄉(xiāng)村小學(xué)教師編制去民辦學(xué)校支教且不愿意重返鄉(xiāng)村小學(xué)者、教師職業(yè)性向低下且超期病假者、長期人編不一且已實質(zhì)性不能勝任鄉(xiāng)村小學(xué)教學(xué)工作者，應(yīng)盡快加以甄別清理，及時退出其所占有的鄉(xiāng)村小學(xué)教師編制，用于新招專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)性向更強(qiáng)的年輕教師。

(四)實施政府購買師資服務(wù)，填補(bǔ)鄉(xiāng)村小學(xué)臨時師資缺口

近年來，我國逐步修訂完善了《政府購買服務(wù)管理辦法》，突出了購買服務(wù)的公共性和公益性，要求各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際、政府職能轉(zhuǎn)換、基本公共服務(wù)均等化的要求，通過拓展政府購買基本公務(wù)服務(wù)項目的覆蓋范圍，盡快補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板。當(dāng)前，保留一部分鄉(xiāng)村臨聘教師，以確保鄉(xiāng)村處境不利兒童的教育權(quán)益，已經(jīng)成為各界的共識，但縣級政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村小學(xué)師資配置政策卻處于部分失靈狀態(tài)。就此而言，作為鄉(xiāng)村小學(xué)正式教師年度招考的補(bǔ)充，從政府購買服務(wù)的視角探索臨時師資補(bǔ)充的模式，建立符合市場原則的政府購買服務(wù)性師資制度，填補(bǔ)確實難以有效解決臨時師資缺口，是一種值得嘗試的政策思路。[29]在現(xiàn)行鄉(xiāng)村小學(xué)師資配置方式和運(yùn)行機(jī)制基本不變的框架下，適當(dāng)讓渡出縣級政府師資供給和調(diào)配的部分權(quán)力，以政府向滿足一定條件的社會組織和個人購買師資服務(wù)的方式，滿足鄉(xiāng)村小學(xué)的臨時師資需求，既可盤活體制外的優(yōu)秀儲備師資，又可較好地動態(tài)回應(yīng)鄉(xiāng)村小學(xué)生源波動與師資數(shù)量增減間的平衡關(guān)系，讓政府行為、市場行為、學(xué)校行為和臨聘教師個人行為之間形成一個動態(tài)平衡的力矩。[30]

建議各地縣級政府嘗試開展鄉(xiāng)村小學(xué)政府購買臨時師資服務(wù)活動，并從以下幾個方面建立健全其支撐機(jī)制：首先，正視臨時師資在鄉(xiāng)村小學(xué)長期存在的客觀性，修訂《教師法》，明確臨聘教師的身份性質(zhì)、勞動權(quán)益和專業(yè)發(fā)展權(quán)益，允許其合法常態(tài)存在。其次，拓展《政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，把向具備條件的社會組織、社會力量和自然人購買臨時師資服務(wù)，列入購買公務(wù)教育服務(wù)的范圍。最后，制定《政府向社會力量購買臨時師資服務(wù)管理辦法》，逐步建構(gòu)融“項目申報、預(yù)算編制、組織購買、項目監(jiān)管、同工同酬權(quán)利保障、糾紛處理、績效評價”等要素于一體的政府購買臨時師資服務(wù)管理制度體系。[31]

五、總結(jié)與討論

我國鄉(xiāng)村小學(xué)的“臨聘教師”問題內(nèi)嵌于縣級公共部門的二元機(jī)制土壤，跟其他縣級公共部門臨時工問題一樣，都表現(xiàn)為“有編不補(bǔ)”與“臨時用工”并存的“怪象”，且面臨用工法律依據(jù)缺乏、管理制度混亂和勞動權(quán)益保障不足等系列棘手問題。雖然我國已經(jīng)進(jìn)入《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》實施時代，上級政府確實擁有了權(quán)威的上位法抓手，用于督促縣級政府盡快盡早補(bǔ)齊鄉(xiāng)村小學(xué)教師的編制，但就目前縣級政府所處的政策慣性環(huán)境、所擁有的政策資源、所普遍面臨的財政壓力而言，脫離縣域公共部門臨時工問題綜合治理的框架，單獨治理并在短期內(nèi)解決鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師問題，既不現(xiàn)實，條件也不成熟。

就短期而言，對鄉(xiāng)村小學(xué)有編不補(bǔ)問題的治理，不妨通過“一票否決”式考核制度設(shè)計，督促縣級政府開展教師編制專項治理，以減少臨時師資缺口，盤活存量師資，盡可能在實現(xiàn)鄉(xiāng)村小學(xué)有缺必補(bǔ)，并通過實施政府購買臨時師資服務(wù)改革，來解決鄉(xiāng)村小學(xué)確實難以有效填補(bǔ)的臨時師資缺口問題。然而就中長期而言，鄉(xiāng)村小學(xué)臨聘教師問題的科學(xué)解決則需基于公共部門臨時用工的法律法規(guī)建設(shè)、招聘-管理-使用制度建設(shè)、平權(quán)保障和司法救濟(jì)制度建設(shè)，以及進(jìn)一步的縣級政府財力保障機(jī)制建設(shè)，來加以全盤謀劃和綜合治理。近年來，雖然一些地方在嘗試通過政府購買教育服務(wù)的方式為鄉(xiāng)村小學(xué)填補(bǔ)臨時師資缺口，但普遍存著曲解混淆政府購買服務(wù)和勞務(wù)派遣用工、二元用工現(xiàn)象突出、替代年度師資招考等問題。[32]如何健全完善政府為鄉(xiāng)村小學(xué)購買臨時師資服務(wù)的管理制度體系，依舊是一項值得深入研究的課題。