仲米領(lǐng)，于寶祿

(東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院， 長春 130024)

一、教師交流輪崗研究回顧與問題提出

深入推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村師資配置是關(guān)鍵。我國向來重視農(nóng)村師資隊伍建設(shè)，通過教師流動政策設(shè)計，統(tǒng)整縣域義務(wù)教育教師存量，發(fā)揮城鎮(zhèn)教師對農(nóng)村教育的幫扶性功能。2014年，教育部聯(lián)合多部門出臺《關(guān)于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》(以下簡稱《交流意見》)，并首次提出“縣管校聘”。教師交流輪崗與“縣管校聘”協(xié)同推進是為了破除教師交流輪崗的管理體制障礙，激活縣域教師隊伍。之后，國家重視完善“縣管校聘”改革下的教師交流輪崗，并建立改革試驗區(qū)?！翱h管校聘”改革下教師交流輪崗政策所具有的優(yōu)化城鄉(xiāng)師資配置與提升教育質(zhì)量的功能引起社會廣泛關(guān)注。其中，學(xué)術(shù)界對教師交流輪崗政策和實踐問題關(guān)注尤甚，對于這些問題的系統(tǒng)梳理是我們改進教師交流輪崗政策和解決流動難題的重要前端性環(huán)節(jié)。

有些研究圍繞教師交流輪崗政策執(zhí)行過程和實施困境，尋找政策在落地過程中的問題和經(jīng)驗，該類研究屬于教師交流輪崗政策改善型研究。如，有學(xué)者指出教師交流輪崗政策的實施重點和最終目標(biāo)應(yīng)落在激發(fā)農(nóng)村學(xué)校內(nèi)在動力上，[1]關(guān)注政策執(zhí)行問題[2]與面臨的困境[3]，以尋求完善政策的策略。有學(xué)者通過調(diào)查和訪談的方式考察交流輪崗政策的實施情況[4]，或者通過內(nèi)容分析法分析教師交流輪崗實施方案[5]，以總結(jié)實施經(jīng)驗。另外，也有學(xué)者從政策工具視角[6]、政策倫理角度[7]和能量理論視域[8]考察教師交流輪崗政策。該類研究偏重宏觀分析，更加關(guān)注政策的頂層設(shè)計，意欲使教師交流輪崗在政策規(guī)約下有條不紊地順利實施。

也有研究重視教師交流輪崗政策的實施效果、實施影響以及實際遇到的問題，屬于教師交流輪崗實踐問題探索型研究。如，有研究考察了交流輪崗教師的實際功能以及影響功能發(fā)揮的因素，[9]并指出教師交流輪崗中面臨著編制、職稱管理體制障礙以及經(jīng)費與保障措施欠缺等問題。[10]作為流入新學(xué)校的“陌生人”，交流輪崗教師通過主觀能動性和社會互動來建構(gòu)自己的身份。[11]現(xiàn)實中，教師交流輪崗與聘任合同存在沖突，而認清二者的沖突是協(xié)調(diào)和銜接兩種制度的前提。[12]另外，調(diào)查教師交流意愿現(xiàn)狀[13]、探索影響交流意愿的因素[14]以及對交流輪崗進行政策成本估算[15]也備受關(guān)注。

國外在義務(wù)教育教師流動方面積累了豐富的經(jīng)驗，國內(nèi)學(xué)者通過學(xué)習(xí)、介紹和借鑒他國流動經(jīng)驗，為我國教師交流輪崗政策的完善提供了新方向，屬于教師流動國外經(jīng)驗借鑒型研究。有學(xué)者對日本定期流動制度[16]和韓國的城鄉(xiāng)教師輪換制度進行介紹[17]，也有對美國教師流動的特征[18]與人才流動激勵機制進行了系統(tǒng)性總結(jié)。[19]

綜上，城鄉(xiāng)教師交流輪崗問題研究可以大致歸結(jié)為三種類型：教師交流輪崗政策改善型、教師交流輪崗實踐問題探索型和教師流動國外經(jīng)驗借鑒型?？偟膩砜矗青l(xiāng)教師交流輪崗研究視角從宏觀政策研究到具體流動實踐問題分析都有涉及，但是聚焦到政策對象的流動實踐狀態(tài)、訴求與甄別等微觀的研究略顯不足，尤其是對政策對象的精準(zhǔn)識別問題關(guān)注不夠。隨著農(nóng)村義務(wù)教育師資供給的主要關(guān)注在宏觀走向上從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，在政策與實踐層面應(yīng)從關(guān)注均衡公平轉(zhuǎn)向重視高質(zhì)量發(fā)展。[20]為追求城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，提升農(nóng)村教師隊伍質(zhì)量，理應(yīng)對關(guān)涉城鄉(xiāng)師資均衡配置的教師交流輪崗政策予以重點關(guān)注，著手從精準(zhǔn)識別政策對象這一微觀之處完善政策設(shè)計。因為政策的有效供給和實踐問題的有效解決均需要精準(zhǔn)識別政策對象，保證政策的行動計劃與政策對象的利益表達相一致，為此，統(tǒng)籌兼顧政策對象及其需求，無論在政策層面還是實踐層面都是繞不過去的課題。

二、教師交流輪崗政策對象的考察與確證

精準(zhǔn)識別教師交流輪崗政策對象是流動政策有效執(zhí)行與實踐問題對接耦合的關(guān)鍵，決定著政策供給的有效性和目標(biāo)的可達性。對教師交流輪崗政策對象的考察主要從政策規(guī)約下“誰應(yīng)該流動”和流動實踐中“誰在流動”入手(如圖1)，前者揭示的是“應(yīng)該是誰”的問題，后者則是“實際是誰”的問題，進而政策對象單一化的現(xiàn)狀與特征得以確證。對政策對象現(xiàn)狀考察與特征分析，既是深耕教師交流輪崗政策細節(jié)的應(yīng)有之義，亦是完善政策設(shè)計和解決實踐問題的前提。

圖1 教師交流輪崗政策對象的考察

(一)教師交流輪崗政策對象呈現(xiàn)單一化

對教師交流輪崗政策對象的考察主要是基于應(yīng)然層面與實然層面的一種判斷。教師交流輪崗政策導(dǎo)向下的流動，在應(yīng)然層面規(guī)定了城鎮(zhèn)教師作為政策對象，強調(diào)城鎮(zhèn)教師向農(nóng)村薄弱學(xué)校流動，但在實際流動中農(nóng)村教師也具有流動意愿和流動行為。誠然，城鎮(zhèn)教師“由城到鄉(xiāng)”與農(nóng)村教師的向城性流動并存，然而，教師交流輪崗政策未考慮農(nóng)村教師的流動意愿，應(yīng)然層面與實然層面并不相匹配，我們進一步判斷了政策對象呈現(xiàn)單一化的事實。

從教師交流輪崗政策規(guī)約來看，《交流意見》指出“教師交流輪崗的人員范圍為義務(wù)教育階段公辦學(xué)校在編在崗教師”。[21]在政策導(dǎo)向下，旨在推進城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師流向農(nóng)村薄弱學(xué)校，并進行較為詳細的規(guī)定和闡述。近年來出臺的政策文件對于教師交流輪崗的規(guī)定，仍然只強調(diào)了城鎮(zhèn)教師的交流事宜，(1)2015年的《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020)》，2016年的《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，2018年的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，2020年的《關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》和《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》都未涉及農(nóng)村教師交流輪崗的說明和規(guī)定。農(nóng)村教師被排除在外，他們沒有合法性的政策保障參與到交流輪崗中去。從教師流動實踐來看，因工作環(huán)境、職業(yè)補償和發(fā)展前景不容樂觀，農(nóng)村教師也具有流動意愿，以滿足自身對職業(yè)發(fā)展的追求、生活和家庭條件的改善以及子女教育的需求。而且農(nóng)村年輕教師在職業(yè)漸趨成熟前期，工作熱情和事業(yè)進取心強，對個人職業(yè)發(fā)展抱有較高的期待，容易產(chǎn)生流動的想法。[22]如果說城鎮(zhèn)教師流動是外力形塑的結(jié)果，那么農(nóng)村教師流動是個體內(nèi)源性動力的自然涌現(xiàn)。質(zhì)言之，通過這兩個維度的考察，我們發(fā)現(xiàn)教師交流輪崗政策對象過于單一，過于重視城鎮(zhèn)教師參與流動，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，但忽視了農(nóng)村教師的流動訴求。為此，教師交流輪崗政策對象單一化的問題理應(yīng)引起我們關(guān)注。

(二)教師交流輪崗政策對象單一化契合支教幫扶性的政策目標(biāo)

“縣管校聘”改革與教師交流輪崗協(xié)同推進，前者為后者掃清管理體制方面的障礙，后者在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資的基礎(chǔ)上以實現(xiàn)教師有序、合理流動。當(dāng)下，我國實行已久的教師流動政策與交流輪崗政策所具有的共性體現(xiàn)為激勵性和幫扶性。教師交流輪崗政策對象單一化的凸顯與支教幫扶性的流動是一個不斷相互強化的過程，幫扶性的流動決定了城鎮(zhèn)教師作為政策對象，城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教也契合了幫扶性的政策目標(biāo)。

一直以來，我國相關(guān)的教師流動政策從之前的利用鼓勵性舉措引導(dǎo)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村，到如今的城鎮(zhèn)教師去農(nóng)村任教成為職稱晉升的硬性要求，充分體現(xiàn)了支教幫扶性的政策目標(biāo)。2006年《教育部關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》重點提到“以推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育為重點”[23]，2012年《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》指出“建立和完善鼓勵城鎮(zhèn)學(xué)校校長、教師到農(nóng)村學(xué)校或城市薄弱學(xué)校任職任教機制?！盵24]城鎮(zhèn)教師流動到農(nóng)村薄弱學(xué)校，通過貢獻教學(xué)技能、教育理念和教學(xué)方法，幫助農(nóng)村學(xué)校提升教育教學(xué)水平，具有顯著的支教幫扶性特征。隨后，教師交流輪崗政策的出臺，繼續(xù)秉承鼓勵城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師幫扶農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的傳統(tǒng)，甚至把“由城到鄉(xiāng)”的流動經(jīng)歷作為城鎮(zhèn)教師高級職稱晉升的硬性規(guī)定。教師交流輪崗政策對象單一化很好地契合城鎮(zhèn)教師幫扶農(nóng)村的政策目標(biāo)，但并不是長久之計。為促進農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展，真正能夠縮小城鄉(xiāng)師資水平差距，應(yīng)轉(zhuǎn)變依靠外力幫扶的傳統(tǒng)思維，大力培植農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的內(nèi)生力量。精準(zhǔn)識別政策對象并改變單一化的問題，既是完善教師交流輪崗政策的重要議題，亦是緩解城鄉(xiāng)教師隊伍水平差距的重要環(huán)節(jié)。

(三)支教幫扶性流動是教師交流輪崗政策路徑依賴的應(yīng)有之義

“路徑依賴”在制度經(jīng)濟學(xué)中被廣泛運用，由道格拉斯·諾斯(Douglass C. North)不斷完善并被學(xué)術(shù)界廣為接受。顧名思義，“路徑依賴”是為減少行動風(fēng)險而對原有路徑產(chǎn)生了一定依賴感。政策也像物理學(xué)中的物體一樣具有慣性，一旦開始運行往往就會陷入一種“自我鎖定”狀態(tài)，形成自我增強機制和政策退出成本效應(yīng)，以及后續(xù)形成的政策矩陣網(wǎng)等。[25]教師交流輪崗政策一旦形成就具有了決策成本和運行成本，并且在運行過程中相關(guān)部門會出臺輔助性、聯(lián)動性的政策，以更好地幫助教師交流輪崗政策順利實施。如，與教師流動相關(guān)的農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房政策、流動補貼政策和相應(yīng)的改革應(yīng)運而生，形成政策矩陣網(wǎng)絡(luò)。

圍繞著教師交流輪崗政策形成的輔助性政策與政策本身編織成一個巨大的政策矩陣網(wǎng)，相互交錯，產(chǎn)生了自我強化機制和協(xié)同機制，更會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的效應(yīng)。政府部門基于政策退出成本的考慮，繼續(xù)推行現(xiàn)有政策，且期望其單位成本逐漸降低。為了降低政策改革的成本和風(fēng)險，在政策路徑依賴的影響下，國家會對教師流動政策進行漸進的修補，使得幫扶性流動與政策對象單一化相互強化?？梢哉f，教師交流輪崗政策傳承了教師流動政策的支教幫扶思維方式，致使城鎮(zhèn)教師流向薄弱學(xué)校成為一種共識和常態(tài)。從政策制定者角度來看，教師流動政策的路徑依賴并不是一種貶義的表達，而是政策改進的一種保守策略，以保證政策的穩(wěn)定性。但從完善政策和解決現(xiàn)實問題來看，亟需深刻反思支教幫扶性流動的積極意義與現(xiàn)實憂思，為豐富教師交流輪崗方式探索改進空間。

三、教師交流輪崗政策對象單一化的現(xiàn)實憂思

“縣管校聘”改革下，縣域教師交流輪崗體現(xiàn)的是區(qū)域教師的一種融合與共生狀態(tài)，改革目標(biāo)應(yīng)從簡單的支教幫扶轉(zhuǎn)向激活縣域教師內(nèi)在發(fā)展活力，而政策對象單一化下的支教幫扶性流動與該目標(biāo)不匹配。而且，教師交流輪崗政策對象單一化過于凸顯行政手段引導(dǎo)教師流動，遮蔽了農(nóng)村教師流動意愿。從長遠來看，政策對象單一化下的城鎮(zhèn)教師幫扶性流動不具有可持續(xù)性，對于農(nóng)村薄弱學(xué)校的積極意義也有限。

(一)教師交流輪崗政策對象單一化下的支教幫扶流動“治標(biāo)不治本”

基于教師交流輪崗政策對象單一化的考察與確認，我們認識到教師交流輪崗表現(xiàn)出支教幫扶性流動特征有其合法的政策基礎(chǔ)和歷史淵源。一直以來，我國政府把義務(wù)教育教師流動政策當(dāng)作實現(xiàn)教育公平的重要抓手和優(yōu)化城鄉(xiāng)教師資源配置的改革工具。誠然，教師交流輪崗?fù)ㄟ^“以城帶農(nóng)”式的傳幫帶，靠傳統(tǒng)的外力支援農(nóng)村薄弱學(xué)校，短時間內(nèi)可以取得一定的成效，但是也容易固化教師交流輪崗政策思維方式。從教師交流輪崗實踐來看，薄弱學(xué)校接收到優(yōu)質(zhì)學(xué)校的好老師，依靠這種外部力量的幫扶，會給本校教師帶來先進的教育教學(xué)方法、理念，但并沒有充分激發(fā)農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展的主觀能動性，長此以往，會顯現(xiàn)出“治標(biāo)不治本”的弊端。

教育改革經(jīng)驗和教育規(guī)律啟示我們，通過教師交流輪崗提升農(nóng)村教育質(zhì)量具有積極的意義，但農(nóng)村學(xué)校教師專業(yè)能力并未得到很好的發(fā)展。提高農(nóng)村薄弱學(xué)校的師資建設(shè)水平是一個復(fù)雜且周期長的工程，應(yīng)注重農(nóng)村學(xué)校教師的能動性和上進心。因此，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源均衡配置，真正提升農(nóng)村教師隊伍建設(shè)水平，更需要培植農(nóng)村教師發(fā)展的內(nèi)生力量。幫扶性流動與當(dāng)下協(xié)同推進的以激活縣域義務(wù)教育教師隊伍為目標(biāo)的“縣管校聘”改革并不一致，未充分體現(xiàn)縣域教師融合共生。而且城鎮(zhèn)教師流動人數(shù)較少，為流入校帶來的積極作用有限。此外，當(dāng)下的教師交流輪崗過于凸顯流動教師的工具理性，把城鎮(zhèn)教師視為可以系統(tǒng)整合的跨區(qū)域跨校靈活調(diào)配的教育資源，忽略了教師在新情境下的適應(yīng)性和能力遷移問題。這種過于強調(diào)教師工具論的解決問題思路，大大遮蔽了教師作為一個社會人多樣化的需求和社區(qū)歸屬感的特性。

(二)忽視農(nóng)村教師流動意愿進而壓抑教師職業(yè)可持續(xù)發(fā)展的期待

由于農(nóng)村教師被排除在交流輪崗之外，有流動意愿的農(nóng)村教師無法找到合法、正規(guī)的政策支持。農(nóng)村教師從教的區(qū)位因素、工作環(huán)境和學(xué)校組織文化無法滿足他們的內(nèi)心期待，尤其是工作帶來的生活質(zhì)量、專業(yè)發(fā)展和職業(yè)期待不容樂觀時，一旦有流動機會，且農(nóng)村教師滿足流動條件時，他們會選擇向城性的流動。如果說城鎮(zhèn)教師交流輪崗是人為謀劃和政策建構(gòu)的結(jié)果，那么農(nóng)村教師流動是個體自然本性的真實展現(xiàn)。對于農(nóng)村教師來說，追求較好工作環(huán)境、社會地位與物質(zhì)待遇是正當(dāng)訴求，尋求優(yōu)越工作和生活而產(chǎn)生的流動愿望也是人之常情。但流動出口過于狹窄，缺少公開的流動和職業(yè)發(fā)展渠道，把具有流動意愿的農(nóng)村教師限制在了農(nóng)村特定的職業(yè)生存環(huán)境中，壓抑了他們對晉升和職業(yè)可持續(xù)發(fā)展的期待。

尤其是農(nóng)村年輕優(yōu)秀教師，考慮到當(dāng)前待遇和生活環(huán)境無法與預(yù)期的規(guī)劃相吻合時，往往會期待條件較好的城市學(xué)校的從教機會。假若沒有合適的流動途徑和政策保障，一方面，可能會使他們過早開啟“養(yǎng)老式”工作狀態(tài)，缺乏教育教學(xué)熱情和信心。另一方面，有人仍會千方百計地尋求出口，或輕視教學(xué)工作，邊工作邊備考城市學(xué)校的教師選調(diào)考試，甚至鉆營人際關(guān)系，滋生拉關(guān)系、走后門等違背師德師風(fēng)的行為。流水不腐，一灘不流動的死水是缺乏靈性的，同樣有流動意愿的農(nóng)村教師因缺少適當(dāng)?shù)某隹冢瑫a(chǎn)生消極的工作態(tài)度和職業(yè)倦怠感，壓抑農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展和對職業(yè)的期待。農(nóng)村教師的流動意愿不被關(guān)注，流動出口不暢通，那么生活在封閉職業(yè)環(huán)境中的農(nóng)村教師，難以將個體的能力提升融入教育教學(xué)中去，甚至低估農(nóng)村教師職業(yè)發(fā)展前途，在某種程度上也會大大降低職業(yè)吸引力。

(三)被動參與流動的城鎮(zhèn)教師往往會消解教師交流輪崗政策實效

教師交流輪崗政策作為一種合法性的教師資源配置安排，其內(nèi)在的權(quán)威性要求政策對象遵從政策安排以實現(xiàn)政策目標(biāo)。政策規(guī)約下的城鎮(zhèn)教師流動從開始強調(diào)發(fā)揮奉獻與幫扶性的精神，逐漸開始附加鼓勵性、誘導(dǎo)性和強制性的條件。對于城鎮(zhèn)教師來說，參與交流輪崗是一種被動反應(yīng)，這種被動行為蘊含著他們對強制性政策安排的一種妥協(xié)或?qū)α鲃颖澈蟾郊永娴囊环N追求。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和教育發(fā)展差距大，且參與交流輪崗教師的職業(yè)補償缺乏全面性和及時性，城鎮(zhèn)教師從原本熟悉穩(wěn)定的工作和生活環(huán)境流動到農(nóng)村學(xué)校，對其流動意愿和工作積極性產(chǎn)生雙重打擊。但當(dāng)部分城鎮(zhèn)教師不得不參與交流輪崗時，仍需要完成政策執(zhí)行的流程和儀式，也可能會拿起“弱者的武器”，即發(fā)揮自身的主觀能動性，通過“出工不出力”的策略與之對抗。尤其當(dāng)教師交流輪崗政策的行動計劃與流動教師利益表達不一致，且缺乏適當(dāng)?shù)睦鎻浹a手段時，往往會有所折扣地完成交流輪崗。

被動參與流動的城鎮(zhèn)教師是理性經(jīng)濟人和復(fù)雜的社會人，因個人利益訴求的復(fù)雜多樣化，部分流動教師有著自己的盤算，會夾帶著明確的私利性需求。雖然已流動到農(nóng)村學(xué)校，但仍想回到之前的職業(yè)和生活環(huán)境中去，無心適應(yīng)農(nóng)村學(xué)校陌生的工作環(huán)境?，F(xiàn)實中，除了有特殊需要的教師，旨在為自己“鍍金”會積極申請到農(nóng)村學(xué)校交流輪崗，大多數(shù)城鎮(zhèn)教師往往不愿交流到農(nóng)村學(xué)校。雖然交流輪崗政策采取“軟硬兼施”的策略，既具有強制性又有鼓勵性，但如果這種行政安排不能契合流動教師的利益表達，甚至影響了教師預(yù)期收益，很可能會干擾政策目標(biāo)的可達性。教師被動選擇流動會面對各種利益和關(guān)系取舍，容易導(dǎo)致為了自己而流動，較多地考慮“私人”或“組織”目標(biāo)，而非出于政策本身的公益目的，[26]當(dāng)被裹挾的城鎮(zhèn)教師遇到個體復(fù)雜的利益關(guān)系和訴求后，其具有的均衡教師資源的目標(biāo)容易被壓制和消解。[27]

四、教師交流輪崗政策對象精準(zhǔn)化與流動方式多樣化探索

“縣管校聘”改革下，為了實現(xiàn)教師交流輪崗由援助農(nóng)村到區(qū)域教師共生發(fā)展，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，亟需統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)教師流動意愿，精準(zhǔn)識別政策對象。在支教幫扶流動的基礎(chǔ)上不斷探索新的交流輪崗方式，逐步完善教師交流輪崗政策，以豐富教師交流輪崗實施方式，真正讓縣域內(nèi)教師“動起來”。

(一)精準(zhǔn)識別交流輪崗政策對象，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村教師的流動意愿

針對交流輪崗政策對象單一化問題，需要將農(nóng)村教師納入交流輪崗政策考量，為農(nóng)村教師疏通利益訴求的表達渠道，是規(guī)制教師流動行為和解決流動實踐問題的重要前提，也為完善教師交流輪崗政策提供新的突破口。2020年，教育部等六部門《關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》中指出“村小、教學(xué)點新招聘的教師，5年內(nèi)須安排到縣城學(xué)?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)中心校任教至少1年?！盵28]在交流輪崗過程中，第一次對農(nóng)村教師有了較為詳細的規(guī)定，這是精準(zhǔn)識別教師交流輪崗政策對象的重要信號，也為未來教師交流輪崗方式逐步趨向多樣化提供了政策環(huán)境和合法依據(jù)。

精準(zhǔn)識別教師交流輪崗政策對象，完善農(nóng)村教師流動的利益表達機制，有利于教師交流輪崗實踐與“縣管校聘”改革的內(nèi)在目標(biāo)保持一致。農(nóng)村教師“流動起來”可以改變“擇一校教一生”的固化模式，為教師職業(yè)注入可持續(xù)發(fā)展的希望。這種考慮并不是鼓勵農(nóng)村教師流動，也非抽調(diào)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教師，而是為了避免教師身份固化、職業(yè)倦怠和差距拉大。而且，有流動意愿的農(nóng)村教師一般都有能力、有干勁、有思想，并注重提升專業(yè)水平、教學(xué)技能和反思教育教學(xué)，進而在從教中發(fā)揮了自我價值的外溢效應(yīng)。使得農(nóng)村教師與學(xué)校目標(biāo)一致，防止狹隘的利己，追求博愛的利他，以惠及教育教學(xué)和其他師生。水流動才會有靈氣，教師有序流動才會有發(fā)展前景。實際上，與其擔(dān)憂農(nóng)村教師“一去不復(fù)返”的流動，不如激勵當(dāng)下農(nóng)村教師在追求上進中“發(fā)光發(fā)熱”和優(yōu)化教師的職業(yè)發(fā)展通道。

統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村教師的流動意愿，為農(nóng)村教師的合理流動尋求政策支持，減少農(nóng)村教師的無序流動現(xiàn)象，是一種可控制的、有條件的流動，并非與農(nóng)村教師隊伍穩(wěn)定性的追求相沖突。積極考慮農(nóng)村教師的實際需求，為符合流動條件的教師打開流動缺口，打破交流輪崗政策對象單一化和流動方向單向性的局面。其實，發(fā)展農(nóng)村教育不僅需要外部資源的傾斜與幫助，更需要內(nèi)力的激發(fā)與培植，尤其是為教師發(fā)展注入希望，而農(nóng)村教師流動帶來的開放性從教環(huán)境，既可以吸引更多優(yōu)秀畢業(yè)生，也能為在職農(nóng)村教師帶來可持續(xù)發(fā)展的希望。需要我們注意的是，謹(jǐn)防為了穩(wěn)定或管理之便而反對農(nóng)村教師流動，應(yīng)注重實踐需求與政策供給的一致性和靈活性。不壓抑教師個體的正常需求，為教師生活條件、職業(yè)發(fā)展、專業(yè)進修等方面提供希望，讓農(nóng)村教師相信職業(yè)生涯有追求和潛在機會，才能更好地發(fā)揮教師交流輪崗政策的正向作用。

(二)多途徑探索教師交流輪崗方式，完善交流輪崗政策實施機制

當(dāng)前，教師交流輪崗政策對象單一化，過于凸顯城鎮(zhèn)教師支教幫扶流動，忽視農(nóng)村教師流動意愿，壓抑了他們職業(yè)晉升與可持續(xù)發(fā)展的需求。為改變單一化的教師流動方式，追求縣域義務(wù)教育教師融合共生，應(yīng)精準(zhǔn)識別政策對象，積極探索豐富的交流輪崗方式，以期完善教師流動實施機制。為此，未來可根據(jù)縣域內(nèi)教師在崗數(shù)量、編制盈余情況和實際需求，探索以下教師交流輪崗方式。

第一，上級委任指派型交流輪崗。委任指派是為了解決城鎮(zhèn)教師流動意愿低、報名交流人數(shù)少于應(yīng)該流動人數(shù)，以完成教師交流輪崗的硬性指標(biāo)。尤其是一些偏遠農(nóng)村較為薄弱的學(xué)校吸引力不足，城鎮(zhèn)教師自主申請意愿低或是學(xué)校推薦名額少，就需要通過上級委任指派的方式，為農(nóng)村學(xué)校及時補充師資。這種方式在一定程度上也是為了發(fā)揮城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師資源在農(nóng)村學(xué)校的輻射作用，并輔以適當(dāng)?shù)牧鲃咏蛸N和職業(yè)環(huán)境補償以及未來職業(yè)發(fā)展可持續(xù)性保證，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師向農(nóng)村薄弱學(xué)校流動，發(fā)揮城鎮(zhèn)教師專業(yè)資源優(yōu)勢，彌補農(nóng)村教師在數(shù)量和質(zhì)量上的不足。

第二，富裕編制調(diào)整型交流輪崗。在我國，隨著城鎮(zhèn)化的沖擊、自然的人口流動和追求優(yōu)質(zhì)教育資源的觀念，影響著學(xué)齡兒童的就學(xué)分布，農(nóng)村生源出現(xiàn)向城性流動，使得部分農(nóng)村學(xué)校超編缺人與編制富裕并存。教師編制富裕的學(xué)校在教育行政部門統(tǒng)一核編和自我需求滿足的基礎(chǔ)上確定教師交流輪崗比例，由教師本人自主申請、學(xué)校推薦和人事調(diào)動的方式引導(dǎo)教師流動。富裕編制調(diào)整型交流輪崗主要是為了科學(xué)合理安排編制富?；蛉哂嗟貐^(qū)學(xué)校的教師，以引向編制緊缺學(xué)校，緩解縣域內(nèi)校際教師資源配置矛盾。這也是實行義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革的題中之義。

第三，城鎮(zhèn)教師成長賦能型交流輪崗。城鎮(zhèn)教師支教幫扶性流動的積極意義有限，但并不是否定這種流動方式。我們在探索多樣化的流動方式過程中，并不需要摒棄城鎮(zhèn)學(xué)校教師幫扶性流動，而是需要繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教師資源輻射作用。城鎮(zhèn)教師成長賦能型交流輪崗注重流動與個人職業(yè)成長相連接，為鼓勵優(yōu)秀城鎮(zhèn)教師參與到交流輪崗中去，需要通過一定的策略和激勵方式為參與交流輪崗的教師賦能，即把流動經(jīng)歷作為城鎮(zhèn)教師評比選優(yōu)、職稱晉升、榮譽稱號等的重要限制性條件。將城鎮(zhèn)教師個人偏好和利益需求納入教師交流輪崗政策中去，使得流動教師的利益表達與政策目標(biāo)相一致，并在激勵和福利保障體系上多多著墨。尤其是讓教師流動與其專業(yè)發(fā)展、職業(yè)補償和職稱評審掛鉤，探索出一條具有激勵性的交流輪崗方式，為城鎮(zhèn)教師的職業(yè)成長賦能。

第四，農(nóng)村教師自我發(fā)展型交流輪崗。為農(nóng)村學(xué)校教師提供流動出口是在深刻認識交流輪崗政策對象單一和流動的實踐特征，以及結(jié)合教育高質(zhì)量發(fā)展需求進行的審慎思考。農(nóng)村教師自我發(fā)展型交流輪崗是為了充分尊重農(nóng)村教師的流動意愿，不壓抑教師作為專業(yè)人和社會人的正當(dāng)需求，促進職業(yè)可持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化從教環(huán)境。但農(nóng)村教師追求自我發(fā)展式的流動需要在農(nóng)村學(xué)校工作一定年限，確保新入職教師工作滿六年，以避免新入職教師頻繁調(diào)動。另外，具有較高職稱或者本地區(qū)較高人才稱號的農(nóng)村教師，獲得榮譽后需要在農(nóng)村服務(wù)不少于三年，才能參與到教師交流輪崗的競爭性選拔與考核中去，通過競爭性選調(diào)方可流動，謹(jǐn)防農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教師資源的凈流出。

五、結(jié)語

在全面提升農(nóng)村教育質(zhì)量的背景下，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展成為重要的時代訴求，教師交流輪崗政策規(guī)約下“由城到鄉(xiāng)”式的幫扶性流動一直被重視。學(xué)術(shù)界對教師交流輪崗的關(guān)注也一直有增不減，但對教師交流輪崗政策對象的關(guān)注遠遠不夠。2014年以來，在“縣管校聘”改革下出臺的教師交流輪崗相關(guān)政策仍未精準(zhǔn)化識別政策對象。

對于教師交流輪崗政策對象的考察，主要從政策規(guī)約下的應(yīng)然層面和流動實踐中的實然層面入手。從教師交流輪崗的政策規(guī)約來看，僅把城鎮(zhèn)教師作為應(yīng)該參與交流輪崗的對象，從教師流動實踐來看，農(nóng)村教師也有流動的實際需求。為此，教師交流輪崗政策對象單一化問題得以確證。誠然，支教幫扶性流動與政策對象單一有種不謀而合的內(nèi)在一致性，但是與“縣管校聘”改革的初衷以及激發(fā)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的內(nèi)生動力有悖。教師交流輪崗政策未能充分尊重農(nóng)村教師流動意愿，沒有關(guān)注到農(nóng)村學(xué)校內(nèi)生力量的培育和挖掘，往往會引發(fā)流動實踐的現(xiàn)實憂思，消解交流輪崗政策功效。為此，以教師交流輪崗政策單一化問題為切入點，嘗試性地提出精準(zhǔn)識別政策對象，全面關(guān)照城鄉(xiāng)教師流動意愿，探索多樣化的教師交流輪崗方式，在政策和實踐層面兼具重要的現(xiàn)實意義。