楊佳鋒， 楊嶸均

(華東政法大學(xué) 1.政治學(xué)與公共管理學(xué)院；2.馬克思主義學(xué)院，上海 201620)

為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，黨中央、國(guó)務(wù)院制訂并實(shí)施了一系列推動(dòng)鄉(xiāng)村數(shù)字化的政策(1)這些政策主要包括：2005年的中央一號(hào)文件首次將“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)”列入頂層設(shè)計(jì)中。2016年的《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中明確指出“要破解制約城鄉(xiāng)發(fā)展的信息障礙，把信息化作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制高點(diǎn)”。2018年的中央一號(hào)文件明確提出“實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”以“彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝”。2019年，《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的頒布，將數(shù)字鄉(xiāng)村上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，為數(shù)字資源統(tǒng)籌、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝等鄉(xiāng)村數(shù)字化發(fā)展提供了更為有力的支持。2020年的中央一號(hào)文件提出“開(kāi)展國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)”。同年7月，中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門(mén)落實(shí)中央一號(hào)文件精神，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作的通知》，并于10月確定117個(gè)縣(市、區(qū))為首批國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)地區(qū)，為全面推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供有益經(jīng)驗(yàn)。2021年的中央一號(hào)文件提出要“實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程”。。這引起了學(xué)術(shù)界的研究熱潮。學(xué)者們對(duì)于數(shù)字鄉(xiāng)村相關(guān)議題的研究，主要包括三個(gè)方面：其一是探索數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的邏輯機(jī)理與實(shí)踐策略。沈費(fèi)偉等運(yùn)用奧斯特羅姆的自主治理理論考察了數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)踐邏輯[1]；殷浩棟等從現(xiàn)實(shí)表征和影響機(jī)理出發(fā)，提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型的策略[2]；王勝等研究了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的作用機(jī)理、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和實(shí)施策略[3]。陸九天等則從民族地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，探索民族地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的潛在路徑，并提出政策建議[4]。其二是考察數(shù)字技術(shù)對(duì)鄉(xiāng)村治理的推動(dòng)作用。江維國(guó)等研究了數(shù)字化技術(shù)對(duì)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的賦能問(wèn)題[5]；韓瑞波則分析了在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的過(guò)程中，“如何平衡以行政力量為主導(dǎo)的技術(shù)治理和以社會(huì)力量為主導(dǎo)的自主性治理”之間的關(guān)系[6]。其三是數(shù)字鄉(xiāng)村評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究。常倩等研究了智慧鄉(xiāng)村評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建[7]；崔凱等設(shè)計(jì)了鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系[8]；張鴻等運(yùn)用AHP—熵權(quán)法構(gòu)建了數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展就緒度的綜合評(píng)價(jià)模型[9]。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村議題的研究重點(diǎn)主要集中在實(shí)施策略、評(píng)價(jià)體系建設(shè)、典型案例分析等基礎(chǔ)層面上。然而，從政策擴(kuò)散角度來(lái)看，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策梗阻則是困擾鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的更為根本的問(wèn)題，但學(xué)界卻鮮有研究。為此，本文將引入政策擴(kuò)散理論，通過(guò)剖析中國(guó)政策擴(kuò)散的特點(diǎn)，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)復(fù)合擴(kuò)散模式的數(shù)字鄉(xiāng)村政策擴(kuò)散分析框架，進(jìn)而分析其在推廣和實(shí)施過(guò)程中遇到的梗阻及產(chǎn)生的不良后果，并為之提供疏解方案。

一、數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的政策擴(kuò)散

根據(jù)羅杰斯(Everett M.Rogers)對(duì)擴(kuò)散的定義，我們認(rèn)為，所謂政策擴(kuò)散，就是指一項(xiàng)政策創(chuàng)新隨著時(shí)間的推移，通過(guò)某些渠道，在社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)成員中進(jìn)行傳播的過(guò)程[10](p25)。因此，政策擴(kuò)散是與政策創(chuàng)新息息相關(guān)的?！罢邤U(kuò)散本身也是一個(gè)政策創(chuàng)新的過(guò)程，兩者其實(shí)是站在不同的角度對(duì)同一個(gè)政府過(guò)程進(jìn)行觀察?！盵11]因而，“無(wú)論一項(xiàng)方案或政策頒布了多久，也無(wú)論有多少個(gè)其他政府已經(jīng)將其采納，只要它被一個(gè)政府首次采納，就是政策創(chuàng)新”[12]。從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，政策創(chuàng)新實(shí)際上就是“政府選擇是否采納某一政策的決策行為”[13]，而從政策擴(kuò)散過(guò)程來(lái)說(shuō)，“政策創(chuàng)新擴(kuò)散是一個(gè)政府的決策影響到其他政府決策的，并在政府間形成相互作用的過(guò)程”[14]。對(duì)于先進(jìn)行政策創(chuàng)新的政府來(lái)說(shuō)，它的創(chuàng)新通過(guò)政策擴(kuò)散，被其他政府相繼采納；對(duì)于采納政策創(chuàng)新的政府來(lái)說(shuō)，則是通過(guò)政策擴(kuò)散完成了自身的政策創(chuàng)新。在政策擴(kuò)散的模式和機(jī)制方面，早期研究主要集中于內(nèi)部決定和外部擴(kuò)散兩種模式。貝瑞(Frances S.Berry)首次運(yùn)用事件史的分析法將兩者進(jìn)行整合[15]，提出了內(nèi)部決定模式、區(qū)域擴(kuò)散模式及全國(guó)互動(dòng)模式等三大政策擴(kuò)散模式[16]。明特羅姆[17](Michael Mintrom)和馬什(David Marsh)等[18]都提出了公共政策擴(kuò)散的四大機(jī)制：學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿及強(qiáng)制。劉偉則將政策擴(kuò)散的機(jī)制分為強(qiáng)權(quán)型擴(kuò)散、道義型擴(kuò)散和學(xué)習(xí)型擴(kuò)散三種[19]。

需要說(shuō)明的是，政策創(chuàng)新擴(kuò)散的相關(guān)研究產(chǎn)生并發(fā)展于結(jié)構(gòu)較為分散的聯(lián)邦制國(guó)家美國(guó)，是對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)州與聯(lián)邦政府、州與州之間的政策過(guò)程的研究。然而，與美國(guó)不同，我國(guó)是單一制國(guó)家，因而在“府際關(guān)系”方面與美國(guó)也有著明顯區(qū)別。為此，我們?cè)谘芯恐袊?guó)問(wèn)題的時(shí)候，就不能照搬西方的公共政策擴(kuò)散理論，而是需要將西方的相關(guān)研究同中國(guó)的政治體制、“府際關(guān)系”、公共政策制定、擴(kuò)散及運(yùn)行的特點(diǎn)相結(jié)合，總結(jié)出一套符合中國(guó)體制、國(guó)情的政策擴(kuò)散模式。在這方面，王浦劬等提出了自上而下的層級(jí)擴(kuò)散、自下而上的政策采納和推廣、區(qū)域和部門(mén)之間的擴(kuò)散和政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散等四種模式，并總結(jié)了其背后的政策擴(kuò)散機(jī)制，即學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿、行政指令推行和社會(huì)建構(gòu)機(jī)制[20]。而楊宏山等則提出了水平擴(kuò)散、垂直擴(kuò)散和官員異地交流的政策擴(kuò)散模式[21]。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，“府際關(guān)系”在政策擴(kuò)散，尤其是中國(guó)的政策擴(kuò)散中占據(jù)舉足輕重的地位。府際關(guān)系，即政府間關(guān)系，可以分為縱向和橫向兩個(gè)維度，“縱向府際關(guān)系”是指政府間因正式權(quán)力而形成的上下層級(jí)關(guān)系；橫向府際關(guān)系則是指政府間通過(guò)非正式的交流網(wǎng)絡(luò)形成的相互影響關(guān)系[22]。由此，在將政策擴(kuò)散理論中國(guó)化時(shí)，應(yīng)將政策擴(kuò)散在政府間的不同運(yùn)作方向作為政策擴(kuò)散路徑分析的重點(diǎn)，它也包括縱向和橫向兩個(gè)維度[23][24]。在中國(guó)的制度體系下，地方政府的權(quán)力來(lái)自上級(jí)政府，因此，“縱向府際關(guān)系”維度在政策擴(kuò)散的過(guò)程中作用較為突出、影響力較大，它主要包括自上而下的推行、自上而下的試點(diǎn)以及自下而上的采納三種路徑。

“橫向府際關(guān)系”主要包括同級(jí)中央與地方政府間關(guān)系和地方與地方政府間關(guān)系，由于數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的“主戰(zhàn)場(chǎng)”在縣域，由此，本文探討的“橫向府際關(guān)系”限定在同級(jí)地方政府間關(guān)系。其政策擴(kuò)散機(jī)制，可以分為學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)兩類(lèi)。同級(jí)地方政府，尤其是鄰近地區(qū)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力接近地區(qū)的政府之間，既存在學(xué)習(xí)交流的關(guān)系，又存在相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。學(xué)習(xí)交流可以拓寬地方政府的視野，避免思維僵化，降低政策制定成本和政策失敗風(fēng)險(xiǎn)。此外，同級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)、政治方面都存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)方面，主要是招商引資的壓力；而在政治方面，則是官員升遷的“政治錦標(biāo)賽”壓力。故而在各種競(jìng)爭(zhēng)壓力的聯(lián)合作用下，某一地區(qū)成功的政策創(chuàng)新很容易擴(kuò)散至其他地區(qū)，后者通過(guò)學(xué)習(xí)、模仿等手段將該政策為己所用，以求在競(jìng)爭(zhēng)中不被對(duì)方甩開(kāi)。此外，在制度合法性的壓力之下，地方政府經(jīng)常容易出現(xiàn)制度同形化傾向[25]，進(jìn)一步促進(jìn)政策擴(kuò)散。那么，具體到數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散應(yīng)用上，其模式應(yīng)該是什么樣的呢？下文將從縱向和橫向兩個(gè)維度的“府際關(guān)系”對(duì)其進(jìn)行分析歸納。

第一，“縱向府際關(guān)系”維度。2019年5月，中央頒布數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。《綱要》的頒布可以被視為數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散的起點(diǎn)。此后，各部門(mén)印發(fā)的《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2019-2025年)》《2020年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點(diǎn)》等政策都可以被視為對(duì)《綱要》精神的貫徹和落實(shí)。然而，包括《綱要》在內(nèi)的上述各項(xiàng)政策僅限于戰(zhàn)略目標(biāo)、工作要點(diǎn)及重點(diǎn)任務(wù)等宏觀層面的決策部署，并未細(xì)化到具體實(shí)踐層面，可操作性不強(qiáng)。由此，具有中國(guó)特色的政策試點(diǎn)這一波普爾漸進(jìn)工程式的治理手段，就成為數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策制定和擴(kuò)散的最佳選擇。鑒于此，我們認(rèn)為，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施主體還是在地方，在縣域。各縣(市、區(qū))在具體政策制定的過(guò)程中，需要在深刻認(rèn)識(shí)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、數(shù)字化基礎(chǔ)和資源稟賦的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，在中央頂層設(shè)計(jì)的指引下，結(jié)合漸進(jìn)決策理論，追求穩(wěn)中求變，保證決策過(guò)程的穩(wěn)定性、政策的可行性和經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性，摸索出一條符合本地實(shí)際情況的、可行的、可擴(kuò)散的數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展路徑。當(dāng)某一地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的相關(guān)政策取得一定成果時(shí)，其成功的經(jīng)驗(yàn)就可能被加以總結(jié)歸納，并自下而上地被上級(jí)地方政府采納，進(jìn)而自上而下擴(kuò)散到更廣泛的地區(qū)。一些成效顯著的政策創(chuàng)新甚至可能會(huì)獲得中央相關(guān)部委的采納并匯總成數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的指導(dǎo)性政策文件在全國(guó)部分地區(qū)進(jìn)行推廣擴(kuò)散。

第二，“橫向府際關(guān)系”維度。2020年7月，中央網(wǎng)信辦等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作的通知》中確定的試點(diǎn)地區(qū)覆蓋了全國(guó)所有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的117 個(gè)縣(市、區(qū))，既有來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的改革開(kāi)放排頭兵上海浦東新區(qū)和常年位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前三的蘇州張家港市，也有來(lái)自偏遠(yuǎn)地區(qū)、最近幾年才完成脫貧摘帽的縣?？梢钥吹剑舜螖?shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作的特點(diǎn)是范圍大、地區(qū)多、涵蓋廣，這些來(lái)自不同地域、不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、不同信息基礎(chǔ)的農(nóng)村能夠全面地為數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略提供不同的數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑和發(fā)展模式。數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作有序開(kāi)展后，部分地區(qū)的政策創(chuàng)新可能會(huì)取得一定成果，甚至能夠總結(jié)出一套可推廣的數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。此時(shí)，其他同級(jí)地方政府出于競(jìng)爭(zhēng)的壓力，可能會(huì)選擇學(xué)習(xí)、模仿該創(chuàng)新政策和經(jīng)驗(yàn)，從而完成政策創(chuàng)新在“橫向府際關(guān)系”維度上的擴(kuò)散。

通過(guò)上述對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散的分析，可以發(fā)現(xiàn)，其在“縱向府際關(guān)系”維度上不屬于一般的單向度模式，既不完全是自上而下地從政策試點(diǎn)到全面推行，也不完全是自下而上地從地方政策創(chuàng)新到中央采納再到全面推行，而是將自上而下的試點(diǎn)、自下而上的采納和自上而下的推行這三種路徑有機(jī)地融合起來(lái)，形成一種從政策試點(diǎn)到地方政策創(chuàng)新到中央吸收采納再到行政指令推行的上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散路徑。其在“橫向府際關(guān)系”維度上，則呈現(xiàn)出同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)的擴(kuò)散路徑。由此，我們認(rèn)為，縱向上的上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散與橫向上的同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散兩大路徑構(gòu)成了數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散模式。

二、數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散梗阻

全國(guó)性大政方針政策的擴(kuò)散必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略是在2018年首次提出的，在各地開(kāi)展試點(diǎn)的時(shí)間也不長(zhǎng)，在如此短暫的時(shí)間內(nèi)，各試點(diǎn)地區(qū)雖然出現(xiàn)了一些政策創(chuàng)新，但總體尚處于摸索階段，仍未形成體系的、可供參照的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)樣板模式。因此，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施無(wú)論是在上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散還是在橫向上的同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散時(shí)都必然會(huì)遇到一系列梗阻，這些梗阻又會(huì)導(dǎo)致一系列不良后果的產(chǎn)生。下文將根據(jù)數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散模式指出并分析這些梗阻。

首先，政策設(shè)計(jì)缺位。從縱向的上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散維度來(lái)看，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策設(shè)計(jì)仍然存在缺位的情況，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是試點(diǎn)實(shí)施方案“難產(chǎn)”。中央和各部委頒布的《綱要》《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2019-2025年)》《2020年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點(diǎn)》等政策和文件主要是宏觀層面的決策部署，是中央對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家七部委印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》提出了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的總體參考架構(gòu)，具體包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、公共支撐平臺(tái)、數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景、建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理和保障體系建設(shè)等內(nèi)容，但也并未細(xì)化到具體實(shí)踐層面，沒(méi)有涉及對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的政策配套措施。同樣，各省(自治區(qū)、直轄市)政府在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施中承擔(dān)的是中央行政命令的“二傳手”職責(zé)，主要從全省的角度布置總體要求和重點(diǎn)任務(wù)?？梢哉f(shuō)，中央和省(自治區(qū)、直轄市)在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作中起到的是原則性指導(dǎo)的作用，由于數(shù)字鄉(xiāng)村的主戰(zhàn)場(chǎng)在縣域，因此，縣級(jí)政府應(yīng)根據(jù)中央及省(自治區(qū)、直轄市)的原則性指導(dǎo)和決策性部署，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，盡早制定出本地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作的具體實(shí)施方案，該方案將會(huì)是本地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村工作推進(jìn)的“指揮棒”。然而，不少試點(diǎn)縣域和絕大多數(shù)的非試點(diǎn)地區(qū)仍未推出試點(diǎn)實(shí)施方案。這種政策設(shè)計(jì)的缺位，導(dǎo)致數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)缺乏正確的方向引導(dǎo)和完善的制度保障，從而造成數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散在自上而下的推廣過(guò)程中遭遇梗阻。

二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及考核評(píng)價(jià)體系缺失。目前，“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)在許多鄉(xiāng)村中快速推廣，各類(lèi)數(shù)字化平臺(tái)覆蓋了政務(wù)、醫(yī)療、電商等眾多領(lǐng)域，不少地區(qū)也做出了自己的特色。然而，各地的數(shù)字化平臺(tái)都存在“各自為戰(zhàn)”的情況，一個(gè)市下轄的不同縣、一個(gè)省下轄的不同市各自建設(shè)平臺(tái)系統(tǒng)，互相之間缺乏信息和數(shù)據(jù)的對(duì)接，建設(shè)過(guò)程中異構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，因條塊分割造成系統(tǒng)建設(shè)重復(fù)的問(wèn)題也屢見(jiàn)不鮮。各平臺(tái)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來(lái)源具有復(fù)雜化、碎片化的特點(diǎn)，數(shù)據(jù)格式和類(lèi)型不一致，目前，各地缺乏一個(gè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題突出，難以提供信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的數(shù)據(jù)支撐，“信息孤島”問(wèn)題普遍存在于數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)過(guò)程中，數(shù)字治理平臺(tái)賦能鄉(xiāng)村治理的效果大打折扣。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容廣泛，涉及的領(lǐng)域眾多，建設(shè)的每個(gè)領(lǐng)域都涉及與數(shù)字技術(shù)的融合，因此，需要有一套完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為融合的指導(dǎo)。然而，目前國(guó)內(nèi)缺少一套完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)引領(lǐng)和規(guī)范各地的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作。這樣，全國(guó)和試點(diǎn)地區(qū)的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)展和成效就必然面臨著“無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依”的情況，而這很容易造成各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)各行其是以及各種花樣翻新的結(jié)果。因而，《綱要》中的戰(zhàn)略目標(biāo)也就無(wú)法量化為考核一地?cái)?shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成果的指標(biāo)，從而導(dǎo)致無(wú)法識(shí)別哪些經(jīng)驗(yàn)是可復(fù)制可推廣的，這就會(huì)阻礙中央和上級(jí)政府對(duì)優(yōu)秀政策創(chuàng)新的采納和推廣，從而造成數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散在自下而上的采納過(guò)程中遭遇梗阻。

其次，政策學(xué)習(xí)機(jī)械化。從橫向的同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散維度來(lái)看，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散存在著政策學(xué)習(xí)機(jī)械化的“拿來(lái)主義”問(wèn)題。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的初期，由于成功經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏，一些試點(diǎn)地區(qū)的政策創(chuàng)新在獲得成功后，很容易迅速擴(kuò)散到其他地區(qū)。政策創(chuàng)新的橫向擴(kuò)散是數(shù)字鄉(xiāng)村政策擴(kuò)散的主要路徑之一，學(xué)習(xí)借鑒政策創(chuàng)新地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)本無(wú)可厚非，甚至還應(yīng)該受到鼓勵(lì)。然而，不少政策學(xué)習(xí)地的“拿來(lái)主義”傾向嚴(yán)重，將其他地區(qū)的創(chuàng)新政策不經(jīng)修改或稍加修改，機(jī)械地照搬照抄。究其主要原因，是這樣做可以最大程度地減少政策創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，使得政策學(xué)習(xí)地政府不會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中被對(duì)方拉開(kāi)距離。這種機(jī)械化的“拿來(lái)主義”存在于數(shù)字鄉(xiāng)村政策擴(kuò)散的許多角落，在推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中并未結(jié)合本地實(shí)際情況和產(chǎn)業(yè)特色，只是單純機(jī)械地照搬先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，注重?cái)?shù)字鄉(xiāng)村平臺(tái)搭建、渠道暢通等所謂“普適”的做法，使得其數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)效果不佳，呈現(xiàn)出數(shù)字園區(qū)“空心化”、數(shù)字物流“空閑化”、技術(shù)流動(dòng)“空白化”的現(xiàn)象[26]。一個(gè)地區(qū)的“好政策”擴(kuò)散到另一個(gè)地區(qū)，如果不考慮本地區(qū)的具體情況，不經(jīng)修改就生搬硬套，就會(huì)造成政策的“水土不服”，輕則造成政策失靈，成為村民認(rèn)可度不高、政策利用率不高的“雞肋政策”；重則造成政策失敗，變成勞民傷財(cái)、阻礙數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的“壞政策”。

最后，要素保障不足。將上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散和同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散兩個(gè)維度結(jié)合起來(lái)看，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的要素保障也存在不足的情況，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是資金調(diào)配不暢。可以說(shuō)，在政策創(chuàng)新擴(kuò)散的過(guò)程中，資金是最重要的保障之一，然而，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程中資金調(diào)配不暢也是不容回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型的初期，需要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化升級(jí)、各類(lèi)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)等一系列的資金投入，這些投入的成本非常高，會(huì)消耗大量地方財(cái)政資源。中央選擇縣域(市、區(qū))作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的試驗(yàn)田，是充分考慮我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況后的決定，但縣級(jí)政府財(cái)力有限，部分財(cái)政困難縣無(wú)力承擔(dān)前期投入，再加上2020年至今新冠疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的影響，各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算都有不同程度的減少，這使得各試點(diǎn)地區(qū)在推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中面臨極大的資金壓力。此外，中央和省級(jí)政府支持?jǐn)?shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量較少、經(jīng)費(fèi)較低、引導(dǎo)作用不夠明顯。缺少縱向的財(cái)政資金支持使得試點(diǎn)地區(qū)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)的過(guò)程中阻礙重重，一些卓有成效的數(shù)字鄉(xiāng)村政策創(chuàng)新也由于資金調(diào)配不暢在橫向擴(kuò)散的過(guò)程中遭遇到梗阻。例如，2020年，全國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)地區(qū)浙江省慈溪市下轄的橋頭鎮(zhèn)，為破解基層治理群眾參與度低的困境，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新基層自治建設(shè)，推出了一款名為“橋頭分”的鄉(xiāng)村數(shù)字自治平臺(tái)，村民可以通過(guò)平臺(tái)參與民主評(píng)議、社區(qū)活動(dòng)及榮譽(yù)申報(bào)等活動(dòng)，并將這些參與行為兌換成積分在指定商家兌換商品。這項(xiàng)數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理的政策創(chuàng)新獲得了較好的效果，快速有效地提高了村民參與度。然而，在該平臺(tái)推出半年之后，村民參與度逐漸回落，平臺(tái)使用率開(kāi)始下降。其主要原因在于“橋頭分”平臺(tái)的資金支持捉襟見(jiàn)肘，導(dǎo)致積分兌換福利不如平臺(tái)剛建成時(shí)那么吸引村民。雖然“橋頭分”平臺(tái)的治理成果獲得慈溪市領(lǐng)導(dǎo)和同級(jí)政府的肯定，但是，由于難以承擔(dān)其高昂的政策成本，導(dǎo)致其很難被采納、推廣和學(xué)習(xí)(2)2021年8月26日橋頭鎮(zhèn)政府某部門(mén)工作人員訪談。?？梢哉f(shuō)，資金調(diào)配不暢不僅阻礙了該平臺(tái)繼續(xù)發(fā)展，還使得這項(xiàng)政策創(chuàng)新在縱向和橫向兩個(gè)維度的擴(kuò)散中遭遇梗阻。從縱向的上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散來(lái)看，資金調(diào)配不暢會(huì)影響政策創(chuàng)新的有效性和持續(xù)性；從橫向的同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散來(lái)看，資金調(diào)配不暢則會(huì)成為阻礙同級(jí)地方政府學(xué)習(xí)模仿政策創(chuàng)新的關(guān)鍵因素。

二是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏。人才是發(fā)展的第一要素，實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，首先需要的就是能夠熟練掌握數(shù)字技術(shù)的專(zhuān)業(yè)人才。在數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散過(guò)程中，無(wú)論從縱向維度還是從橫向維度來(lái)看，沒(méi)有各層次的數(shù)字技術(shù)人才作為支撐，再好的政策也無(wú)法有效擴(kuò)散。當(dāng)前農(nóng)村的空心化、老齡化問(wèn)題尤為突出，人才缺口巨大。此外，農(nóng)村教育水平普遍偏低，數(shù)字技術(shù)的教育水平更是大幅落后于城市，使得農(nóng)村很難培養(yǎng)自己的技術(shù)人才?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村人才政策吸引力不足以及教育水平偏低，導(dǎo)致農(nóng)村在不斷承受人才“失血”的同時(shí)，也無(wú)法完成自身的人才“造血”，這是農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏的根本原因，也是數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)在上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散和同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散兩個(gè)維度上都面臨著的梗阻。

三、數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施梗阻的疏解

根據(jù)上文對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散梗阻及其成因的分析，本研究提出以下疏解建議。

第一，加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)，完善考評(píng)體系。針對(duì)政策設(shè)計(jì)缺位所造成的試點(diǎn)實(shí)施方案“難產(chǎn)”和標(biāo)準(zhǔn)體系及考核評(píng)價(jià)體系缺失的梗阻，可以從以下兩個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行疏解：其一，編制實(shí)施方案，注重協(xié)同聯(lián)動(dòng)。各試點(diǎn)地區(qū)，要在數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的指引下，貫徹《綱要》等中央文件及所在省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)文件的精神，根據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行數(shù)字鄉(xiāng)村的政策設(shè)計(jì)，盡快編制數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃或試點(diǎn)實(shí)施方案。方案中須涉及重點(diǎn)任務(wù)、工作目標(biāo)、實(shí)施步驟及保障措施等方面，還需做好任務(wù)分工，落實(shí)責(zé)任主體，將數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)納入個(gè)人績(jī)效考核，確保數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的有序?qū)嵤┖头€(wěn)步推進(jìn)。此外，要做好數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略與數(shù)字中國(guó)、鄉(xiāng)村振興、智慧城市等國(guó)家、省內(nèi)相關(guān)政策和項(xiàng)目的協(xié)同聯(lián)動(dòng)和資源統(tǒng)籌規(guī)劃使用，最大限度地運(yùn)用現(xiàn)有資源，避免重復(fù)建設(shè)及資源浪費(fèi)。其二，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的工具為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供指導(dǎo)并進(jìn)行考評(píng)。標(biāo)準(zhǔn)體系及評(píng)價(jià)考核體系的缺失嚴(yán)重阻礙了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。為此，中央各相關(guān)部委應(yīng)盡快制定國(guó)家層面的數(shù)字鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)體系，形成具有較強(qiáng)普適性及可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，為數(shù)字鄉(xiāng)村優(yōu)秀成果的示范推廣和優(yōu)化改進(jìn)提供科學(xué)的指導(dǎo)。各相關(guān)部委還應(yīng)加快編制數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成果量化為考核指標(biāo)，將考核評(píng)價(jià)優(yōu)秀的創(chuàng)新政策作為示范經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)典案例擴(kuò)散到更大范圍，推動(dòng)其他地區(qū)的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作。各地還須結(jié)合自身情況建立一套完整的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，打通條塊分割，在本省市縣內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)數(shù)字治理平臺(tái)，并做好各級(jí)平臺(tái)的對(duì)接與數(shù)據(jù)共享工作，破除“信息孤島”頑疾。

第二，引入社會(huì)資本，強(qiáng)化人才支撐。針對(duì)要素保障不足所造成的資金調(diào)配不暢和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏的梗阻，可以從以下兩個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行疏解：其一，引入社會(huì)資本，加強(qiáng)政府監(jiān)督。為疏解資金調(diào)配不暢造成的政策擴(kuò)散梗阻，可以在專(zhuān)業(yè)化程度較高且具有一定盈利空間的非公共服務(wù)類(lèi)業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。目前，已經(jīng)有部分地區(qū)在引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村智慧農(nóng)業(yè)、智慧旅游和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的實(shí)踐中獲得了一定經(jīng)驗(yàn)。這種做法不僅能緩解基層政府財(cái)政壓力，還能較好地發(fā)揮市場(chǎng)主體專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)優(yōu)勢(shì)、更好地激活市場(chǎng)主體活力。但是，在此類(lèi)項(xiàng)目中，企業(yè)通常自負(fù)盈虧，承擔(dān)著較大的投資壓力和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，再加上其服務(wù)質(zhì)量受自身經(jīng)營(yíng)管理能力的影響，存在較大的不確定性。為此，政府相關(guān)部門(mén)必須充分發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管作用，為社會(huì)資本參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供良好的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。其二，優(yōu)化人才政策，強(qiáng)化各級(jí)人才支撐。中央和地方應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對(duì)于返鄉(xiāng)就業(yè)的高學(xué)歷人才可以采取破格提拔、高薪聘用等政策進(jìn)行激勵(lì)；還可以通過(guò)簽訂委托培養(yǎng)協(xié)議的方式，將本地區(qū)優(yōu)秀學(xué)生送至知名高校進(jìn)修，免除其學(xué)費(fèi)并提供額外補(bǔ)貼，規(guī)定其畢業(yè)后返鄉(xiāng)工作。此外，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)不僅需要高層次人才，還需要大量專(zhuān)業(yè)技能型人才，也就是所謂的“新型職業(yè)農(nóng)民”，這類(lèi)人才的特點(diǎn)是學(xué)歷不用太高、專(zhuān)業(yè)知識(shí)不用太精，只需要能夠熟練操作相關(guān)的農(nóng)業(yè)數(shù)字生產(chǎn)設(shè)備即可。此類(lèi)專(zhuān)業(yè)技能型人才可以通過(guò)在鄉(xiāng)村新建職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校進(jìn)行培養(yǎng)。完善各級(jí)人才培養(yǎng)、引進(jìn)政策是數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)。

第三，施策因地制宜，重視持續(xù)發(fā)展。不同地區(qū)的鄉(xiāng)村有著不同的資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)位條件。《綱要》指出，要“分類(lèi)推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)”，這是因?yàn)閿?shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)沒(méi)有固定模式，但卻有地方化、區(qū)域化、特色化的模式，這需要地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況因地制宜、因時(shí)制宜地做出政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃。鑒于此，為疏解政策學(xué)習(xí)機(jī)械化的梗阻，在數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散過(guò)程中，作為政策學(xué)習(xí)和模仿者的地方政府更應(yīng)該將本地區(qū)數(shù)字化水平、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)條件和自然環(huán)境等因素納入考量，選擇合適的政策進(jìn)行學(xué)習(xí)，且在學(xué)習(xí)的過(guò)程中，不能完全照搬其他地區(qū)的做法，而應(yīng)對(duì)政策原型進(jìn)行技術(shù)運(yùn)用與流程再造[27]。數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的終極目標(biāo)是“全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”，也就是做到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境治理的“雙豐收”，要達(dá)到這一目標(biāo)，數(shù)字鄉(xiāng)村政策就必須是可持續(xù)的，為了可持續(xù)，政策就必須結(jié)合本地區(qū)的特色規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)我國(guó)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的分析，可以發(fā)現(xiàn)，“府際關(guān)系”不僅在中國(guó)的政策擴(kuò)散中占據(jù)舉足輕重的地位，而且也是影響數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施政策擴(kuò)散的關(guān)鍵因素。從“縱向府際關(guān)系”維度來(lái)看，此模式不同于一般政策擴(kuò)散的單向度模式，是將自上而下的推行、自上而下的試點(diǎn)以及自下而上的采納三種路徑有機(jī)地融合起來(lái)，形成一種雙向度的上下聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散路徑；從“橫向府際關(guān)系”維度來(lái)看，其存在學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)兩種機(jī)制。由此，我們認(rèn)為，縱向上的上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散與橫向上的同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散兩大路徑構(gòu)成了數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散模式?；谠撃Ｊ降膬纱舐窂剑疚姆治隽藬?shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施的政策擴(kuò)散梗阻及其成因。從縱向的上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)擴(kuò)散層面來(lái)看，主要存在試點(diǎn)實(shí)施方案“難產(chǎn)”和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及考核評(píng)價(jià)體系缺失兩大梗阻。從橫向的同級(jí)學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散層面來(lái)看，主要存在政策學(xué)習(xí)機(jī)械化的梗阻。結(jié)合縱向和橫向兩個(gè)層面來(lái)看，主要存在資金調(diào)配不暢和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏兩大梗阻。而疏解這三大政策擴(kuò)散的梗阻，就需要各地區(qū)加快編制數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案，建立數(shù)字鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)考核體系。與此同時(shí)，還需要在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的特定領(lǐng)域，加快引入社會(huì)資本并做好相應(yīng)的政府監(jiān)管，以緩解基層政府因資金調(diào)配不暢遭遇的困境；要強(qiáng)化各級(jí)人才支撐，努力優(yōu)化人才培養(yǎng)和引進(jìn)的政策措施。最后，還應(yīng)本著因地制宜的原則，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況和特色學(xué)習(xí)、制定相應(yīng)政策，重視數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。