賈紫涵

（中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100086）

2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）。新法于2022年1月1日起正式施行?！斗稍ā返念C布與施行標(biāo)志著我國法律援助制度發(fā)展正式進(jìn)入國家法時(shí)代，在全面依法治國建設(shè)中具有重要里程碑意義。同時(shí)，法律援助工作作為一項(xiàng)重要的民生工程，以立法形式對其予以引導(dǎo)和規(guī)范，也象征著我國邁向司法人權(quán)保障與普遍公平正義新征程。

從2011年十一屆全國人大四次會議首次《制定法律援助法》議案提出，到2021年《法律援助法》的正式頒布，《法律援助法》的制定可謂是十年磨一劍，漫長的立法過程不僅體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對制定《法律援助法》慎之又慎的態(tài)度，也在一定程度上反映了法律援助立法的困難。實(shí)踐中，人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求和法律援助制度發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾日益突出。如何在法律援助機(jī)構(gòu)承載范圍內(nèi)，擴(kuò)大法律援助服務(wù)供給，提高法律援助質(zhì)量，做到“應(yīng)援盡援，盡援優(yōu)援”，成為亟需解決的重大命題。對此，立法者的選擇是“開源”，讓更多符合條件的社會多元主體通過各種渠道和形式參與法律援助，以擴(kuò)充法律援助服務(wù)供給端，彌補(bǔ)法律援助機(jī)構(gòu)資源的不足?！斗稍ā吩诳倓t章明確指出，要實(shí)行“國家保障和社會參與相結(jié)合”的基本原則，并在分則各章對社會力量參與法律援助的地位、方式、責(zé)任等作出了具體規(guī)定。相較于2003年《法律援助條例》，《法律援助法》將國家鼓勵社會參與的理念實(shí)化、具象化，勾勒出國家主導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同的法律援助宏偉藍(lán)圖，開啟社會力量參與法律援助的新時(shí)代。

過去，我國法律援助工作由政府法律援助機(jī)構(gòu)組織開展，法律援助經(jīng)費(fèi)來自國家財(cái)政支出，社會力量偏居一角，未能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用；專家學(xué)者也多將目光聚焦法律援助機(jī)構(gòu)，致力于通過提升法律援助機(jī)構(gòu)的管理職能與服務(wù)職能來完善我國法律援助制度，對社會力量參與法律援助的徑路與規(guī)范關(guān)注不足，相關(guān)理論研究匱乏?！斗稍ā返某雠_為社會力量參與法律援助提供了法律依據(jù)，使之在實(shí)踐中有法可循。法律援助形式社會知曉度較低、影響力較小，難以發(fā)揮出法律所期冀的能量；同時(shí)，原則性的條文無法解決社會力量參與法律援助的現(xiàn)實(shí)問題。因此，有必要從理論角度為社會力量參與法律援助提供支持。本文擬將論域集中于社會多元主體，沿著從宏觀至微觀、從抽象至具體的論證脈絡(luò)，解析鼓勵社會參與法律援助的立法基礎(chǔ)，釋明社會力量參與法律援助的應(yīng)然定位及具體路徑，結(jié)合當(dāng)下實(shí)踐分析社會力量參與法律援助面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出社會力量參與法律援助機(jī)制的促進(jìn)建議，以期能推動社會力量參與法律援助的蓬勃發(fā)展。

一、社會力量參與法律援助的立法基礎(chǔ)

社會力量參與法律援助，是指社會多元主體向弱勢群體提供法律援助，與政府形成合力共同推動法律援助事業(yè)發(fā)展。根據(jù)《法律援助法》第8條、17條、68條規(guī)定，群團(tuán)組織、事業(yè)單位、社會組織、高等院校、科研機(jī)構(gòu)均為法律援助的社會力量源泉，可以通過組織開展法律援助活動或直接提供法律援助服務(wù)的方式向弱勢群體提供法律援助，以期增益法律援助供給，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)援盡援，應(yīng)援優(yōu)援”的制度目標(biāo)。通過立法形式為社會參與法律援助賦權(quán)增能，不僅是我國“共建共治共享”新時(shí)代社會治理格局下的必然選擇，亦是法律援助國家責(zé)任理論下的現(xiàn)實(shí)選擇，同時(shí)還是針對“法律援助供給不足”痼疾的解牛之道。

（一）政策背景：新時(shí)代社會治理理論的提出

治理，是一個(gè)全新的政治理念。相較于“管理”主要依賴強(qiáng)大的行政權(quán)力，通過科層制的行政審批、行政命令等方式，采用自上而下的方式，進(jìn)行資源配置和解決社會問題，[1]“治理”旨在向社會賦權(quán)增能，鼓勵多元主體參與社會公共事務(wù)。從新公共管理角度看，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質(zhì)特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動過程。[2]2013年黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“社會治理”概念，并指出要“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”，我國開始從“社會管理”走向“社會治理”。2017年黨的十九大從國家治理現(xiàn)代化高度將新時(shí)代社會治理新格局定位于共建共治共享，提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這不僅意味著社會治理的主體由單一走向多樣，由單純的政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向多元主體共治，[3]同時(shí)也為各種社會力量參與治理提供了契機(jī)。

根據(jù)《法律援助法》第2條規(guī)定，法律援助是公共法律服務(wù)體系的組成部分，為廣大人民群眾美好生活需求提供最低限度的法治保障。在法律援助領(lǐng)域確立社會參與機(jī)制，支持社會力量在司法行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督下參與法律援助，明確社會組織、法律援助志愿者等多元主體具有提供法律援助的合法地位，鼓勵社會力量捐助法律援助，讓更多人有機(jī)會享受法律援助服務(wù)，有效緩解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會公平正義，體現(xiàn)對“共建共治共享”社會治理理念的踐行。

（二）理論支撐：法律援助國家責(zé)任的確立

法律援助的責(zé)任主體是政府還是國家，曾在理論界引發(fā)長期爭議。隨著《法律援助法》的出臺，法律援助是國家責(zé)任得到一致認(rèn)可，這場紛爭才落下帷幕。將國家作為法律援助責(zé)任主體，擴(kuò)大了主體范圍，豐富了責(zé)任內(nèi)容，使社會力量依法參與法律援助成為可能，結(jié)束了“政府責(zé)任”時(shí)期法律援助機(jī)構(gòu)大包大攬的局面。從國家機(jī)器維度來看，國家責(zé)任是由一個(gè)完整的國家系統(tǒng)所承擔(dān)的責(zé)任，其責(zé)任主體是國家內(nèi)設(shè)所有機(jī)構(gòu)，是包括權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的集合體。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，僅承擔(dān)法律援助執(zhí)行責(zé)任。[4]從國家治理維度來看，法律援助是一項(xiàng)民生工程，既需要政府主導(dǎo)開展法律援助工作，也需要強(qiáng)大而廣泛的社會力量參與，唯有不斷擴(kuò)大法律援助覆蓋、提高法律援助質(zhì)量，才能最大范圍、最深程度地維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。從社會維度來看，法律援助以落實(shí)“司法為民”為綱，提供法律咨詢、代擬法律問題等多種形式法律援助服務(wù)，是維護(hù)困難群體合法權(quán)益、緩解和化解社會糾紛的制度核心。這需要立法、司法、行政機(jī)關(guān)、社會組織、律師等多元主體在國家的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌下相互協(xié)調(diào)，共同完成，任一單方力量都獨(dú)木難支。概言之，政府（尤其是司法行政部門）義務(wù)、其他國家機(jī)關(guān)配合支持與社會參與共同構(gòu)筑了以國家為責(zé)任主體的法律援助體系，三者應(yīng)各司其職、各盡其責(zé)，保障法律援助組織實(shí)施工作在有序中推進(jìn)。

（三）現(xiàn)實(shí)需求：法律援助供給不足的挑戰(zhàn)

法律援助供給不足是扼制法律援助發(fā)展的“老大難”問題，具體表現(xiàn)為法律援助經(jīng)費(fèi)緊張、法律援助人員不足、法律援助質(zhì)量不高、資源分配不均等問題。在人力資源方面，據(jù)司法部統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，全國共有執(zhí)業(yè)律師52.2萬多人，律師人數(shù)超過1萬人的?。▍^(qū)、市）有21個(gè)，其中超過3萬人的?。ㄊ校┯?個(gè)。[5]從律師地域分布來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，如北京、上海、江蘇、廣東等律師資源充足，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源不足，個(gè)別地區(qū)極為匱乏，如西藏共計(jì)有74個(gè)無律師縣，[6]青海省共計(jì)有11個(gè)無律師縣。[7]從法律援助數(shù)量來看，2020 年全國法律援助機(jī)構(gòu)共辦結(jié)法律援助案件近140 萬件，受援人達(dá)216 萬余人次，[8]辦結(jié)案件數(shù)量較2019年同比增長約10%。事實(shí)上，我國法律援助案件數(shù)量每年都處于上升趨勢，如何滿足人民群眾持續(xù)增長的法律援助需求是當(dāng)下亟待解決的問題。此外，法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低、各地標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致法律援助服務(wù)質(zhì)量不高的現(xiàn)象亦是常態(tài)。簡言之，法律援助案多、人少、錢少、任務(wù)重的問題嚴(yán)重制約了法律援助制度的發(fā)展。

隨著《法律援助法》的出臺，法律援助覆蓋范圍被進(jìn)一步擴(kuò)大，更多人員有資格申請法律援助服務(wù)，這將對目前已然困難的法律援助供給情況造成更大的壓力。具體而言，刑事法律援助方面，《法律援助法》在2003年《法律援助條例》與2018年《刑事訴訟法》的基礎(chǔ)上，賦予死刑復(fù)核案件被告人獲得法律援助權(quán)利、經(jīng)濟(jì)困難被害人申請法律援助的權(quán)利，同時(shí)，人民法院可以通知法律援助機(jī)構(gòu)為其他適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒酥概陕蓭?。此外，《法律援助法》將“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人”修改為“不能完全辨認(rèn)自己行為的成年人”，把智力殘疾者納入法律援助范圍；將“盲、聾、啞人”修改為“視力、聽力、言語殘疾人”，擴(kuò)大了殘疾人獲得法律援助的覆蓋面。民事、行政法律援助方面，《法律援助法》第32條枚舉了四類當(dāng)事人申請法律援助不受經(jīng)濟(jì)困難限制的情形。因此，鼓勵和支持社會力量參與法律援助，拓寬提供法律援助的渠道，不僅具有政策、理論意義，更是基于現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)對法律援助供給不足挑戰(zhàn)的必然之策。

二、社會力量參與法律援助的角色定位

鼓勵和支持社會力量參與法律援助，本質(zhì)上是通過拓展法律援助渠道增加服務(wù)供給，以構(gòu)建政府法律援助與社會法律援助共同發(fā)揮作用的大法律援助體系。明確社會力量參與法律援助的角色定位，厘清法律援助機(jī)構(gòu)與社會多元主體在法律援助事業(yè)中的職責(zé)與功能，既有利于規(guī)范社會力量，使之在法治的軌道上發(fā)展，亦能夠充分發(fā)揮社會獨(dú)特優(yōu)勢。政府法律援助與社會多元主體法律援助存在以下三重關(guān)系。

（一）政府主導(dǎo)，社會補(bǔ)充

法律援助作為一項(xiàng)龐大的民生工程，由政府擔(dān)當(dāng)主角發(fā)揮核心作用，社會主體作為次要角色補(bǔ)充政府法律援助實(shí)乃應(yīng)有之義。這不僅是落實(shí)法律援助國家責(zé)任的必然選擇，更是法律援助社會保障屬性使然。法律援助制度本質(zhì)上是國家對法律資源的再分配，是一種“法律扶貧”，需要大量資金、人力、物力支持。只有作為國家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府才有資格、有能力掌控、調(diào)控如此龐大體量的國家資源，也只有政府才能保障法律援助的穩(wěn)定持續(xù)供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)公民獲得法律援助的預(yù)期。鼓勵和支持社會參與法律援助，主要是對當(dāng)下大量社會組織、個(gè)人承擔(dān)法律援助現(xiàn)狀的尊重和認(rèn)可，并期待其能夠在特定領(lǐng)域發(fā)揮政府法律援助的補(bǔ)足作用，為法律援助事業(yè)的進(jìn)步錦上添花。

（二）政府保障，社會促優(yōu)

從國家的維度來看，現(xiàn)代政府提供法律援助，其本質(zhì)上是一種行政給付，[9]即法律援助機(jī)構(gòu)依據(jù)《法律援助法》，向符合條件的申請人提供法律援助的具體行政行為，具有法定性與義務(wù)性；而社會力量能夠有選擇性地介入法律援助。從法律援助范圍來看，《法律援助法》明確規(guī)定了法律援助的覆蓋范圍。法律援助機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)依法審查、受理法律援助申請、指派法律援助律師，不可憑個(gè)人喜好為不符合法律援助條件的人員提供法律援助，或?qū)€(gè)別受援人予以特殊優(yōu)待；而社會參與法律援助具有靈活性，社會組織可以根據(jù)組織宗旨與內(nèi)部情況，靈活設(shè)置受理標(biāo)準(zhǔn)，豐富援助形式，擴(kuò)大法律援助覆蓋面，提升法律援助質(zhì)量。因此，法律援助機(jī)構(gòu)提供法律援助以《法律援助法》為嚴(yán)格遵循，保障符合條件的申請人能夠獲得法律援助，以“應(yīng)援盡援”為目標(biāo)，具有兜底作用；社會參與法律援助限制相對較少，能夠提供更符合受援人需要的法律援助，以發(fā)揮“優(yōu)援”效能為目標(biāo)。

（三）政府引領(lǐng)，社會響應(yīng)

盡管與政府法律援助相比，社會多元主體參與法律援助具有靈活性、社會性、親和性等優(yōu)勢，可以將觸角延伸到社會各個(gè)角落，深入了解弱勢群體的維權(quán)需求，但其也具有組織運(yùn)營不規(guī)范、資金籌措困難、難以得到司法機(jī)關(guān)認(rèn)可等弊端。因此，需要由司法行政部門發(fā)揮引領(lǐng)作用，指導(dǎo)和監(jiān)督社會參與法律援助，激活社會力量。同時(shí)，在法律援助捐助的宣傳上，社會力量應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)政府號召，與政府法律援助形成合力，共同推動法律援助事業(yè)的發(fā)展。

三、社會力量參與法律援助的實(shí)施路徑

《法律援助法》在總則、機(jī)構(gòu)和人員、附則三章分別就社會力量參與法律援助的地位、方式予以明確規(guī)定，以基本原則為綱，張社會力量參與法律援助之目，以社會多元主體為線，編織出社會力量提供法律援助的規(guī)范之網(wǎng)，同時(shí)輔以資金與輿論支持，搭建起社會力量參與法律援助的基本框架。根據(jù)《法律援助法》第8條、17條、68條規(guī)定，社會力量參與法律援助路徑主要有三，一是工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織參照法律規(guī)定組織實(shí)施法律援助；二是社會組織依照法律規(guī)定參與法律援助；三是高等院校、科研機(jī)構(gòu)從事法學(xué)教育、研究工作的人員和法學(xué)專業(yè)學(xué)生，以及其他符合條件的個(gè)人依法提供法律援助。

（一）群團(tuán)組織開展法律援助

就概念而言，群團(tuán)組織內(nèi)含于社會組織，屬于社會團(tuán)體類，但因其組織結(jié)構(gòu)的特殊性、法律援助對象的特定性以及在實(shí)踐中的重要性，《法律援助法》將其從社會組織概念中剝離，并在第68 條予以特殊規(guī)定，即“工會、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會等群團(tuán)組織開展法律援助工作，參照適用本法的相關(guān)規(guī)定”。因此，較于事業(yè)單位與社會組織，群團(tuán)組織不僅能夠向受援人直接提供法律援助，還被賦予了法律援助行政管理職能與服務(wù)管理職能，享有與法律援助機(jī)構(gòu)同等的法律地位。同時(shí)，群團(tuán)組織組織開展法律援助無須拘于《法律援助法》的規(guī)定，可根據(jù)實(shí)踐情況采取靈活方式提供法律援助服務(wù)。

對群團(tuán)組織予以特殊規(guī)定，一方面是因?yàn)槿簣F(tuán)組織本身性質(zhì)特殊，兼顧國家性與社會性，另一方面是基于群團(tuán)組織提供法律援助的專一性，即援助對象限于組織內(nèi)部成員。群團(tuán)組織自上而下設(shè)立，帶有半官方色彩，具有健全的機(jī)構(gòu)體系、穩(wěn)定的財(cái)政預(yù)算、專職的工作人員和較高的社會影響力，因而是我國法律援助制度發(fā)展不可或缺的重要生力軍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年廣州市法律援助機(jī)構(gòu)共受理法律援助案件約2.33萬件，共為受援人挽回經(jīng)濟(jì)損失或取得利益25811.83 萬元，其中為農(nóng)民工追索勞動報(bào)酬共計(jì)9325.45 萬元，占比36.13%。此外，廣州市法律援助機(jī)構(gòu)共計(jì)向48815人次提供法律咨詢，其中包括婦女11500人次，占比49.56%，農(nóng)民工7876人次，占比33.94%。[10]由此可見，賦權(quán)群團(tuán)組織在內(nèi)部獨(dú)立組織開展法律援助工作，將申請人與受援人有效分流，在一定程度上能夠緩解政府提供法律援助的壓力。

（二）社會組織參與法律援助

社會組織，是指以公共利益為主要目標(biāo)，以提供公共服務(wù)和從事公益活動為內(nèi)容的群體和組織形式，包括社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)三類。[11]社會組織具有民間性、自愿性、自治性、非營利性、公益性等特征。其中非營利性是社會組織的第一基本屬性，旨在與企業(yè)的營利性相區(qū)分；民間性、自愿性、自治性是社會組織的第二基本屬性，旨在強(qiáng)調(diào)其非政府性；公益性是社會組織第三個(gè)屬性，旨在強(qiáng)調(diào)其設(shè)立目的與宗旨。

社會團(tuán)體是指由中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。包括各類使用學(xué)會、協(xié)會、研究會、促進(jìn)會、聯(lián)誼會、聯(lián)合會、商會等稱謂的社會組織?；饡侵咐米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照《基金會管理?xiàng)l例》成立的非營利性法人。中國法律援助基金會是我國目前最大規(guī)模的法律援助公募基金會，其不僅為法律援助提供物質(zhì)支持，更直接參與法律援助，組織律師、志愿者赴全國各地提供法律援助。各?。ㄖ陛犑校┦腥绫本?、南京等也開設(shè)法律援助基金會，為社會力量參與法律援助實(shí)踐提供支持。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，原稱“民辦非企業(yè)單位”，是指自然人、法人或者其他組織為了提供社會服務(wù)，主要利用非國有資產(chǎn)設(shè)立的非營利性法人。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是目前社會組織從事法律援助的主要形式。以北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心為例，該社會服務(wù)機(jī)構(gòu)旨在專門為農(nóng)民工提供法律援助服務(wù)，截至2020年12月21日，該中心共接待法律咨詢案件112778件，涉及農(nóng)民工逾30萬人，涉及金額6億元。[12]除獨(dú)立開展法律援助以外，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)還常常與政府法律援助機(jī)構(gòu)合作，如北京市西城區(qū)法慈為老法律援助與研究中心參與北京市順義區(qū)法律援助中心政府采購項(xiàng)目，其律師接受法律援助機(jī)構(gòu)指派，承接政府法律援助案件。

（三）高等院校參與法律援助

高等院校、科研機(jī)構(gòu)中從事法學(xué)教育、研究工作的人員和法學(xué)專業(yè)學(xué)生既是法律援助志愿者的重要組成部分，也是事業(yè)單位（高等院校、科研機(jī)構(gòu)）法律援助的直接提供者。將高等院校納入法律援助的法治化軌道，不僅有利于緩解當(dāng)前法律援助人力不足、資金匱乏的困境，還能夠促使法學(xué)教育與法學(xué)實(shí)踐相結(jié)合。高校、科研機(jī)構(gòu)擁有豐富的智力資源，開展法律援助具有法律專業(yè)人才優(yōu)勢與人力成本優(yōu)勢，這使得高校、科研機(jī)構(gòu)開展法律援助具有先天優(yōu)勢，成為政府法律援助的有效補(bǔ)充。[13]同時(shí)，法學(xué)教育既是知識教育，也是技能教育，通過組織學(xué)生開展法律援助，有利于實(shí)現(xiàn)寓教于學(xué)、寓學(xué)于練、寓練于做。高校、科研機(jī)構(gòu)參與法律援助的形式多元，包括高校與政府法律援助機(jī)構(gòu)聯(lián)合在校內(nèi)設(shè)立法律援助工作站，高校經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立法律援助中心，以高校或法律院系名義參與法律援助組織，高校師生作為法律志愿者參與法律援助活動等等。[14]不同于其他社會多元主體，高等院校開展法律援助活動在人員性質(zhì)與服務(wù)范圍上有所限定。在人員性質(zhì)上，高等院校師生屬于法律援助志愿者，而非法律援助律師或法律援助者；在服務(wù)范圍上，其僅能向弱勢群體提供基礎(chǔ)性的法律援助服務(wù)，如提供法律咨詢、代擬文書等。

四、社會力量參與法律援助的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)——以群團(tuán)組織為例

回顧社會力量參與法律援助的實(shí)踐，我國法律援助事業(yè)發(fā)端于民間法律援助，但遺憾的是，盡管入局在先，社會力量參與法律援助卻發(fā)展遲緩?！斗稍ā返某雠_盡管拉開了社會力量參與法律援助的制度化序幕，但過于原則性的規(guī)范卻很難解決現(xiàn)有的實(shí)踐困境，不加解釋的“賦權(quán)”甚至?xí)屔鐣嘣黧w在提供法律援助服務(wù)時(shí)陷入路徑迷茫。由于不同社會組織參與法律援助形式不同、提供法律援助服務(wù)方式不同，其面臨的現(xiàn)實(shí)問題亦有所差異，很難在一篇文章中予以全面敘述。因此，本文以群團(tuán)組織為例，通過分析其在《法律援助法》生效后面臨的路徑迷茫以及已然的實(shí)踐困境，一窺社會力量在法律援助制度體系中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）法律援助路徑迷茫

目前，不同群團(tuán)組織開展法律援助模式不一，如工會采取“獨(dú)立發(fā)展模式”，婦聯(lián)、殘聯(lián)實(shí)行“合署辦公模式”。具體而言，全國總工會于2008年發(fā)布《工會法律援助辦法》，要求在縣級以上地方工會和具備條件的地方產(chǎn)業(yè)工會設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，并成立工會公職律師隊(duì)伍，組建工會律師志愿者隊(duì)伍，專門辦理職工法律援助案件。為推進(jìn)工會法律援助制度，全國總工會還先后下發(fā)《2012-2014 年推進(jìn)職工法律援助工作規(guī)劃》與《法律人才隊(duì)伍建設(shè)三年規(guī)劃（2014-2016年）》等文件，對各級工會深入推進(jìn)法律援助工作進(jìn)行統(tǒng)一部署。截至2016年，全國各級工會建立14396個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)，全國31個(gè)省級工會和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)工會全部成立了職工法律援助機(jī)構(gòu)，地市級工會成立職工法律援助機(jī)構(gòu)的達(dá)到96.7%。[15]而婦聯(lián)、殘聯(lián)與司法局或其下設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)合建婦女或殘疾人法律援助工作站，由法律援助機(jī)構(gòu)選派法律援助人員定期到工作站值班，為成員提供法律援助服務(wù)；或者直接在法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立婦女、殘疾人專門接待窗口，提供法律援助便利。

根據(jù)《法律援助法》規(guī)定，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織可以組織開展法律援助工作，賦予其不依賴于法律援助機(jī)構(gòu)在組織內(nèi)部獨(dú)立開展法律援助服務(wù)管理與行政管理的法律地位?？梢姡?dú)立發(fā)展模式看似更貼近《法律援助法》第68條規(guī)定。那么，對于合署辦公模式下的殘聯(lián)與婦聯(lián)，《法律援助法》的出臺是否意味著其需要與法律援助機(jī)構(gòu)脫鉤，轉(zhuǎn)向獨(dú)立發(fā)展模式？模式的轉(zhuǎn)變牽一發(fā)而動全身，不僅意味著法律援助觀念的更新，更意味著管理體制、人員編制、經(jīng)費(fèi)來源等多方面的改變。此外，在法律援助申請方面，一般情況下，群團(tuán)組織對組織內(nèi)成員申請法律援助的要求略寬于政府法律援助機(jī)構(gòu)。既然群團(tuán)組織法律援助旨在分擔(dān)政府法律援助的壓力，那么當(dāng)申請人符合群團(tuán)組織法律援助條件時(shí)，其是否能夠同時(shí)申請群團(tuán)組織與政府法律援助？如若申請人同時(shí)兼具不同群團(tuán)組織身份且符合法律援助條件，那么不同群團(tuán)組織是否均應(yīng)當(dāng)向其提供法律援助服務(wù)？吸納社會力量參與法律援助，是對法律援助現(xiàn)有格局的大變動。如何變、變多少，均需要系統(tǒng)地籌備與明確的指引，而非由各基層群團(tuán)組織自行揣摩。事實(shí)上，在這些困惑得到解答之前，群團(tuán)組織參與法律援助的現(xiàn)狀將不會改變，其對政府法律援助的補(bǔ)充功能也很難如預(yù)期般實(shí)現(xiàn)。

（二）法律援助既有困境

在既有的群團(tuán)組織法律援助實(shí)踐中，問題主要體現(xiàn)在以下三方面。第一，群團(tuán)組織法律援助覆蓋有限。目前群團(tuán)組織法律援助多以“點(diǎn)”的形式在各地展開，尚未形成法律援助網(wǎng)絡(luò)，使得一些地方弱勢群體無法通過群團(tuán)組織這一渠道獲得法律援助。第二，法律援助資金不足。法律援助資金供給的充足決定了群團(tuán)組織法律援助能否正常、持續(xù)運(yùn)行。在獨(dú)立發(fā)展模式下，工會法律援助經(jīng)費(fèi)主要由兩部分組成，其一為工會內(nèi)部撥款，其二為社會捐助。然而工會內(nèi)部撥款有限，社會資本力量對法律援助關(guān)注較少、熱情較小，針對法律援助的專項(xiàng)捐助寥寥無幾；即使獲得經(jīng)費(fèi)支持，這種短期的或一次性的資助也很難維繼一支長期穩(wěn)定的法律援助隊(duì)伍。第三，法律援助知曉度低。這不僅是群團(tuán)組織法律援助問題，亦是我國法律援助普遍存在的問題。2021年6月，江蘇省常州市對該市七個(gè)區(qū)的民眾開展了為期一個(gè)月的法律援助知曉率調(diào)查。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，20%的受調(diào)查者“聽說過，且比較了解”法律援助，70.77%的受調(diào)查者“聽說過，但不太了解”法律援助，9.23%的受調(diào)查者“沒聽說過”法律援助。盡管大部分民眾對法律援助制度有所知曉，但高達(dá)78.46%的受調(diào)查者不知道申請法律援助的途徑。[16]而在知悉共申請法律援助途徑的受調(diào)查者中，知曉群團(tuán)組織法律援助的更是少之又少。信息的斷阻，一定程度上導(dǎo)致了資源的閑置，甚至出現(xiàn)了法律援助機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求而群團(tuán)組織缺少案源的失衡怪相。

五、社會力量參與法律援助：如何從單一走向多元

《法律援助法》開啟了社會力量參與法律援助的制度化發(fā)展閘門，勾勒出社會力量涌入法律援助事業(yè)、分擔(dān)政府法律援助壓力的美好藍(lán)圖。但社會力量參與法律援助，不僅需要一腔熱情，更需要組織與規(guī)范，需要引導(dǎo)與監(jiān)督。只有將社會力量融入我國法律援助體系構(gòu)建，納入規(guī)范的渠道，才能夠使社會力量真正發(fā)揮出其優(yōu)勢，與政府所提供法律援助相得益彰，形成合力，推動我國法律援助事業(yè)的長足發(fā)展。

（一）明確政府與群團(tuán)組織提供法律援助的職能邊界

明確政府和社會多元主體在法律援助中的權(quán)責(zé)與行為邊界，是完善法律援助體系化建設(shè)的重要前提。如前文所述，政府法律援助擔(dān)任主導(dǎo)與保障角色，社會力量參與法律援助主要發(fā)揮補(bǔ)充與促優(yōu)作用，二者各司其職、各盡其責(zé)。因此，政府法律援助機(jī)構(gòu)與社會多元主體在法律援助中均為獨(dú)立的服務(wù)“供應(yīng)商”，法律援助機(jī)構(gòu)不得以申請人已在其他組織機(jī)構(gòu)獲得法律援助為由拒絕向其提供法律援助，申請人是否符合法定條件是其能否獲得法律援助的唯一門檻。其次，社會力量提供法律援助參與法律援助，不是維權(quán)工作的向下延展。雖然法律援助與維權(quán)具有共性，即均為幫助群眾通過合法渠道、正常途徑，合理伸張?jiān)V求，但是法律援助作為一項(xiàng)獨(dú)立的工作，有特定的路徑要求與援助內(nèi)容，如代擬法律文書、民事案件訴訟代理、勞動爭議調(diào)解與仲裁代理等。這一點(diǎn)于群團(tuán)組織尤為重要。在實(shí)踐中，部分群團(tuán)組織將法律援助隸屬于維權(quán)部門，工作人員混同，這一定程度上削弱了法律援助服務(wù)的獨(dú)立性，限制了法律援助服務(wù)的功能發(fā)揮，折損了法律援助服務(wù)的質(zhì)量。再次，社會力量參與法律援助不是對政府法律援助完全復(fù)刻，而是應(yīng)當(dāng)提高群團(tuán)組織、事業(yè)單位、社會組織提供法律援助的專業(yè)性，依據(jù)組織特色靈活設(shè)置援助標(biāo)準(zhǔn)與援助范圍。如工會以職工、農(nóng)民工為援助對象，專精于勞動爭議案件或因勞動權(quán)益涉及的職工人身權(quán)、民主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯的案件，使工會法律援助向縱深發(fā)展。最后，社會力量的進(jìn)場不意味著政府力量的離場，司法行政部門應(yīng)該對社會多元主體提供法律援助予以監(jiān)督和指導(dǎo)。司法行政部門在指導(dǎo)時(shí)應(yīng)避免過度干預(yù)，如借指導(dǎo)之名行管制之實(shí)等，消解社會力量參與法律援助的活力。

（二）出臺社會力量參與法律援助的實(shí)施細(xì)則

法制化的頂層設(shè)計(jì)是社會力量參與法律援助的根本保障?！斗稍ā穬H為法律援助機(jī)構(gòu)提供法律援助予以詳實(shí)規(guī)定，但這些規(guī)定尚且停留在宏觀層面和原則性規(guī)定上，可操作性不強(qiáng)。因此，各級政府及社會組織有必要對社會力量參與法律援助制定實(shí)施細(xì)則，將其發(fā)展方向予以制度化和具體化。以群團(tuán)組織為例，針對群團(tuán)組織開展法律援助的路徑困惑，全國工會、團(tuán)中央、中國婦聯(lián)、中國殘聯(lián)應(yīng)當(dāng)依照《法律援助法》規(guī)定，根據(jù)各自的組織特性與法律援助實(shí)踐情況出臺相應(yīng)辦法，指引下級群團(tuán)組織向成員提供法律援助。群團(tuán)組織應(yīng)當(dāng)在根據(jù)需要在內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的法律援助機(jī)構(gòu)，配備專職人員，直接向組織成員提供法律援助。該機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上接受上級群團(tuán)組織以及當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T的指導(dǎo)和監(jiān)督，與法律援助機(jī)構(gòu)保持合作。其次，群團(tuán)組織開展法律援助工作的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)從群團(tuán)組織內(nèi)部經(jīng)費(fèi)中支出或者接受社會捐助，不占用政府法律援助機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼?？h級以上地方群團(tuán)組織應(yīng)當(dāng)將法律援助工作經(jīng)費(fèi)列入本級群團(tuán)組織的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并依據(jù)國家和群團(tuán)組織內(nèi)部財(cái)務(wù)制度的有關(guān)規(guī)定，制定相應(yīng)管理辦法；同時(shí)應(yīng)當(dāng)加大群團(tuán)組織法律援助宣傳，吸收社會資本，充盈法律援助經(jīng)費(fèi)。再次，群團(tuán)組織法律援助應(yīng)當(dāng)互聯(lián)互通、提高信息化建設(shè)程度，這既能夠促使群團(tuán)組織間相互學(xué)習(xí)有益經(jīng)驗(yàn)，又避免法律援助資源的浪費(fèi)。當(dāng)申請人向不同區(qū)劃的群團(tuán)組織就同一事宜申請法律援助，符合條件的，由最先收到申請的法律援助機(jī)構(gòu)受理。法律援助機(jī)構(gòu)之間因?yàn)榉稍马?xiàng)受理發(fā)生爭議的，由上一級群團(tuán)組織指定受理。最后，群團(tuán)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息公開，保持群團(tuán)組織法律援助的透明性與純潔性，接受成員及其他群眾監(jiān)督。

（三）提升社會力量參與法律援助的能力與知曉度

質(zhì)量是法律援助的生命，不能因?yàn)樯鐣α康墓嫘跃徒档蛯Ψ稍焚|(zhì)的要求。恰恰相反，只有保持高質(zhì)量的法律援助品質(zhì)，社會力量才能夠持久地參與法律援助事業(yè)。社會力量能否在法律援助中發(fā)揮作用，不僅取決于法律對其的承認(rèn)，更取決于其能否承載國家賦予的權(quán)利以及群眾給予的信任。社會力量參與法律援助的特點(diǎn)在于其提供援助的專業(yè)性，所以社會力量應(yīng)針對特殊群體或特定領(lǐng)域不斷強(qiáng)化其特色，提高法律援助的業(yè)務(wù)能力，使之成為政府法律援助的有效補(bǔ)充。社會力量可以組建專業(yè)專職的法律援助隊(duì)伍或形成固定的法律援助律師志愿者團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)與學(xué)習(xí)；定期評測法律援助質(zhì)量，對優(yōu)秀法律援助工作者予以表彰獎勵；開通群眾投訴渠道，對故意提供明顯低質(zhì)法律援助的人員予以警示和懲戒。司法行政部門應(yīng)當(dāng)與群團(tuán)組織、社會組織、事業(yè)單位法律援助機(jī)構(gòu)保持經(jīng)常性的聯(lián)系，為它們提供法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提供信息共享和交流的平臺。[17]只有使群團(tuán)組織、事業(yè)單位、社會組織及法律援助志愿者隊(duì)伍真正成為群眾尋求法律援助的主體選擇，才能實(shí)現(xiàn)我國法律援助體系從單一政府獨(dú)導(dǎo)至政府主導(dǎo)，社會多元主體參與的轉(zhuǎn)變。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對社會力量參與法律援助的宣傳，使得更多有法律援助需求的群眾了解多渠道法律援助的標(biāo)準(zhǔn)與方式，提高社會力量參與法律援助的知曉度。司法行政部門及其下設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極配合宣傳，讓社會渠道成為困難群眾的一種選擇，引導(dǎo)不符合法律援助機(jī)構(gòu)援助標(biāo)準(zhǔn)的群眾有更多機(jī)會獲得法律援助，擴(kuò)大法律援助的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)援盡援，應(yīng)援優(yōu)援”的制度目標(biāo)。