徐宛笑 李文欣 黃 棟

一、問題的提出

作為21世紀的朝陽產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為衡量一個國家國際競爭力和文化軟實力的重要標志。文化產(chǎn)業(yè)國際化合作也在加強國際文化交流，營造和諧友好的文化氛圍，推進民心相通等方面展現(xiàn)積極作用。2016年，《文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動計劃（2016—2020年）》提出，建立和完善文化產(chǎn)業(yè)國際合作機制，加快國內(nèi)“絲綢之路文化產(chǎn)業(yè)帶”建設①文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動計劃（2016—2020年）[N].中國文化報，2017-01-06（1）.；2017年，《文化部“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，要深度參與國際文化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，提升我國文化產(chǎn)業(yè)國際競爭力，構建互利共贏的文化產(chǎn)業(yè)國際交流合作新格局②文化部“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃[N].中國文化報，2017-04-20（6）.；2021年，《“十四五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，要立足國內(nèi)大循環(huán)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，協(xié)同推進國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國際合作③“十四五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].（2021-06-07）[2022-05-21].https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/cyfz/202106/P020210607537541941661.pdf.。這些政策為我國開展文化產(chǎn)業(yè)國際化合作提供了指引和遵循，也表明了文化產(chǎn)業(yè)國際化合作在我國對外文化交流中的重要地位。

東盟國家是中國山水相連的友好鄰邦，中國與東盟國家民族歷史文化相互交融，文化對話和交流逐漸成為友好合作的基石。2013年“一帶一路”倡議提出后，中國與東盟在簽署文化合作協(xié)議、開設孔子學院、舉辦文化節(jié)以及文化產(chǎn)品貿(mào)易等方面的文化合作內(nèi)容日漸豐富，形成了以政府為主導、經(jīng)濟發(fā)展為動力，呈現(xiàn)網(wǎng)狀特征的雙邊以及多邊文化交流合作體系④李紅，鄒月媚，彭慧麗.國際文化經(jīng)濟學：文化合作經(jīng)濟分析的理論框架[J].浙江學刊，2013（3）：167-176.。自1991年中國同東盟建立對話關系以來，雙方經(jīng)貿(mào)文化交流日益密切，在2021年召開的第16屆中國—東盟文化論壇上，中國東盟中心秘書長陳德海指出，“隨著人文交流和經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁，文化產(chǎn)業(yè)在中國和東盟國家的產(chǎn)業(yè)布局中所占比重越來越大”。⑤簡文湘，余瑩.中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作向縱深發(fā)展[N].廣西日報，2021-07-31（8）.這再次強調(diào)了雙方深化文化產(chǎn)業(yè)合作的現(xiàn)實意義，也說明文化產(chǎn)業(yè)已逐漸成為中國與東盟開展文化交流的重要領域。在構建更為緊密的中國—東盟命運共同體的背景下，我國地方政府也相繼出臺了與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相關的政策文件。這些政策文件在內(nèi)容上呈現(xiàn)怎樣的特點？政府在決策時重點關注了哪些方面？政府的決策選擇又發(fā)生了怎樣的變化？下一步政策制定應該如何優(yōu)化？本文將從“政策注意力”視角來探討這些問題。

二、注意力理論及政府注意力分配研究

關于“注意力”的研究最初起源于心理學，1890年認知心理學家詹姆斯首次提出“注意力”這一概念，他認為注意力是個體意識焦點的集中，是個體意識的特征之一⑥詹姆斯.心理學原理（第一卷）[M].方雙虎，譯.北京：北京師范大學出版社，2019:440-441.。之后，“注意力”被逐步引入經(jīng)濟學、管理學和政策科學等多個學科領域的研究中。著名管理學家赫伯特·A.西蒙首先將“注意力”引入管理學領域，并將其定義為“注意力是管理者在決策過程中選擇性地關注某些信息而忽略其他信息的過程”⑦SIMON H A.Administrative behavior:a study of decision making processes in adm in istrative organizacion[M].New York:The Free Press,1947:41.。西蒙認為管理者不可能掌握有關決策的全部信息，其決策能力也會受到各種客觀條件的限制，因此管理者的決策模式是介于完全理性和非理性之間的“有限理性決策”模式。之后，西蒙進一步指出，管理者在決策時真正稀缺的要素不是信息，而是決策者的注意力，注意力是一種稀缺資源，注意力分配情況體現(xiàn)了決策者重點關注的問題①SIMON H A.Designing organizations for an information-rich world[M]//GREENBERGER M.Computers,communications,and the public interest.Baltimove:The Johnw Hopkins University Press，1971:37.。繼注意力在管理學領域得到發(fā)展之后，美國政治學家瓊斯等將注意力引入政策科學領域，并提出了“由注意力驅(qū)動的政策選擇模型”，這一模型旨在說明政策主體稀缺的注意力如何影響政策的選擇和變化。政策的出臺與政策環(huán)境和政策制定者偏好密切相關，瓊斯認為，環(huán)境和偏好的結合產(chǎn)生了政策，而注意力是環(huán)境和偏好結合的橋梁，即“決策者不一定會被環(huán)境所影響，除非他們注意到它”②MAY P J,JONES B D,BEEM B E,et al.Regional policy agglomeration:arctic policy in Canada and the United States[J].Journal of comparative policy analysis:research and practice，2005(2):121-136.。注意力變化會影響政府政策的變化，因此“注意力的配置結構對于理解政策過程具有重要意義”③王家峰.認真對待民主治理中的注意力：評《再思民主政治中的決策制定:注意力、選擇和公共政策》[J].公共行政評論，2013（5）：144-154.。自瓊斯將注意力引入政府決策領域之后，注意力分配也逐漸成為學者們研究公共政策的一個切入點，通過研究政府注意力的分配情況，可以了解政策執(zhí)行過程中政府的行為選擇和對某類政策的重視程度。注意力分配為理解政府決策行為提供了一個新的視角，不僅可以體現(xiàn)決策主體的主觀因素與客觀環(huán)境的融合，而且可以進一步揭示政府如何將有限的資源和精力投入不同的公共議題中去，理解政策主體注意力分配的驅(qū)動機制。

近年來，國內(nèi)部分學者開始將注意力理論引入公共管理研究領域。在知網(wǎng)中以“注意力”為關鍵詞進行檢索，發(fā)現(xiàn)公共管理研究領域內(nèi)與注意力相關的文獻有100余篇。根據(jù)知網(wǎng)計量可視化分析結果，公共管理研究領域有關注意力的發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)逐漸增加的態(tài)勢，越來越多的學者用注意力相關理論研究政府行為④代凱.注意力分配：研究政府行為的新視角[J].理論月刊，2017（3）：107-112.⑤黃健榮.政府決策注意力資源論析[J].江蘇行政學院學報，2010（6）：101-107.⑥王洛忠，陳宇，都夢蝶.中央政府對信息化的注意力研究：基于1997—2019年國務院《政府工作報告》內(nèi)容分析[J].理論探討，2019（5）：177-182.。在實際操作中，由于政府注意力的抽象性和難測量性，現(xiàn)有研究更多地通過對政策文本和政府工作報告等文獻內(nèi)容進行系統(tǒng)分析，來了解決策者關注的重點和注意力分配情況，掌握相關政策導向和政策演進過程⑦文宏.中國政府推進基本公共服務的注意力測量：基于中央政府工作報告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大學社會科學學報，2014（2）：20-26，171.⑧習勇生.“雙一流”建設中地方政府的注意力配置：基于30項省域政策文本的NVivo軟件分析[J].教育發(fā)展研究，2017（21）：31-38.⑨黃銳，段瑞鶴，楊艷.就業(yè)扶貧工程的政策注意力研究[J].云南大學學報（社會科學版），2020（4）：88-97.⑩王長征，彭小兵，彭洋.地方政府大數(shù)據(jù)治理政策的注意力變遷：基于政策文本的扎根理論與社會網(wǎng)絡分析[J].情報雜志，2020（12）：111-118.，即注意力分配是可以被測量的。對現(xiàn)有文獻的梳理和分析奠定了本文的研究基礎，也讓筆者發(fā)現(xiàn)了中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相關政策有待進一步探討的問題。鑒于此，本文嘗試從注意力分配視角出發(fā)，揭示中國與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作過程中，地方政府的行為選擇，從政策層面解釋中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中地方政府的注意力配置情況，深入分析在文化產(chǎn)業(yè)合作具體領域、時間、空間以及行政層級四個維度上政府的注意力分配情況，在此基礎上得出政策啟示，為地方政府進一步完善相關政策提供一定的借鑒和參考。

三、研究設計

（一）數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

數(shù)據(jù)來源方面，本文政策文本資料的獲取途徑主要為北大法寶數(shù)據(jù)庫中的地方法規(guī)數(shù)據(jù)樣本。北大法寶數(shù)據(jù)庫成立于1985年，收錄了1949年至今的全部法律法規(guī)和政策文本，是目前最成熟、專業(yè)、先進的政策文本檢索系統(tǒng)和政策文本數(shù)據(jù)收集的重要來源。由于地方政府與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相關的政策文本數(shù)量繁多，為確保研究的嚴謹性和科學性，本文確定以下篩選標準：第一，時間方面，通過檢索發(fā)現(xiàn)，與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作密切相關的政策文本最早頒布于2003年，這與該年中國同東盟建立戰(zhàn)略伙伴關系，雙方在政治、經(jīng)貿(mào)和人文等方面開展更為密切合作這一背景相契合，因此本文所選取的政策文本時間范圍為2003—2021年；第二，樣本層級方面，主要選取發(fā)文單位為省級、市級和縣（區(qū)）級地方政府相關部門的政策文本；第三，政策類型方面，本文主要選取包括通知、意見、方案等能直接體現(xiàn)政府措施和規(guī)劃的文本，剔除答復、項目名單、立項公告等內(nèi)容相關度不高的文本；第四，時效性方面，本文所選取的政策文本皆為現(xiàn)行有效的文本。

通過檢索，共得到地方政府政策文本186份，剔除無效文本，最終獲得175份符合標準的政策文本，其中省級政策文本88份，市級政策文本81份，縣（區(qū)）級政策文本6份。

（二）研究方法與工具選擇

內(nèi)容分析法是對文本內(nèi)容進行分析進而得出結論的一種方法和研究手段，其突出優(yōu)勢是能夠?qū)Υ罅康摹r間跨度較長的文本內(nèi)容進行處理，它將定性分析和定量分析相結合，可以幫助研究者獲取研究樣本在一段時間內(nèi)的相關信息量和變化情況。它適合分析格式統(tǒng)一、內(nèi)容規(guī)范、語句意義清晰的樣本內(nèi)容，本文所選用的政策文本形式規(guī)范、文字表達清晰準確，屬于內(nèi)容分析較好的樣本來源①劉偉.內(nèi)容分析法在公共管理學研究中的應用[J].中國行政管理，2014（6）：93-98.。同時政策文本作為政府施政理念及意志的重要載體，可以直觀呈現(xiàn)政府注意力分配及變動情況②趙建國，王瑞娟.政府注意力分配與中國社會保障事業(yè)發(fā)展：基于1978—2019年國務院政府工作報告內(nèi)容的分析[J].財經(jīng)問題研究，2020（11）：3-12.。本文從政策科學中的注意力分配視角入手，通過構建編碼分析框架，采用NVivo12 plus軟件對文本內(nèi)容進行編碼，逐一分析特定詞頻，挖掘文本內(nèi)容所隱含的語義信息，解釋中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中地方政府的注意力分配情況，從文化產(chǎn)業(yè)合作具體領域、時間、空間以及行政層級四個維度對地方政府的注意力分配進行測量和分析。

（三）研究過程

本文的研究過程主要分為三個階段。第一階段是編碼分析維度的確定。首先，將收集到的政策文本導入NVivo12 plus，對175份政策文本進行詳細研讀，提煉出每份政策文本的核心要點并編碼，最終形成包括“版權、出版、動漫游戲、網(wǎng)絡文學、影視節(jié)目、文藝演出”等74個自由節(jié)點；其次，借鑒國務院發(fā)布的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》、國家統(tǒng)計局發(fā)布的《文化及相關產(chǎn)業(yè)分類（2018）》中關于文化產(chǎn)業(yè)的具體分類，將同一類內(nèi)容進行歸納，形成了“新聞業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務、出版服務、創(chuàng)作表演服務、數(shù)字內(nèi)容服務、內(nèi)容保存服務、廣告服務、設計服務、廣播影視傳輸、影視制作發(fā)行、印刷復制服務、版權服務、會議展覽服務、景區(qū)游覽服務、休閑觀光游覽服務、文化產(chǎn)業(yè)園、文化產(chǎn)業(yè)基地”等17個子節(jié)點；最后，對17個節(jié)點進一步總結編碼，形成“新聞信息服務、內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)、創(chuàng)意設計服務、廣播影視服務、文化輔助生產(chǎn)和中介服務、文化娛樂休閑服務、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與基地建設”等7個父節(jié)點。

第二階段是構建編碼分析框架。為測量中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中地方政府各維度的注意力分配，本文選擇第一部分確定的父節(jié)點和子節(jié)點作為注意力測量的一級指標和二級指標。將政策文本合并導入ROST CM6軟件，進行分詞和詞頻分析，選取排名前300的詞語納入關鍵詞表，剔除無實質(zhì)性意義的詞語，如建設、合作、交流、發(fā)展等，共獲有效詞語47個，通過參考與《文化產(chǎn)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)分類（2018）》中的解釋和說明，將關鍵詞進行分類，在此基礎上構建了本研究的編碼分析框架，以便更加客觀準確地對文本資料進行整理、歸納和分析，如表1所示。

表1 政策編碼分析框架

第三階段是注意力測算與注意力分配分析。文本內(nèi)容的注意力測量結果在一定程度上反映了政府在相關領域的注意力變化和分配情況，也體現(xiàn)了政府對某一議題的注意力聚焦程度。注意力測量可通過目標參考點數(shù)占總句子數(shù)的比重來衡量。將政策文本再次導入NVivo12 plus軟件中，依據(jù)所構建的編碼分析框架，建立相關節(jié)點，以句子為單位對政策文本進行編碼，當句子中出現(xiàn)語義相同的關鍵詞時，只對其編碼一次，當句子中出現(xiàn)多個含義不同的關鍵詞時，則對其進行多次編碼，最后通過統(tǒng)計節(jié)點編碼次數(shù)以及文本中關于對外文化交流的句子總數(shù)，來具體測算地方政府的注意力分配數(shù)值，本文對政策文本進行了425次手動編碼，利用NVivo12 plus強大的編碼功能可以具體描述中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中地方政府的注意力分配特征和差異。

四、中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中地方政府注意力配置分析

（一）文化產(chǎn)業(yè)合作具體領域的政策注意力分配

關于中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作具體領域的注意力分配，主要從7個一級指標、17個二級指標的參考點數(shù)和注意力比重來分析。通過對表2的數(shù)據(jù)進行分析可以發(fā)現(xiàn)，一級指標中，地方政府對“內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)”給予了較多的注意力，而對“創(chuàng)意設計服務”重視程度較低。具體分析，一級指標中，參考點數(shù)最高的為“內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)”（174），其次為“文化輔助生產(chǎn)和中介服務”（72）、“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與基地建設”（68）、“廣播影視服務”（39）、“新聞信息服務”（34）、“文化娛樂休閑服務”（28）、“創(chuàng)意設計服務”（9）。二級指標中，“內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)”下的“創(chuàng)作表演服務”參考點數(shù)最高，達到110；“創(chuàng)意設計服務”中的“廣告業(yè)”參考點數(shù)最低，僅有2。注意力比重方面，地方政府對“內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)”的注意力比重達到21.89%，且其中“創(chuàng)作表演服務”的注意力比重為13.84%，高于其他一級指標的政策注意力比重。而“文化輔助生產(chǎn)和中介服務”（9.06%）、“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與基地建設”（8.55%）的注意力比重不足“內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)”（21.89%）的一半，“廣播影視服務”（4.91%）、“新聞信息服務”（4.28%）、“文化娛樂休閑服務”（3.52%）的注意力比重不足5%，“創(chuàng)意設計服務”的注意力比重僅有1.13%（見表2），這表明地方政府對“廣播影視服務、新聞信息服務、文化娛樂休閑服務”以及“創(chuàng)意設計服務”等領域的關注度和重視度總體上較低，因此地方政府今后在制定與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相關的政策時應該給予這些領域更多的注意力。

表2 文化產(chǎn)業(yè)合作具體領域注意力數(shù)值表

（二）時間維度上地方政府的政策注意力分配

1.政策數(shù)量的階段性變化分析

通過對收集到的政策文本進行時間梳理發(fā)現(xiàn)，中國地方政府所頒布的中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作密切相關的政策文本年份最早為2003年，該年，中國與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關系。為階段性描述政策文本數(shù)量變化特征，本研究以5年為一個階段來統(tǒng)計政策文本數(shù)量。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，2003—2007年地方政府出臺的與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相關的政策文本數(shù)量僅有10份，可以看出這一階段為中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作的初步發(fā)展階段。2008—2012年政策文本數(shù)量上升至45份，雙方文化產(chǎn)業(yè)合作進入快速發(fā)展階段。2013—2017年政策文本數(shù)量高達70份，這一階段雙方文化產(chǎn)業(yè)合作深入發(fā)展。2018—2021年政策文本數(shù)量為50份，由于本文統(tǒng)計時間截止至2021年，該階段與前三個階段相比少了一個年度的統(tǒng)計樣本，因此這一階段的文本數(shù)量有所下降（見圖1）。根據(jù)2021年第16屆中國—東盟文化論壇的主題“文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與國際合作”，本文將這一階段定義為中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作走向高質(zhì)量發(fā)展階段。具體來看，這四個階段中2013—2017年這一階段的政策文本數(shù)量達到最高，通過對這一時間段有關中國與東盟對話交流的重要事件和政策文件進行檢索、搜集和梳理發(fā)現(xiàn)，這一階段政策文本數(shù)量達到最高有以下幾方面的原因：第一，習近平總書記于2013年9月和10月分別提出了建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議，而東盟各國是“一帶一路”倡議的重點合作國家，因此這一倡議的提出為中國與東盟在文化產(chǎn)業(yè)領域的合作提供了重要平臺；第二，2014年，中國與東盟領導人共同確定了“中國—東盟文化交流年”活動，這一活動涉及會展、演出、新聞、影視、出版等領域的文化產(chǎn)業(yè)合作，活動舉辦進一步深化了雙方在文化產(chǎn)業(yè)領域的交流與合作，在這之后中國地方政府也相繼出臺了與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相配套的政策文件；第三，2015年3月，國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中提到要與“一帶一路”沿線國家加強“政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，其中“民心相通”的主張為中國與東盟各國加強文化交流奠定了民意基礎，也為地方政府出臺相關政策提供了宏觀指導。由此可見，關鍵事件的發(fā)生和宏觀政策環(huán)境的變化對地方政府的政策注意力分配有一定的影響。

圖1 政策文本數(shù)量階段變化圖

2.地方政府分階段注意力配置分析

煤炭資源影響著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，是社會發(fā)展的重要基礎資源。隨著我國工業(yè)技術的迅猛發(fā)展，煤炭資源的需求量逐漸增加，為新時代背景下煤炭資源的開發(fā)提出了更高的要求。隨著自動化技術在各領域中的廣泛應用，煤礦機電設備的自動化程度也越來越高，有效滿足了煤炭資源供給需求。

通過統(tǒng)計中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作不同時間階段各一級指標的參考點數(shù)和政策文本中對外文化交流的句子總數(shù)，測算各一級指標的注意力比重，得出不同階段地方政府的政策注意力分配情況（見表3）。

表3 分階段地方政府的政策注意力數(shù)值表（單位：%）

（1）地方政府在各階段的注意力比重總體處于較低水平。從上述圖表數(shù)據(jù)中可以看出，雖然在我國與東盟國家文化產(chǎn)業(yè)合作過程中地方政府的注意力分配不斷擴展至多個文化產(chǎn)業(yè)領域，但是除了內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)，在各個時間階段，地方政府對其他文化產(chǎn)業(yè)領域的注意力比重均處于不到15%的較低水平，這表明地方政府對與中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作的總體關注度還有待提升。中國與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作的高質(zhì)量發(fā)展將會成為推動雙方文化、經(jīng)濟合作深化發(fā)展的新引擎。因此，未來地方政府應進一步考慮如何打造本地區(qū)面向東盟的文化產(chǎn)業(yè)合作長效機制，不斷提高政策支持力度，在制訂東盟的文化產(chǎn)業(yè)合作相關政策時合理分配注意力比重，進一步深化中國與東盟國家在文化、經(jīng)濟領域的交流合作。

（2）地方政府在不同時期對文化產(chǎn)業(yè)合作的注意力有不同側重。不同時間階段，地方政府對中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作的注意力分配也有所差異。表3數(shù)據(jù)顯示，2003—2007年，地方政府逐漸開始在內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)（13.85%）、文化娛樂休閑服務（4.62%）、文化輔助生產(chǎn)與中介服務（4.62%）、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與基地建設（3.08%）和廣播影視服務（1.54%）等文化產(chǎn)業(yè)領域與東盟開展合作；2008—2012年，地方政府的注意力分配逐步擴展到新聞信息服務、創(chuàng)意設計服務等文化產(chǎn)業(yè)領域，這一階段地方政府對內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)（23.61%）的關注度依舊最高，且與之前相比，這一領域的注意力比重也有著較快的增長；2013—2017年，中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作不斷深化，地方政府對新聞信息服務（2.99%）、創(chuàng)意設計服務（1.66%）、廣播影視服務（7.31%）、文化輔助生產(chǎn)與中介服務（10.30%）、文化娛樂休閑服務（3.65%）的注意力比重都有所上升；2018—2021年，新聞信息服務（10.43%）成為地方政府非常關注的文化產(chǎn)業(yè)合作領域，這可能是由于受新冠肺炎疫情的影響，以數(shù)字內(nèi)容為核心的網(wǎng)絡文化產(chǎn)業(yè)釋放出了更大的潛力，推動了中國與東盟國家在網(wǎng)絡文學、網(wǎng)絡音樂、網(wǎng)絡動漫等信息服務領域的合作，因此地方政府在這一階段對新聞信息服務的關注度顯著提升。以上注意力比重的變化，體現(xiàn)了中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作在不同階段地方政府的注意力分配差異。

（三）空間維度上地方政府的政策注意力分配

本文將按照“東中西”區(qū)域劃分標準（見表4），分析中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中不同區(qū)域政府部門的注意力分配情況（見表5、表6）。

表4 區(qū)域研究樣本分布

表5 不同區(qū)域間地方政府的注意力分配情況（單位：%）

表6 不同區(qū)域相對高頻編碼節(jié)點分布

通過對表5、表6數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，從空間分布上來看，地方政府的政策注意力分配存在以下特點。

1.“東—中—西”地方政府對內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)的關注度最高

具體來看，在中國與東盟國家開展內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)合作方面，東部、中部和西部地區(qū)政府的注意力比重分別為13.18%、9.30%、26.87%，其數(shù)值明顯高于其他文化產(chǎn)業(yè)領域。而且，通過高頻編碼節(jié)點表中的數(shù)據(jù)可以看出，東部、中部與西部地區(qū)子節(jié)點編碼數(shù)量最高的均為“創(chuàng)作表演服務”，這說明各區(qū)域的地方政府都比較重視在文化節(jié)、文藝演出、賽事等傳統(tǒng)文化活動方面開展合作。

2.地方政府的政策注意力分配呈現(xiàn)西部偏高，東部和中部偏低的態(tài)勢

（四）行政層級維度上地方政府的政策注意力分配

中國地方政府有四大行政層級“省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)”，這種分級管理，既有助于促進各行政層級之間的協(xié)調(diào)性，也有利于地方政府實現(xiàn)政策資源的合理配置，考慮到所收集的中國與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相關的地方政府政策文本只涉及“省—市—縣（區(qū)）”三個行政層級，其中“縣（區(qū)）”級政府的政策文本數(shù)量較少，因此本文僅比較“省—市”①本文的市級政府指的是介于省、縣之間的政府，包括地級市和副省級城市。見宋學文.中國市級政府行政層級的形成與改革[J].理論與改革，2016（1）：89-93.兩級政府的注意力分配情況（見表7）。

表7 “省—市”兩級政府的注意力分配情況

通過分析，從地方政府行政層級來看，中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中“省—市”兩級政府的政策注意力分配存在以下特點。

1.“省—市”兩級政府的總體注意力比重存在較大差異

通過對表7中“省—市”兩級政府各維度的注意力比重進行匯總，可以得出中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中省級政府、市級政府的總體注意力占比分別為68.76%、42.27%，相差26.49%，差值超過20%，這說明市級政府對中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作的關注度和重視度處于較低水平，其原因可能是省級政府的職責范圍更大，因此其對中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作的注意力分配視野更廣；也可能是由于省級政府的政策注意力在由上至下傳遞的過程中，出現(xiàn)了滯后效應，導致市級政府忽視了對文化產(chǎn)業(yè)合作某些具體內(nèi)容的關注，因此省級政府的總體注意力比重更高。

2.具體維度上“省—市”兩級政府的注意力分配整體同步但存在層級差異

從表7數(shù)據(jù)來看，“省—市”兩級政府都比較重視在“內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)”“文化輔助生產(chǎn)和中介服務”“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與基地建設”等文化產(chǎn)業(yè)領域開展合作，這三個領域的注意力比重也相對較高。而“創(chuàng)意設計服務”的關注度較低，注意力比重分別為2.02%和0.48%，均在5%以下。由此可見，“省—市”兩級政府注意力分配比較相似，這可能是由于市級政府在制訂相關政策時往往會以省級政府政策為指導，使得各級政府的政策注意力分配呈現(xiàn)趨同的態(tài)勢。同時，“省—市”兩級政府的注意力分配也存在差異。具體來看，省級政府與市級政府在“新聞信息服務”上的注意力比重差距較大，差異值為7.22%，這說明與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中省級政府對“新聞信息服務”領域的關注度較高；比較明顯的是，省級政府在其他領域的注意力比重都高于市級政府，而在“文化娛樂休閑服務”領域，市級政府的注意力比重（5.29%）超過了省級政府（1.73%）。本文所劃分的“文化娛樂休閑服務”主要包括“景區(qū)游覽服務”和“休閑觀光游覽服務”兩大方面，這可能是由于自然景區(qū)和觀光園等所處的地理位置在一定程度上影響了市級政府的政策注意力，這也說明中國市級地方政府在制定和執(zhí)行政策時具有一定的自主權。

五、主要結論和政策啟示

（一）主要結論

本文以地方政府與中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作相關的政策文本為研究對象，主要采取內(nèi)容分析的方法，運用NVivo 12 plus軟件對文本內(nèi)容進行編碼處理，通過對地方政府注意力分配進行測量，具體分析了中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中地方政府的注意力分配特征和演變規(guī)律，得出了以下結論。

一是從文化產(chǎn)業(yè)合作具體領域來看，中國與東盟在內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)領域的合作吸引了地方政府更多的注意力，且在內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)下的二級指標中，地方政府對創(chuàng)作表演合作給予了較多的注意力，而地方政府對創(chuàng)意設計服務的重視度較低。二是從時間維度上來看，2013—2017年，地方政府出臺的中國—文化產(chǎn)業(yè)合作相關的政策文本數(shù)量達到最高，中國與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作逐漸深化，在這一階段地方政府對文化產(chǎn)業(yè)各個領域的注意力比重均有所上升；2018—2021年，受新冠肺炎疫情的影響，與東盟在新聞信息服務領域的合作吸引了地方政府較多的注意力。三是從空間維度來看，“東—中—西”地區(qū)政府都更關注在內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)方面開展合作，地方政府的注意力分配呈現(xiàn)西部偏高、中部和東部偏低的特點，且僅有西部地區(qū)政府關注在新聞信息服務領域開展合作。四是從行政層級維度來看，中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中“省—市”兩級政府的總體注意力比重相差較大，且省級政府對新聞信息服務的關注度高于市級政府，而市級政府對娛樂休閑服務的注意力高于省級政府。

（二）政策啟示

中國—東盟命運共同體倡議的提出、“一帶一路”倡議的落地、中國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關系的建立、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）的生效實施，進一步深化了中國與東盟的文化對話交流，而文化產(chǎn)業(yè)作為既包含文化交流也涉及經(jīng)濟交流的特殊領域，其重要性也日益凸顯。中國與東盟國家間的文化共性和多樣性培植了彼此文化交流合作的土壤。近年來，中國與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作不斷深化，交流平臺也日趨完善，如何進一步推動中國與東盟在文化產(chǎn)業(yè)領域的全方位合作，構建更為緊密的中國—東盟命運共同體，本文結合中國地方政府注意力分配的測量結果，得出以下幾個方面的政策啟示。

1.完善注意力配置結構，推動中國—東盟在文化產(chǎn)業(yè)領域的全方位合作。在文化產(chǎn)業(yè)合作具體領域方面，地方政府更加關注在創(chuàng)作表演服務領域開展合作，這說明地方政府的政策注意力依舊停留在開展傳統(tǒng)的藝術表演合作上，而對廣播影視服務、新聞信息服務、文化娛樂休閑服務以及創(chuàng)意設計服務的關注度較低。此外，根據(jù)《文化及相關產(chǎn)業(yè)分類（2018）》中的分類及本文數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果，地方政府政策文本中并未涉及文化裝備生產(chǎn)合作的相關內(nèi)容，說明地方政府的政策注意力尚未進入這一領域。因此，在中國與東盟國家開展文化產(chǎn)業(yè)合作的過程中，要注意以下幾點。第一，地方政府要提高注意力分配廣度，在政策設計上要更加關注在廣播影視服務、新聞信息服務、文化娛樂休閑服務、創(chuàng)意設計服務以及文化裝備生產(chǎn)等方面的合作，進一步深化中國—東盟在經(jīng)貿(mào)和人文領域的交流。第二，地方政府對文化產(chǎn)業(yè)合作的政策注意力分配應更加側重于網(wǎng)絡文學、網(wǎng)絡動漫、網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡視聽、數(shù)字出版等領域。后疫情時期，中國與東盟國家在文化產(chǎn)業(yè)領域的合作將呈現(xiàn)出新的趨勢和特點，尤其是在數(shù)字化、網(wǎng)絡化文化產(chǎn)業(yè)領域的合作將迎來廣闊的發(fā)展前景，《“十四五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中也提出要重點發(fā)展數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)，因此，地方政府要在堅持傳播中國特色傳統(tǒng)文化的基礎上，積極推動具有中國元素的數(shù)字文化產(chǎn)品走進東盟，講好中國故事，以線上線下相結合的方式進一步深化中國—東盟區(qū)域間的文化產(chǎn)業(yè)合作。

2.發(fā)揮地區(qū)聯(lián)動效應，提高東部和中部地區(qū)政策注意力比重。由于西部地區(qū)部分省份有著天然的地理區(qū)位優(yōu)勢，使得地方政府的空間注意力分配呈現(xiàn)西部偏高、東部和中部偏低的態(tài)勢。第一，西部地區(qū)要發(fā)揮空間鄰近效應和溢出效應，借助西部陸海新通道建設，輻射帶動東部和中部地區(qū)開展面向東盟的文化貿(mào)易合作，聯(lián)動東部和中部地區(qū)在創(chuàng)意設計服務、新聞信息服務、廣播影視服務、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與基地建設等領域開展合作，營造良好的政策互助環(huán)境，提高東部和中部地區(qū)的政策注意力比重。同時，協(xié)同東部和中部地區(qū)積極關注參與中國同東盟各成員國舉辦的系列文化交流活動，如中國—東盟文化論壇、中國—東盟博覽會、中國—東盟文化旅游活動周、中國—東盟媒體合作論壇、“一帶一路”沿線國家特色文化展示活動、瀾湄世界遺產(chǎn)城市對話活動等，了解中國—東盟文化交流合作的重點方向，調(diào)整相關政策內(nèi)容。第二，東部和中部地區(qū)政府要在國家出臺的與東盟文化合作相關的宏觀政策指引下，立足本地區(qū)的文化資源和特色，建立面向東盟的文化產(chǎn)業(yè)合作的獨特優(yōu)勢。例如，東部地區(qū)資源集聚效應明顯，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，在對外交流方面優(yōu)勢突出、經(jīng)驗豐富，因此，可利用自身的經(jīng)濟、科技發(fā)展優(yōu)勢，創(chuàng)新與東盟國家文化產(chǎn)業(yè)合作的內(nèi)容，如在智能文化裝備生產(chǎn)、視頻直播、互聯(lián)網(wǎng)廣告等文化新業(yè)態(tài)方面開展合作。而中部地區(qū)位于中國內(nèi)陸腹地，文化資源豐富，并呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，可以立足自身文化資源稟賦，加強與東盟國家間的文化產(chǎn)業(yè)合作，如在民俗藝術、戲劇、文藝展演、文物、雜技等方面開展交流，共創(chuàng)中國—東盟文化交流的美好前景。

3.處理好注意力分配差異，提高地方政府的政策執(zhí)行力。從行政層級維度來看，“省—市”兩級政府在注意力分配上存在的差異性，既表明了各級地方政府在政策制定時存在不同的政策偏好，也在一定程度上反映了與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作過程中，各級地方政府在政策目標上存在偏差。第一，下級政府要積極關注上級政府出臺的中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作的政策文本，了解上級政府的政策偏好，在政策內(nèi)容制定上向上級政府重點關注的文化產(chǎn)業(yè)領域傾斜，以獲得上級政府的支持，提高政策執(zhí)行力。如注意力測量結果顯示，在新聞信息服務領域，“省—市”兩級政府的注意力比重相差較大，市級政府的注意力比重低于省級政府，這表明未來市級政府在設計相關政策時，應更加重視在新聞業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務等領域開展合作。第二，上級政府也要積極了解下級政府在與東盟文化產(chǎn)業(yè)合作中的具體優(yōu)勢與目標方向，充分掌握相關信息，如各市、縣（區(qū)）與東盟國家文化產(chǎn)業(yè)合作的區(qū)位優(yōu)勢、文化資源優(yōu)勢、旅游資源優(yōu)勢和地區(qū)文化特色等，同下級政府建立起政策互聯(lián)互通機制，主動引導下級政府的注意力分配，保持上下級政府間政策目標的一致性，為服務構建更為緊密的中國—東盟命運共同體貢獻力量。同時，各級地方政府可借用“中國—東盟省市長對話”這一平臺，通過中國—東盟地方之間的文化對話與交流，了解文化產(chǎn)業(yè)合作的優(yōu)勢和重點，據(jù)此來調(diào)整政策目標與政策內(nèi)容，提高政策的針對性與可操作性，如依靠中泰直飛航線優(yōu)勢、中老鐵路建設優(yōu)勢，強化與泰國、老撾在文化娛樂休閑服務方面的合作，依靠新加坡信息化發(fā)展優(yōu)勢開展與新加坡在新聞信息服務方面的合作等，推動中國—東盟文化產(chǎn)業(yè)合作實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。