吳玉姣

（福建江夏學院法學院，福建福州，350108）

2018年信訪法被歸屬于“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證”類立法項目，至今全國人大仍未出臺相關信訪法律。信訪立法項目中最難解決的關鍵性問題是基于信訪公力救濟功能的分歧。2022年2月25日，中共中央、國務院發(fā)布了《信訪工作條例》，為這一問題的解決提供了契機。本文試圖通過對現(xiàn)有信訪地方性法規(guī)的實證分析，探討信訪的功能是否可以分為政治參與和公力救濟這兩類，其中政治參與功能是否居于主要地位，信訪公力救濟功能是否應該保留以及如何完善等問題。

一、信訪功能：政治參與與公力救濟

（一）我國信訪制度的溯源

我國信訪制度的建立可以追溯至1951年《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》的頒布，由該文本可以看出，最初信訪制度建立的主要目的是為構建民情上達渠道，以便踐行密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，因而信訪功能在當時應當歸屬于政治參與。1971年《必須重視人民來信來訪》刊發(fā)，該文首次將人民來信來訪稱為信訪，信訪的概念由此提出。這些均表明信訪制度設置的初衷在于實現(xiàn)人民群眾的政治參與功能。1982年《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》出臺，將帶有救濟性質的申訴控告機制增設進信訪功能①《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》第2條規(guī)定：“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式。各級黨委和政府要保障人民群眾行使這項民主權利?！?，隨之信訪的公力救濟功能開始顯現(xiàn)。

步入轉型期后，社會矛盾驟顯，民眾在利用信訪渠道實現(xiàn)其政治參與的同時，發(fā)現(xiàn)對于因公權力腐壞而遭受侵害的權益也可以由此得到救濟，因此，信訪慢慢演變出公力救濟的途徑。一方面，信訪幾乎沒有受理門檻的限制，無需案件受理費，且可能帶來超預期利益，因而在有些信訪當事人看來，信訪程序簡便，無需過多的成本，利于機會主義的收效；另一方面，部分信訪當事人深受“父母官”“清官情結”等人治思想的影響選擇信訪。在司法救濟不完善的情形下，信訪作為救濟渠道確實也發(fā)揮了一定的作用，信訪功能逐漸從政治參與異化為公力救濟。

信訪公力救濟功能的僭越，帶來了諸多不利影響：大量信訪不信法現(xiàn)象出現(xiàn)消解了法律與司法權威；看似低廉高效實則運行成本高昂，且效益低下，進而內耗大量的政治資源，為獲得機會主義的預期利益，而纏訪鬧訪進而影響社會穩(wěn)定等。學者們早已關注到這一現(xiàn)象，并對于信訪困境產(chǎn)生的原因在于公力救濟功能的擴張膨脹的觀點已達成基本共識。然而，在信訪功能究竟應該如何定位問題上，學者們觀點各異。

（二）信訪功能的類別

筆者通過對相關文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，學者們關于信訪功能的觀點各不一致，但主要可以總結為信訪功能的二分論、信訪功能的三分論、信訪功能的四分論。信訪功能二分論的觀點如：民主實現(xiàn)與人權救濟[1]；監(jiān)督公權力功能與救濟權利功能[2]；包括監(jiān)督、決策參考、民主參與等在內的政治屬性功能與包括糾紛解決在內的（準）法律屬性功能[3]；利益表達功能與民主監(jiān)督功能[4]；民主功能與救濟功能[5]；行政監(jiān)督和政民溝通功能、公民權利救濟功能等[6]。信訪功能三分論的觀點有：救濟功能、監(jiān)督功能與信息功能[7]；政治參與功能、權力監(jiān)督功能與權利救濟功能[8]；政治參與功能、權力監(jiān)督功能與權利救濟功能[9]52；政治參與功能、權利救濟功能與怨情排解功能等[10]。信訪功能四分論的觀點體現(xiàn)為：溝通功能、調節(jié)功能、監(jiān)督功能、救濟功能[11]；國家與社會的有機聯(lián)系的功能、實現(xiàn)人民民主的功能、政治參與、社會壓力的減壓閥的功能和民意的寒暑表的功能[12]；政治參與功能、沖突化解功能、權利救濟功能、社會救助功能等[13]。

通過對以上信訪功能學說的總結分析可知，雖然關于信訪功能的表述各一，但信訪功能主要可以概括為政治參與②也有學者認為信訪有廉政的功能，如陳凱明、沈躍東的《從救濟到廉政：信訪制度廉政功能探究》一文。然而，信訪的廉政功能可以說是政治參與功能派生的，本質上是對公權力的監(jiān)督。和公力救濟③這里之所以用公力救濟而不是權利救濟，在于權利救濟是一個法律術語，而公力救濟的范圍更廣。在信訪實踐中，信訪權利人要求的有時并不一定是法律上的權利，有時可能是救助扶持之類，因而用公力救濟更為恰當。兩類。二分論中的民主實現(xiàn)、監(jiān)督公權力、政治屬性功能、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督和政民溝通等本質上屬于政治參與的內容，而其中人權救濟、救濟權利、（準）法律屬性功能、利益表達、救濟功能、公民權利救濟等本質上可歸屬于公力救濟的內容。三分論其實可以簡化為二分論，如監(jiān)督與信息、政治參與與權力監(jiān)督可以合為政治參與，權利救濟與怨情排解可以合為公力救濟。而四分論中的溝通與監(jiān)督、國家與社會的有機聯(lián)系、實現(xiàn)人民民主、政治參與等可以劃歸為政治參與；而調節(jié)與救濟、社會壓力的減壓閥和民意的寒暑表、沖突化解、權利救濟、社會救助可劃歸為公力救濟、故此，下文將以信訪功能政治參與和公力救濟的二分論為依據(jù)進行相關問題的探討。

同上述理論分析一致，我國立法實踐中，信訪功能也體現(xiàn)為政治參與和公力救濟的二分。如作為信訪淵源的《憲法》，其第27條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”要求國家機關與國家工作人員要密切聯(lián)系群眾與接受監(jiān)督，這是信訪政治參與功能的體現(xiàn)。第41條第1款規(guī)定公民的批評建議權與申訴控告檢舉權：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！钡?款規(guī)定公民取得賠償權：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬?。前兩者可歸屬于信訪的政治參與功能，而后者則屬于信訪的公力救濟功能。最新頒布的《信訪工作條例》也體現(xiàn)了信訪功能的這一劃分。如第1條“保持黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系”的內容就表現(xiàn)了信訪的政治參與功能；第17條第1款規(guī)定信訪人有提出建議、意見或者投訴請求的權利，提出建議與意見可視為信訪政治參與功能，提出投訴請求則是信訪的公力救濟功能等。而信訪地方性法規(guī)作為我國信訪法律體系的重要組成部分，其相關的信訪功能是如何體現(xiàn)的，以下本文將對其進行立法實證分析。

二、信訪功能定位的地方立法實證解析

2022年2月25日《信訪工作條例》的出臺標志著國務院于2005年頒布的《信訪條例》這一行政法規(guī)失效，由此就嚴格意義上的立法來說，我國信訪相關立法僅存在地方立法層面。作為組成我國信訪法律體系的信訪地方性法規(guī)，其具體是怎樣定位信訪功能，是下文旨在研究的問題。

（一）研究對象的說明

截至2022年3月31日，以“信訪”為關鍵詞檢索北大法寶法律數(shù)據(jù)庫，顯示有信訪相關的地方性法規(guī)83篇，地方政府規(guī)章29篇。基于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的性質與效力不一，本文暫且僅分析信訪地方性法規(guī)。另外，就時間上來講，在2005年1月10日國家《信訪條例》這一行政法規(guī)出臺后，地方性的信訪法規(guī)要么失效，要么進行了相應修改，所以本文僅選取2005年1月10日以后出臺的地方性法規(guī)作為研究對象。據(jù)此，共篩選出研究樣本26份，具體包括：《江蘇省信訪條例（2021）》《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》《重慶市信訪條例（2020）》《安徽省信訪條例（2019）》《福建省各級人民代表大會常務委員會信訪條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)信訪條例（2019）》《上海市信訪條例（2018）》《云南省信訪條例（2017）》《浙江省信訪條例（2016）》《河北省信訪條例（2015）》《山東省信訪條例》《廣東省信訪條例》《河南省信訪條例（2012）》《青海省信訪條例（2011）》《內蒙古自治區(qū)信訪條例（2010）》《山西省信訪條例（2010）》《江西省信訪條例（2009）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》《遼寧省信訪條例（2007）》《甘肅省信訪條例（2006）》《貴州省信訪條例（2006）》《北京市信訪條例（2006）》《內蒙古自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會信訪條例（2006）》《湖南省信訪條例（2006）》《湖北省信訪條例》《天津市信訪工作若干規(guī)定》。

通過對上述26部法規(guī)的詳細研讀與梳理總結，可以發(fā)現(xiàn)，信訪功能在法條中的體現(xiàn)可以分為兩類：第一類是目的性的抽象地說明信訪的功能為何，一般規(guī)定在第一章總則部分，比如第1條的立法目的以及對于國家機關信訪工作規(guī)范的概括式要求等條款；第二類是具體詳細地說明信訪人可以或不可以提出哪些信訪事項以及國家機關應當或不應當受理哪些信訪事項，一般規(guī)定在信訪事項的提出、信訪事項的受理等章節(jié)。以下信訪功能的立法劃分便是以信訪功能立法的抽象規(guī)定以及信訪功能立法的具體規(guī)定兩類進行具體說明。

（二）信訪功能立法的抽象規(guī)定

所謂信訪功能立法的抽象規(guī)定，是指在有關信訪的法規(guī)中，通過說明立法目的或國家機關信訪工作規(guī)范的概括要求等方式間接地提及到信訪功能，是較為抽象的信訪功能的立法反映。具體以《江蘇省信訪條例（2021）》為例，其第1條規(guī)定：“為了密切國家機關同人民群眾的聯(lián)系，保障信訪人合法權益，規(guī)范國家機關信訪工作，維護信訪秩序，加強社會治理，促進社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法和有關法律法規(guī)，結合本省實際，制定本條例?！痹摋l規(guī)定的是制定目的，在該條的立法目的中隱含了信訪功能，即“密切國家機關同人民群眾的聯(lián)系，保障信訪人合法權益”。另外，研讀完該法規(guī)的所有條款以后，可以發(fā)現(xiàn)類似的信訪功能立法的抽象規(guī)定還體現(xiàn)在第3條：“公民、法人和其他組織依法享有信訪權利。國家機關應當尊重和保障公民、法人和其他組織的信訪權利，暢通信訪渠道，依法受理、規(guī)范辦理信訪事項，接受人民群眾監(jiān)督?！痹摋l款可以視為是國家機關信訪工作規(guī)范的概括式要求，其最終目的是接受人民監(jiān)督，因而可以總結出信訪的另外一個功能是監(jiān)督國家機關。而由于密切國家機關同人民群眾的聯(lián)系與監(jiān)督國家機關可以歸納為政治參與，保護信訪人合法權益可歸納為公力救濟，因此，《江蘇省信訪條例（2021）》抽象地體現(xiàn)了信訪的政治參與功能和公力救濟功能。這便印證了上述理論學說有關信訪功能的政治參與和公力救濟的二分論。

以此方法，總結其余25部信訪地方性法規(guī)，也同樣可以發(fā)現(xiàn)政治參與和公力救濟的二分論的正確性④需要說明的是，本文所定義的信訪功能立法的抽象規(guī)定的體現(xiàn)，只計算直接體現(xiàn)的。比如《青海省信訪條例（2011）》第5條規(guī)定“聽取人民群眾的意見、建議和要求”，這其實可以理解或者視為密切聯(lián)系群眾，進而認定為信訪的政治參與功能，但因為沒有在法條中直接說明，因此不予計算在內。另外，如果有兩個或兩個以上的法條都體現(xiàn)了信訪功能立法的抽象規(guī)定，本文僅計算前一個條款。如《上海市信訪條例（2018）》第1條規(guī)定“保持國家機關與人民群眾的密切聯(lián)系”，第3條規(guī)定“國家機關密切聯(lián)系人民群眾”，但本文在統(tǒng)計時只顯示第1條。：首先，所有的信訪地方性法規(guī)均在第1條規(guī)定了保護信訪人合法權益的相關內容；其次，除《青海省信訪條例（2011）》《山西省信訪條例（2010）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》三部信訪地方性法規(guī)外，其他22部地方性法規(guī)均在第1條規(guī)定了密切聯(lián)系群眾的相關內容；而除《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》《安徽省信訪條例（2019）》等11部⑤這11部信訪地方性法規(guī)分別為：《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》《安徽省信訪條例（2019）》《福建省各級人民代表大會常務委員會信訪條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)信訪條例（2019）》《云南省信訪條例（2017）》《河北省信訪條例（2015）》《山西省信訪條例（2010）》《貴州省信訪條例（2006）》《內蒙古自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會信訪條例（2006）》《湖南省信訪條例（2006）》《湖北省信訪條例》。信訪地方性法規(guī)沒有規(guī)定監(jiān)督國家機關的相關內容外，其他地方性法規(guī)均有相關內容。另外，《上海市信訪條例（2018）》《內蒙古自治區(qū)信訪條例（2010）》兩部地方性法規(guī)直接體現(xiàn)了信訪的參政議政功能。如果將促進國家機關依法行使職權也包括在內的話，則《浙江省信訪條例（2016）》《山東省信訪條例》《廣東省信訪條例》等地方性法規(guī)還體現(xiàn)了信訪的參政議政功能。但總的來說，上述26部地方性法規(guī)中體現(xiàn)參政議政的功能并不多，且參政議政也可歸納入政治參與功能的范疇。因而，在本文看來，信訪功能還是僅總結為政治參與和公力救濟兩類。

（三）信訪功能立法的具體規(guī)定

所謂信訪功能立法的具體規(guī)定，是指在有關信訪的法規(guī)中，通過規(guī)定信訪事項的提出和受理等直接反映信訪的功能，是較為具體的信訪功能的立法反映。此處以《安徽省信訪條例（2019）》為例進行說明。《安徽省信訪條例（2019）》關于信訪功能立法的具體規(guī)定主要在第23條、24條、25條、26條、27條、35條，規(guī)定了各機構可以受理的信訪事項。這些信訪事項可分為六大項，即人大方面的批評建議意見與申訴控告檢舉（第23條）、政府方面的批評建議意見與檢舉控告投訴以及求助請求（第24條）、法院方面的批評建議意見與控告檢舉（第25條）、檢察院方面的批評建議意見與申訴控告檢舉（第26條）、訴訟與信訪分離（第27條），以及專門性的求助請求（第35條）?？偟膩砜?，這六大項信訪事項又可分為兩類，即一類是政治參與，一類是救助。一般來說，批評建議意見、申訴檢舉控告以及投訴等可以歸于信訪的政治參與功能，求助請求可以歸為信訪的公力救濟功能。⑥當然，檢舉、控告、投訴也可能夾帶公力救濟，而公力救濟也可能夾帶政治參與，如在檢舉的同時存在侵犯受訪人權益的情形，或者是通過意見表達的形式來維護自身利益等。但為研究方便，姑且僅做上述分類。而通過對其他信訪地方性法規(guī)的研究，其信訪功能立法的具體規(guī)定也基本可以分為政治參與和公力救濟兩大類，只是在一些具體性規(guī)定上略有區(qū)別。鑒于篇幅所限，在此不展開分析。

三、信訪公力救濟功能的存廢與改革趨勢

上述研究已經(jīng)得出信訪功能包括政治參與和公力救濟兩類。鑒于學界普遍認為信訪困境的產(chǎn)生在于公力救濟功能的異化，那么，信訪的公力救濟功能的存廢問題如何解決？信訪功能最終的改革又究竟走向哪里？

（一）信訪公力救濟功能應當保留

關于信訪的公力救濟功能有存廢兩種觀點，多數(shù)學者主張保留但改革信訪公力救濟功能，但也有如于建嶸[14]、周永坤[15]、范進學[16]等學者主張剝離信訪的公力救濟功能。⑦持這一觀點的學者還有：宋振玲、趙漣漪：《信訪制度的功能及實現(xiàn)途徑》，《黨政干部學刊》2009年第1期，第54-55頁；張紅、李棟：《中國信訪制度：困境與變革》，《華中科技大學學報:社會科學版》2012年第6期，第62-70頁；楊福忠：《論法治視野下信訪功能的定位》，《云南行政學院學報》2012年第1期，第152—155頁；高旭軍：《我國信訪制度的設計缺陷及其改革建議》，《東方法學》2013年第6期，第103-112頁；張紅、王世柱：《社會治理轉型與信訪法治化改革》，《法學》2016年第9期，第34-42頁。從立法實證分析的角度，筆者的結論是信訪的公力救濟功能應該保留，具體分析如下。

上述26部信訪地方性法規(guī)中，其抽象規(guī)定體現(xiàn)密切聯(lián)系人民群眾信訪功能的有23部，占總數(shù)的88.46%⑧僅3部信訪法規(guī)的抽象規(guī)定沒有體現(xiàn)密切聯(lián)系人民群眾信訪功能，具體為《青海省信訪條例（2011）》《山西省信訪條例（2010）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》。；體現(xiàn)保護信訪人合法權益的有26部，占總數(shù)的100%；體現(xiàn)監(jiān)督國家機關的有14部，占總數(shù)的53.85%⑨具體是：《重慶市信訪條例（2020）》《上海市信訪條例（2018）》《浙江省信訪條例（2016）》《山東省信訪條例》《廣東省信訪條例》《河南省信訪條例（2012）》《青海省信訪條例（2011）》《內蒙古自治區(qū)信訪條例（2010）》《江西省信訪條例（2009）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》《遼寧省信訪條例（2007）》《甘肅省信訪條例（2006）》《北京市信訪條例（2006）》《天津市信訪工作若干規(guī)定》。。由此可見，信訪法規(guī)中體現(xiàn)保護信訪人合法權益這一信訪功能的抽象規(guī)定最多，達到100%，可見信訪的公力救濟功能具有普遍性。而若根據(jù)前文分析，將密切聯(lián)系人民群眾與監(jiān)督國家機關的信訪功能都歸屬于政治參與，也還有《山西省信訪條例（2010）》這一部信訪法規(guī)未規(guī)定政治參與的信訪功能。另外，在信訪功能立法的具體規(guī)定部分也可得知，每部法律都規(guī)定了信訪公力救濟功能。比如，《安徽省信訪條例（2019）》在政府方面的信訪事項規(guī)定了求助請求⑩具體包括：對行政機關及其工作人員，法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員，提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員等，社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員，村民委員會、居民委員會及其成員。，同時也專門規(guī)定了信訪人可因生產(chǎn)、生活困難提出求助請求。因而，信訪的公力救濟功能具有普遍性，有其存在的立法基礎，不容忽視，應該予以保留。

（二）弱化信訪公力救濟功能的改革趨勢

信訪的公力救濟功能雖然需要保留，但信訪困境確實是因信訪公力救濟功能的擴張所引起，因而改革信訪的公力救濟功能勢在必行。學術界關于信訪公力救濟功能改革的觀點可以分為兩類：一類認為要突出強化信訪的公力救濟功能[17]；一類是應松年[18]、章志遠[19]、應星[20]、崔卓蘭[21]、孫大雄[9]52-55等學者所認為的公力救濟功能只是補充性、輔助性、底線作用?持此類觀點的學者還有：朱最新、朱孔武：《權利的迷思:法秩序中的信訪制度》，《法商研究》2006年第2期，第78-84頁；史全增、查志剛：《論憲政視角下信訪制度的功能》，《學術界》2011年第12期，第63-71頁；王錯、楊福忠：《論信訪救濟的補充性》，《法商研究》2011年第4期，第48-51頁。。在學界，后一種觀點占主要地位。同樣，我們也可以通過對信訪公力救濟功能的立法分析，得到信訪公力救濟功能只是補充性的且需要進一步限縮的結論。

上述信訪立法的抽象規(guī)定中，一方面，除《山西省信訪條例（2010）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》外，其余24部信訪地方性法規(guī)都是在第1條規(guī)定了密切聯(lián)系人民群眾、保護信訪人合法權益等兩方面內容。由此可見，保護信訪人合法權益也可視為信訪地方性法規(guī)的普遍性規(guī)定。另一方面，在第1條立法目的中，將保護信訪人合法權益置于密切聯(lián)系人民群眾前的信訪法規(guī)僅《上海市信訪條例（2018）》《江西省信訪條例（2009）》《貴州省信訪條例（2006）》3部。也就是說，有21部信訪地方性法規(guī)將密切聯(lián)系群眾作為其立法的第一目的，而將保護信訪人合法權益作為第二目的，因此，密切聯(lián)系人民群眾在信訪法規(guī)中占據(jù)更為重要的地位。綜上，通過信訪立法的抽象規(guī)定分析可以得出，信訪的公力救濟功能是普遍性的，然而政治參與功能是更為重要的。這也可以從上文對《安徽省信訪條例（2019）》的具體分析中可以看出，六大類應該受理的信訪事項中，僅有一類是關于公力救濟的單獨規(guī)定，以及在政府方面有所提及公力救濟。

另外，本文還試圖通過對26部信訪法規(guī)中具體信訪功能條款的立法實證分析，清晰展示信訪政治參與功能和公力救濟功能的比重，以進一步增強上述結論的說服力。?《廣東省信訪條例》將各級人民政府信訪工作機構與縣級以上人民政府工作部門受理的信訪事項進行了區(qū)分，但本文的分析中將這兩個方面結合于政府這一方面。經(jīng)過本文的分析統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，所有信訪地方性法規(guī)的具體信訪功能條款的內容可以分為信訪人權利方面的信訪功能；縣級以上人民代表大會常務委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會方面的信訪功能；各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門方面的信訪功能；各級人民法院方面的信訪功能；各級人民檢察院方面的信訪功能；訴訟與信訪分離方面的信訪功能；生產(chǎn)生活困難的求助請求方面的信訪功能等八個類別。在信訪人權利，人大、政府、法院、檢察院等方面的信訪事項幾乎都是偏向于批評建議意見與申訴控告檢舉等具有政治參與性質的功能，而體現(xiàn)公力救濟性的功能僅1部地方性法規(guī)中專門規(guī)定了針對生活生產(chǎn)困難的求助請求，以及在政府受理的信訪事項方面有所提及。不僅如此，還有地方立法將信訪事項與純公力救濟事項相區(qū)分。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)信訪條例（2019）》就將合理訴求與信訪事項區(qū)分開來，其第26條規(guī)定：“信訪人要求國家機關維護其合法權益時，其訴求屬于國家機關的工作職責且應當按照法定程序處理的事項，由國家機關按照法定程序處理，不作為信訪事項受理。”由此可知，從立法的角度來看，公力救濟功能在信訪功能中所占比重并不是很多。

通過上述兩部分的分析可知，從信訪功能的相關立法可以發(fā)現(xiàn)，信訪的公力救濟功能具有普遍性，應該予以保留。但是與信訪的政治參與功能相比，信訪公力救濟功能的比重不大，信訪公力救濟功能不是信訪的主要功能。另外，公力救濟其實還可被認為是基于政治參與的權利救濟，可以將之視為信訪的間接功能，這樣一來，公力救濟在信訪功能中的作用更小。故此，淡化限縮信訪公力救濟功能是應有的改革趨勢?！缎旁L工作條例》的發(fā)布也證實了這一觀點的適當性。本文第一部分有提及《信訪工作條例》第1條體現(xiàn)了政治參與功能，第17條體現(xiàn)了政治參與以及公力救濟功能。由此可知，雖然在《信訪工作條例》的具體條款內容中還有信訪公力救濟功能的相關規(guī)定，但相較于《信訪條例》，《信訪工作條例》在第1條的立法目的中沒有規(guī)定公力救濟的相關內容。

四、信訪公力救濟功能的完善

信訪立法所呈現(xiàn)的是：信訪政治參與功能是主導的、直接的，而信訪公力救濟功能是補充性的、間接的。然而，信訪的實踐卻與信訪立法的規(guī)定相背離。在實踐中，信訪公力救濟盛行，特別是近年來，信訪的公力救濟功能被無限擴大，進而導致了信訪困局的出現(xiàn)。可見，有必要對信訪功能做一個比較清晰的定位，進而扭轉信訪實踐中的錯誤觀念與行為。

（一）立法明確信訪救濟功能的間接地位

從目的論的角度來說，信訪法規(guī)的立法著眼點在于規(guī)范行政信訪機構的行為，而非為民眾提供一種信訪公力救濟的手段。因而，通過信訪立法的實證分析得出的結論必然是信訪功能最直接的體現(xiàn)是政治參與功能，而信訪的公力救濟功能是間接的。但是沒有任何一部信訪法規(guī)對這一顯而易見的結論予以明確。2005年4月發(fā)布的《2004年中國人權事業(yè)的進展》白皮書中指出：“國家重視通過信訪渠道依法保障公民的批評、建議、申訴、控告和檢舉權利?！边@一文件也未將公力救濟功能納入到信訪中。

信訪之所以會表現(xiàn)出公力救濟功能的一面，在于政治參與可以為公力救濟提供表達渠道。民眾通過批評建議意見、申訴控告檢舉等政治參與渠道可以監(jiān)督公權力，當公權力對民眾的權益有所侵害時，可以利用信訪間接實現(xiàn)對于其利益的公力救濟。故此，信訪功能應該回歸到直接功能即政治參與方面，但就其中間接體現(xiàn)出的公力救濟因素，我們也不能視而不見，只是不能將之置于過高的位置，甚至于超過了信訪的政治參與功能。因此，有必要在信訪立法中將信訪政治參與功能的直接性與信訪公力救濟功能的間接性予以明確。

（二）嚴格區(qū)別法律救濟與信訪公力救濟

在救濟渠道的選取方面，我國實行訴訟、仲裁、行政復議前置的機制，因而在介入時間、受理管轄、處理方式等方面，信訪公力救濟都處于后置狀態(tài)，起到的僅僅是補充及底線的作用。然而，實踐中，信訪公力救濟卻占據(jù)主導地位，信訪公力救濟功能被濫用。從立法方面尋求原因，在于大多數(shù)信訪立法對于信訪與訴訟、仲裁、行政復議等法定救濟方式之間的關系僅僅是原則性的規(guī)定，并沒有詳細地明確。雖然幾乎所有信訪立法都意識到應該淡化信訪的公力救濟功能，然而其中絕大多數(shù)也沒有理順信訪公力救濟與法律行政救濟的關系以及作用邊界等。

將法律救濟與信訪公力救濟功能處理得比較好的信訪地方性法規(guī)僅3部：《廣東省信訪條例》第30條、《河北省信訪條例（2015）》第18條詳細規(guī)定了應當歸屬于訴訟、仲裁、行政復議等的事項；《北京市信訪條例（2006）》第32條詳細規(guī)定了不予受理的信訪請求。另外，《信訪工作條例》第20條規(guī)定了信訪人法律救濟事項的提出應該通過法律程序，第28條規(guī)定了各級機關、單位應當將訴訟與信訪分離，第31條較為詳細地規(guī)定了對不同申訴求決的事項分別處理的程序。這些措施起到了很好的示范作用，能在一定程度上起到界別信訪公力救濟與法律救濟的作用。我們有必要在上述信訪立法的基礎上總結經(jīng)驗教訓，以防止救濟渠道的沖突，為民眾提供更好地指引，消解信信訪而不信法的現(xiàn)象。

（三）信訪公力救濟后置機制的完善

在當下，我國公力救濟渠道主要有法律救濟、行政救濟以及非正式糾紛解決機制救濟途徑三種。信訪公力救濟只是非正式糾紛解決機制的一種。社會實踐中的矛盾并不能通過法律與行政救濟得到完全解決，因而需要非正式糾紛解決機制，然而非正式糾紛解決機制的類型除信訪外還有調解等多種。所以，這并不代表法律救濟、行政救濟與信訪公力救濟三者應該形成公力救濟系統(tǒng)的閉環(huán)。民眾所理解的對信訪事項的受理規(guī)定，指除已經(jīng)或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的糾紛和救濟外，均應該通過信訪公力救濟解決，這是一種誤讀。我們有必要糾正信訪公力救濟是法定救濟渠道的兜底機制這一觀念。

相關信訪立法中已經(jīng)規(guī)定了法定途徑前置的內容，其相對于信訪公力救濟有一定的管轄優(yōu)先性，這也就排除了信訪公力救濟的預先介入，否則就會構成對信訪公力救濟功能補充性的違背。但在實踐中，“己經(jīng)或應當由法定途徑解決”的判定現(xiàn)在是依托信訪機構及其工作人員，然而據(jù)調研所知，信訪工作人員大多不是法學專業(yè)，因此，對于訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑的受案和管轄范圍并不十分清楚，特別是遇到疑難糾紛時，更加難以判別。因此，信訪受理事項的預先判定權實則應該交由訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑的相關機構及工作人員。另外，為確保信訪公力救濟功能補充性的遵守，有必要增設窮盡法定救濟渠道前置的證明，比如可以要求信訪人承擔舉證責任，證明已經(jīng)尋求過其他法定救濟渠道的幫助且無法獲得救濟。最后，就公力救濟本身的制度設計而言，在信訪立法中應該更進一步細化相關規(guī)定，如設立信訪公力救濟的受理標準，明確規(guī)定準入條件及制度，以解決信訪公力救濟開口過大的問題；詳細規(guī)定信訪公力救濟的相關程序，并建構信訪公力救濟的終結機制，依法規(guī)范越來越嚴峻的重復信訪現(xiàn)象。