丁輝俠

(鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001)

一、問題的提出與文獻述評

思想是行動的先導，行動需要制度的約束。百年來，在歷史發(fā)展的不同時期，中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導人基于對中國基本國情與貧困問題的分析研判，實現(xiàn)了反貧困思想的一次次飛躍，完成了貧困治理制度的一次次創(chuàng)新，最終實現(xiàn)了消除絕對貧困的宏偉目標，譜寫了世界反貧困歷史的華麗篇章。中國共產(chǎn)黨的反貧困思想是中國共產(chǎn)黨人對不同時期貧困治理基本價值理念的高度凝結(jié)，也是中國特色反貧困理論的重要組成部分。這不僅成為引領(lǐng)各個時期反貧困行動的具體指南，也成為各個時期貧困治理制度建立與完善的主要思想來源。從思想引領(lǐng)到制度領(lǐng)導，有效發(fā)揮思想引領(lǐng)力與制度領(lǐng)導力在貧困治理中的雙重作用，是中國在反貧困領(lǐng)域取得世界矚目成就的基本經(jīng)驗。百年恰是風華正茂，百年不進則退。為繼續(xù)創(chuàng)造第二個百年輝煌，需要及時總結(jié)各個領(lǐng)域的關(guān)鍵成功經(jīng)驗。黨的十九大報告提出要不斷增強黨的思想引領(lǐng)力。為此，關(guān)注中國共產(chǎn)黨在反貧困領(lǐng)域的思想引領(lǐng)力和制度領(lǐng)導力，總結(jié)思想引領(lǐng)與制度領(lǐng)導之間的互補互促經(jīng)驗，不僅對中國的相對貧困治理有重要啟示，也對其他領(lǐng)域治理效能的提升具有重要參考價值。

現(xiàn)有相關(guān)研究主要集中于中國共產(chǎn)黨的反貧困思想和中國貧困治理制度方面。在黨的反貧困思想方面，已有研究對不同時期國家主要領(lǐng)導人的反貧困思想進行了梳理，并注意到這些思想的繼承性特征。在毛澤東有關(guān)走社會主義道路、實現(xiàn)共同富裕、發(fā)展生產(chǎn)力等反貧困思想的基礎(chǔ)上，鄧小平強調(diào)“貧窮不是社會主義”，提出“通過先富帶動后富”、發(fā)展生產(chǎn)力等方式擺脫貧困的基本思想[1]。江澤民將農(nóng)村扶貧開發(fā)與國家發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，重視貧困地區(qū)全面開發(fā)、社會參與及貧困群眾自力更生，這也是其反貧困思想的重要內(nèi)容。立足科學發(fā)展觀與和諧社會建設(shè)，堅持以人為本，胡錦濤進一步發(fā)展了中國的扶貧思想，把反貧困與構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會結(jié)合起來[2]。習近平總書記在繼承與發(fā)展的基礎(chǔ)上提出精準扶貧思想，核心內(nèi)容是精確到人、時間、目標、政策[3]，成為指引中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的根本遵循和行動指南[4]。在反貧困制度方面，已有學者從功能與績效視角對中國的反貧困制度進行分析。反貧困制度決定反貧困績效，包括貧困對象識別、資金投入、參與主體、規(guī)劃管理、社會保障、行業(yè)扶貧等多項制度[5]。社會主義制度奠定了中國擺脫貧困的制度基礎(chǔ)[6]。在社會主義制度基礎(chǔ)上，又陸續(xù)建立了社會保障制度、扶貧開發(fā)制度以及包括定點扶貧、駐村工作隊等在內(nèi)的各類幫扶制度。黨的十八大后，則進一步強化扶貧責任制度、創(chuàng)新考核制度和優(yōu)化多元主體扶貧機制，從而增強了中國特色貧困治理制度體系的制度效能[7]。

現(xiàn)有文獻比較關(guān)注中國反貧困思想和反貧困制度對中國反貧困實踐與績效的指導與影響，但是較少關(guān)注中國共產(chǎn)黨的反貧困思想與中國反貧困制度之間的關(guān)系，以及中國共產(chǎn)黨的反貧困思想影響與塑造中國反貧困制度的路徑，同時也較少關(guān)注從思想引領(lǐng)上升為制度領(lǐng)導的歷史意義與時代價值。為此，本文在重點關(guān)注中國共產(chǎn)黨反貧困思想的形成脈絡(luò)和行動引領(lǐng)功能的基礎(chǔ)上，從國家根本制度、專門反貧困制度和益貧性制度三個方面分析中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的基本路徑及各類制度之間的相互影響與相互作用，總結(jié)中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化對相對貧困和經(jīng)濟社會等領(lǐng)域治理的啟示，以期推動中國共產(chǎn)黨治國理政思想制度化經(jīng)驗的進一步推廣與應(yīng)用。

二、思想引領(lǐng)：中國共產(chǎn)黨反貧困思想的百年探索

思想引領(lǐng)體現(xiàn)為一種能力，即思想引領(lǐng)力。一個具有思想引領(lǐng)力的組織能夠引導組織成員及組織的利益相關(guān)者理解和認同組織的核心價值觀、目標、綱領(lǐng)等，并以實際行動參與、支持組織目標的實現(xiàn)。黨的思想引領(lǐng)力是黨在思想理論和意識形態(tài)領(lǐng)域的影響力與導向力，表現(xiàn)為黨引領(lǐng)社會實踐發(fā)展的能力[8]。注重思想引領(lǐng)力是中國共產(chǎn)黨成立百年來無往而不勝的重要精神密碼[9]。在革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東就強調(diào)“掌握思想領(lǐng)導是掌握一切領(lǐng)導的第一位”[10]。中國共產(chǎn)黨的反貧困思想是中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導人對不同時期貧困問題的深入調(diào)查與反貧困路徑方法深入思考的結(jié)晶，是中國特色反貧困理論的重要組成部分，在反貧困過程中起著重要的價值引領(lǐng)作用。

為找到貧困的根源，毛澤東通過農(nóng)村社會調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“中國人民的貧困和不自由的程度，是世界所少見的”[11]631，并指出“這些就是殖民地、半殖民地、半封建的中國社會的特點”[11]631。為消除貧困的制度根源，他強調(diào)“全國大多數(shù)農(nóng)民，為了擺脫貧困，改善生活，為了抵御災(zāi)荒，只有聯(lián)合起來，向社會主義大道前進，才能達到目的”[12]429。通過社會制度創(chuàng)新消除貧困成為毛澤東反貧困思想的核心內(nèi)容。在該思想的引領(lǐng)下，中國推翻了半殖民地半封建社會，實現(xiàn)了新民主主義革命的勝利，建立了新中國。繼而，完成了土地革命，實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，最終建立了社會主義制度，消除了貧困的制度根源。同時，根據(jù)對中國國情的基本判斷，毛澤東清醒認識到社會主義制度不會自動消除貧困，面對部分群眾的深度貧困問題，他也比較重視社會保障制度的扶貧濟困功能，并重視在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的投入，從而在健康與文化方面實現(xiàn)人民生活狀況的改變。

鄧小平繼承了毛澤東通過社會主義制度反貧困的基本思想，并汲取了中國共產(chǎn)黨思想引領(lǐng)實踐的經(jīng)驗與教訓，面對改革開放初期中國普遍存在的絕對貧困現(xiàn)象，指出“貧窮不是社會主義,社會主義要消滅貧窮”[13]116。為加快經(jīng)濟發(fā)展和反貧困步伐，鄧小平又從思想方面加強對社會主義的認識，指出“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”[13]373。同時，為了盡快消滅貧困，他提出不但要找到一條比較快的發(fā)展道路，還提出鼓勵讓一部分人先富起來,先富帶后富的發(fā)展理念。在該思想理念的引領(lǐng)下，中國突破平均主義的發(fā)展思想，從而創(chuàng)造了先富帶動后富的發(fā)展局面，奠定了通過經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)反貧困目標的經(jīng)濟基礎(chǔ)。鄧小平的反貧困思想建立在改革開放和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)之上，進一步豐富了社會主義制度反貧困思想理論體系，也更新了制度反貧困的基本理念與具體路徑，從而奠定了社會基本制度反貧困思想的經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時，在鄧小平反貧困思想引領(lǐng)下，中國建立了專項扶貧制度，開啟了大規(guī)模、有組織、制度化的扶貧開發(fā)之路。

江澤民繼承并發(fā)展了鄧小平的反貧困思想，強調(diào)扶貧開發(fā)是貫穿社會主義初級階段全過程的歷史任務(wù)，指出“加快貧困地區(qū)發(fā)展步伐，不僅是一個經(jīng)濟問題，而且是關(guān)系到國家長治久安的政治問題，是治國安邦的一件大事”[14]550，并要求從“戰(zhàn)略的全局的高度，充分認識打好扶貧攻堅戰(zhàn)的重大政治、經(jīng)濟和社會意義”[14]551。同時，他也指出扶貧開發(fā)是貧困地區(qū)群眾擺脫貧困、走向富裕的重要路徑，提出了“政府主導、社會動員，立足發(fā)展、堅持開發(fā)，因地制宜、綜合治理，自強不息、艱苦創(chuàng)業(yè)”[15]的綜合反貧困思想。

胡錦濤特別強調(diào)要把思想和行動統(tǒng)一到中央精神上來。在反貧困方面，指出中國走出了一條符合中國國情的扶貧開發(fā)道路，要求繼續(xù)“堅持開發(fā)式扶貧方針，同時實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段”[16]。在加大扶貧工作投入的同時，更加注重激勵貧困地區(qū)廣大干部群眾發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神，增強貧困地區(qū)自我積累、自我發(fā)展的能力。以科學發(fā)展觀為指導，中國共產(chǎn)黨在反貧困思想中融入以人為本、統(tǒng)籌兼顧和可持續(xù)發(fā)展等基本價值理念，進一步完善了專門反貧困制度和益貧性制度體系。

習近平總書記更加重視思想的引領(lǐng)功能。他指出：“理念是行動的先導，一定的發(fā)展實踐都是由一定的發(fā)展理念來引領(lǐng)的?！盵17]197在歷代領(lǐng)導人反貧困思想和制度探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，他強調(diào)：“貧窮不是社會主義。如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義?！盵18]5他還強調(diào)：“我們要牢記人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，堅持以人民為中心的發(fā)展思想。”[19]66為此，黨的十八大以來，習近平總書記從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，形成系列反貧困思想，成為引領(lǐng)脫貧攻堅時期貧困治理的主要指導思想。主要集中體現(xiàn)在：(1)充分發(fā)揮社會主義制度在中國反貧困中的制度優(yōu)勢，這在思想上進一步統(tǒng)一了社會主義制度是中國反貧困的根本制度。(2)堅持中國共產(chǎn)黨對扶貧工作的領(lǐng)導，承諾到2020年使所有建檔立卡人口成功脫貧，從而把反貧困上升為黨和政府的一項政治工作，在思想上強化了各級黨政部門對反貧困工作的重視。(3)強調(diào)扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，鼓勵充分發(fā)揮政府和社會兩方面的作用，從而構(gòu)建了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，實現(xiàn)了反貧困工作的社會總動員。(4)注重激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，通過多種幫扶方式，把扶貧與扶志(智)有機結(jié)合起來，讓貧困人口實現(xiàn)思想覺悟的提升，不僅有助于實現(xiàn)經(jīng)濟脫貧，還有助于實現(xiàn)精神脫貧。(5)實行精準扶貧，從而在反貧困治理行動方面更加注重貧困人口需求與扶貧供給的有效匹配，保障脫貧成效更加精準。

習近平總書記的反貧困思想體現(xiàn)了黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨人對貧困問題的深刻認識和對貧困治理規(guī)律的準確把握，這既是馬克思主義反貧困思想中國化的生動實踐，也是馬克思主義反貧困理論中國化的重要成果和重大歷史性飛躍。在此思想引領(lǐng)下，中國貧困治理制度體系進一步完善，通過全黨全國人民齊心協(xié)力，中國在歷史上第一次成功消除絕對貧困問題，實現(xiàn)了全面建成小康社會的偉大目標，為全面鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三、制度領(lǐng)導：中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的基本路徑

組織的制度，特別是戰(zhàn)略層面的制度，總是融入了組織及其核心領(lǐng)導人的基本價值理念。組織核心領(lǐng)導人的價值思想通過制度轉(zhuǎn)化為組織的思想引領(lǐng)力，從而具有引導組織設(shè)定戰(zhàn)略方向與目標的功能。在這個意義上，組織的核心領(lǐng)導者也是組織的制度領(lǐng)導者，他們在制度中嵌入組織的價值理念，并通過制度強化組織的領(lǐng)導力。制度領(lǐng)導者與一般領(lǐng)導者不同，前者通過思想引領(lǐng)制度，后者通過制度管理組織。并不是所有的組織都具有制度領(lǐng)導力，只有那些融入組織價值理念并由制度領(lǐng)導者帶頭遵守制度的組織才具有制度領(lǐng)導力的功能。在具有制度領(lǐng)導力的組織中，核心領(lǐng)導者也就成為組織的代言人，從行政管理者轉(zhuǎn)向制度領(lǐng)導者。因此，制度領(lǐng)導者更關(guān)注價值層面的東西，在進行思想引領(lǐng)的同時，也重視從思想引領(lǐng)到制度領(lǐng)導的轉(zhuǎn)換過程，讓制度成為具有價值內(nèi)容的行為規(guī)范，從而穩(wěn)定地成為組織領(lǐng)導力的重要組成部分。

貧困治理制度是中國共產(chǎn)黨為解決幾千年來困擾中國的貧困問題而進行的制度變革與創(chuàng)新，其中嵌入了中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導人的反貧困思想。從思想到制度，體現(xiàn)了中國特色反貧困理論轉(zhuǎn)為反貧困實踐指導的基本邏輯。中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化后，集中體現(xiàn)在國家根本制度、專門扶貧制度和益貧性制度之中[20]。社會主義制度是中國的根本制度，“社會主義就是要消滅貧窮”是中國共產(chǎn)黨人的高度共識。專門扶貧制度和益貧性制度作為中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，融入了中國共產(chǎn)黨核心領(lǐng)導人的反貧困思想。從思想引領(lǐng)到制度領(lǐng)導的過程，也是中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的基本路徑。

(一)社會主義制度：中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的根本制度

“所謂根本制度，就是在中國特色社會主義制度中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用的制度?！盵21]《中華人民共和國憲法》第一條規(guī)定:“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”貧困表面上是經(jīng)濟問題，但本質(zhì)上與制度不公平所帶來的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)利缺失有關(guān)。在中國共產(chǎn)黨成立之初，面對貧困和落后的基本國情，就面臨著選擇什么樣的國家制度才能帶領(lǐng)人民成功擺脫貧困、獲取自由的問題。毛澤東在分析中國基本國情的基礎(chǔ)上理清了貧困的根源，指出中國近代以來貧窮落后的兩大原因：“一是社會制度腐敗，二是經(jīng)濟技術(shù)落后?！盵22]中國共產(chǎn)黨在進行道路選擇時發(fā)現(xiàn)，只有社會主義制度才能真正代表最廣大人民群眾的根本利益，只有社會主義制度才能拯救處于水深火熱之中的中國人民，才能帶領(lǐng)中國人民逐步實現(xiàn)共同富裕。為此，毛澤東戰(zhàn)略性地判斷社會主義是中國唯一的出路。最終，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人選擇了社會主義道路，領(lǐng)導全國人民建立了社會主義制度，從而消除了貧困的制度根源。

消滅貧窮、實現(xiàn)共同富裕始終是中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導下的人民政府的高度共識和重要任務(wù)。但社會主義制度不會自動消除貧困，只有結(jié)合中國國情，根據(jù)不同時期貧困群體的實際需求，不斷完善貧困治理制度體系，才能不斷發(fā)揮制度優(yōu)勢，從根本上消除貧困。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，在全面深化改革中，不斷發(fā)展和完善中國特色社會主義制度。習近平總書記強調(diào)：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶。”[17]273在反貧困方面，他多次強調(diào)要通過改革、發(fā)展和完善社會主義制度，充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢，為貧困治理提供根本制度保障。脫貧攻堅時期，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下各級政府進行了廣泛的社會動員和資源整合，用生動的扶貧案例向世界講述了社會主義制度集中力量辦大事的真實故事。2021年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上總結(jié)中國脫貧攻堅經(jīng)驗時指出，中國脫貧攻堅取得成功在于我們堅持“立足我國國情，把握減貧規(guī)律，出臺一系列超常規(guī)政策舉措，構(gòu)建了一整套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系，走出了一條中國特色減貧道路，形成了中國特色反貧困理論”[23]。實踐證明，社會主義制度是中國共產(chǎn)黨在長期奮斗中所選擇的適合中國國情、能夠解決中國現(xiàn)實問題的國家根本制度。

社會主義的本質(zhì)就是要消滅貧困，在中國共產(chǎn)黨貧困治理思想中，社會主義制度與貧困不相容。社會主義制度確立為國家的根本制度后，就具有了制度領(lǐng)導的功能。在反貧困方面，中國共產(chǎn)黨把其反貧困思想以制度的形式嵌入社會主義制度之中，并把最廣大人民群眾的根本利益放在重要位置，體現(xiàn)出強大的制度領(lǐng)導力[24]。

(二)貧困治理制度：中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的主體制度

貧困治理制度包括專項和綜合性貧困治理制度，以貧困治理為主要內(nèi)容，且具有明確的階段性目標。專項貧困治理制度主要是針對具體的貧困領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、醫(yī)療扶貧等。相對而言，綜合性貧困治理制度針對的是多個領(lǐng)域，因此扶貧對象和內(nèi)容都具有綜合性。一般而言，專項貧困治理制度是在綜合性貧困治理制度的基礎(chǔ)上制定的。貧困治理制度集中反映了中國共產(chǎn)黨的反貧困思想，是中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的主體制度。20世紀80年代中期，中國進入了制度化貧困治理時期。綜合性貧困治理制度主要由國務(wù)院或中共中央和國務(wù)院聯(lián)合制定，如20世紀80年代，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》(1984)，20世紀90年代國務(wù)院發(fā)布的《八七扶貧攻堅計劃》(1994)、中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》(1996)，2000年后國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(2014)、《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(2015)、《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》(2018)等。這些綜合性貧困治理制度集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導人的反貧困思想。如《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》開篇指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。”同時，該文件集中體現(xiàn)了習近平總書記的精準扶貧思想，強調(diào)“把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略”。另外，該文件還要求健全精準扶貧工作機制、抓好精準識別和建檔立卡關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而推動精準扶貧實現(xiàn)從思想引領(lǐng)到制度領(lǐng)導的有效銜接。

專項貧困治理制度主要是政府的各職能部門在職責范圍內(nèi)所出臺的專項扶貧政策。黨的十八大以后，國家衛(wèi)健委等多部門下發(fā)《關(guān)于印發(fā)健康扶貧三年攻堅行動實施方案的通知》(2018)、農(nóng)業(yè)部等部門聯(lián)合印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進精準脫貧指導意見》(2016)、教育部等部門印發(fā)《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》(2018)等政策文件。專項貧困治理制度不僅是中央各部門對綜合性扶貧政策在其職能范圍內(nèi)的細化落實，也是習近平總書記的貧困治理思想在各個領(lǐng)域制度化的具體體現(xiàn)。如在教育扶貧方面，習近平總書記在多個場合強調(diào)教育在反貧困中的重要意義，指出“扶貧必扶智，治貧先治愚。貧窮并不可怕，怕的是智力不足、頭腦空空，怕的是知識匱乏、精神委頓”[18]137，“治貧先治愚。要把下一代的教育工作做好，特別是要注重山區(qū)貧困地區(qū)下一代的成長”[18]131-132，在健康扶貧方面，他強調(diào)“要幫助貧困地區(qū)群眾提高身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、就業(yè)能力，努力阻止因病致貧、因病返貧……堅決阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞”[18]133。

從思想引領(lǐng)對貧困治理制度的影響來看，隨著中國共產(chǎn)黨反貧困思想的不斷演進，中國的貧困治理制度也在不斷發(fā)展完善，不僅成為實現(xiàn)貧困治理階段性目標的重要制度規(guī)范，也實現(xiàn)了思想引領(lǐng)與制度領(lǐng)導的有機統(tǒng)一。

(三)益貧性制度：中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的重要制度

益貧性制度雖然不以反貧困為主要目標，但該制度目標的實現(xiàn)有助于降低特定對象的貧困脆弱性，具有顯著的益貧性特點。社會保障制度、公共服務(wù)制度和支農(nóng)惠農(nóng)政策等構(gòu)成了中國益貧性制度的主要內(nèi)容。社會保障作為國家重要的經(jīng)濟社會制度，具有扶貧濟困的功能。在新中國成立初期，面對失業(yè)和老弱病殘人員生活困難問題，毛澤東要求“生計太困難者，先行接濟，不使挨餓”[25]，并強調(diào)失業(yè)是一件大事，指出“人民政府業(yè)已開始著手采取救濟和安置失業(yè)人員的辦法，以期有步驟地解決這個問題”[12]69。為此，1954年的《憲法》融入了毛澤東的社會保障思想，把保障勞動就業(yè)、在年老、疾病或者喪失勞動能力時獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利寫入憲法。毛澤東的社會保障思想在改革開放后的反貧困制度中得到了繼承，1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》要求民政部門建立和健全社會保障體系，為貧困人口中優(yōu)撫、救濟對象提供基本生活保障。2008年，黨的十七屆三中全會提出社會保障制度和扶貧開發(fā)的銜接問題。2015年，在中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記提出“五個一批”工程，其中就有“社會保障兜底一批”，要求對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，并要求加大其他形式的社會救助力度。此后，民政部、財政部和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》，充分體現(xiàn)了習近平總書記在社會保障方面的反貧困思想。在公共服務(wù)方面，新中國成立以來歷屆黨和國家領(lǐng)導人都重視農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等工作，并在服務(wù)型政府目標提出后加大了農(nóng)村公共服務(wù)投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等水平得到大幅度提高。在2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記指出脫貧攻堅的基本目標為“2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障”[17]84，同時實現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。為此，教育部等部門印發(fā)《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》等政策文件，國家醫(yī)保局、財政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合出臺《醫(yī)療保障扶貧三年行動實施方案(2018—2020年)》等，都是對于習近平總書記的公共服務(wù)反貧困思想制度化的重要文件。支農(nóng)惠農(nóng)政策則集中體現(xiàn)于中央發(fā)布的“一號文件”中，這些政策雖然不是以反貧困為主要目標，但卻具有明顯的益貧效應(yīng)。因此，有學者也指出中國大規(guī)模減貧是經(jīng)濟高速增長、大規(guī)模區(qū)域性扶貧開發(fā)、社會保障政策、支農(nóng)惠農(nóng)政策等多種因素共同作用的結(jié)果[26]。作為貧困治理制度的重要補充，中國共產(chǎn)黨通過不斷探索益貧性制度與貧困治理制度的有效銜接，更好地實現(xiàn)了反貧困思想對貧困治理制度的價值引領(lǐng)作用。

四、中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的治理啟示

作為中國特色反貧困理論的重要組成部分，中國共產(chǎn)黨的反貧困思想為中國貧困治理制度和反貧困實踐提供了思想引領(lǐng)，指明了反貧困的基本方向。從思想引領(lǐng)到制度領(lǐng)導，有效發(fā)揮思想引領(lǐng)力與制度領(lǐng)導力在貧困治理中的雙重作用，是中國反貧困取得成功的基本經(jīng)驗。這些經(jīng)驗不僅對相對貧困治理具有積極意義，也對經(jīng)濟社會其他領(lǐng)域的治理具有重要啟示。

(一)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，深入學習黨的核心領(lǐng)導人的治國理政思想

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就堅持把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為初心使命。帶領(lǐng)全國人民擺脫貧困，實現(xiàn)共同富裕是中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導人孜孜以求的目標。為消除貧困，他們根據(jù)不同時期中國的貧困狀況和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，不斷思考貧困治理之道而豐富和發(fā)展中國共產(chǎn)黨反貧困思想，并把這些思想融入國家根本制度和貧困治理制度之中，成為不同時期反貧困實踐所遵循的基本價值理念。在中國共產(chǎn)黨反貧困思想的引領(lǐng)下，中國通過不斷完善貧困治理制度，最終取得了反貧困的偉大勝利，在中國歷史上第一次消除了絕對貧困。中國共產(chǎn)黨的反貧困思想集中體現(xiàn)為黨的核心領(lǐng)導人對反貧困問題的思考與判斷，這也是中國共產(chǎn)黨治國理政思想的重要組成部分。因此，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，深入學習黨的核心領(lǐng)導人的治國理政思想，發(fā)揮其在經(jīng)濟社會治理中的價值引領(lǐng)作用，才能制定出適合中國國情的治理制度，提高治理效能。

(二)堅持社會主義制度，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢

“貧窮不是社會主義，社會主義就是要消滅貧窮”是全體中國共產(chǎn)黨人對社會主義制度本質(zhì)的共同認知，也是中國共產(chǎn)黨反貧困思想的重要內(nèi)容。社會主義制度具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，因此，在面對重大經(jīng)濟社會治理問題和實現(xiàn)國家重大戰(zhàn)略目標任務(wù)時，全黨全國人民可以在短時期內(nèi)形成治理共識，集中人力、財力和物力解決問題。在脫貧攻堅時期，中國出臺了一系列超強度的政策措施，向貧困村和脫貧任務(wù)較重的村選派駐村工作隊和第一書記，進行高強度財政支持，并形成政府主導、社會參與的大扶貧格局，最終取得脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大勝利，在反貧困領(lǐng)域充分體現(xiàn)了社會主義制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨反貧困的成功經(jīng)驗表明，社會主義制度是凝結(jié)了中國共產(chǎn)黨基本價值理念的國家根本制度，只有堅持社會主義制度，在重大社會治理問題上才能取得最廣泛的共識，才能更容易確定治理的基本目標，并通過制度制定和執(zhí)行實現(xiàn)該目標。

(三)堅持以人民為中心的治理理念，弘揚黨的群眾路線

在中國共產(chǎn)黨反貧困思想中，清晰地展示出以人民為中心的基本價值理念。因此，無論是在思想引領(lǐng)過程還是制度領(lǐng)導階段，中國共產(chǎn)黨始終堅持群眾路線的工作方法?！叭罕娐肪€是我們黨的生命線和根本工作路線，是我們黨永葆青春活力和戰(zhàn)斗力的重要傳家寶?！盵27]在反貧困過程中，黨和政府深入群眾，依靠群眾，注重調(diào)動貧困群眾的參與積極性，激發(fā)其內(nèi)生動力。特別是在脫貧攻堅時期，黨和政府以制度化的形式選派駐村工作隊和第一書記，對貧困戶進行精準幫扶，以實際行動詮釋中國共產(chǎn)黨以人民為中心的基本價值理念，見證中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的成功實踐。中國在反貧困領(lǐng)域取得的偉大成就也表明，在經(jīng)濟社會治理領(lǐng)域不僅要堅持以人民為中心的基本價值理念，還要在制度設(shè)計與制度執(zhí)行中堅持和弘揚黨的群眾路線之優(yōu)良傳統(tǒng)?？梢哉f，只有以人民群眾的根本利益為出發(fā)點，在治理過程中發(fā)動群眾參與，得到群眾擁護和支持，才能取得治理方面的成功。

(四)堅持發(fā)展和完善治理制度體系，提高制度間的匹配度

所謂制度匹配是指各類制度通過種種途徑黏合在一起，它們之間在互動時相互支持、相互增效[28]。國家根本制度、貧困治理制度和益貧性制度之間有效匹配，在執(zhí)行中相互補充，相互支持，決定著中國反貧困的績效水平。事實證明，中國共產(chǎn)黨反貧困思想發(fā)展的過程就是中國探索反貧困制度之間相互匹配的過程。在中國共產(chǎn)黨反貧困思想的引領(lǐng)下，根據(jù)不同時期的貧困治理需要，中國反貧困制度之間的匹配度不斷提高。以貧困治理制度為例，在制度設(shè)計上扶貧資金從瞄準貧困區(qū)域和貧困縣，到瞄準貧困村，再到瞄準貧困戶，最終找到了一條適合新時期貧困治理需求的精準扶貧之路。在習近平總書記的反貧困思想的引領(lǐng)下，中國完善了綜合性和專項貧困治理制度，也從教育、醫(yī)療、健康、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、社會保障、支農(nóng)惠農(nóng)政策等方面完善了益貧性制度體系，從而實現(xiàn)了反貧困制度的有效匹配。這也是在制度設(shè)計方面中國脫貧攻堅取得決定性勝利的重要經(jīng)驗。制度匹配對中國經(jīng)濟社會領(lǐng)域的治理具有重要啟示，即思想引領(lǐng)保障治理的基本價值取向，制度匹配促使思想引領(lǐng)力和制度領(lǐng)導力轉(zhuǎn)為組織領(lǐng)導力和群眾號召力，進而更加高效地實現(xiàn)治理目標。

(五)堅持黨政目標的一致性，在治理制度中融入中國共產(chǎn)黨治國理政思想

黨政目標一致性是中國在國家治理方面的突出特點，也是重要優(yōu)勢。在貧困治理中，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導下的各級人民政府在中國共產(chǎn)黨反貧困思想引領(lǐng)下，目標高度一致，通過不斷完善貧困治理制度體系，明確階段性治理目標，并采取有效的治理手段和方法，保障治理目標如期實現(xiàn)。黨政目標一致性是中國共產(chǎn)黨反貧困思想制度化的基礎(chǔ)，也是反貧困制度落到實處的根本保障。從比較視角來看，中國特色社會主義制度之所以在國家治理方面具有制度優(yōu)勢，也源于中國是一個黨政目標一致性的國家。黨政目標保持高度一致，避免了執(zhí)政黨與政府之間的相互牽制與內(nèi)耗式博弈，從而可以把國家治理的重心放在全心全意為人民服務(wù)方面。這也表明在經(jīng)濟社會各個治理領(lǐng)域都必須堅持黨政目標一致性，在治理制度中融入中國共產(chǎn)黨的治國理政思想，在制度執(zhí)行中堅持以人民為中心的價值理念，才能取得卓越的治理績效。