賈陶然

（吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

宅基地制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要制度保障。然而由于宅基地管理的現(xiàn)實(shí)因素較為繁雜，導(dǎo)致農(nóng)村在實(shí)施宅基地制度中出現(xiàn)了“一戶多宅”“超標(biāo)違建”“閑置荒廢”“隱性流轉(zhuǎn)”等問題，造成了土地的浪費(fèi)和低效利用，一定程度上也擴(kuò)大了農(nóng)村地區(qū)與城市間平等發(fā)展權(quán)的張力，阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出要求通過改革，構(gòu)建更加有序高效的宅基地制度體系，盤活農(nóng)民閑置宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村土地利用率，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度管理實(shí)踐中存在的問題

推進(jìn)宅基地制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要。然而從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)的宅基地制度在現(xiàn)階段的管理實(shí)踐中還存在著以下三個(gè)方面的問題。

（一）一戶多宅、超標(biāo)違建和無序建設(shè)問題

《土地管理法》中規(guī)定了農(nóng)村每戶村民只能擁有一處宅基地，且其宅基地的面積不能超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。然而在現(xiàn)實(shí)中，有些村民出于攀比心理或追求經(jīng)濟(jì)利益，通過夫妻兩個(gè)人假離婚，建新不拆舊、批而不建等方式達(dá)到“一戶多宅”的目的。許多農(nóng)戶利用自有住房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致宅基地占地超標(biāo)嚴(yán)重。更有甚者，違法侵占耕地建房。加之近年來農(nóng)村收入水平的提高使得農(nóng)戶日益傾向于在地理位置優(yōu)越的地方建造新的住宅，導(dǎo)致新建住宅不斷擴(kuò)張[1]，卻并未將舊房拆除，也沒有把舊宅基地的使用權(quán)退回村集體。甚至有的農(nóng)戶在占地心態(tài)的影響下，一味追求宅基地的面積和數(shù)量，但在新宅基地申請(qǐng)得到審批后往往由于資金困難無法動(dòng)工建房。一戶多宅、建新不拆舊、批而不建等原因造成了農(nóng)村宅基地的布局分散和無序建設(shè)。這些后果不僅制約了公共設(shè)施的建設(shè)，增加了管理成本，阻礙了農(nóng)村生活環(huán)境和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，同時(shí)也對(duì)土地集約利用產(chǎn)生了負(fù)面影響。

（二）農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，宅基地大面積閑置

我國(guó)農(nóng)村宅基地面積大約占農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的70%，然而其中有1/3長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)[2]。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，大部分農(nóng)村人口為追求更多的收入向城市轉(zhuǎn)移，有的已經(jīng)舉家搬遷，城鎮(zhèn)有房，有的只是逢年過節(jié)回到農(nóng)村。由于宅基地的流轉(zhuǎn)制度和退出機(jī)制不完善，使得保障功能弱化的宅基地并沒有按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，導(dǎo)致了宅基地的閑置浪費(fèi)。再者，根據(jù)“地隨房走”原則[3]，如果父輩將自己擁有的宅基地上的房產(chǎn)繼承給子女，則子女可以通過繼承房屋的產(chǎn)權(quán)來獲得父輩宅基地的使用權(quán)。但如果子女已經(jīng)分戶，或已轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口且在城市有房，其繼承的宅基地并沒有實(shí)際用途。然而子女出于祖宅情結(jié)或經(jīng)濟(jì)利益等方面的考慮，不愿意將宅基地按規(guī)定交還給村集體，導(dǎo)致了宅基地的閑置浪費(fèi)。

（三）隱性流轉(zhuǎn)和灰色交易問題

目前農(nóng)村宅基地的相關(guān)法律只允許宅基地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，集體以外地區(qū)出售或轉(zhuǎn)讓宅基地都被禁止。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市建設(shè)用地的供給壓力倍增，部分購(gòu)房需求旺盛的群體選擇購(gòu)買集體建設(shè)用地建造的農(nóng)民住宅，特別是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，如近郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部，交通的便利使得這部分地區(qū)農(nóng)村宅基地自帶地理優(yōu)勢(shì)。由于缺乏合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制，導(dǎo)致大量隱性流轉(zhuǎn)和灰色交易產(chǎn)生，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象屢禁不止。隱性流轉(zhuǎn)和灰色交易在給買賣雙方都帶來風(fēng)險(xiǎn)和交易隱患、干擾土地市場(chǎng)正常運(yùn)行的同時(shí)，也給農(nóng)村宅基地的管理和規(guī)劃帶來較大困難。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度管理實(shí)踐中存在問題的成因分析

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度管理實(shí)踐中存在的“一戶多宅”“超標(biāo)違建”“閑置荒廢”“隱性流轉(zhuǎn)”等問題受多重因素的影響，本文歸納總結(jié)出了導(dǎo)致宅基地制度管理實(shí)踐中存在問題的三大成因。

（一）“一戶一宅”政策落實(shí)不到位

《土地管理法》第六十二條雖然規(guī)定了“一戶一宅”的申請(qǐng)?jiān)瓌t，但對(duì)于 “戶”的含義以及分戶的具體標(biāo)準(zhǔn)并未作明確說明。于是，在實(shí)際工作中就產(chǎn)生了各種各樣的實(shí)施方法。例如：有的依據(jù)公安機(jī)關(guān)戶籍的登記來認(rèn)定，有的以農(nóng)村集體土地家庭承包過程中的家庭承包戶作為參考，有的則規(guī)定父母必須與一個(gè)兒子構(gòu)成一戶。還有不少村民按照習(xí)俗慣例與個(gè)人理解，把戶籍制度下的 “戶”等同于生活的家庭，認(rèn)為只要村集體成員到了一定年齡，無論其是否分戶都可以向村集體申請(qǐng)宅基地。這就會(huì)導(dǎo)致有些村民實(shí)際上達(dá)不到分戶的條件或者分戶的時(shí)間，但卻提前進(jìn)行分戶來占取宅基地，造成了宅基地分配與管理的混亂。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)尚未得到充分落實(shí)

從產(chǎn)權(quán)歸屬來分析，宅基地是農(nóng)民集體所有的土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)民集體所有的名義依法行使宅基地的所有權(quán)。但在實(shí)踐層面，村集體經(jīng)濟(jì)組織并未充分行使其對(duì)于宅基地的分配權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收回權(quán)以及收益權(quán)等權(quán)利[4]。一方面，由于宅基地使用權(quán)的無期限使用，加之家族內(nèi)部繼承等原因，就會(huì)造成農(nóng)戶先入為主，把宅基地看作私人所有，從而無法對(duì)宅基地集體所有產(chǎn)生認(rèn)同感。另一方面，相關(guān)部門還沒有制定有效保障宅基地所有權(quán)落實(shí)的法律法規(guī)和程序。由于宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶宅基地使用權(quán)邊界的模糊，以及保障落實(shí)宅基地集體所有權(quán)制度的缺失，導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況并不理想。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)不出村限制和退出制度不完善

現(xiàn)階段法律依舊禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)，這就限制了農(nóng)戶對(duì)于宅基地及其上農(nóng)房處置的權(quán)利，阻礙了宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的發(fā)揮，甚至還會(huì)產(chǎn)生隱性流轉(zhuǎn)和灰色交易問題。例如，通過合法方式擁有多處宅基地的農(nóng)戶是無法在集體內(nèi)達(dá)成交易的，因?yàn)榧w以內(nèi)的成員只要滿足分戶資格就可以獲得宅基地，并不需要購(gòu)置他人閑置的宅基地。又因?yàn)檎厥褂脵?quán)被禁止在集體外流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶也無法與城鎮(zhèn)居民達(dá)成交易。而現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)戶有經(jīng)濟(jì)利益的需要，城鎮(zhèn)居民有剛性購(gòu)買的需要，進(jìn)而雙方進(jìn)行一些游離在正式制度安排之外的交易。

根據(jù)目前改革試點(diǎn)的反饋來看，大多數(shù)農(nóng)戶的宅基地退出意愿也并不高。究其原因，一則是各地對(duì)于如何退出宅基地以及退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還未建立起統(tǒng)一的規(guī)定?？偟膩碚f，退出宅基地及其上房屋的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平來制定的，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不高。加之一些農(nóng)村在拆遷過程中采取一次性補(bǔ)償方案，只補(bǔ)償農(nóng)戶因拆遷造成的房屋財(cái)產(chǎn)損失。而農(nóng)戶對(duì)宅基地退出抱有著更高的預(yù)期，希望能對(duì)其使用權(quán)的絕對(duì)消滅進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。這些原因都導(dǎo)致了農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力不足。另外，在宅基地退出的評(píng)估過程中，僅考慮房屋結(jié)構(gòu)的不同分類，并不考慮房屋的用途以及新舊程度等隱形價(jià)值的做法，使農(nóng)戶產(chǎn)生嚴(yán)重的抵觸心理。再者，由于城市的房?jī)r(jià)、生活成本等壓力要遠(yuǎn)高于農(nóng)村，宅基地對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來說是重要的后備保障，且占用閑置宅基地也不用支付對(duì)價(jià)，故而農(nóng)戶的主動(dòng)退出意愿不強(qiáng)。

三、宅基地制度改革的主要路徑

對(duì)現(xiàn)有宅基地制度進(jìn)行改革，建立實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的體制機(jī)制是鄉(xiāng)村全面振興的應(yīng)有之義，也是農(nóng)村全面發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。具體而言，農(nóng)村宅基地制度改革的主要路徑，應(yīng)該從以下三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建和完善。

（一）嚴(yán)格落實(shí) “一戶一宅”規(guī)定，構(gòu)建規(guī)范的宅基地管理制度體系

村集體應(yīng)嚴(yán)格落實(shí) “一戶一宅”政策和規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的原則，制定相應(yīng)的制度和規(guī)則。首先，要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)戶的內(nèi)涵作出界定，明確規(guī)定分戶的條件，并在法律上對(duì)如何認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出規(guī)范。只有具備既是村集體成員又取得分戶資格的條件，才能對(duì)其進(jìn)行宅基地分配[5]。其次，對(duì)“一戶多宅”的情況進(jìn)行摸排，如果是合法繼承，則提供合理的有償退出方案，或者繳納費(fèi)用允許農(nóng)戶有償使用，但對(duì)于違法建筑的部分要將其強(qiáng)制收回。最后，有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格對(duì)農(nóng)戶超標(biāo)占地、違法侵占耕地建房、建新不拆舊等亂象進(jìn)行整治并加強(qiáng)管控力度，嚴(yán)禁農(nóng)戶隨意擴(kuò)建自己的宅基地面積以及通過各種方式達(dá)到“一戶多宅”的目的。尤其是對(duì)于在未審批區(qū)域自行占地或違法侵占耕地的行為，村集體應(yīng)該在強(qiáng)制收回宅基地的基礎(chǔ)上加大懲處力度。同時(shí)，村集體應(yīng)將收回的宅基地進(jìn)行集中規(guī)劃，將其恢復(fù)為生態(tài)用地或其他集約用地?？偠灾?，相關(guān)部門要繼續(xù)完善宅基地的分配制度以及收回制度、違法占地行為的懲罰制度、超面積宅基地進(jìn)行有償使用的制度和宅基地利用的日常監(jiān)管制度等，為長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二） 加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，完善宅基地集體所有權(quán)的行使機(jī)制

在農(nóng)村宅基地制度改革的進(jìn)程中，要始終堅(jiān)持宅基地集體所有制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)的法定行使主體，依法享有對(duì)宅基地的占有、使用、收益、處分等所有權(quán)權(quán)利。宅基地制度改革必須重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系。首先，要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做實(shí)，成立一個(gè)實(shí)體組織作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人代表。只有做實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，才能更有效地賦予其宅基地所有權(quán)的主體權(quán)能。其次，要建立相關(guān)配套的程序性規(guī)則落實(shí)宅基地所有權(quán)，在法律層面界定集體所有權(quán)的權(quán)利主體，賦予其包含占有、分配、使用、收益、監(jiān)督等在內(nèi)的完整處分權(quán)利。最后，未來的政策和法規(guī)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)鍵地位，強(qiáng)化其對(duì)于宅基地的分配權(quán)、收回權(quán)、流轉(zhuǎn)監(jiān)督權(quán)、日常管理權(quán)以及收益權(quán)等權(quán)利，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的宅基地流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)價(jià)值

構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制是提高宅基地利用效率、實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，要在堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)和保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大宅基地的流轉(zhuǎn)主體范圍，探索創(chuàng)新多元化的宅基地流轉(zhuǎn)方式，如作價(jià)入股、產(chǎn)權(quán)置換等。同時(shí)，要鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員通過自營(yíng)或者入股等多種方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，因地制宜地發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游等多業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)。這不僅可以盤活農(nóng)村閑置宅基地和住宅，促進(jìn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，還可以提供就業(yè)崗位，解決農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)問題。另一方面，要逐步建立健全宅基地自愿有償?shù)耐顺鰴C(jī)制，采取暫時(shí)性退出與永久性退出相結(jié)合的方式，構(gòu)建科學(xué)合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同群體的實(shí)際情況和需求，制定相應(yīng)的補(bǔ)償方案。對(duì)于暫時(shí)退出的應(yīng)允許其擁有重返農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利；對(duì)于永久退出的農(nóng)戶，可以采取宅基地退出“股權(quán)補(bǔ)償”的方式代替一次性補(bǔ)償方案，消除農(nóng)戶的后顧之憂，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)戶自愿退出宅基地的動(dòng)力。對(duì)于騰退的宅基地，要按照節(jié)約、集約用地的原則對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)劃，在完成復(fù)墾要求并留足農(nóng)村自身發(fā)展用地后，將節(jié)余土地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，推動(dòng)其入市交易并健全監(jiān)管機(jī)制，逐步建立完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地在統(tǒng)一市場(chǎng)同權(quán)同價(jià)，最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

結(jié) 語(yǔ)

作為我國(guó)土地制度的重要組成部分，宅基地制度長(zhǎng)期有效地保障了農(nóng)民的基本居住需求和相應(yīng)福利保障，維持了農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，鞏固了農(nóng)村土地集體所有制。近年來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出要求構(gòu)建更加有序高效的宅基地利用與管理制度體系，挖掘宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。在宅基地制度改革的過程中，必須始終堅(jiān)持宅基地集體所有制，在切實(shí)保障村民合理建房用地需求的基礎(chǔ)上逐步顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，推動(dòng)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)許可，最終構(gòu)建起完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)。這對(duì)于解決我國(guó)當(dāng)前土地資源利用的供需矛盾、提高農(nóng)民收入、助力鄉(xiāng)村振興具有重大意義。