應(yīng)益昕，李 慧，王 健

（中國科學(xué)技術(shù)部科技評估中心，北京 100081）

2021年3月，歐盟委員會在其官方網(wǎng)站正式發(fā)布了《“地平線歐洲”2021—2024年戰(zhàn)略計劃》（以下簡稱“地平線歐洲計劃”），經(jīng)過近3年的籌備，地平線歐洲計劃正式啟動實施。本文將系統(tǒng)分析地平線歐洲計劃的組織實施體制機制特點，以期為我國重大科技任務(wù)的組織實施提供借鑒。

1 地平線歐洲計劃的決策部署

2018年，歐盟委員會提出了地平線歐洲計劃，以接替兩年后將結(jié)束的地平線2020計劃。歐洲議會和歐盟理事會于2019年3月和4月分別就地平線歐洲計劃達(dá)成了臨時協(xié)議，并于2020年12月達(dá)成了正式實施該計劃的協(xié)議，該計劃實施年限為2021—2027年，總預(yù)算為955億歐元。計劃旨在夯實歐盟科技基礎(chǔ)，增強歐盟競爭力，助力應(yīng)對全球挑戰(zhàn)；促進(jìn)開放合作并加強研究成果對歐盟政策制定和實施的影響；支持創(chuàng)造和更好地傳播創(chuàng)新知識和技術(shù)；充分利用歐盟人才庫，創(chuàng)造就業(yè)機會，優(yōu)化投資布局，提升工業(yè)競爭力，推動經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展[1]。該計劃組織實施過程致力于：一是影響最大化。在計劃整體、任務(wù)、課題等各個層級均設(shè)定了績效目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向提升計劃的績效影響。二是創(chuàng)新管理方式，提高管理效率。一方面通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型簡化訪問方式，吸引更多利益相關(guān)者參與，并加強數(shù)據(jù)結(jié)果的共享和交流[2]；另一方面制定更為簡便的參與規(guī)則，減輕利益相關(guān)者的行政負(fù)擔(dān)，如減少申請書頁數(shù)限制，使申請者更專注于關(guān)鍵要素填寫[3]。三是促進(jìn)與其他歐盟計劃的協(xié)同，與跨年度財務(wù)框架（MFF）的其他計劃銜接安排。

地平線歐洲計劃的研究設(shè)立，遵循了地平線2020計劃中期評估提出的改進(jìn)建議，致力于進(jìn)一步增強計劃的開放性和影響力，而非徹底革新。與地平線2020計劃相比，該計劃做出了如下改進(jìn)：一是設(shè)立歐洲創(chuàng)新理事會，通過資助基礎(chǔ)研究和市場應(yīng)用兩個階段，支持最具創(chuàng)新性的初創(chuàng)企業(yè)實現(xiàn)創(chuàng)新想法，將最有前景的創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。二是設(shè)立歐盟R&I任務(wù)，這類任務(wù)涉及抗擊癌癥、清潔運輸、無塑料海洋等目標(biāo)明確、事關(guān)人民生活的重要議題，鼓勵跨學(xué)科合作，并由歐盟委員會與市民、利益相關(guān)者和成員國共同研究設(shè)計任務(wù)方向。

2 地平線歐洲計劃的組織實施架構(gòu)

總體上，地平線歐洲計劃主要包括三大支柱領(lǐng)域——“卓越科學(xué)”“全球性挑戰(zhàn)”以及“創(chuàng)新歐洲”。其中“卓越科學(xué)”重點支持基礎(chǔ)研究、顛覆性前沿技術(shù)等，涉及歐洲研究委員會、瑪麗·居里項目及科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；“全球性挑戰(zhàn)”以為全球性挑戰(zhàn)提供解決方案為目標(biāo)，涉及健康、環(huán)境、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等多個領(lǐng)域；“創(chuàng)新歐洲”以市場應(yīng)用為導(dǎo)向，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的，涉及歐洲創(chuàng)新理事會、歐洲創(chuàng)新生態(tài)體系、歐洲技術(shù)與創(chuàng)新研究院等。此外，地平線歐洲計劃還設(shè)有“加強歐洲研究區(qū)建設(shè)”版塊為上述三大支柱領(lǐng)域提供支撐，該版塊通過構(gòu)建跨學(xué)科網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)知識傳播等方式擴大研究參與者范圍，并通過研究改革舉措等優(yōu)化歐盟創(chuàng)新體系建設(shè)。

地平線歐洲計劃的組織實施與管理由歐盟委員會總體負(fù)責(zé)，其下設(shè)科研與創(chuàng)新總司負(fù)責(zé)計劃的宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)規(guī)劃及政策制定、監(jiān)督評估等工作，歐洲研究理事會、歐盟研究執(zhí)行局等作為執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)項目立項及過程管理等，同時為規(guī)劃政策制定提供咨詢建議。2021年，歐盟委員會對組織管理架構(gòu)做出了優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步加大了執(zhí)行機構(gòu)數(shù)量，以使科研與創(chuàng)新總司能夠更好地開展政策研究與制定工作[4]。

3 組織實施機制

3.1 創(chuàng)新方向選擇機制

地平線歐洲計劃的任務(wù)方向確定遵循使命導(dǎo)向型創(chuàng)新政策。一是明確任務(wù)的遴選原則，包括社會意義廣泛，研究目標(biāo)明確可考核，目標(biāo)宏遠(yuǎn)但具有科技供給能力，需跨部門、跨學(xué)科、跨主體協(xié)作等[5]。二是開展技術(shù)預(yù)測。歐盟委員會于2016年啟動技術(shù)預(yù)測，歷經(jīng)2年時間，通過場景模擬、德爾菲法等技術(shù)手段，提出了輔助生活、生物經(jīng)濟(jì)、可再生能源、持續(xù)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等19項重要創(chuàng)新方向，為歐盟地平線計劃的任務(wù)方向遴選提供決策參考[6]。三是多方參與，共同凝練需求。計劃研究確立過程中，通過線上協(xié)同設(shè)計活動收集到8 000多份書面反饋意見，并通過2019年歐洲研究創(chuàng)新日交流活動線下收集了公眾意見[7]，讓公民參與項目設(shè)計及其實施，利用用戶驅(qū)動創(chuàng)新，以此優(yōu)化地平線歐洲計劃的投資效果。

3.2 資金來源及分配機制

歐盟2021—2027年用于科技創(chuàng)新的經(jīng)費預(yù)算為1 000億歐元，955億歐元用于地平線歐洲計劃，其中35億歐元在InvestEU基金下分配，InvestEU基金允許使用貸款、擔(dān)保、股權(quán)和其他基于市場的工具來撬動公共和私人投資用于研究創(chuàng)新。此外，歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲海事漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖基金、 歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金等多個基金也將參與地平線歐洲計劃實施。在資金管理方面，該計劃采取了系列措施簡化工作程序，如資金利率保持穩(wěn)定、融資模式進(jìn)一步簡化、加大利用簡化形式的贈款（包括一次性付款）等[8]。此外，計劃設(shè)立了快捷通道，使小型合作團(tuán)隊更快捷地獲得資金，如對于“全球性挑戰(zhàn)”支柱下不多于6個合作單位組成的研究團(tuán)隊，項目立項后6個月內(nèi)可完成資金撥付[9]。

3.3 開放合作機制

開放合作是地平線歐洲計劃的重要運作方式。在開放獲取方面：一是構(gòu)建了歐洲開放科學(xué)云平臺，確保數(shù)據(jù)、軟件、模型、算法等研究成果可查找、可訪問、可互操作和可重復(fù)使用。二是構(gòu)建歐洲開放研究平臺，項目參與團(tuán)隊在研究期間及研究結(jié)束后均可免費獲取同行評議出版物。三是鼓勵科研團(tuán)隊通過預(yù)注冊、注冊報告、預(yù)印本等方式早期公開分享研究成果，并鼓勵公民、社會和最終用戶共同參與科學(xué)研究[10]。在國際合作方面：一是針對性地與第三世界國家和地區(qū)在互利戰(zhàn)略領(lǐng)域開展合作。二是通過第一和第三支柱促進(jìn)前沿研究領(lǐng)域的國際交流合作，同時推動歐盟創(chuàng)新型公司國際化。三是在應(yīng)對氣候變化、可持續(xù)糧食和營養(yǎng)安全、健康問題等全球挑戰(zhàn)方面參與和領(lǐng)導(dǎo)多邊聯(lián)盟。四是與第三世界國家和地區(qū)開展政策對話，包括科學(xué)政策制定、安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定以及服務(wù)監(jiān)管環(huán)境優(yōu)化等。

3.4 協(xié)同創(chuàng)新機制

一是歐盟委員會與產(chǎn)業(yè)有效協(xié)同，避免資源重復(fù)投入和研究碎片化。2021年6月，歐盟委員會發(fā)布了11項與產(chǎn)業(yè)合作的諒解備忘錄，明確合作目標(biāo)、雙方職責(zé)及管理方式等，為合作關(guān)系奠定基礎(chǔ)。11項合作關(guān)系中，地平線歐洲計劃將承擔(dān)8億歐元研發(fā)創(chuàng)新費用，其他產(chǎn)業(yè)合作伙伴將承擔(dān)14億歐元研發(fā)創(chuàng)新費用。二是實施方案中明確部分重點領(lǐng)域項目（課題）實施過程中要采取制度化合作伙伴機制，如第二支柱中的移動、能源、數(shù)字和生物經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究院知識和創(chuàng)新中心即為制度化合作伙伴機制的一種，其開展活動涵蓋培訓(xùn)教育、成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新項目及企業(yè)孵化等，通過這一系列活動加強企業(yè)（包括中小企業(yè)）、高校和科研院所之間的合作，助力形成充滿活力的泛歐伙伴關(guān)系[11]。三是項目團(tuán)隊申請項目（課題）時，可根據(jù)攻關(guān)需求，在歐盟網(wǎng)站尋找合作者，并通過雙邊合作和多邊合作實現(xiàn)相互協(xié)作[12]。四是科技計劃協(xié)同方面，按照歐洲協(xié)同政策要求，地平線歐洲計劃將與歐洲國防基金、國際聚變能源項目、數(shù)字歐洲計劃以及連接歐洲基金等歐洲其他計劃有效協(xié)同；在項目（課題）層面，基于卓越印章機制，通過地平線歐洲計劃的評審但無法獲得資助的項目，可通過歐洲結(jié)構(gòu)和投資基金獲得資助[13]。

3.5 成果轉(zhuǎn)化機制

一是地平線歐洲計劃構(gòu)建了成果轉(zhuǎn)化平臺，接受計劃資助的項目均可在平臺發(fā)布已取得的成果，并闡明對資金、政策、市場應(yīng)用、孵化器、商業(yè)及技術(shù)伙伴等方面的需求，而政策制定者、投資者、企業(yè)家、研究人員也均可在此平臺尋求研究成果，并與成果所有者取得聯(lián)系[14]。此外，地平線歐洲計劃構(gòu)建了成果助推器，免費為項目提供專家指導(dǎo)，以使研究成果產(chǎn)生強大的社會影響，將科技創(chuàng)新活動的價值更具體地體現(xiàn)在應(yīng)對社會挑戰(zhàn)上。通過成果助推器，項目可根據(jù)自身需要，選擇成果組合宣傳、制定商業(yè)計劃及產(chǎn)品上市應(yīng)用等不同的定制化服務(wù)[15]。二是通過歐洲創(chuàng)新理事會促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化。該機構(gòu)的項目總預(yù)算為100億歐元，圍繞基礎(chǔ)研究、成果轉(zhuǎn)化和市場應(yīng)用三個階段開展資助，助推科研人員的概念想法轉(zhuǎn)化為實驗室研究成果，并進(jìn)一步推向市場，進(jìn)入市場后，企業(yè)家還可向歐洲創(chuàng)新理事會申請資金資助、貸款和咨詢服務(wù)等，以拓展業(yè)務(wù)[16]。

3.6 創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)

一是設(shè)立完善創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)課題。地平線歐洲計劃意識到歐洲乃至全世界正面臨一系列深刻而迅速的變化，迫切需要研究人員、企業(yè)家、工業(yè)界、政府、民間組織及民眾密切合作，聯(lián)合開發(fā)應(yīng)對方案。因此地平線歐洲計劃設(shè)立了歐洲創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)課題，旨在為協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)造更為包容和高效的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境[1]。二是采取系列措施減輕科研人員負(fù)擔(dān)。如簡化報銷制度，增強審計聯(lián)動性，減輕承擔(dān)多個項目的單位的負(fù)擔(dān)[17]。三是構(gòu)建激勵機制。在物質(zhì)獎勵方面，設(shè)立地平線挑戰(zhàn)獎，對應(yīng)對社會挑戰(zhàn)提供最具創(chuàng)新性解決方案的團(tuán)隊給予金錢獎勵。非物質(zhì)獎勵方面，設(shè)立獎勵創(chuàng)新城市的創(chuàng)意之都獎、鼓勵女性工作者的女性創(chuàng)新者獎、激勵采購創(chuàng)新成果的歐洲創(chuàng)新采購獎等系列獎項[18]。

3.7 監(jiān)督評估機制

地平線歐洲計劃的監(jiān)測評估體系由三部分組成：一是歐盟委員會研究創(chuàng)新總司于2018年對地平線歐洲計劃開展了事前評估，研究分析了在不同預(yù)算、不同管理方式及不同設(shè)計方案情境下，該計劃將要產(chǎn)生的不同經(jīng)濟(jì)社會影響，并對將要產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行了數(shù)據(jù)預(yù)測[19]。二是實施過程中基于基線，對計劃執(zhí)行情況開展年度評估，持續(xù)監(jiān)測計劃實施進(jìn)展情況。三是在計劃實施中期和完成后開展階段性評估和績效評估，圍繞三個維度評價計劃實施的戰(zhàn)略影響：首先是科學(xué)影響，評估計劃是否支持傳播高質(zhì)量新知識、技術(shù)以及創(chuàng)建應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的方案；其次是社會影響，評估創(chuàng)新研究對于歐盟政策制定和實施產(chǎn)生的影響，以及行業(yè)和社會對創(chuàng)新成果的吸納利用情況；最后是經(jīng)濟(jì)影響，包括市場對創(chuàng)新產(chǎn)品的應(yīng)用情況等。

4 對我國重大科技項目組織實施的啟示和建議

（1）注重重大科技計劃的持續(xù)性。一是在時間上提前部署謀劃。在地平線2020計劃結(jié)束前兩年，歐盟即啟動了地平線歐洲計劃的準(zhǔn)備工作，并在2021年正式啟動，與地平線2020計劃之間不存在斷檔期，重大創(chuàng)新領(lǐng)域獲得持續(xù)支持，前期科技計劃資助下形成的平臺、資源也得到了很好的固化。二是在組織實施上注重延續(xù)好的做法并對前期不足做出改進(jìn)。地平線歐洲計劃基于地平線2020計劃中期評估結(jié)論，延續(xù)了組織實施中“簡化程序”“開放創(chuàng)新”等系列好的做法，并在實施中強調(diào)進(jìn)一步增強開放性，強化成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，同時也根據(jù)世界科技發(fā)展趨勢新增了創(chuàng)新方向。

（2）明確重大創(chuàng)新方向的立項原則。地平線歐洲計劃實施過程中，嚴(yán)格遵照使命導(dǎo)向型創(chuàng)新政策，設(shè)定遴選原則，厘清任務(wù)方向邊界，以避免出現(xiàn)創(chuàng)新方向過于分散、不能將創(chuàng)新資源聚焦于重點領(lǐng)域的情況。建議我國創(chuàng)新方向確立決策過程中堅持“有所為有所不為”，進(jìn)一步聚焦于目標(biāo)明確，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及維護(hù)國家安全等迫切需求，需多部門、多主體協(xié)同的重大科研攻關(guān)任務(wù)，將有限的科研資源用于滿足最緊迫的科技攻關(guān)需求上，提升科研資源利用效率，避免泛化。

（3）構(gòu)建科技計劃成果轉(zhuǎn)化平臺。通過設(shè)立轉(zhuǎn)化平臺，一方面可為大中小型企業(yè)、高校、科研院所等各方搭建合作紐帶，暢通交流“堵點”，實現(xiàn)多方需求對接、優(yōu)勢互補及利益共享，推動基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)、產(chǎn)品并走向市場應(yīng)用；另一方面可助力解決科技型中小企業(yè)“融資難”問題，為企業(yè)創(chuàng)新活動與金融資金牽線搭橋，幫助中小企業(yè)獲取風(fēng)險投資，推動資金鏈與創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的融合。

（4）開展科技計劃事前評估?？萍加媱潓嵤┬鑷彝度氪罅咳?、財、物資源，前期設(shè)計科學(xué)合理將在很大程度上提升實施效果及資源使用效率。歐盟除對正在實施以及實施結(jié)束的框架計劃開展持續(xù)監(jiān)測評估外，還注重對將要實施的計劃開展事前評估。歐盟委員會在此次地平線歐洲計劃正式出臺前，對計劃的經(jīng)濟(jì)社會預(yù)期影響開展了事前評估。目前，我國科技計劃實施中基本建立了年度評估、中期評估及績效評估相結(jié)合的評估體系，對推動科技計劃實施、改進(jìn)，支撐動態(tài)調(diào)整等發(fā)揮了重要作用。建議將事前評估也納入科技計劃評估體系，對實施方案的科學(xué)性、合理性、可行性，以及計劃實施的預(yù)期效果等開展評估，提高實施方案的編制質(zhì)量，提升科技計劃的后續(xù)實施效果。