田啟戰(zhàn)，朱 聰

(1.江蘇師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.中共商丘市委黨校 馬列教研室,河南 商丘 476000)

巡視制度是黨的上級組織通過派出機構(gòu)或人員對下級組織及其成員履職盡責(zé)、權(quán)力行使、政策落實等情況進(jìn)行巡回監(jiān)督檢查的重要制度安排，貫穿于革命、建設(shè)和改革各個歷史時期，對促進(jìn)黨和人民事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前學(xué)術(shù)界圍繞黨內(nèi)巡視制度進(jìn)行了多維度、立體化的研究，而有關(guān)黨內(nèi)巡視制度發(fā)展歷程及其經(jīng)驗的研究，多數(shù)學(xué)者聚焦于中國共產(chǎn)黨某一歷史時期巡視制度建設(shè)的實踐并進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)[1-3]。雖有一些學(xué)者系統(tǒng)回顧和梳理了黨內(nèi)巡視制度的百年發(fā)展進(jìn)程[4-5]，但專門論述百年來黨內(nèi)巡視制度探索經(jīng)驗的還很欠缺。認(rèn)真歸納、提煉黨內(nèi)巡視制度百年來實踐探索的基本經(jīng)驗，無論是對深化黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識，還是對進(jìn)一步推進(jìn)新時代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展，無疑具有十分重要的價值意義。

一、始終維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是巡視制度建設(shè)的核心內(nèi)容

維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是馬克思主義政黨永葆生命力和戰(zhàn)斗力的內(nèi)在要求，也是百年來巡視工作的題中應(yīng)有之義。大革命和土地革命時期，在斗爭形勢嚴(yán)峻、交通通信條件惡劣、根據(jù)地比較分散的情況下，如何準(zhǔn)確傳達(dá)黨的路線方針、加強中央對地方的指導(dǎo)，掌握基層情況、為上級決策提供依據(jù)，解決黨內(nèi)矛盾糾紛、維護(hù)黨的團結(jié)統(tǒng)一等，是當(dāng)時黨亟須解決的主要問題。巡視制度的生成與運行則有效破解了上述困境，既強化了上級黨組織對下級黨組織的監(jiān)督指導(dǎo)，又保證了基層信息的及時上傳，成為維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要手段。比如，1927年9月，江西省委特派員劉士奇被派往鄱陽，傳達(dá)“八七”會議精神、糾正陳獨秀右傾機會主義錯誤；1929年1月，郭述申、何玉琳和曹壯父被中央派往鄂豫皖革命根據(jù)地，傳達(dá)黨的六大會議精神。又如，為傳達(dá)六屆三中全會精神、糾正李立三“左”傾冒險主義錯誤，1930年11月，涂振農(nóng)被中央派往贛東北蘇區(qū)；為貫徹落實黨的少數(shù)民族政策、工商業(yè)政策和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，1936年，以賈拓夫為團長的三邊巡視團到定邊、安邊和靖邊開展巡視工作。

全面抗戰(zhàn)和解放戰(zhàn)爭時期，針對民族民主革命過程中出現(xiàn)的游擊主義、分散主義等現(xiàn)象，黨中央除了采取建立“一元化”領(lǐng)導(dǎo)制度、請示報告制度等舉措外，還把巡視制度作為實現(xiàn)全黨政令統(tǒng)一的重要手段，確保黨的意志得到貫徹落實。新中國成立后，監(jiān)督檢查各地執(zhí)行中央決策部署依然是巡視工作的中心任務(wù)。各級黨委紛紛派出巡視員或巡視團，開展政策傳達(dá)、監(jiān)督指導(dǎo)等，有力保障了中央大政方針的執(zhí)行。改革開放新時期，中央的“放權(quán)讓利”使地方在社會經(jīng)濟發(fā)展方面獲得了相當(dāng)大的自主權(quán)，并嘗到了社會經(jīng)濟快速發(fā)展的“甜頭”，逐漸涌現(xiàn)出地方保護(hù)主義和本位主義。在此觀念驅(qū)動下，地方政府往往基于自身利益考量來選擇性地執(zhí)行中央政策，嚴(yán)重削弱了中央的宏觀調(diào)控能力?；诖?，新時期黨中央注重發(fā)揮巡視制度的“督促檢查”功能，監(jiān)督各地區(qū)、各部門貫徹執(zhí)行黨的路線方針和決策部署情況，以維護(hù)中央權(quán)威和防止地方政府行為失范，確保中央和地方步調(diào)一致。黨的十八大以來，面對黨內(nèi)存在不少落實黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、淡化和虛化等問題，黨中央著重強化政治巡視，在政治高度上突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷增強對“四個意識”“兩個維護(hù)”的監(jiān)督檢查，并通過“縱到邊、橫到底”的巡視全覆蓋，切實維護(hù)了中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二、堅定不移地維護(hù)群眾利益是巡視制度建設(shè)的價值取向

人民立場是馬克思主義政黨的根本政治立場，也是巡視制度建設(shè)的價值取向。百年來，黨在推進(jìn)巡視制度建設(shè)過程中積累的一條寶貴經(jīng)驗，就是始終堅持巡視為了人民、巡視依靠人民，把以人民為中心的價值理念貫穿到巡視工作的各個階段和各個方面。

人民群眾是巡視制度建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。不管是在革命戰(zhàn)爭年代，還是在和平建設(shè)時期，巡視干部都始終踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，強調(diào)“一切為了群眾”“時刻把群眾冷暖放在心上”。這一要求在中央蘇區(qū)得到生動體現(xiàn)，從日常生活、柴米油鹽到公共設(shè)施、造屋修橋，各級蘇維埃干部無不設(shè)法幫助群眾解決。巡視員更是經(jīng)常到群眾家中噓寒問暖，了解群眾實際需求。正如一首蘇區(qū)歌謠所唱：“干部常來我們鄉(xiāng)，巡視我鄉(xiāng)談家常；油鹽柴米樣樣問，溫暖送到心窩上。”[6]新中國成立后的巡視工作賡續(xù)和發(fā)揚了這種優(yōu)良傳統(tǒng)，時刻傾聽群眾心聲、及時回應(yīng)群眾關(guān)切，從群眾最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實問題出發(fā)，著力解決群眾反映強烈的公共服務(wù)、社會保障、司法公平、生態(tài)環(huán)保等問題，做到人民群眾反對什么、痛恨什么，就重點巡視什么、糾正什么，不斷提升群眾的獲得感和幸福感。

人民群眾是巡視制度建設(shè)的依靠力量，也是評價巡視制度效能的重要主體。歷史和實踐充分證明，如果沒有廣大黨員干部和人民群眾積極有效的參與，巡視工作也就不可能獲得可持續(xù)發(fā)展。百年來，正是因為我們黨高度重視人民群眾的主體作用，始終相信群眾和依靠群眾，才能從群眾中源源不斷地獲取支撐巡視制度發(fā)展的力量。革命時期，我們黨就要求巡視員深入群眾中去、與群眾打成一片，“決不可擺巡視員的架子”[7]，并強調(diào)巡視員須以群眾喜聞樂見的形式開展工作，“對于一切實際工作的策略問題以談話的方法作詳細(xì)的解釋，取消虛偽的冗長的文字指示”[8]。改革開放后特別是黨的十八大以來，我們黨更加注重人民群眾的參與，不斷拓寬群眾參與渠道。每輪巡視前，巡視組通過電視、報紙等媒介廣而告之，主動向群眾公布聯(lián)系方式、辦公場所等信息；巡視過程中，巡視組廣開言路，廣泛征求群眾對巡視對象的問題反饋，通過受理來電來信來訪、設(shè)立意見箱、開通網(wǎng)絡(luò)舉報平臺、進(jìn)行實地走訪調(diào)研等方式，鼓勵動員群眾參與其中，以獲取信息最大化；巡視結(jié)束后，針對群眾反映的各類問題線索進(jìn)行梳理、歸納、移交和辦理，及時將處理結(jié)果、落實整改結(jié)果向社會公示，接受群眾監(jiān)督。此外，新時代我們黨還不定期地通過網(wǎng)絡(luò)問卷、電話訪問和隨機面訪等方式開展民意調(diào)查，檢驗巡視工作效果，增強群眾的“話語權(quán)”。

三、服務(wù)于不同時期黨的中心任務(wù)是巡視制度建設(shè)的內(nèi)在要求

新制度主義學(xué)者認(rèn)為，制度運行的有效性取決于制度與其所處環(huán)境的契合度，適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展變化是制度效能得以充分發(fā)揮的前提性條件。巡視制度歷來是圍繞不同歷史時期黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)展開的，并隨著黨的中心任務(wù)變化而不斷豐富、完善。時代發(fā)展總是不斷地對巡視制度提出新要求，從其發(fā)展歷程來看，黨內(nèi)巡視制度基本遵循著“刺激-回應(yīng)”這一模式。其中，“刺激”主要是指各個歷史時期巡視制度面臨的時代主題和中心任務(wù)，“回應(yīng)”則是指針對不同發(fā)展階段的形勢和任務(wù)而采取的調(diào)整舉措。

民主革命早期，為更好地進(jìn)行革命動員和領(lǐng)導(dǎo)群眾運動，黨的二大之后，中共中央先后向地方派遣特派員、特派巡行員、巡行指導(dǎo)員，承擔(dān)傳達(dá)上級黨組織的決議指示，考察地方工農(nóng)兵青運的情形等職責(zé)。這對促進(jìn)黨的組織力量發(fā)展和工農(nóng)群眾的階級覺悟起到了積極作用。大革命失敗后，全國陷入一片白色恐怖之中，黨的組織建設(shè)面臨著嚴(yán)峻考驗：黨員隊伍出現(xiàn)分化和思想混亂，部分黨組織革命紀(jì)律性較差，中央與地方難以進(jìn)行有效信息溝通。在這種極其惡劣的生存環(huán)境下，機動靈活、形式隱蔽的巡視便成為我們黨的一項重要組織領(lǐng)導(dǎo)方式，用于整頓改造黨的各級組織、發(fā)現(xiàn)提拔優(yōu)秀干部、糾正黨內(nèi)各種不團結(jié)行為等，為鞏固壯大黨組織力量作出了難以磨滅的歷史貢獻(xiàn)。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為取得民族民主革命的勝利，我們黨適時地對巡視制度進(jìn)行調(diào)整，使其成為黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要補充手段，且以“專門巡視”的形式監(jiān)督檢查中央決策部署的貫徹落實。

1949年新中國的成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的政治地位和歷史任務(wù)發(fā)生了根本性變化。為改變我國經(jīng)濟文化落后的面貌，加快社會主義建設(shè)，執(zhí)政黨采取了趕超型的社會發(fā)展戰(zhàn)略，并相繼發(fā)動了一系列政治運動。在此歷史語境下，巡視制度成為我們黨監(jiān)督檢查各類政治運動開展情況的重要方式，有力保障了土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、整黨整風(fēng)、社會主義教育等運動的順利進(jìn)行。黨的十一屆三中全會后，我國進(jìn)入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，利己主義、本位主義、拜金主義等不良思想影響著黨員干部的價值取向和行為方式，出現(xiàn)了一些貪污腐化和違法亂紀(jì)現(xiàn)象。為增強黨的自我凈化與自我革命能力，維護(hù)黨的肌體健康。新時期中國共產(chǎn)黨把巡視制度作為加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，著重加強對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，確保做到權(quán)為民所用、利為民所謀。進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在新的歷史起點上，整體推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推動“四個全面”戰(zhàn)略布局，開啟了實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的新征程。要想把這一宏偉藍(lán)圖變?yōu)槊篮矛F(xiàn)實，就必須加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全力推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。因此，新時代巡視工作服務(wù)服從于黨和國家大局，著力解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、管黨治黨寬松軟等問題。通過開展有力的巡視監(jiān)督，確保黨的路線方針政策和中央重大決策部署得到貫徹落實、維護(hù)黨中央權(quán)威，督促各級黨員干部廉潔奉公、發(fā)揮先鋒模范作用，從而為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和建設(shè)現(xiàn)代化強國提供重要保障。

總的來說，黨內(nèi)巡視制度的適應(yīng)性變遷是中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期針對不同問題所做出的回應(yīng)，其發(fā)展演變與一定社會歷史條件和黨的時代主題相生相伴。社會環(huán)境的變化和黨的歷史任務(wù)的調(diào)整，必然要求巡視制度作出與之相適應(yīng)的變化，而巡視制度的及時調(diào)整與重新定位必將反過來促進(jìn)黨的自身建設(shè)和各項事業(yè)的發(fā)展。

四、構(gòu)建科學(xué)完善的制度體系是巡視制度建設(shè)的根本保障

制度具有穩(wěn)定性、長期性和根本性，黨內(nèi)巡視制度的可持續(xù)發(fā)展有賴于巡視法規(guī)制度體系的支撐,是否具備系統(tǒng)完善的巡視法規(guī)制度體系是區(qū)別運動式巡視與常規(guī)化巡視的一個重要指標(biāo)。我們黨自成立以來，就十分重視巡視制度體系的建構(gòu)，不斷優(yōu)化制度供給，及時將實踐中的有益經(jīng)驗?zāi)毶仙秊橹贫瘸晒?，出臺相應(yīng)規(guī)章制度來為巡視制度建設(shè)提供保障,這是百年來巡視制度建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。概括而言，黨內(nèi)巡視制度在復(fù)雜而曲折的發(fā)展歷程中主要形成了四個層次的巡視法規(guī)制度。

一是《中國共產(chǎn)黨章程》作為黨的根本大法，對巡視制度作了原則性規(guī)定，在各類巡視法規(guī)制度中居于統(tǒng)領(lǐng)地位。“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)”，其中關(guān)于巡視工作的規(guī)定是巡視制度得以存在、延續(xù)的根本依據(jù)，也為進(jìn)一步推動巡視制度的規(guī)范化、科學(xué)化建設(shè)提供了重要遵循。1922年7月，二大黨章第一次明確指出中央得隨時向各地派遣特派員。之后，黨的三大、四大通過的修正章程和六大黨章均對特派員制度進(jìn)行了確認(rèn)。改革開放以來，黨的十七大和十八大通過的黨章也都明確要求中央和省區(qū)市黨委實行巡視制度。2017年10月，十九大黨章又對巡視制度作出新的補充，增寫了“一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋”“中央有關(guān)部委和國家機關(guān)黨組/黨委開展巡視”“市縣黨委建立巡察制度”等內(nèi)容。

二是《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》作為基礎(chǔ)性法規(guī)，是對黨章關(guān)于巡視制度安排的延伸和具體化，是巡視工作的實踐結(jié)晶，主要包括機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、巡視對象、巡視內(nèi)容、工作方式、職責(zé)權(quán)限、紀(jì)律要求等。以巡視程序為例，巡視條例在推動巡視工作規(guī)范化方面扮演著十分重要的角色。民主革命時期，1928年的《巡視條例》對巡視程序作了明確規(guī)定：巡視員出發(fā)前須詳細(xì)討論出巡的具體任務(wù)和了解掌握被巡視方的有關(guān)材料；巡視中須隨時向派出黨部報告工作情形，并要求巡視時間不能過長；巡視后須向派出機關(guān)作有系統(tǒng)的報告和討論[9]。1931年的《中央巡視條例》又對巡視工作進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，除了要求巡視員在巡視中寫日記、通訊文章和工作報告外，還明確了巡視員定期報告的期限。在新中國成立后的很長一段時期，巡視工作的程序化因缺乏相應(yīng)的法規(guī)支撐而顯得相對不足。改革開放后特別是黨的十六大以來，巡視工作的程序化建設(shè)得到了快速發(fā)展?！蛾P(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》(2004年9月1日)對巡視成果運用環(huán)節(jié)作了初步說明。2009年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》直接把巡視工作程序作為單獨一部分來加以強調(diào)，分十八條就巡視流程、巡視頻次、工作時限、成果運用等方面進(jìn)行了具有可操作性的規(guī)定。2015年和2017年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》在繼續(xù)完善巡視工作程序的同時，還特別規(guī)范了巡視整改的環(huán)節(jié)、責(zé)任與時限，有力促進(jìn)了巡視成果的轉(zhuǎn)化。

三是關(guān)于巡視機構(gòu)的法規(guī)性文件，明確了各參與主體在巡視工作中的角色，對依紀(jì)依規(guī)開展巡視具有重要意義。其中，《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》分九條對領(lǐng)導(dǎo)小組的人員構(gòu)成、報告制度、會議制度和紀(jì)律要求等方面作了規(guī)定；《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》分十三條明確了巡視辦的工作職責(zé)、內(nèi)部管理與自身建設(shè)等；《中央巡視組工作規(guī)則(試行)》分六章四十二條規(guī)定了巡視組的巡視范圍和內(nèi)容、人員構(gòu)成和職責(zé)、工作方式和程序等；《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》分五章二十七條明確了巡視對象的權(quán)利與義務(wù)。“三規(guī)則一規(guī)定”為使巡視機構(gòu)的行為和運作在制度框架下進(jìn)行奠定了堅實基礎(chǔ)。四是關(guān)于具體巡視工作的配套制度，主要涉及工作程序、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)、人員管理等方面，具有應(yīng)用性、可操作性的特點，是巡視工作的“操作指南”。比如，《中央巡視工作流程(試行)》明確了巡視監(jiān)督的主要程序以及各個環(huán)節(jié)的工作安排；《中央巡視組信訪工作辦法(試行)》規(guī)定巡視組在巡視期間開展信訪工作的渠道、受理范圍和紀(jì)律要求等；《關(guān)于中央巡視組組長負(fù)責(zé)制的實施辦法》對監(jiān)督檢查巡視組組長履職盡責(zé)情況進(jìn)行了說明[10]。

歷史已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，只有以制度的形式推進(jìn)巡視工作，才能實現(xiàn)巡視工作的規(guī)范化和法治化，使其沿著正確的軌道健康發(fā)展。新時代，加強黨內(nèi)巡視制度建設(shè)：一是要堅決避免“運動化巡視”傾向，構(gòu)筑長效機制。黨的十八大以來，盡管巡視工作取得了令世人矚目的成就，但對巡視制度的爭論時有發(fā)生：“巡視監(jiān)督究竟是加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的一場政治運動，還是一種常態(tài)化的工作機制？”[11]“巡視制度能走多遠(yuǎn)？”[12]……因此，進(jìn)一步發(fā)揮巡視制度標(biāo)本兼治的作用，應(yīng)當(dāng)摒棄“運動化巡視”思維，堅持“久久為功、穩(wěn)中求進(jìn)”，不斷建立健全實體性制度、程序性機制和評價監(jiān)督體制，從而為實現(xiàn)巡視制度的可持續(xù)發(fā)展提供堅實保障。二是要堅決防止“錢穆制度陷阱”，建立科學(xué)完備的巡視制度體系。實踐證明，巡視制度若想充分釋放其應(yīng)有的效能，必須在細(xì)化上下功夫，增強巡視制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。比如，進(jìn)一步推動巡視制度與相關(guān)配套制度的銜接，既要保障相關(guān)配套制度創(chuàng)設(shè)的操作性、針對性，也要注意規(guī)避上下位制度以及新舊制度之間的矛盾、重復(fù)；進(jìn)一步推動巡視制度與其他監(jiān)督制度之間的貫通，既要注重發(fā)揮巡視監(jiān)督的牽引性和主導(dǎo)性作用，也要逐步建立各類監(jiān)督優(yōu)勢互補的協(xié)作機制，改變“九龍治水”的局面；進(jìn)一步推動巡視制度與黨的其他制度(如請示報告制度、民主集中制、組織生活制度、誡勉談話制度、干部考察考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度等)之間的協(xié)調(diào)以及黨內(nèi)巡視法規(guī)與國家法律之間的對接。

五、打造綜合素質(zhì)過硬的干部隊伍是巡視制度建設(shè)的重要條件

巡視干部是巡視制度建設(shè)中的關(guān)鍵因素和重要一環(huán)，其政治素養(yǎng)、專業(yè)能力、知識結(jié)構(gòu)等直接影響著巡視工作的質(zhì)量。我們黨歷來注重巡視干部隊伍建設(shè)，并根據(jù)不同歷史時期的形勢變化和任務(wù)需要，對此提出了不同要求。新民主主義革命時期，為有力貫徹革命路線、進(jìn)行革命斗爭，我們黨突出強調(diào)巡視干部的政治素質(zhì)、工作能力和專業(yè)化。就政治素質(zhì)而言，《中央通告第二十號》(1927年12月10日)要求巡視員必須了解“八七”會議精神、黨的各項決議和具有改造組織精神，《巡視條例》(1928年10月8日)明確規(guī)定巡視人員須有比較健全的政治觀念，黨的六屆二中全會(1929年6月)對巡視員再次提出了“政治認(rèn)識較清楚”[13]的要求，《中央巡視條例》(1931年5月1日)則進(jìn)一步規(guī)定了巡視員的條件，即“黨籍在3年以上，忠實刻苦，為黨的總路線而斗爭”[14]。就工作能力來說，1928年的《巡視條例》和1931年的《中央巡視條例》均強調(diào)巡視員須“有相當(dāng)實際工作經(jīng)歷經(jīng)驗”[15]“且能正確地了解和傳達(dá)黨的路線”[14]。1933年3月，任弼時在湘贛兩省組織會議上進(jìn)一步指出：“只要對某項工作有特別經(jīng)驗、工作積極、成分好的巡視員，就可以分配他做某項具體工作的巡視”[16]。一些地方黨組織也對巡視干部的工作能力提出了相應(yīng)要求。比如，1929年11月，中共四川省委第二次全體會議通過的《少共工作決議案》明確提出：巡視人員須具備“有相當(dāng)實際工作經(jīng)驗、做事踏實、生活無產(chǎn)階級化”[17]等條件。1934年1月，中共東滿特委在給延吉縣委的信中除了要求巡視員“階級成分好、沒有派爭及任何反革命關(guān)系”外，還須“參加過群眾斗爭、游擊戰(zhàn)爭”[18]。與此同時，我們黨還非常重視巡視干部的培訓(xùn)和鍛煉。1934年6月23日，中共中央在給山西工作委員會的信中不僅指示要“組織巡視工作的訓(xùn)練班”，還就課程內(nèi)容作出了具體安排，主要包括“把黨最近決議通俗化成易懂的大綱、怎樣做巡視工作、秘密工作、怎樣建立和鞏固支部、怎樣領(lǐng)導(dǎo)群眾”等[19]。就專業(yè)化來講，革命早期巡視人員大多由各級黨組織委員兼任。但這種“兼職化”的做法，“妨害了集體領(lǐng)導(dǎo)與正常工作”[20]。鑒于此，中共中央在1931年6月6日發(fā)布的《黨的機關(guān)組織與工作方式的轉(zhuǎn)變》中要求設(shè)有固定的巡視員。

新中國成立后特別是改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的紀(jì)檢工作需要、強化黨內(nèi)監(jiān)督，黨中央要求建設(shè)一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、作風(fēng)品質(zhì)硬的專業(yè)化巡視干部隊伍。進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持“打鐵必須自身硬”，對巡視隊伍建設(shè)提出了“忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)”的要求，為當(dāng)前及今后巡視干部隊伍建設(shè)指明了方向。一是要政治忠誠。巡視本身就是一項重要的政治任務(wù)，需要巡視干部具有堅定的理想信念，心懷“國之大者”、忠誠于黨，自覺在政治上思想上行動上同黨中央保持高度一致。二是要本領(lǐng)過硬。由于巡視對象特殊、任務(wù)繁重、方式有限，要想在規(guī)定時間內(nèi)取得預(yù)期效果，巡視干部必須擁有高超的本領(lǐng)，既要熟悉掌握政策法規(guī)和經(jīng)濟、法律等方面的知識，也要具備較強的調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題、交流溝通等能力。三是要作風(fēng)優(yōu)良。干凈、擔(dān)當(dāng)是每一位巡視干部的職業(yè)操守，也是巡視隊伍優(yōu)良作風(fēng)的具體體現(xiàn)。如果巡視干部自身不能依法辦事、清正廉潔、公道正派，又豈能監(jiān)督他人；如果巡視干部不能堅持黨性原則，缺乏“舍我其誰”的擔(dān)當(dāng)精神，巡視工作就有可能流于形式。新時代，隨著巡視監(jiān)督震懾力的彰顯，巡視干部成了重點“圍獵”對象，個別巡視干部因沒能經(jīng)受住誘惑而陷入違法違紀(jì)的泥潭。如2021年6月，中央巡視組原副部級巡視專員董宏因涉嫌受賄而被提起公訴。因此，新時代必須以更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)要求嚴(yán)格管理巡視干部，為實現(xiàn)巡視工作高質(zhì)量發(fā)展夯實組織基礎(chǔ)。

六、注重巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展是巡視制度建設(shè)的關(guān)鍵所在

回顧黨的百年奮斗歷程，巡視制度之所以能夠穩(wěn)步前行，一個重要原因就是注重與時俱進(jìn)。在這一征程中，我們黨根據(jù)不同歷史時期面臨的時代主題，對巡視制度的頂層設(shè)計、方式方法和功能定位等方面進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征。

其一，強化頂層設(shè)計的革新。推動巡視制度效能持續(xù)釋放，必須結(jié)合時代環(huán)境進(jìn)行整體性的設(shè)計與構(gòu)建。民主革命時期，黨中央先后頒布兩部巡視條例，對巡視員的工作內(nèi)容、工作方式、職責(zé)權(quán)限等基礎(chǔ)性問題作出明確規(guī)范，有力推動了巡視工作的制度化發(fā)展。改革開放以來，我們黨不僅逐步恢復(fù)了巡視制度，而且根據(jù)實踐發(fā)展需要，持續(xù)強化巡視制度的頂層設(shè)計，相繼頒布了新時期首部試行條例以及一系列規(guī)范性文件和相關(guān)配套制度，極大提升了巡視工作的制度化水平。十八大以來，黨中央一方面從全面從嚴(yán)治黨的高度統(tǒng)籌謀劃巡視制度，對巡視主體、巡視內(nèi)容、巡視方法、紀(jì)律要求等方面進(jìn)行全方位創(chuàng)新，并密集出臺了多部指導(dǎo)性文件和巡視法規(guī)，頂層設(shè)計日益成熟；另一方面著眼于構(gòu)建黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)監(jiān)督體系，明確提出黨委在落實黨風(fēng)廉政建設(shè)中負(fù)有主體責(zé)任，強化黨委的全面監(jiān)督和紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督，進(jìn)一步提升黨內(nèi)監(jiān)督的有效性。

其二，注重方式方法的創(chuàng)新。1928年的《巡視條例》規(guī)定的巡視方法主要有召集、參加各種會議(包括動員會、情況匯報會、座談會等)和審查相關(guān)材料等。1931年的《中央巡視條例》則大大改進(jìn)了巡視方式，不僅明文規(guī)定了包括開展個別教育、檢查地方黨部工作、認(rèn)真考查各種刊物、充分搜集各地政治經(jīng)濟材料等在內(nèi)的17種方式，還特別強調(diào)要加強“活的指導(dǎo)”，要求巡視員絕對消滅走馬觀花、以耳代目的官僚式巡視，深入視察各中心區(qū)域、找黨員和群眾談話、多寫文章與通訊、舉辦短期培訓(xùn)班等。新中國成立后尤其是改革開放新時期，巡視工作方式方法因時而立、因勢而變。1997年2月，中紀(jì)委在印發(fā)的《關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》中明確指出，巡視組可采取列席會議、向有關(guān)人員了解情況、查閱會議記錄和相關(guān)材料等方式。2009年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》對巡視方式進(jìn)行了一定改進(jìn)，增加了受理來信來電來訪、進(jìn)行問卷調(diào)查與民主測評、下沉一級開展走訪調(diào)研、商情有關(guān)專門部門予以協(xié)助等方式。黨的十八大以來，巡視方式得到進(jìn)一步豐富。2015年和2017年修訂后的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》都將巡視方式增加至13種，并允許開展“專項檢查”“抽查核實領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項”和“詢問知情人”等，實現(xiàn)了巡視方式方法的更新升級。

其三，更新巡視制度功能定位，實現(xiàn)由多元向單一、由廣度向深度的轉(zhuǎn)變。革命早期，巡視制度既承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)群眾運動、指導(dǎo)地方工作、發(fā)現(xiàn)提拔干部等職能，也具有監(jiān)督檢查、信息溝通、決策參考、化解矛盾糾紛等作用。全面抗戰(zhàn)以來，巡視制度功能逐漸向監(jiān)督檢查集中，以“專項巡視”的形式應(yīng)用于延安整風(fēng)、土地改革等運動中。新中國成立后，巡視制度功能未得到新的拓展，繼續(xù)作為一種重要的監(jiān)督檢查方式，對各類政治運動的開展和執(zhí)行中央關(guān)于某些重要工作的決策部署等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有力實現(xiàn)了黨的意志輸出。改革開放新時期，面對日益嚴(yán)峻的腐敗形勢，巡視制度功能逐漸定位于黨內(nèi)監(jiān)督，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的工作、作風(fēng)、廉政等方面開展巡視監(jiān)督。黨的十八大以來，巡視制度上升為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，圍繞“一個中心、四個著力、六大紀(jì)律”開展政治監(jiān)督，釋放出強大的制度威力。

其四，不斷變革巡視任務(wù)，逐漸由比較繁雜走向相對聚焦。民主革命時期，巡視任務(wù)較為繁重。1928年的《巡視條例》雖未明晰巡視員的基本任務(wù)，但實踐中巡視員擔(dān)負(fù)著上傳下達(dá)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織改造、調(diào)查了解等多重任務(wù)。1931年的《中央巡視條例》則把巡視任務(wù)界定為“嚴(yán)格檢查各地黨部的領(lǐng)導(dǎo)成分與領(lǐng)導(dǎo)方式”“考察各地工青婦及互濟會等群眾組織的工作”“檢查各地現(xiàn)有干部以及教育與提拔干部”等。新中國成立后，由于巡視制度化建設(shè)逐漸弱化，巡視任務(wù)往往具有偶發(fā)性、局部性和臨時性。改革開放以來，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭成為巡視工作的重要內(nèi)容。1996年3月，《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》把了解省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政和執(zhí)行政治紀(jì)律情況作為巡視干部的基本任務(wù)。2003年12月出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》對巡視工作內(nèi)容進(jìn)行了擴充，要求巡視組對省部級領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、民主集中制和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制以及領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用等情況開展監(jiān)督。2009年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》又增加了監(jiān)督貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和作風(fēng)建設(shè)情況的內(nèi)容。進(jìn)入新時代，巡視工作逐漸聚焦政治巡視。2015年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》把違反“六大紀(jì)律”尤其是政治紀(jì)律的情況列為巡視監(jiān)督的重點。再次修訂的巡視條例則把著力發(fā)現(xiàn)“三大問題”放在巡視工作的突出位置。

七、結(jié)語

回顧中國共產(chǎn)黨百年發(fā)展歷程，巡視制度在革命、建設(shè)和改革各個時期都發(fā)揮著建設(shè)性作用，為黨的事業(yè)取得勝利奠定堅實基礎(chǔ),黨在這個過程中積累了許多彌足珍貴的經(jīng)驗。其中，巡視制度百年來實踐探索的六條基本經(jīng)驗是一個相輔相成、相互聯(lián)系的有機整體。具體而言，始終維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是核心內(nèi)容，堅定不移地維護(hù)群眾利益是價值取向，服務(wù)于各個時期黨的中心任務(wù)是內(nèi)在要求，構(gòu)建科學(xué)完善的制度體系是根本保障，打造綜合素質(zhì)過硬的干部隊伍是重要條件，注重巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展是關(guān)鍵所在。每一條經(jīng)驗既相對獨立又密切配合，共同推動百年來巡視制度的發(fā)展，并為新時代推動巡視制度高質(zhì)量發(fā)展提供了積極有益的參考借鑒。