謝韻靜

(廣州市中級(jí)人民法院，廣東 廣州 440100)

黨的十九大報(bào)告提出“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”,2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，進(jìn)一步明確了具體制度安排。黨政關(guān)系的重大變革既推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，又一定程度上帶來相關(guān)行政法治問題。何以回應(yīng)其中的行政訴訟被告新問題，是運(yùn)用法治思維和法治方法深化改革的重要課題。

一、改革引發(fā)的救濟(jì)制度供需困境與三條潛在路徑

本輪改革使黨的機(jī)構(gòu)承接了部分國(guó)家行政管理職權(quán)，面對(duì)黨的機(jī)構(gòu)行使該行政職權(quán)可能造成的侵害，現(xiàn)行立法與司法實(shí)踐在相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)渠道上的梗阻亟須打通。

(一)短缺滯后的制度供給

“行政主體”作為行政法學(xué)上的概念，就其界定學(xué)界已有相當(dāng)深入的研究，主要考慮三個(gè)核心要素：擁有行政職權(quán)、獨(dú)立行使職權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任[1]。就其外延則根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，包括行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)的組織。實(shí)踐中法院通常從形式標(biāo)準(zhǔn)入手，嚴(yán)格依照法律的上述規(guī)定判定黨政融合機(jī)構(gòu)或黨的機(jī)構(gòu)行政訴訟被告資格。

筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)搜索到2011年至2020年上半年黨的機(jī)構(gòu)作為被告被提起行政訴訟的裁判文書共134份(1)以“案件類型：行政案件”和“當(dāng)事人：中共或中國(guó)共產(chǎn)黨”為關(guān)鍵詞，2020年7月31日搜索并剔除重復(fù)或無內(nèi)容的文書后得。。其中，明確肯定黨的機(jī)構(gòu)被告資格的6份，明確否定的46份、不置可否的82份(見表1)。不僅肯定性評(píng)價(jià)數(shù)量較少，而且強(qiáng)制要求有黨的機(jī)構(gòu)對(duì)外保留或加掛行政機(jī)構(gòu)牌子這一條件?？梢姡酎h的機(jī)構(gòu)侵犯相對(duì)人行政法上的權(quán)益時(shí)，救濟(jì)渠道相當(dāng)受限；且面向新時(shí)期黨政機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)有救濟(jì)制度顯然未同步調(diào)適。

表1 法院關(guān)于黨的機(jī)構(gòu)被告資格判定的裁判文書示例

(二)亟待回應(yīng)的救濟(jì)需求

伴隨改革推進(jìn)，黨政融合機(jī)構(gòu)已然從“法治視野中的陌生人”深入民眾生活領(lǐng)域，實(shí)踐中對(duì)于其行為能否救濟(jì)、如何救濟(jì)等問題愈發(fā)突出[2]；另一方面，我國(guó)行政法學(xué)卻“任爾東西南北風(fēng)，我自巋然不動(dòng)”，未曾對(duì)群眾的強(qiáng)烈訴求作出及時(shí)、應(yīng)有的回應(yīng)，也由此導(dǎo)致司法實(shí)踐與理論共識(shí)、立法規(guī)定、基本價(jià)值的沖突，集中表現(xiàn)在公務(wù)員招錄、新聞出版和信息公開領(lǐng)域(2)示例一至三分別見人民政協(xié)網(wǎng)、(2018)最高法行申798號(hào)、國(guó)家廣播電視總局網(wǎng)。。

【示例一：公務(wù)員招錄】夏敏在湖北省國(guó)家公務(wù)員考試中筆試和面試均第一，但終因第二名被認(rèn)為“崗位合適度方面更好”而落選，其不服遂起訴湖北省保密局。武昌區(qū)法院一審駁回起訴，理由是湖北省保密局系湖北省委辦公廳下設(shè)機(jī)構(gòu)，且作出錄取第二名決定的系湖北省委組織部，兩者均屬黨的機(jī)構(gòu)，不能作為行政訴訟被告。

雖然學(xué)界在公務(wù)員能否提起行政訴訟的問題上爭(zhēng)論不休，但至少關(guān)于公務(wù)員招錄行為的可訴性已達(dá)成共識(shí)：對(duì)已參加考試但未入職的考生，應(yīng)允許其通過行政訴訟解決爭(zhēng)議。本輪改革后，部分地區(qū)的組織部并入了負(fù)責(zé)公務(wù)員管理的行政機(jī)構(gòu)，公務(wù)員管理職責(zé)統(tǒng)一歸屬于組織部。武昌區(qū)法院否認(rèn)組織部的被告資格，也就否定了其所負(fù)責(zé)的公務(wù)員招錄行為的可訴性。司法實(shí)踐與學(xué)界共識(shí)由此發(fā)生矛盾。那么，往后由組織部負(fù)責(zé)的公務(wù)員招考行為是否接受司法審查？民眾在招考過程中的權(quán)利可否救濟(jì)？

【示例二：新聞出版】國(guó)家廣播電視總局發(fā)現(xiàn)“內(nèi)涵段子”客戶端軟件和公眾號(hào)存在導(dǎo)向不正、格調(diào)低俗等問題，為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目傳播秩序，清朗互聯(lián)網(wǎng)空間視聽環(huán)境，要求“今日頭條”公司將其關(guān)停。

國(guó)家廣電總局責(zé)令關(guān)?！皟?nèi)涵段子”客戶端軟件和公眾號(hào)的行為屬于行政強(qiáng)制措施，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，“今日頭條”公司有權(quán)提起行政訴訟。本輪改革后不再保留國(guó)家新聞出版廣電總局，其新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部。若“今日頭條”公司提起行政訴訟，被告將系中央宣傳部。而一旦否定中央宣傳部的行政訴訟被告資格，相當(dāng)于阻斷“今日頭條”公司的上述救濟(jì)途徑，也導(dǎo)致司法實(shí)踐與《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定相悖離。

【示例三：信息公開】郭小兵申請(qǐng)公開“江蘇省委、省政府辦公廳正式批復(fù)20個(gè)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)方案”，最高法院認(rèn)為該信息系江蘇省委為制定主體并以黨委文號(hào)制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，不屬于《政府信息公開條例》公開范圍，故駁回再審申請(qǐng)。

改革后黨政融合機(jī)構(gòu)制發(fā)的信息與日俱增，對(duì)公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的保障需求也愈加緊迫。最高法院在未對(duì)發(fā)布行為和信息內(nèi)容作出分析的情況下，徑行以制發(fā)主體為黨的機(jī)構(gòu)而否定適用《政府信息公開條例》，難以體現(xiàn)上述改革趨勢(shì)和維護(hù)公民基本權(quán)益的價(jià)值追求。

(三)走出困境的三條可能性路徑

就理想情形而言，立法提供框架性的規(guī)則約束，司法結(jié)合具體的情形將規(guī)則落實(shí)于個(gè)案，是協(xié)調(diào)“法律約束”與“個(gè)案正義”的最佳圖景[3]。但囿于社會(huì)情勢(shì)復(fù)雜多變、規(guī)則制定者信息局限等因素，立法不可避免有所滯后，致使司法實(shí)踐在個(gè)別情況下難以找到既定規(guī)則回應(yīng)社會(huì)需求。然而，筆者并不主張司法實(shí)踐可以偏離現(xiàn)行法律的約束恣意獨(dú)行，否則有違“司法權(quán)作為中央事權(quán)”的屬性。直面黨政機(jī)構(gòu)改革對(duì)現(xiàn)行立法和既有理論的挑戰(zhàn)，倘若司法一成不變地遵循現(xiàn)行立法之規(guī)定，將使我國(guó)陷入“司法治理無能”的困境。

本輪改革面臨的最大問題在于如何在黨政融合趨勢(shì)下建立起更好的行政法治模式[4]，解決黨政機(jī)構(gòu)改革下行政訴訟被告資格問題，這是協(xié)調(diào)改革與其他法治命題的基礎(chǔ)，更是全方位實(shí)現(xiàn)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的根本。對(duì)此，有三條可供選擇的路徑：一是在保持既有路徑核心要素不變的前提下適當(dāng)“修補(bǔ)”，即以“主體要素”為核心的路徑；二是進(jìn)行徹底的立法性變革，即行政主體理論重構(gòu)路徑；三是在現(xiàn)行法所能容納的框架秩序內(nèi)運(yùn)用解釋學(xué)方法，即以“職權(quán)要素”為核心的實(shí)質(zhì)解釋路徑。下文將分別論述此三條路徑之優(yōu)劣，以求尋找到回應(yīng)改革新問題的最優(yōu)之道。

二、以“主體要素”為核心的路徑之局限性反思

筆者將此路徑的代表性觀點(diǎn)歸納為嚴(yán)格限定說、概念替換說和主體否定說，這些觀點(diǎn)雖然表面上解決了黨的機(jī)構(gòu)被告資格與相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)問題，但均未觸及權(quán)力運(yùn)行的根本。

(一)“名不副實(shí)”的嚴(yán)格限定說

嚴(yán)格限定說以對(duì)現(xiàn)行行政主體理論的堅(jiān)守為典型，也是行政法學(xué)界的傳統(tǒng)觀點(diǎn)和當(dāng)前審判實(shí)踐的常見模式。該觀點(diǎn)認(rèn)為，按照《行政訴訟法》規(guī)定，具備行政主體資格是作為行政訴訟被告的必要條件[5]，故應(yīng)嚴(yán)格限制黨的機(jī)構(gòu)成為被告，除非存在以保留或加掛行政機(jī)構(gòu)牌子的名義對(duì)外作出行政行為的例外情況。

不可否認(rèn)，上述觀點(diǎn)具有一定的合理性。其理論基礎(chǔ)在于，按照“誰(shuí)主體，誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的規(guī)則，行政主體等同于行政訴訟被告，黨的機(jī)構(gòu)非行政主體也就不能作為被告；其實(shí)踐依據(jù)在于，作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的黨的機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)幕后指揮與決策，極少?zèng)_鋒在行政管理第一線，因而缺乏成為被告的機(jī)會(huì)[6]。然而，在該觀點(diǎn)立場(chǎng)下，若要為行政相對(duì)人提供救濟(jì)，將含有“黨”的因素的黨政融合機(jī)構(gòu)作為被告，則必須強(qiáng)制使用保留或加掛行政機(jī)構(gòu)牌子的名義對(duì)外行為，以通過“政”的外觀形式維系改革新情況與既有行政法理論的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。但是，這一只循“名”不責(zé)“實(shí)”的回應(yīng)思路必將導(dǎo)致行政訴訟被告與實(shí)際作出相應(yīng)具體行政行為的主體相脫離，既不利于法院查明案件事實(shí)，也妨礙追究實(shí)際行為者的責(zé)任。并且，由于并非所有黨政融合機(jī)構(gòu)均保留或加掛了行政機(jī)構(gòu)牌子(3)“保留”牌子考慮被合并機(jī)關(guān)專業(yè)性、國(guó)際交流需要、過渡期等；“加掛”牌子考慮該機(jī)構(gòu)新增某項(xiàng)職能。參見劉權(quán)《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的反思與完善》，《政法學(xué)研究》2018年第5期。，法院只能將未留有行政機(jī)構(gòu)牌子的黨政融合機(jī)構(gòu)拒之司法審查的門外。

(二)“揚(yáng)湯止沸”的概念替換說

概念替換說構(gòu)建了一個(gè)邏輯嚴(yán)密的法律概念金字塔。該觀點(diǎn)通過擴(kuò)張相關(guān)概念，使行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織以外的其他主體可被涵攝于行政法律之下。如用“公務(wù)主體”或“公法主體”的概念取代“行政主體”；將《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》分別改為《公權(quán)復(fù)議法》《公權(quán)訴訟法》等[7]。

毋庸置疑，概念替換法通過概念裝置直觀地將黨的機(jī)構(gòu)納入法律約束范圍，是一個(gè)有效且方便解決問題的方法。但其僅從操作層面解決了黨的機(jī)構(gòu)被告資格問題，卻未能進(jìn)行任何規(guī)范層面的考量。為何、何種情況下黨的機(jī)構(gòu)可以作為行政訴訟被告、如何判斷某主體是否為“公務(wù)主體”等，均未得到論證。此外，以“公務(wù)主體”取代行政主體并非沒有問題，如“公務(wù)”易誤解為包括立法、司法事務(wù)，即除黨的機(jī)構(gòu)外還含括立法、司法機(jī)關(guān)等主體，有“大馬拉小車”之嫌[8]。

(三)“激進(jìn)偏頗”的主體否定說

主體否定說對(duì)行政主體要件持徹底否定性評(píng)價(jià)。該觀點(diǎn)提出，判斷行政行為是否成立時(shí)無須對(duì)主體要件作任何考量，只要存在屬于行政管理范疇的行為，行政行為即成立[9]。

值得肯定的是，主體否定說從主體視角到行為視角的轉(zhuǎn)變，與本文所主張的路徑選擇應(yīng)從以“主體要素”為核心轉(zhuǎn)向以“權(quán)力要素”為核心如出一轍。但是，主體否定說仍聚焦于主體要件本身的負(fù)面評(píng)價(jià)上，卻未將關(guān)注重點(diǎn)集中于主體要件到行為要件的轉(zhuǎn)換，對(duì)轉(zhuǎn)換的正當(dāng)性、合法性和可行性均未予論證。更為重要的是，面對(duì)行政主體名、權(quán)、責(zé)三個(gè)核心要素的沖突，宜從行政法原理與規(guī)則中尋求協(xié)調(diào)之道，直接否定主體要件的價(jià)值實(shí)非良策，反而會(huì)導(dǎo)致主體無限擴(kuò)張的謬誤。根據(jù)該觀點(diǎn)，只要作出了行政管理行為，哪怕是代表行政組織行為的個(gè)人，也可認(rèn)定為行政訴訟的適格被告。從我國(guó)傳統(tǒng)和當(dāng)前實(shí)際考量，將個(gè)人認(rèn)定為行政訴訟被告則明顯是不合理的。個(gè)人僅為行政組織的代表，其行使行政權(quán)力的后果應(yīng)由所在的行政組織承擔(dān)，包括應(yīng)訴義務(wù)；且個(gè)人作為行政組織的成員，可能會(huì)發(fā)生職務(wù)變動(dòng)或組織關(guān)系調(diào)離的情形，若允許個(gè)人作為行政訴訟被告，有可能產(chǎn)生無人應(yīng)訴的現(xiàn)象[10]。

(四)以“主體要素”為核心路徑的應(yīng)用示例及其局限性

【示例四：某市公務(wù)員招錄】若某市一考生對(duì)該市組織部的招錄行為不服提起行政公訴，第一，按照嚴(yán)格限定說，若組織部未以加掛公務(wù)員局牌子的名義對(duì)外行為，組織部不能作為被告，考生無法通過訴訟獲得救濟(jì)；若加掛了公務(wù)員局牌子，則會(huì)出現(xiàn)作為被告的公務(wù)員局與實(shí)際作出行為的組織部相互分離的情況。第二，依照概念替換說，組織部屬于“公務(wù)主體”，可作為適格被告，但缺少對(duì)行為性質(zhì)的分析論證。第三，根據(jù)主體否定說，無論考生對(duì)組織部還是代表組織部行使權(quán)力的“個(gè)人”(如組織部部長(zhǎng))提起訴訟，兩者均可成為被告，將導(dǎo)致私人作為行政訴訟被告的謬誤。

表2 以“主體要素”為核心的三種代表性觀點(diǎn)應(yīng)用示例及局限性

三、行政主體理論重構(gòu)路徑之經(jīng)濟(jì)性質(zhì)疑

當(dāng)前回應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)改革的主流觀點(diǎn)是重構(gòu)行政主體理論，但重構(gòu)路徑的選擇并不符合經(jīng)濟(jì)合理原則，故不宜采用。

(一)重構(gòu)路徑選擇的三個(gè)基本前提

絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為本輪改革對(duì)行政法治造成了“空前”挑戰(zhàn)，因此必須重構(gòu)行政法基本理論尤其是行政主體理論[11]。具體為解綁行政訴訟被告與行政主體，進(jìn)而通過修改立法規(guī)定，將行政訴訟被告的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確立為“作出行政行為的組織”。

筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)的合理之處在于認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)行政法理論無法包容改革后黨的機(jī)構(gòu)對(duì)外行使行政職權(quán)現(xiàn)象，但該方法論選擇值得商榷。路徑選擇時(shí)必須符合經(jīng)濟(jì)合理性，可具體化為三個(gè)前提條件：一是現(xiàn)有制度環(huán)境發(fā)生了異常巨大變動(dòng)，以至于對(duì)既有理論造成了嚴(yán)重沖擊；二是上述變動(dòng)突發(fā)且徹底，以至于難以支撐理論的持續(xù)、漸進(jìn)發(fā)展；三是無法通過“舊瓶裝新酒”的方式對(duì)既有理論中的核心概念作出重新解釋，以至于不得不提出新的核心概念。在筆者看來，以上三個(gè)條件均不具備，理論重構(gòu)路徑忽略了改革影響的可控性、本質(zhì)因素的穩(wěn)定性和既有概念的使用慣性。

(二)本輪改革制度性影響的可控性

評(píng)估本輪改革對(duì)當(dāng)前行政法治格局的影響，須明確：其一，黨政融合如何歸類、各類型本質(zhì)區(qū)別為何；其二，是否會(huì)出現(xiàn)黨的機(jī)構(gòu)直接行使行政職權(quán)的情形；其三，上述情形是否普遍。

1.多樣態(tài)的黨政融合類型厘析

相較于歷次機(jī)構(gòu)改革，新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革使黨的機(jī)構(gòu)以多種形態(tài)嵌入行政管理體制，黨、政關(guān)系呈現(xiàn)更為復(fù)雜的面向。各類黨政融合形態(tài)的識(shí)別可先從外在表現(xiàn)入手，進(jìn)而探究本質(zhì)區(qū)別，以明確各類型的名、權(quán)、責(zé)關(guān)系。其一，“黨政合一型”和“政吸收黨型”均以唯一名義對(duì)外，該對(duì)外名義為黨、政共同體還是單一的政府機(jī)構(gòu)是兩者的主要差異。其二，在外在形式上，“黨吸收政型”多加掛或保留行政機(jī)關(guān)的牌子，“黨政合署型”表現(xiàn)為一套人馬、兩塊牌子，這使得兩者的區(qū)分存在一定困難。深入兩者的內(nèi)在屬性，“黨吸收政型”本質(zhì)上仍為黨的機(jī)構(gòu)，只有一套領(lǐng)導(dǎo)班子；而“黨政合署型”中黨、政機(jī)構(gòu)各自保持獨(dú)立的身份與地位，有兩套部分相互重合的領(lǐng)導(dǎo)班子[12]。

2.實(shí)踐中已存在黨的機(jī)構(gòu)直接對(duì)外行政的現(xiàn)象

【示例五：遂寧市招錄公務(wù)員】四川省遂寧市委、市政府官網(wǎng)顯示，2019年遂寧市公務(wù)員招錄公告發(fā)布主體為市委組織部和市人社局。2019年2月遂寧市全面啟動(dòng)黨政機(jī)構(gòu)改革，《機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定“市委組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，并外掛市公務(wù)員局牌子”。據(jù)此，遂寧市公務(wù)員招錄工作的職能主體轉(zhuǎn)移至市委組織部。2020年，遂寧市公務(wù)員招錄公告的制發(fā)主體由“市委組織部和人社局”變成了“市委組織部”。

上述示例中(4)示例四見遂寧市委、市政府官網(wǎng)。，雖然遂寧市委組織部完全可以使用市公務(wù)員局牌子對(duì)外行使行政職權(quán)，但市組織部仍堅(jiān)持以自己的名義對(duì)外進(jìn)行公務(wù)員招錄工作，故不排除實(shí)踐中存在個(gè)別黨的機(jī)構(gòu)直接、對(duì)外行使行政管理職權(quán)的現(xiàn)象。

3.改革后黨的機(jī)構(gòu)直接對(duì)外行政的現(xiàn)象并不會(huì)普遍化

從各類黨政融合形態(tài)看，第一， “黨吸收政型”最可能出現(xiàn)以“黨”之名義、行“政”之權(quán)的現(xiàn)象，但有相應(yīng)制度設(shè)計(jì)減少該現(xiàn)象發(fā)生?！包h吸收政型”大多保留或加掛了行政機(jī)構(gòu)牌子，以便在黨的機(jī)構(gòu)行使行政管理權(quán)時(shí)可使用該牌子，這也是改革時(shí)設(shè)計(jì)此舉措的初衷。第二，“黨政合一型”稱謂上包含黨委與政府機(jī)構(gòu)，故對(duì)外以“黨和政”之名、行“政”之權(quán)，名義中“政”的因素與“政”之行為相匹配。第三，“政吸收黨型”和“黨政合署型”基本不可能出現(xiàn)名、權(quán)錯(cuò)位現(xiàn)象。“政吸收黨型”本質(zhì)上為行政機(jī)構(gòu)，只能以“政”的名義作出行政行為；“黨政合署型”可根據(jù)履職需要選擇以“黨或政”名義，完全沒必要使用“黨”名義對(duì)外行政。

表3 黨政融合機(jī)構(gòu)四種主要類型的表現(xiàn)形態(tài)和具體情形

從司法裁判數(shù)據(jù)看，黨的機(jī)構(gòu)作為行政訴訟主體(包括被告、第三人或非訴行政執(zhí)行當(dāng)事人)的裁判文書共236份(5)搜索方法同第36頁(yè)注①。，與同期250萬(wàn)余份的行政裁判文書相比，可謂是滄海一粟。這說明黨的機(jī)構(gòu)對(duì)外作出影響相對(duì)人行政法上權(quán)益的行政管理行為而被提起行政訴訟，這在實(shí)踐中并不常見。

綜上所述，本輪改革對(duì)現(xiàn)行行政法治的影響總體上是有限、可控的，黨的機(jī)構(gòu)在行政訴訟中成為“顯名被告”的現(xiàn)象也是有限的，筆者認(rèn)為對(duì)改革的制度性影響我們無須“表現(xiàn)過多的擔(dān)憂”。

(三)改革前、后行政職權(quán)的本質(zhì)保持穩(wěn)定性

無論改革前黨、政機(jī)構(gòu)形式上相互分開，還是改革后黨、政機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合，中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)《憲法》明確規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，黨的各級(jí)機(jī)關(guān)始終領(lǐng)導(dǎo)著各級(jí)政府行使行政管理權(quán)，實(shí)質(zhì)意義上主導(dǎo)著行政的過程。我國(guó)各級(jí)政府首長(zhǎng)通常兼任各級(jí)黨委副書記，也說明黨事實(shí)上掌握著國(guó)家重大行政事務(wù)決策權(quán)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》規(guī)定“合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管”，可見改革后日常事務(wù)管理權(quán)力仍由黨委主管、政府協(xié)管，黨委具有決定性、領(lǐng)導(dǎo)性權(quán)力，行政系統(tǒng)對(duì)于新機(jī)構(gòu)的權(quán)限可能僅止于程序規(guī)范、對(duì)黨委決定的形式化確認(rèn)和合法性背書[13]。本輪改革的直觀效果是黨的機(jī)構(gòu)由“幕后”走到“臺(tái)前”，直接行使管理國(guó)家行政事務(wù)的權(quán)力。黨的工作機(jī)關(guān)承接的是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)， 職權(quán)行使的主體、 程序等形式要素發(fā)生了變化，而行政職權(quán)的本質(zhì)要素始終保持一致。基于此，可將行政職權(quán)作為改革前、后的連接要素，以保持改革的一貫性和穩(wěn)定性。

表4 四類黨政融合機(jī)構(gòu)對(duì)外行使行政管理職權(quán)時(shí)“名”“權(quán)”匹配情況

表5 黨政機(jī)構(gòu)改革前、后“變”與“不變”的要素

(四)“行政主體”概念的使用慣性

盡管學(xué)界長(zhǎng)期對(duì)行政主體理論中“行政主體”的概念存在爭(zhēng)論，但始終沒有用新概念取而代之，說明既有概念有其“存在合理性”。其一，“行政主體”可代替“行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)的組織”，是一個(gè)簡(jiǎn)潔、直觀且有用的概念表達(dá)；其二，行政主體概念已深深植根于中國(guó)行政法學(xué)理論和實(shí)踐中，理論慣性不易扭轉(zhuǎn)[14]。故而，“行政主體”的稱謂雖有缺陷，但已獲得廣泛認(rèn)同，沒有必要更換一個(gè)新的概念；反之，若能通過重新解讀和定義這一基礎(chǔ)性概念，不失為經(jīng)濟(jì)有效的做法，下文將詳細(xì)闡述行政主體的概念新解。

四、以“職權(quán)要素”為核心的實(shí)質(zhì)解釋路徑之理論證成

為改革后成立的新機(jī)構(gòu)及其行使職權(quán)設(shè)計(jì)相應(yīng)制度，需要的是具有解決中國(guó)實(shí)際問題能力、自足的解釋框架[15]，以“職權(quán)要素”為核心的實(shí)質(zhì)解釋路徑具備理論上的正當(dāng)性與合法性。

(一)行政法釋義學(xué)中的實(shí)質(zhì)解釋

行政法釋義學(xué)是法釋義學(xué)在行政法領(lǐng)域的應(yīng)用。就某行為主體的行政訴訟主體資格判定而言，運(yùn)用形式解釋——看主體是否包含于行政訴訟法律條文中；運(yùn)用實(shí)質(zhì)解釋——看主體作出的具體行為是否具有應(yīng)由行政法律調(diào)整的社會(huì)危害性。

筆者認(rèn)為，根據(jù)實(shí)質(zhì)解釋可對(duì)“行政主體”概念作出重新解釋和定義：“行政主體是為實(shí)現(xiàn)公共利益，依法履行行政職權(quán)并承擔(dān)由此產(chǎn)生的義務(wù)與責(zé)任的組織?！贝硕x既不強(qiáng)調(diào)主體的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，也不管其是否有法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，只要某一主體實(shí)質(zhì)上行使了行政管理職權(quán)，影響了公民、法人或其他組織行政法上的權(quán)益，就屬于行政主體，可成為行政訴訟被告。

作為實(shí)質(zhì)意義上的“行政主體”概念，需明確的核心要素是，行政主體判斷應(yīng)以“行政任務(wù)”還是以“行政職權(quán)”為主[16]。筆者傾向于后者。原因在于若以行政任務(wù)為主，則完成行政任務(wù)的“個(gè)人”也可成為行政主體；而以行政職權(quán)為主，則只有具備行政權(quán)能的“組織”才能作為行政主體，顯然后者更契合當(dāng)前實(shí)際。

(二)實(shí)質(zhì)解釋路徑的正當(dāng)性證成

實(shí)質(zhì)解釋路徑遵循了立法目的原則、邏輯性原則和黨政功能性區(qū)分原則，具有實(shí)施合理性與必要性。

1.實(shí)現(xiàn)立法目的原則

實(shí)質(zhì)解釋路徑通過判斷行為是否屬于行使“行政職權(quán)”的行為，反向推斷作出行為的主體是否為行政訴訟主體，由此確保行為與訴訟主體均具有共同的“行政性”。此時(shí)，法院審查行政訴訟被告的行為，即為審查作出具體行政行為之主體的行為，有利于法院在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》第1條所確立的公正及時(shí)審理行政案件、解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益與監(jiān)督行政主體依法履職的立法目的。

2.符合邏輯性原則

“無主體無行為，無行為無主體”是哲學(xué)上的論斷，在時(shí)間順序上，主體和行為同時(shí)產(chǎn)生、同時(shí)消滅；但在邏輯順序上，行為的性質(zhì)決定了主體的性質(zhì)。在主體和行為存在后，“是什么樣的主體”是由“是什么樣的行為”決定的。以行政職權(quán)為核心的實(shí)質(zhì)解釋路徑走出了行政主體和行政行為的循環(huán)論證[17]，遵循了“從行為到訴訟主體”的邏輯規(guī)律。

3.黨政功能性區(qū)分原則

現(xiàn)代政治權(quán)力是按照“政治”與“行政”的邏輯運(yùn)作的，故改革后仍應(yīng)盡可能堅(jiān)持“政治”歸“黨”、“行政”歸“政”(6)強(qiáng)世功教授觀點(diǎn)。轉(zhuǎn)自周葉中等《“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法學(xué)思考》，《法學(xué)論壇》2018年第5期。。與威爾遜等人提出的“政治—行政”二分原則有著本質(zhì)不同，中國(guó)的黨政分開是“功能性分開”，強(qiáng)調(diào)在中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下政治本身的職能分化，其目的是改變權(quán)力過分集中的問題(7)威爾遜等人“政治—行政”二分原則強(qiáng)調(diào)政治與行政“結(jié)構(gòu)性分離”，即行政完全脫離政治。參見張康之《對(duì)政治與行政二分原則的審查》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第4期。。一方面，對(duì)于部分黨的機(jī)構(gòu)不可避免地實(shí)施實(shí)質(zhì)意義上的行政行為應(yīng)予規(guī)制，以強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)下的厲行法治；另一方面，按照現(xiàn)代政治權(quán)力運(yùn)行邏輯，應(yīng)防止司法干預(yù)黨的機(jī)構(gòu)政治決策領(lǐng)域，這樣也才可能避免使黨的機(jī)構(gòu)過多成為行政訴訟中的被告。

(三)實(shí)質(zhì)解釋路徑的合法性依據(jù)

在現(xiàn)行法框架內(nèi)可通過組織法定、職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治原則推演出黨的機(jī)構(gòu)作為行政訴訟被告的合法性。

1.組織法定：現(xiàn)有的黨政融合形態(tài)已獲立法認(rèn)可

雖然憲法和地方組織法并未提及黨政機(jī)構(gòu)融合的組織形式，但本輪改革中精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐是對(duì)憲法和地方組織法有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置原則的落實(shí)。2018年3月全國(guó)人大批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，其中涉及國(guó)務(wù)院部分機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)關(guān)合署及職責(zé)調(diào)整，這標(biāo)志著現(xiàn)有黨政融合形態(tài)已獲得全國(guó)人大立法性決定的認(rèn)可。

表6 黨政融合改革的立法性保障

2.職權(quán)法定：行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)部分轉(zhuǎn)移至黨的機(jī)構(gòu)

組織機(jī)構(gòu)組成與權(quán)力配置密切相關(guān)，組織的職權(quán)職責(zé)配置通過法律明確化，以防止組織行使職能的越位、錯(cuò)位或缺位，故“法無授權(quán)即禁止”既是組織法定原則的理論基石，也是職權(quán)法定原則的基本要求。在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以立法性決定的形式賦予黨政融合機(jī)構(gòu)組織設(shè)立和職責(zé)調(diào)整的合法性后，法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)便轉(zhuǎn)移到黨的機(jī)構(gòu)。自此，黨的機(jī)構(gòu)行使法律法規(guī)授予的行政權(quán)即具有合法性。

3.權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則：黨的機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)同時(shí)承擔(dān)法律責(zé)任

權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則是現(xiàn)代法治建設(shè)的內(nèi)在要求，任何行使行政權(quán)的組織都必須對(duì)自己行使行政權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，與該職權(quán)相對(duì)應(yīng)的行政法律責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移。因此，只要改革后黨的機(jī)構(gòu)行使了行政職權(quán)，或者應(yīng)當(dāng)行使行政職權(quán)而不作為，無論以何種名義進(jìn)行，也無論掛或不掛行政機(jī)關(guān)牌子，都必須嚴(yán)格接受行政法律約束并承擔(dān)行政法律責(zé)任[18]，成為行政訴訟被告則為責(zé)任承擔(dān)的形式之一。

4.三項(xiàng)法治原則在合法性證成中的應(yīng)用示例

【示例六：宣傳部的被告資格認(rèn)定】首先，根據(jù)“組織法定原則”，依照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》等規(guī)定，中央宣傳部并入了國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版管理、電影管理職責(zé)后，便成為《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》和《出版管理?xiàng)l例》規(guī)定的電影主管部門和出版管理部門。其次，根據(jù)“職權(quán)法定原則”，作為電影主管部門和出版管理部門的中央宣傳部，負(fù)有全國(guó)電影和出版的監(jiān)督管理職權(quán)。最后，根據(jù)“權(quán)責(zé)一致原則”，上述職權(quán)行使中的相應(yīng)責(zé)任也應(yīng)由中央宣傳部承擔(dān)，故當(dāng)公民、法人或其他組織對(duì)宣傳部在電影、出版管理過程中作出的某一具體行政行為不服而提起行政訴訟時(shí)，被告應(yīng)為宣傳部。

五、以“職權(quán)要素”為核心的實(shí)質(zhì)解釋路徑之實(shí)踐理性

實(shí)踐中已存在運(yùn)用以“職權(quán)要素”為核心的實(shí)質(zhì)解釋肯定黨的機(jī)構(gòu)行政訴訟被告資格的示例，可見此路徑具有現(xiàn)實(shí)可行性。

(一)司法實(shí)踐中運(yùn)用實(shí)質(zhì)解釋的示例及啟發(fā)

【示例七：薛峰訴鹽都區(qū)農(nóng)工辦政府信息公開案】作為唯一被告的中共鹽城市鹽都區(qū)委農(nóng)村工作辦公室屬于黨的機(jī)構(gòu)，鹽城市建湖縣法院裁判認(rèn)為“鹽都區(qū)農(nóng)工辦具有‘抓好土地承包管理’等行政管理職能，屬于《信息公開條例》中規(guī)定的信息公開主體，具有依相對(duì)人的信息公開申請(qǐng)作為相應(yīng)行政處理的法定職責(zé)”，故認(rèn)定鹽都區(qū)農(nóng)工辦具有行政訴訟被告資格。

表7 三項(xiàng)法治原則在實(shí)質(zhì)解釋路徑合法性證成中的應(yīng)用示例

上述示例中(8)(2017)蘇0925行初255號(hào)。，法院通過論證區(qū)委農(nóng)工辦具有抓好土地承包管理等行政管理職能，進(jìn)而肯定其屬于《信息公開條例》規(guī)定的行政主體，據(jù)此認(rèn)可其被告資格。可見，司法實(shí)踐已存在通過“職權(quán)要素”的實(shí)質(zhì)解釋判斷黨的機(jī)構(gòu)行政訴訟被告資格的做法。

受此案啟發(fā)，判定黨的機(jī)構(gòu)是否作為行政訴訟被告有“三步法”：第一步，識(shí)別黨政融合類型和黨的機(jī)構(gòu)身份形態(tài)。法官在初次判斷時(shí)要避免僅局限于機(jī)構(gòu)序列[19]，依賴于“政”的外觀。其一，對(duì)于“黨政合一型”，由于兼具黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)雙重屬性，作出行政行為屬于其履行自身職責(zé)的一部分，應(yīng)直接認(rèn)定其行政主體資格。其二，對(duì)于“黨吸收政型”，若黨政融合機(jī)構(gòu)對(duì)外保留了行政機(jī)構(gòu)的牌子，行政相對(duì)人可以直接以行政機(jī)關(guān)的牌子為行政訴訟被告；若黨的機(jī)構(gòu)共同署名作出處理決定，此時(shí)應(yīng)賦予相對(duì)人選擇的權(quán)利，既可選擇保留牌子的行政機(jī)構(gòu)為被告，也可選擇黨的機(jī)構(gòu)為被告，或者將兩者作為共同被告。如果黨政融合機(jī)構(gòu)敗訴，應(yīng)黨政融合機(jī)構(gòu)作為整體承擔(dān)法律責(zé)任。其三，對(duì)于各類黨政融合形態(tài)，若黨政融合機(jī)構(gòu)出于特殊原因僅以黨的機(jī)構(gòu)名義而非與行政機(jī)構(gòu)共同名義作出行政決定，應(yīng)將實(shí)質(zhì)履行行政職責(zé)者即黨的機(jī)構(gòu)直接作為單獨(dú)被告。

第二步，區(qū)分“政治決策”與“行政管理”行為。兩者的區(qū)分要抓住在合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)上的本質(zhì)區(qū)別：行政管理的合法性判斷主要在于法理意義上的合法性，而政治決策的合法性還要依賴于以人民認(rèn)可度為核心衡量標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)政績(jī)效證明[20]，即“政治決策是正當(dāng)?shù)暮头系懒x的，從而自愿被人民服從或認(rèn)可”[21]。

第三步，強(qiáng)化裁判說理。不同于法律的直接適用，實(shí)質(zhì)解釋方法依賴于說理論證。應(yīng)遵循“行政管理職權(quán)-行政主體-行政訴訟被告”的邏輯路徑，即由主體的行政管理職能，推導(dǎo)出該主體為相關(guān)法律規(guī)定的行政主體，從而肯定其行政訴訟被告資格。

(二)法院肯定黨的機(jī)構(gòu)被告資格有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

如前統(tǒng)計(jì)，在法院肯定黨的機(jī)構(gòu)行政主體資格的190份裁判文書中，層級(jí)分布上絕大部分是縣級(jí)以上、市級(jí)以下(尤其是縣級(jí))的黨委及其工作部門；類型分布上集中于黨委信訪局、黨委農(nóng)辦、黨委組織(人事)部等。

司法實(shí)踐中作為行政訴訟適格主體的黨的機(jī)構(gòu)通常處于較低層級(jí)，且同時(shí)具備黨、政機(jī)構(gòu)雙重性質(zhì)的“黨政合一型”(黨委信訪局)占大多數(shù)。可見，司法裁判在黨的機(jī)構(gòu)被告資格認(rèn)定上仍保持相對(duì)保守的態(tài)度，當(dāng)前的司法審查是一種低層級(jí)的、范圍有限的、被動(dòng)的事后合法性審查，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨中央的領(lǐng)導(dǎo)沒有什么負(fù)面影響。此外，上述裁判時(shí)間跨度為2001年至2020年上半年，從近十年的審判實(shí)踐看，法院對(duì)黨的機(jī)構(gòu)作為行政訴訟主體案件的受理與審判，不僅沒有削弱執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而不斷增強(qiáng)執(zhí)政黨的權(quán)威，在新形勢(shì)下更有利于執(zhí)政黨治建設(shè)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表8 黨的機(jī)構(gòu)作為行政訴訟主體的190份裁判文書情況

(三)實(shí)質(zhì)解釋方法符合國(guó)際總體趨勢(shì)

運(yùn)用以“職權(quán)要素”為核心的實(shí)質(zhì)解釋方法認(rèn)定行政訴訟被告的模式已為不少國(guó)家所使用，該方式符合總體國(guó)際趨勢(shì)。例如，德國(guó)與英國(guó)分別從“行為屬性”和“職權(quán)屬性”推導(dǎo)主體是否具有行政訴訟被告資格[22]；法國(guó)雖然從組織意義角度界定行政主體的概念，但行政主體理論與行政訴訟被告的確定無必然聯(lián)系，作為行政訴訟被告的為實(shí)施有爭(zhēng)議行為的行政機(jī)關(guān)[23]。

表9 國(guó)外關(guān)于行政訴訟被告的認(rèn)定方式

結(jié)語(yǔ)

新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革方案完全落地后，行政法面臨的諸多挑戰(zhàn)已漸次浮出水面，本文探討的行政訴訟被告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題，是落實(shí)其他法治準(zhǔn)則的基礎(chǔ)。解決中國(guó)黨政機(jī)構(gòu)改革的本土問題，需藉由一條穩(wěn)妥且自足的實(shí)質(zhì)解釋路徑，向世界展現(xiàn)我國(guó)法治工程的“制度自信”，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化下的“法治中國(guó)建設(shè)”穩(wěn)步前行。