甘文華

[摘 要]實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興的有效銜接，從本質(zhì)上看是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)集成，以確?！叭r(nóng)”工作平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、整體優(yōu)化。實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接，不僅具備現(xiàn)實(shí)的必要性和可能性，也存在不同治理體系之間的轉(zhuǎn)換、不同群體的訴求難以兼顧等難點(diǎn)。從實(shí)踐來看，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的銜接尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難重重，內(nèi)生動(dòng)力難以激發(fā)。實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要實(shí)現(xiàn)從扶貧扶弱到扶農(nóng)助農(nóng)的政策集成、從小農(nóng)生產(chǎn)到市場主體的機(jī)制集成、從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合的功能集成。

[關(guān)鍵詞]鞏固脫貧成果;拓展脫貧成果;鄉(xiāng)村振興;有效銜接

[中圖分類號(hào)]F32????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)]A????? [文章編號(hào)]1672-1071（2022）01-0069-07

在全面脫貧、全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，我國已進(jìn)入新發(fā)展階段，正在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程。在此背景下，“三農(nóng)”工作重心從扶貧脫貧轉(zhuǎn)向穩(wěn)定脫貧、從解決鄉(xiāng)村內(nèi)部不平衡轉(zhuǎn)向解決城鄉(xiāng)之間不平衡，這種轉(zhuǎn)向是歷史性的，也是過程性的。黨的十九屆五中全會(huì)將這種轉(zhuǎn)向概括為“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，并將其納入“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接，系統(tǒng)推進(jìn)這兩項(xiàng)工作，已經(jīng)成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本要求。

一、 鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接的理論邏輯

自2018年中央一號(hào)文件提出“做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接”以來，“銜接”由一個(gè)普通詞匯變?yōu)猷l(xiāng)村治理研究的關(guān)鍵詞。隨著脫貧攻堅(jiān)的成功，近三年來的中央一號(hào)文件先后對(duì)這一提法進(jìn)行了更新和升級(jí)，使之更符合實(shí)際，更體現(xiàn)理論對(duì)實(shí)踐的概括和指引。

（一） 實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的本質(zhì)是鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)集成

銜接是將兩個(gè)或多個(gè)事物發(fā)展置于相同秩序下以契合主體利益的系統(tǒng)集成，其目的是平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、整體優(yōu)化。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，以建檔立卡人口、邊緣戶為對(duì)象，目的是進(jìn)一步提高脫貧質(zhì)量;鄉(xiāng)村振興以鄉(xiāng)村為對(duì)象，目的是解決城鄉(xiāng)差距問題。實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接，本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)集成。

1. 實(shí)現(xiàn)有效銜接的基礎(chǔ)條件。事物之間的銜接，既不是簡單混合，也不是機(jī)械式的結(jié)合，更不可能人為地生硬捏合，而是通過一定的方法、手段及工具，快速、低成本地整合為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)的過程。銜接能夠生成，其一是銜接雙方各自獨(dú)立。在銜接之前，銜接雙方自成系統(tǒng)，一個(gè)事物完全不依附另外一個(gè)事物單獨(dú)存在。獨(dú)立性是事物之間發(fā)生銜接的根基。如果事物并非獨(dú)立的，銜接難以生成。其二，銜接雙方存在共通因素。盡管事物各自獨(dú)立，但它們之間一定具有某種關(guān)聯(lián)，當(dāng)一個(gè)事物發(fā)生變化時(shí)會(huì)對(duì)另一事物產(chǎn)生程度不一的影響，并通過某些共通的管道或關(guān)聯(lián)因素（如共同的場域、相似的機(jī)理），相互運(yùn)動(dòng)、相互作用、相互影響。其三，銜接雙方存在良性影響。一個(gè)正向的變化能引起另一個(gè)正向的結(jié)果，而且在可預(yù)見的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)事物之間的銜接會(huì)增強(qiáng)這種發(fā)展性，使事物之間的正向影響得到加強(qiáng)或放大。

2. 實(shí)現(xiàn)有效銜接的組成模式。銜接是一個(gè)從無到有的過程，源于對(duì)銜接發(fā)展性的持續(xù)、深入探索，這種探索又在銜接生成中體現(xiàn)為歷時(shí)性與層次性的統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)銜接的關(guān)鍵在于解決系統(tǒng)之間的互聯(lián)和互操作性問題，需要解決口徑、接點(diǎn)、介質(zhì)、環(huán)境以及時(shí)機(jī)、動(dòng)力、機(jī)制等一切面向集成的問題。一是垂直銜接模式。這一模式圍繞組織流程、工藝順序，系統(tǒng)本身可以看作是不同時(shí)空下的獨(dú)立活動(dòng)，銜接就是使其首尾勾連、對(duì)接，其核心是確?？v向的溝通，通過降低交易成本而獲利。二是橫向銜接模式。這一模式圍繞組織目標(biāo)、戰(zhàn)略管理，系統(tǒng)通過虛擬化、集成化的方式，以并行、并聯(lián)等形態(tài)，增加銜接的柔性和敏捷度。三是綜合銜接模式。這一模式通過轉(zhuǎn)變觀念、重組機(jī)構(gòu)、再造流程（過程）以及各部分、各層次的開放互聯(lián)，以各組成部分之間的有機(jī)協(xié)調(diào)工作為重點(diǎn)，以發(fā)揮整體效益為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)一種多管道、立體交叉式的銜接。

（二） 實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的必要性和可能性

深刻把握鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在傳統(tǒng)社會(huì)中，鄉(xiāng)村是經(jīng)濟(jì)的重心所在、文化的承載所在、生活的機(jī)理所在。自近代中國卷入現(xiàn)代化以來，農(nóng)民的貧困、鄉(xiāng)村的衰敗一直如影隨形，扶貧與振興成為鄉(xiāng)村的中心話題。脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興是近些年來我國針對(duì)農(nóng)村地區(qū)貧困問題和鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而提出的政策措施和戰(zhàn)略安排。在歷史性地解決了絕對(duì)貧困的基礎(chǔ)上，如何系統(tǒng)推進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)課題。

1. 實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的必要性。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是基于全面脫貧的事實(shí)在新階段提出的新任務(wù)，其目的是實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的脫貧，并由此獲得發(fā)展的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村整體狀況的改善，其目的不僅包含解決相對(duì)貧困問題，也包含解決城鄉(xiāng)之間不平衡發(fā)展的問題。兩者都是當(dāng)下鄉(xiāng)村基層政府正在努力探索的實(shí)踐課題，實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的必要性體現(xiàn)在以下方面：一是總結(jié)運(yùn)用好經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。鑒于脫貧攻堅(jiān)取得的巨大成就，將在脫貧攻堅(jiān)中取得的成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果及鄉(xiāng)村振興的實(shí)際，將實(shí)行工作中遇到的問題加以完善、規(guī)避，避免在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果及鄉(xiāng)村振興的工作中重蹈覆轍，這不僅是基本的工作思路，也是成功的秘訣所在。二是立足源頭解決問題。脫貧不是鄉(xiāng)村發(fā)展的最終目的，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！辈攀莾|萬農(nóng)民的向往與追求。脫貧攻堅(jiān)的成果來之不易，脫貧的質(zhì)量不高也是不容忽視的現(xiàn)實(shí)。要從根本上解決貧困問題，還需要從根源上解決貧困戶自主發(fā)展的難題，也就是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。三是系統(tǒng)推進(jìn)以取得更優(yōu)效果。黨的十九屆五中全會(huì)提出“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”，并將之作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則，

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，正是這一原則的具體體現(xiàn)，

“理論邏輯具有價(jià)值取向和目標(biāo)追求統(tǒng)一性，實(shí)踐邏輯具有行為耦合性，主體維度具有主體和區(qū)域差異性”[1]，進(jìn)入扶貧新階段，必須繼續(xù)發(fā)揮黨在扶貧工作中總攬全局、舉旗定向的作用，對(duì)貧困治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為解決相對(duì)貧困問題提供政治與組織保障。

2. 實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的可能性。盡管脫貧和振興作為具體目標(biāo)，在提出時(shí)間上并不一致，在表述上也有戰(zhàn)略和政策之別，在具體工作內(nèi)容、工作要求、時(shí)間節(jié)點(diǎn)上各有側(cè)重，但兩者一脈相承，基本內(nèi)涵相通、價(jià)值取向一致、實(shí)踐內(nèi)容密不可分，實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接是完全可能的。第一，兩者基本內(nèi)涵相通。從基本內(nèi)涵上看，鄉(xiāng)村振興是要通過農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展，以從根本上解決“三農(nóng)”問題，從而打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀、促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展;鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁三保障”，防止脫貧人口及貧困邊緣戶再次跌入貧困的境地，逐步提高他們的生活水平以達(dá)到共同富裕目標(biāo)?？梢妰烧叨际且獙?shí)現(xiàn)改變農(nóng)村發(fā)展落后的面貌，解決發(fā)展中的不平衡問題，為社會(huì)主義強(qiáng)國建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。第二，兩者價(jià)值取向一致。從價(jià)值取向上看，無論鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，還是鄉(xiāng)村振興，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)“讓人民過上幸福美好的生活”，確保貧困人口和鄉(xiāng)村人口在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì)，在共同富裕中不“被平均”，是我們黨“以人民為中心”價(jià)值追求的具體體現(xiàn)。同時(shí)，兩大戰(zhàn)略都堅(jiān)持綠色發(fā)展、保護(hù)生態(tài)的原則，不僅堅(jiān)持綠色扶貧，堅(jiān)持對(duì)自然環(huán)境極端惡劣的貧困地區(qū)實(shí)行異地搬遷，而且強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，建立最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，建設(shè)“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的鄉(xiāng)村。第三，兩者實(shí)踐內(nèi)容互補(bǔ)。從實(shí)踐內(nèi)容上看，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是特定目標(biāo)，是最低要求，鄉(xiāng)村振興是整體目標(biāo)，是更高標(biāo)準(zhǔn)。兩者都包含著根據(jù)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，有效地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的任務(wù)要求，涉及教育、醫(yī)療、住房以及文化、生態(tài)、治理等諸多方面內(nèi)容，有的針對(duì)貧困人口或邊緣人口，有的針對(duì)全體村民;有的表述宏觀長遠(yuǎn)，帶有引導(dǎo)性質(zhì)，有的表述更加具體，可以落實(shí)為具體工作，在時(shí)間上有著高度的重合，在實(shí)施的過程中有高度的相似性，體現(xiàn)了我國農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的連續(xù)性和階段性特征。

（三） 實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的重點(diǎn)難點(diǎn)

鄉(xiāng)村是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，千頭萬緒、盤根錯(cuò)節(jié)，在具體工作中容易發(fā)生顧此失彼的現(xiàn)象，其原因在于不能準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村的內(nèi)在機(jī)理和外在環(huán)境，以致在推進(jìn)兩者有效銜接的過程中，出現(xiàn)空位、缺位、錯(cuò)位以及重疊、脫節(jié)等現(xiàn)象。

1. 不同治理體系的兼容與互促。鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)全面脫貧之后，一個(gè)困擾基層組織的命題是：在脫貧攻堅(jiān)工作中形成的體系、方法、政策以及工作數(shù)據(jù)能否用于穩(wěn)定脫貧、拓展脫貧成果以及鄉(xiāng)村振興，在脫貧攻堅(jiān)中取得的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊窦皶r(shí)轉(zhuǎn)用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐。很顯然，兩者之間并非順理成章、水到渠成的。相比于脫貧攻堅(jiān)工作，從鞏固脫貧成果、拓展脫貧成果到鄉(xiāng)村振興，是一種遞進(jìn)關(guān)系，前者是一種防范性、預(yù)見性工作，是對(duì)脫貧質(zhì)量的檢驗(yàn)，是對(duì)脫貧群眾抗風(fēng)險(xiǎn)能力的預(yù)估，更是對(duì)基層政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力的考驗(yàn);而鄉(xiāng)村振興則是系統(tǒng)性、前瞻性更強(qiáng)的著眼于鄉(xiāng)村整體發(fā)展的現(xiàn)代治理。鄉(xiāng)村振興的五大目標(biāo)之間既平行又交叉，良性治理可以實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)，反之，則可能相互抵觸，因此，資源有效整合的難度也相對(duì)較高，對(duì)治理的整體性要求也相對(duì)較高?，F(xiàn)階段，我國在反貧困方面的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)部分地實(shí)現(xiàn)了平行轉(zhuǎn)移，但整體性轉(zhuǎn)換尚需時(shí)日，其適應(yīng)性還需在實(shí)踐中檢驗(yàn)。

2. 不同利益訴求的兼顧與協(xié)調(diào)。改革開放以來，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民收入的差距導(dǎo)致其利益訴求分化。盡管穩(wěn)定脫貧的政策有發(fā)展性的目標(biāo)，但總體上仍具有明顯的福利性特點(diǎn);鄉(xiāng)村振興政策則具有很強(qiáng)的發(fā)展性目標(biāo)，但各種政策傾斜特別是各項(xiàng)補(bǔ)貼在農(nóng)民眼里是實(shí)實(shí)在在的利好。這就使得貧困戶與普通村民之間在明顯的社會(huì)福利政策矛盾、純農(nóng)戶與新農(nóng)人之間存在明顯補(bǔ)貼政策矛盾、農(nóng)業(yè)作為主要收入來源的家庭和非農(nóng)業(yè)為主要收入來源的家庭之間存在明顯的環(huán)境需求差異，不同的群體對(duì)于山水林田湖草沙等資源、宅基地及鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公共事務(wù)均存在較大分歧，甚至意見相左。在實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的過程中，如何才能夠兼顧不同群體的利益訴求，做到“在政策制度選擇上，既要確保社會(huì)救助政策的精準(zhǔn)性，又要保證普惠性質(zhì)的社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)，在短時(shí)間內(nèi)需要考慮救濟(jì)性質(zhì)的政策”[2]，在政策執(zhí)行中考慮政策的靈活性、彈性以及不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)一致，是一個(gè)繞不開的現(xiàn)實(shí)話題。

二、 鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實(shí)困境

實(shí)現(xiàn)兩者的銜接固然容易，但要實(shí)現(xiàn)效果最優(yōu)，就必須認(rèn)真分析銜接中出現(xiàn)的各種問題，分析原因，以便更好地尋找對(duì)策。

（一） 實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段

目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正處在由頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃轉(zhuǎn)向微觀施策制定和具體實(shí)施階段，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)已經(jīng)完成，穩(wěn)定脫貧是當(dāng)前工作的重點(diǎn)。

1. 認(rèn)識(shí)差異導(dǎo)致實(shí)踐中各有側(cè)重。相比于鄉(xiāng)村振興，脫貧的要求是硬性要求，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果更容易理解為不返貧，只要有資源的投入，雪中送炭就容易多了;鄉(xiāng)村振興則是軟性要求，什么樣才是振興，盡管有二十字的目標(biāo)，但并不具體也不可度量。群眾更容易理解脫貧攻堅(jiān)，基層干部也樂于談?wù)撁撠毞镭?。基于基礎(chǔ)條件的差異，貧困地區(qū)非常重視穩(wěn)定脫貧，鞏固來之不易的脫貧成果，至于鄉(xiāng)村振興似乎還遙不可及，喊喊口號(hào)就可以了;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，鄉(xiāng)村要么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)代已經(jīng)有了很好的發(fā)展，要么通過外出務(wù)工和經(jīng)營改變了面貌，要么已經(jīng)發(fā)展為美麗鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)薄弱、發(fā)展欠佳的村成為鄉(xiāng)村振興關(guān)注的重點(diǎn)。這種差異導(dǎo)致實(shí)踐上的各有側(cè)重，銜接也就成為一句空話，造成工作中的“兩張皮”現(xiàn)象，使得成本不經(jīng)濟(jì)，工作重復(fù)、交叉或相互干擾，難以達(dá)成最優(yōu)效果。

2. 銜接困難帶來工作中等待觀望。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果自可借鑒脫貧攻堅(jiān)的成熟經(jīng)驗(yàn)和制度框架，而鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)存在顯著的差異，兩者之間基礎(chǔ)不同、步調(diào)不一、目標(biāo)相異。在脫貧攻堅(jiān)中形成的制度、方法和經(jīng)驗(yàn)，不能直接套用或平移于鄉(xiāng)村振興的實(shí)際工作中。需要系統(tǒng)梳理脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的政策，全面評(píng)估這些政策的效果，并在科學(xué)分析當(dāng)前實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，研究提出脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)行政策中應(yīng)繼續(xù)保留用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興的政策及期限、當(dāng)下可以相互協(xié)調(diào)、相互整合或調(diào)整完善的政策，探索研究解決相對(duì)貧困的政策舉措，研究提出將脫貧攻堅(jiān)的區(qū)域性、特惠性、階段性政策轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興全域性、普惠性、長期性政策的內(nèi)容和條件，研究提出實(shí)現(xiàn)兩者銜接的實(shí)施方案、實(shí)施細(xì)則以及考核規(guī)則。做到這些，既需要有系統(tǒng)的思考，又需要一定的管理權(quán)限和管理幅度，加上鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、生態(tài)、文化、人才、組織等方面歸屬不同部門管理，協(xié)調(diào)執(zhí)行難度較大，使得各地基層政府形成等待觀望心態(tài)，“等一等再說”。

（二） 產(chǎn)業(yè)與市場之間隔閡難以消弭

“將產(chǎn)業(yè)與扶貧融合起來，借助產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困戶，成為我國特色扶貧的主要經(jīng)驗(yàn)。”[3]然而，扶貧產(chǎn)業(yè)與市場之間存在隔閡，要實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接，就必須消弭這種隔閡，在市場中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。

1. 扶貧優(yōu)惠導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)的成長性差。扶貧產(chǎn)業(yè)以扶貧為目的，以政府資金為主導(dǎo)，以包銷、幫扶為主要渠道，具有勞動(dòng)密集、扶貧見效快的特點(diǎn)。貧困戶家庭經(jīng)營的種養(yǎng)、養(yǎng)殖項(xiàng)目等，不僅規(guī)模小、產(chǎn)量低、品質(zhì)不高，而且產(chǎn)品主要由機(jī)關(guān)單位食堂、扶貧干部、結(jié)對(duì)企業(yè)等包銷，甚至價(jià)格與市場價(jià)格倒掛，貫穿其中的是行政邏輯和幫扶心理。在脫貧任務(wù)達(dá)成之后，如何提高扶貧產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、如何擴(kuò)大扶貧產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、如何尋找市場以及生產(chǎn)適銷對(duì)路的產(chǎn)品，在扶貧中享受的特惠扶貧信貸政策到期后能否繼續(xù)享受，抑或統(tǒng)一按照鄉(xiāng)村振興提出新的普惠的信貸金融支持政策，這些都是扶貧產(chǎn)業(yè)最迫切最關(guān)心的話題。可以預(yù)見的是，扶貧產(chǎn)業(yè)一旦脫離了各種幫扶，就會(huì)如同進(jìn)入暴風(fēng)雨的航船，發(fā)生傾覆是大概率事件。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，貧困是偶發(fā)、少發(fā)現(xiàn)象，扶貧產(chǎn)業(yè)與大多數(shù)村民的環(huán)境、生態(tài)要求之間存在沖突，這也要求扶貧產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)。因此，進(jìn)一步培育扶貧產(chǎn)業(yè)，是實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵所在。

2. 扶貧利好加劇貧困農(nóng)民的依賴心理。為了按時(shí)完成扶貧任務(wù)，基層政府采取各種變通形式，如利用扶貧資金在鄉(xiāng)村荒地山頭水面發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)、參股當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、購買城鎮(zhèn)門面房等，所得收益按照比例給貧困戶分紅，這對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的如期完成是有積極作用的，但也導(dǎo)致貧困戶在沒有資金投入、不參與經(jīng)營甚至不了解產(chǎn)業(yè)的情況下獲得利益，貧困成為一種利好，從而加劇了貧困戶的依賴心理，也引發(fā)非貧困戶的不滿，嚴(yán)重影響貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民支持扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意愿。

（三） 鄉(xiāng)村主體虛化導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力難以激發(fā)

農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主體，自然也是鄉(xiāng)村振興的主體。經(jīng)過40多年的改革開放，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，即以農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)加工業(yè)為主要收入來源的農(nóng)民正在快速消失或已經(jīng)消失，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。作為鄉(xiāng)村振興和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的主體，農(nóng)民對(duì)于鄉(xiāng)村的態(tài)度不僅表現(xiàn)出明顯的分化，而且總體上消極。

1. 決策在外，在城的鄉(xiāng)村精英實(shí)際掌握著村莊話語權(quán)。鄉(xiāng)村人口的候鳥式遷徙是改革開放以來城鄉(xiāng)人口變化的主要特點(diǎn)，引發(fā)這種遷徙的“候”，不再是“農(nóng)忙務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑務(wù)工”的農(nóng)業(yè)式，而是“節(jié)假日回村、工作日返城”的工業(yè)式。留守也由少數(shù)家庭擴(kuò)展到全村，留守型的村莊大量出現(xiàn)，但留守的群體已發(fā)生了重大變化，早期留守的多是婦女、兒童、老人，他們留守村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而隨著時(shí)間的推移，婦女要么跟隨丈夫進(jìn)城務(wù)工，要么跟隨照顧在縣城上學(xué)的孩子。只要身體允許或用人單位默許，老人要么繼續(xù)在城從事簡單體力勞動(dòng)，要么照顧進(jìn)城下一代。高齡老人是鄉(xiāng)村日常的主要居住群體。正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)于鄉(xiāng)村事務(wù)、家庭事務(wù)說了算的都“在城”。農(nóng)民的鄉(xiāng)愁是迥異于文學(xué)作品中的鄉(xiāng)愁的，他們愁的是無休止的枯燥重復(fù)的收成淺薄且靠天吃飯的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，在經(jīng)歷了城市的便利和繁華后，他們對(duì)于鄉(xiāng)村的態(tài)度總體上是消極的。

2. 決策在上，行政慣性下對(duì)鄉(xiāng)村主體有意無意的忽視。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，“必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序”[4]。行政慣性之下，無論是脫貧攻堅(jiān)，還是鄉(xiāng)村振興，都不同程度地存在政府唱“獨(dú)角戲”現(xiàn)象。更為關(guān)鍵的是，以所謂花園式理念、項(xiàng)目化運(yùn)營等概念進(jìn)行的鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)，其實(shí)質(zhì)是為資本計(jì)，為政績計(jì)，而不是為鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)，不是為農(nóng)民致富計(jì)，自然也得不到農(nóng)民的普遍支持。

三、 鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑思考

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，是我國在“十三五”和“十四五”重要?dú)v史交匯期實(shí)行的重大部署。這既具備必要性和可行性，更是實(shí)踐發(fā)展的需要。盡管如此，兩者的銜接并非順理成章的自然過程，而是服務(wù)于現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的系統(tǒng)集成。

（一） 從扶貧與扶弱到扶農(nóng)助農(nóng)的政策集成

脫貧摘帽是新生活新奮斗的起點(diǎn)。在全面脫貧之后，盡管建檔立卡的低收入人口都實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”，但脫貧仍是低水平的脫貧，也存在“踩線脫貧的低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村滑到標(biāo)準(zhǔn)線以下”和“‘夾心層’群體因病因?yàn)?zāi)致貧”的可能。因此，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)“有效銜接”的重要基礎(chǔ)?！办柟獭笔且婪缎碌呢毨У貐^(qū)、貧困農(nóng)戶的出現(xiàn)，“拓展”是要提升脫貧人口、邊緣人口的脫貧水平，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力和穩(wěn)定增收能力?！办柟獭焙汀巴卣埂奔炔豢善珡U，也需要并行發(fā)力。

1. 創(chuàng)新貧困監(jiān)測識(shí)別和快速發(fā)現(xiàn)機(jī)制。全面脫貧后，貧困現(xiàn)象的特征由集中連片轉(zhuǎn)為偶發(fā)、突發(fā)、散發(fā)，因此，貧困監(jiān)測、快速發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)識(shí)別的方法和機(jī)制也需要根據(jù)實(shí)際情況的變化做出調(diào)整。首先，市縣鄉(xiāng)村振興局要設(shè)立貧困監(jiān)測識(shí)別專家委員會(huì)，按照一定周期確定本地區(qū)的貧困標(biāo)準(zhǔn)線、本地區(qū)扶貧幫扶政策、幫扶預(yù)案;其次，根據(jù)貧困申請(qǐng)，利用大數(shù)據(jù)調(diào)閱申請(qǐng)人的收入狀況、水電費(fèi)用情況、名下房產(chǎn)車輛寵物情況等進(jìn)行貧困識(shí)別，確認(rèn)后及時(shí)啟動(dòng)幫扶預(yù)案;其三，利用醫(yī)療、教育及其他支出數(shù)據(jù)，對(duì)大宗農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)大幅下跌、農(nóng)村勞動(dòng)力失業(yè)明顯增多、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目失敗等特定時(shí)間段，以及大中型易地扶貧搬遷集中安置區(qū)等特定地區(qū)，加強(qiáng)對(duì)支出驟增情況的監(jiān)測，在綜合研判的基礎(chǔ)上進(jìn)行貧困識(shí)別并啟動(dòng)幫扶預(yù)案，而非坐等貧困戶申請(qǐng)或基層政府的報(bào)告。

2. 建立防止返貧特別措施和“綠色通道”。防止返貧是做預(yù)防性工作，時(shí)間節(jié)點(diǎn)在返貧之前，因此，防止返貧的意義重大也難度巨大，評(píng)價(jià)也十分困難。首先，定期開展農(nóng)民家庭脆弱性和抗逆能力分析，根據(jù)致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)程度，重點(diǎn)監(jiān)測低收入群體，通過網(wǎng)格持續(xù)跟蹤其收支、“兩不愁三保障”水平、飲水安全、就業(yè)穩(wěn)定性等狀況，在發(fā)現(xiàn)致貧風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)啟動(dòng)防貧預(yù)案，避免貧困現(xiàn)象發(fā)生;其次，按照整合事項(xiàng)、再造流程、共享信息，推動(dòng)“防貧一件事”，逐步形成“一窗受理、一次告知、一表申請(qǐng)、一套材料、一次提交、一次反饋、一次分辦、一窗出件、一號(hào)服務(wù)、一鍵評(píng)價(jià)”的辦理模式，將防貧服務(wù)從管理者視角向辦事者視角切換;其三，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、節(jié)約高效原則，統(tǒng)籌設(shè)立防貧政策包、資金包、就業(yè)包、醫(yī)療包等，針對(duì)突發(fā)性疾病、重大家庭變故等情況，適時(shí)啟動(dòng)幫扶工作預(yù)案，建立幫扶“綠色通道”，努力將各種致貧返貧因素控制在“閾值”之內(nèi)、消滅在萌芽之中。

3. 將扶貧幫扶的特別措施逐步擴(kuò)展到全體農(nóng)民。在脫貧攻堅(jiān)階段建立的扶貧措施，如扶貧產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、稅收減免、醫(yī)療二次報(bào)銷等，為全面脫貧的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。隨著全面脫貧的實(shí)現(xiàn)，這些措施不僅不能取消，還應(yīng)逐步擴(kuò)大覆蓋面、受益面，進(jìn)而惠及全體農(nóng)民。首先，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策統(tǒng)籌，逐步擴(kuò)大醫(yī)保范圍，逐步提高醫(yī)保報(bào)銷比例，將大病、重病、慢性病、罕見病納入醫(yī)保，杜絕因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)要傳播健康理念，培育健康意識(shí)，倡導(dǎo)健康生活方式，補(bǔ)齊農(nóng)村醫(yī)療資源短缺的短板，特別是要預(yù)防重大疫病流行時(shí)醫(yī)護(hù)人員、藥品以及各類生產(chǎn)生活物資短缺的隱患，筑起城鄉(xiāng)居民健康防線;其次，對(duì)交通不便、人口數(shù)量少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大的村組在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上搬遷，實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富;普遍開展農(nóng)村住房安全評(píng)估，根據(jù)實(shí)際情況提供必要的技術(shù)支持、裝修改造補(bǔ)貼，改善農(nóng)民住房條件;其三，根據(jù)農(nóng)民意愿和需求，組織開展實(shí)用職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，積極對(duì)接企業(yè)用工需求，促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（二） 從小農(nóng)生產(chǎn)到市場主體的機(jī)制集成

在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)踐中，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，是打通鄉(xiāng)村振興“最后一公里”的關(guān)鍵所在，只有做到這一點(diǎn)，也才能走出一條可造血、可持續(xù)、可復(fù)制的鄉(xiāng)村振興之路。

1. 瞄準(zhǔn)市場尋找產(chǎn)業(yè)發(fā)展的銜接點(diǎn)。從銜接的角度看，將扶貧產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，不僅是消除貧困、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的終南捷徑，也是鄉(xiāng)村振興的長遠(yuǎn)之計(jì)。從實(shí)際來看，消費(fèi)者希望購買質(zhì)優(yōu)新鮮的農(nóng)產(chǎn)品，但市場上的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量多質(zhì)量不高，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品更少，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性矛盾。產(chǎn)業(yè)發(fā)展就是要抓住當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性矛盾，在滿足市場需要中提升層次，提高質(zhì)量。首先，需要針對(duì)目標(biāo)市場，用特色和品質(zhì)定位鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè);其次，應(yīng)發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，尋優(yōu)推進(jìn)、錯(cuò)位發(fā)展，在追求規(guī)?；?、專業(yè)化中避免同構(gòu)化，做到“人無我有，人有我優(yōu)”，形成市場競爭力;其三，要充分利用政府“有形的手”和市場“無形的手”，發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場規(guī)范的力量，搭建農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)，培育農(nóng)產(chǎn)品品牌，形成特色市場。

2. 提升小農(nóng)生產(chǎn)層級(jí)和增收效能。以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營方式。無論在從業(yè)人員、種植面積還是在農(nóng)產(chǎn)品供給貢獻(xiàn)上，小農(nóng)戶都占有絕對(duì)優(yōu)勢的地位。因此，提升小農(nóng)生產(chǎn)的層級(jí)和增收效能，不僅對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果有重要作用，更是鄉(xiāng)村振興的主要抓手。首先，應(yīng)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為中心，向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上游和下游延伸，推進(jìn)種子、農(nóng)藥、肥料供應(yīng)、涉農(nóng)服務(wù)一體化和農(nóng)產(chǎn)品加工、物流運(yùn)銷、電商服務(wù)一體化，逐步向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系過渡;其次，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策并根據(jù)實(shí)際情況適度提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，明確糧食補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、受益人，加大對(duì)糧食補(bǔ)貼的監(jiān)管力度，確保發(fā)放的精準(zhǔn)度，保護(hù)農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性[5];其三，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品精加工、深加工，提升產(chǎn)品層次和質(zhì)量，提高產(chǎn)品的附加值。

3. 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?！拔覈r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期處于小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶與新型農(nóng)村經(jīng)營主體共存的情況”[6]，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體正在蓬勃興起。首先，要從農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)林科技、農(nóng)產(chǎn)品檢測、植保、農(nóng)機(jī)、化肥農(nóng)藥、農(nóng)產(chǎn)品營銷、農(nóng)業(yè)氣象預(yù)警等多方面加強(qiáng)對(duì)家庭農(nóng)場的支持力度，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)服務(wù)的全覆蓋，并實(shí)現(xiàn)服務(wù)精準(zhǔn)化;其次，要針對(duì)農(nóng)業(yè)合作社連片種植、規(guī)模飼養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工等方面加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)倉儲(chǔ)、物流、財(cái)務(wù)、市場營銷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持力度，培育農(nóng)業(yè)品牌，提供專業(yè)服務(wù);其三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)信用、服務(wù)合同監(jiān)管，促進(jìn)各主體多元互動(dòng)、功能互補(bǔ)、融合發(fā)展。

（三） 從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合的功能集成

鄉(xiāng)村具有“廣袤的農(nóng)田與寬松的居住空間”“自給自足的生產(chǎn)條件和生活便利、相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)空間”“熟人社會(huì)……具有個(gè)體不可抗拒的巨大的行為約束力”“可以憑借庭院經(jīng)濟(jì)滿足需要”等“四大優(yōu)勢”[7]，也存在“農(nóng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村治理、社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村居民社會(huì)觀念等方面的‘社會(huì)短板’”[8]亟需盡快補(bǔ)齊。補(bǔ)齊鄉(xiāng)村短板，不僅包括公共設(shè)施等硬性因素，更包括人才、管理等軟性因素。

1. 營造吸引人的鄉(xiāng)村政策機(jī)制。人是鄉(xiāng)村振興的主體，人才是鄉(xiāng)村振興的保障。鄉(xiāng)村中青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城進(jìn)廠，孩子進(jìn)城讀書，甚至老人進(jìn)城養(yǎng)老都日益普遍，沒有離開的農(nóng)民也多數(shù)想著離開。從表面上看農(nóng)民人數(shù)依然很多，但實(shí)際上鄉(xiāng)村不僅缺人才，而且缺人，沒有人的鄉(xiāng)村自然是一個(gè)衰敗的鄉(xiāng)村。因此，吸引人是鄉(xiāng)村振興的首要命題。首先，在農(nóng)村宅基地、集體資產(chǎn)全面確權(quán)、村社分賬后，應(yīng)解除鄉(xiāng)村落戶限制，出臺(tái)進(jìn)村落戶的具體政策，鼓勵(lì)城市人口到鄉(xiāng)村去體驗(yàn)、旅游、養(yǎng)老;其次，推動(dòng)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力發(fā)展生產(chǎn)性社會(huì)化服務(wù)、代耕代種、全托全管，培育新農(nóng)人，鼓勵(lì)大學(xué)生、科技工作者、醫(yī)務(wù)人員開展農(nóng)業(yè)科技、健康服務(wù)，傳承傳統(tǒng)技藝;再次，組織政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位即將退休的工作人員根據(jù)自身?xiàng)l件和意愿到原戶籍所在地參與鄉(xiāng)村振興。

2. 按照城鄉(xiāng)一體化思路完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可以有效改善我們農(nóng)村生活，消除城鄉(xiāng)差距的有效措施。近些年來，鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)、飲用水、廁所等方面的建設(shè)取得了很大的成就，但仍有很多工作要做。首先，在自然村落修建公共照明、體育

健身、休閑閱讀、污水收集處理等基礎(chǔ)設(shè)施，特別是要注重運(yùn)用生態(tài)方法，根據(jù)鄉(xiāng)村文脈，利用鄉(xiāng)村自然條件，努力做到既要運(yùn)行成本低廉，又要方便后期維護(hù);其次，從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)，合理確定鄉(xiāng)村學(xué)校的布局、規(guī)模、數(shù)量，明確其服務(wù)半徑，在偏遠(yuǎn)地區(qū)，應(yīng)本著滿足需求、方便群眾的原則，因地制宜、靈活多樣地設(shè)立教學(xué)點(diǎn);再次，以人口數(shù)量為基準(zhǔn)，布局福利康養(yǎng)機(jī)構(gòu)，為精神病患者、殘疾兒童、孤兒、老人等群體提供專業(yè)化服務(wù)。

3. 在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中統(tǒng)籌提升鄉(xiāng)村治理水平。從城市到鄉(xiāng)村，社會(huì)治理的水平呈現(xiàn)明顯的梯度下降，很難在短期內(nèi)單獨(dú)提升村社治理水平，因此，應(yīng)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路下，按照系統(tǒng)集成的方式，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理。首先，從規(guī)劃安排、政策扶持以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)上，圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的各項(xiàng)任務(wù)，搞好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排脫貧地區(qū)與非貧困地區(qū)同步推進(jìn)，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系;其次，面對(duì)社會(huì)利益格局深刻調(diào)整、社會(huì)矛盾糾紛和訴求表達(dá)日益多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，要堅(jiān)持用法治思維和法治手段化解鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中的矛盾問題;其三，應(yīng)建立常態(tài)化的財(cái)政支付體系，科學(xué)安排資金，通過村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分發(fā)揮村務(wù)公開、民主理財(cái)、村務(wù)監(jiān)督等制度的作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村民自治的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：淑 萍）

（校? 對(duì)：樂 天）