郭軒熒，喬學(xué)斌，2

1.南京醫(yī)科大學(xué)醫(yī)政學(xué)院，江蘇 南京 211166；2.南京中醫(yī)藥大學(xué)醫(yī)學(xué)部，江蘇 南京 210033

新冠肺炎席卷全球之后，公共衛(wèi)生的重要性逐步受到大家的關(guān)注和重視。專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是承擔(dān)公共衛(wèi)生職能的主力機(jī)構(gòu)，其人才隊伍是公共衛(wèi)生體系的支柱和中堅力量。保障專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，是開展公共衛(wèi)生工作和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)條件，對于預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警和現(xiàn)場處置突發(fā)事件具有至關(guān)重要的作用［1］。目前對于醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生人員流動意愿和流動情況的研究較多，而針對專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員流失情況研究較缺乏。了解專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員流失情況，可為促進(jìn)人才隊伍的穩(wěn)定性提供政策建議。因此，本研究對2016年和2020年江蘇省專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出變化情況，與不同機(jī)構(gòu)類型人員流失的差異進(jìn)行深入分析，為促進(jìn)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)穩(wěn)定人才隊伍提供參考依據(jù)。

一、資料和方法

（一）資料來源

原始數(shù)據(jù)資料來源于江蘇省衛(wèi)生健康委員會信息系統(tǒng)，包含2016年和2020年全省的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)名稱、性質(zhì)、編碼、在職人員、人員類別和流出人數(shù)等，從中提取符合本研究內(nèi)容的相關(guān)類別資料進(jìn)行整理匯總。統(tǒng)計口徑中的流出人數(shù)指除正常退休外的流失人數(shù)。

（二）分析方法

本研究以江蘇省13 個市的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員為對象。納入標(biāo)準(zhǔn)：①人員所屬單位為獨(dú)立或非獨(dú)立專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；②記錄時間為2016年1月1日—12月31日，2020年1月1日—12月31日；③篩選信息，剔除未上報和無效信息。研究不同地區(qū)（按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平）、不同級別和不同機(jī)構(gòu)類型的人員流動情況，具體為：依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平由高到低劃分為蘇南地區(qū)（含南京、蘇州、無錫、常州和鎮(zhèn)江五市）、蘇中地區(qū)（含揚(yáng)州、泰州和南通三市）和蘇北地區(qū)（含鹽城、宿遷、淮安、徐州和連云港五市）；級別分為省市級和區(qū)縣級；機(jī)構(gòu)類型選取了疾病預(yù)防控制中心、采供血機(jī)構(gòu)、?？萍膊》乐卧海ㄋ⒄荆?、急救中心和婦幼保健院（所、站）五類機(jī)構(gòu)。

本研究參考美國勞工統(tǒng)計局（Bureau of Labor Statistics，BLS）的計算公式，在分組分析時，人員流出率均以該組類別的平均員工數(shù)（本研究采用信息數(shù)據(jù)中的在職人員數(shù)）為分母，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的流動情況用率進(jìn)行分組描述。

二、結(jié) 果

（一）2016年和2020年不同級別專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員流動情況

2020年全年專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率總計為3.91%，高于2016年（2.03%）。2020年省市級專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率為3.30%，區(qū)縣級機(jī)構(gòu)流出率為4.40%。2020年省市級和區(qū)縣級專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員總計流出率均高于2016年，區(qū)縣級的流出率增長了一倍（表1）。

表1 2016 和2020年不同級別的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員流出情況 （%）

從機(jī)構(gòu)類別來看，疾控中心人員流出率保持在較低水平，2020年區(qū)縣級疾控中心的流出率是省市級的約9 倍。專科疾病防治院（所、站）的人員流出率變化不大，其中2020年區(qū)縣級流出率（2.35%）較2016年（2.74%）有所改善。婦幼保健院（所、站）的人員流出率較高，2020年區(qū)縣級流出率高達(dá)7.49%。2016年區(qū)縣級急救中心的人員流出率僅為1.27%，低于省市級；2020年區(qū)縣級急救中心的人員流出率達(dá)到4.68%，超過省市級。

（二）2016 和2020年不同地區(qū)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員流動情況

總體上來看2020年江蘇省專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率由高到低依次為蘇中（4.15%）、蘇北（3.75%）和蘇南地區(qū)（3.68%）。蘇南、蘇中、蘇北三個地區(qū)2020年專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率均高于2016年同地區(qū)水平（表2）。

對于蘇南地區(qū)而言，除?？萍膊》乐卧海ㄋ?、站）之外，其他四類專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率有不同程度的升高，2020年疾控中心的人員流出率約是2016年的4 倍，2020年婦幼保健院（所、站）的人員流出率最高。蘇中地區(qū)整體上人員流出率變化幅度最大，由2016年的1.54%攀升至2020年的4.15%；2020年五類機(jī)構(gòu)的人員流出率均高于2016年同機(jī)構(gòu)類別水平，婦幼保健院（所、站）的流出率由2016年的1.72%升高至2020年的8.26%。蘇北地區(qū)除采供血機(jī)構(gòu)外，其他四類專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)2020年的人員流出率均高于2016年同機(jī)構(gòu)類別水平；采供血機(jī)構(gòu)人員流出率最低，僅為0.30%，急救中心人員流出率最高，為5.65%。

三、討 論

（一）江蘇省專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出現(xiàn)象普遍存在

目前，江蘇省專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出現(xiàn)象普遍存在，最重要的原因是專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可使用的財政投入和業(yè)務(wù)收入較少，人員待遇水平一般［2］。2011年事業(yè)單位分類改革之后，明確要求公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要逐步回歸公益屬性，先前較多有償?shù)臋z查項目被取消，因此機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理模式很大程度上依賴于財政全額撥款［3］。公共衛(wèi)生人員的收入水平與同級醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位相差較大，大多數(shù)人選擇追求高薪的工作，極大沖擊了公共衛(wèi)生人才隊伍的穩(wěn)定性［4］。有研究表明2011—2016年北京市的財政補(bǔ)助不足以維持疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行［5］，加之衛(wèi)生財政投入的資金分配和使用效率低下，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的資金分配不合理，疾控中心是各類機(jī)構(gòu)中獲得財政撥款較多的機(jī)構(gòu)，2018年度的占比是41.13%［6］。

（二）江蘇省專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率上升

2020年江蘇省專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率總體高于2016年。按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分，蘇南、蘇中、蘇北三個地區(qū)2020年專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率均高于2016年同地區(qū)水平。《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》2019版顯示，全國各級疾控中心2018年末的人員總數(shù)共計187 826 人，比2017年減少了2 904 人［7］?？赡茉谟诮陙恚鄬τ卺t(yī)療機(jī)構(gòu)等其他事業(yè)單位而言，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)發(fā)展和晉升空間受限。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的職稱體系有一定缺陷，對公共衛(wèi)生人員的職業(yè)發(fā)展較為不利。2007年印發(fā)的《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》中對于崗位和職稱有明確的要求［8］。但實際上一些地方政府為了減少財政支出，針對專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會限制編制名額，例如某些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級疾控中心編制人員數(shù)不及標(biāo)準(zhǔn)的一半，甚至多年不招收編制內(nèi)人員。崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)與實際需要嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，高級職稱比例較低，造成公共衛(wèi)生人員梯隊不合理。2015年原國家衛(wèi)計委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心崗位設(shè)置管理指導(dǎo)意見的通知》中，包含《省、市、縣三級疾病預(yù)防控制中心崗位職責(zé)（2015版）》，針對崗位職責(zé)和分工沒有清晰地劃分，同時缺乏健全完善和可衡量的考核標(biāo)準(zhǔn)，甚至沒有列明崗位的任職資格條件［9］，并且絕大多數(shù)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)沒有嚴(yán)格按照“因崗設(shè)酬”的要求執(zhí)行管理。

（三）江蘇省區(qū)縣級專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率高于省市級

省市級專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率低于區(qū)縣級。區(qū)縣專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的自身價值和社會地位認(rèn)同感較低。對于大多數(shù)人來說，工作最基礎(chǔ)的作用是得到薪資酬勞，更重要的是真正體驗到自己是被需要和被尊重的?；鶎庸残l(wèi)生的性質(zhì)決定了其作用是“防”病而非“治”病，它更像是可長久發(fā)揮隱形作用且默默無聞的角色。公共衛(wèi)生工作往往是工作開展越成功，越呈現(xiàn)出“風(fēng)平浪靜”的一片祥和景象，公共衛(wèi)生人員的工作成果難以被發(fā)現(xiàn)和衡量，處于“小透明”的尷尬境地。很多基層專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)被邊緣化或撤銷合并，公共衛(wèi)生工作相關(guān)的財政撥款和政策傾斜存在著較大不穩(wěn)定性，專業(yè)人員待遇也受其波動［10］。而公共衛(wèi)生真正發(fā)揮作用的時刻，一般都是遭遇了慢性病和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，例如公共衛(wèi)生人員在此次新冠肺炎疫情中發(fā)揮的重要作用得到社會大眾的廣泛認(rèn)可，待遇也因此有所改善。在本研究中，省市級機(jī)構(gòu)的人員流出率較為穩(wěn)定，均保持在偏低水平。這與省級專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的崗位性質(zhì)有關(guān)，大多屬于公務(wù)員或者事業(yè)編制，薪資和福利待遇好，因而呈現(xiàn)出“難進(jìn)少出”的狀態(tài)。

（四）江蘇省不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出存在差異

按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分，2020年江蘇省專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員流出率由高到低為蘇中（4.15%）、蘇北（3.75%）和蘇南地區(qū)（3.68%）。公共衛(wèi)生人才隊伍流失的客觀原因是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的醫(yī)藥企業(yè)高價“挖人”。近年來生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和健康信息數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)走進(jìn)大眾視野，國家也支持和鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，擁有醫(yī)學(xué)背景和科研實踐能力的人才成為一些企業(yè)高價聘用的目標(biāo)，這在一定程度上造成高質(zhì)量人才持續(xù)大量流入經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)。調(diào)查研究顯示，疾控中心在2015—2019年五年內(nèi)流出人員約占機(jī)構(gòu)編制總數(shù)的12%［11］。處在周圍人才大量流失和不穩(wěn)定的工作環(huán)境中，在崗人員容易產(chǎn)生離職傾向，因而造成機(jī)構(gòu)越來越難以留住人才，加劇不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)公共衛(wèi)生人才梯隊的不穩(wěn)定性。

四、對策建議

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計，制度保障是根本

在中央層面建立完善的專業(yè)公共衛(wèi)生和預(yù)防控制組織機(jī)制，以行政手段保障專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定資金投入和長久運(yùn)行，適當(dāng)提高公共衛(wèi)生人員的薪資待遇，促進(jìn)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員穩(wěn)定。比如在國務(wù)院設(shè)立公共衛(wèi)生委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃我國公共衛(wèi)生各項戰(zhàn)略發(fā)展層面的整合，依據(jù)各級政府和不同地區(qū)的實際情況，合理測算公共衛(wèi)生投資，包括具體項目和適用范疇，并能保持高效靈活運(yùn)用。制定公共衛(wèi)生人才發(fā)展規(guī)劃及相應(yīng)的人力資源配置的完善體系，使得專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才有更大的發(fā)展空間，進(jìn)而減少人才流出。有關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，2018年我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政支出為1.6萬億元，僅占GDP 的1.7%。因此，可以投入更大規(guī)模的財政資金，用于公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)［12］。同時加強(qiáng)對專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的向心力建設(shè)，促進(jìn)人員穩(wěn)定，防止人員大量流失。

（二）合理分配人員，嚴(yán)格遵循因崗設(shè)酬

構(gòu)建因崗設(shè)酬、公正合理的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才隊伍薪資制定與調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)人員穩(wěn)定。衛(wèi)生行政部門的公務(wù)員薪酬是以個人的專業(yè)技術(shù)職稱為依據(jù)，職稱越高工資越高，個人的工作能力和工作成果得不到體現(xiàn)。事業(yè)單位的基本薪酬也同樣按照相應(yīng)崗位等級和職稱發(fā)放［13］，單一的薪酬標(biāo)準(zhǔn)會嚴(yán)重影響新入職工作人員的積極性，自身能力和價值得不到認(rèn)可和肯定，工資僅僅和職稱單一掛鉤，這可能造成公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的內(nèi)部不公平性，進(jìn)而導(dǎo)致人員流出。需要加快啟動和落實專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的崗位分析和能力設(shè)定工作，明晰不同崗位需求人員的勝任素質(zhì)和能力標(biāo)準(zhǔn)［14］，構(gòu)建薪資待遇與個人績效相掛鉤的機(jī)制，更好地構(gòu)建合理的人才梯隊，保持人才隊伍的合理分配和使用，以達(dá)到維持機(jī)構(gòu)人員內(nèi)部穩(wěn)定的目標(biāo)。

（三）打通晉升通道，合理測算人員需求

優(yōu)化專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)晉升和發(fā)展通道是根本之策，是防止專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員，特別是基層公共衛(wèi)生人才流失的重要舉措。在國家層面需要有戰(zhàn)略規(guī)劃的部署，專業(yè)公共衛(wèi)生人才招聘和使用的權(quán)限可以適當(dāng)下放到不同級別事業(yè)單位，比如針對專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)這類事業(yè)單位，使其適當(dāng)擁有自主的人事招聘權(quán)限，職位晉升可以參考實際需求和崗位能力，不單以職稱為依據(jù)，擴(kuò)展區(qū)縣基層專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員上升空間。為了避免出現(xiàn)公共衛(wèi)生人員編制人數(shù)和實際需求不匹配的情況，可以嘗試改變?nèi)耸虏块T對專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)用人數(shù)量的限制，交由衛(wèi)生部門對人員需求和資源配置進(jìn)行評價和測算，達(dá)到更合理的專業(yè)公共衛(wèi)生人員總額數(shù)量、結(jié)構(gòu)分配、機(jī)構(gòu)分配和不同等級人員的占比。對于公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理人員的晉升機(jī)制，要考慮健全和改革，尤其是為基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的工作人員提供更合適的培訓(xùn)和晉升機(jī)制，破除職業(yè)發(fā)展道路上的重重阻礙［15］，防止基層公共衛(wèi)生人才流失。