陳建國(guó)

（華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 102206）

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是公共服務(wù)供給由政府內(nèi)部控制生產(chǎn)轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)外部力量合作治理的重要途徑。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)促進(jìn)了政府治理方式的改變，對(duì)公共管理理論發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。Erik Lane(2000)甚至認(rèn)為合同外包就是新公共管理，他看到了從傳統(tǒng)的服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)向合同基礎(chǔ)上的服務(wù)供給模式的發(fā)展趨勢(shì)，并斷定合同是獨(dú)立于傳統(tǒng)服務(wù)供給的一波新浪潮。[1]Fortin（2000）甚至宣稱(chēng)我們已經(jīng)進(jìn)入了“合同時(shí)代”（the contractual age）。[2]雖然政府通過(guò)合同購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具有廣泛的影響和非凡的意義，但是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目效果的影響因素卻少有實(shí)證研究。人們較多地從規(guī)范性的角度推理認(rèn)為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后，政府應(yīng)當(dāng)成為精明的購(gòu)買(mǎi)者[3]，開(kāi)展合同治理。人們似乎理所當(dāng)然地認(rèn)為，通過(guò)合同治理就能夠有效地提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的效果。因而更多的成果集中于探討合同治理階段和內(nèi)容，例如，羅納德·凱特爾認(rèn)為合同治理主要圍繞著要買(mǎi)什么（what to buy）、向誰(shuí)買(mǎi)（who to buy from）及買(mǎi)到了什么（what has been bought）這三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)。[4]Peat和Costley等認(rèn)為，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同治理至少包括了公開(kāi)招標(biāo)、選擇投標(biāo)者、談判確定合同、監(jiān)督合同執(zhí)行、延續(xù)或終止合同等五個(gè)階段。[5]國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)中國(guó)的情景提出了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括需求分析、決策安排、招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、績(jī)效評(píng)估和后期管理等六個(gè)階段。[6]但是，合同治理過(guò)程是否真實(shí)地會(huì)對(duì)提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生影響？除了合同治理之外，項(xiàng)目本身的屬性及承接主體間的競(jìng)爭(zhēng)性是否也會(huì)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生影響？這三個(gè)因素對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的影響孰輕孰重？對(duì)這些問(wèn)題的實(shí)證性回答，將為我們理解購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的效用和作用機(jī)制提供理論依據(jù)。與此同時(shí)，對(duì)這些問(wèn)題的回答，也有助于為改進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的治理政策提供智力支持。

自從1995年上海市浦東新區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)羅山會(huì)館以來(lái)，中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，資金規(guī)模逐漸增大，項(xiàng)目范圍日益拓展，制度框架也逐漸健全。2017年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模持續(xù)快速增長(zhǎng)，采購(gòu)規(guī)模達(dá)32114.3億元，其中服務(wù)類(lèi)采購(gòu)規(guī)模為8901.6億元，比上年增長(zhǎng)83.1%。全國(guó)服務(wù)類(lèi)采購(gòu)規(guī)模2002年僅為77.3億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重約7.7%。到2012年，全國(guó)服務(wù)類(lèi)采購(gòu)規(guī)模突破1000億元，達(dá)1214億元。服務(wù)類(lèi)采購(gòu)規(guī)模的迅速增長(zhǎng)，反映了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的快速增長(zhǎng)。[7]為了對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、民政部及各級(jí)地方政府都分別出臺(tái)了政策文件，對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、承接主體、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、資金管理和績(jī)效管理等方面做出了規(guī)定。財(cái)政部還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，圍繞著購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行過(guò)程管理的制度框架初步形成。那么，這些制度規(guī)范的執(zhí)行程度如何影響了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的效果？購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目自身的屬性和過(guò)程管理二者對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效果的影響程度如何？已有的研究主要從主體間關(guān)系、項(xiàng)目運(yùn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)及多重委托代理關(guān)系等角度分析中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的效果。研究多采用單案例或雙案例對(duì)比分析的路徑。本文以財(cái)政部發(fā)布的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)典型案例為素材，采用針對(duì)多數(shù)案例的定性比較分析方法，期望從中觀的角度探討項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性及過(guò)程管理對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的影響。

一、文獻(xiàn)與理論模型

（一） 文獻(xiàn)回顧

從既有研究來(lái)看，相關(guān)成果主要將影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目效果的因素歸結(jié)于項(xiàng)目屬性、主體間競(jìng)爭(zhēng)性程度及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理等三個(gè)方面。

第一，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目自身的特性會(huì)直接影響到服務(wù)效果。對(duì)英國(guó)垃圾收集和街道清理的研究得出結(jié)論認(rèn)為，民營(yíng)化帶來(lái)“20%成本節(jié)約”[8]，但是當(dāng)對(duì)外包服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行拓展時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)帶來(lái)的成本節(jié)約是非常微弱的。[9]這說(shuō)明不同性質(zhì)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，提升其績(jī)效的難度不同。侯志偉將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)分為硬服務(wù)和軟服務(wù)兩類(lèi)，分別以環(huán)衛(wèi)服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)作為種類(lèi)型的典型案例。[10]59

第二，承接主體間競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系對(duì)提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目效果具有促進(jìn)作用。學(xué)者們認(rèn)為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育程度及承接主體的數(shù)量、彼此間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效具有促進(jìn)作用。[11]政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的背景就是打破官僚體制對(duì)服務(wù)供給過(guò)程的壟斷，通過(guò)外包的形式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而在眾多的承接主體之間優(yōu)中選優(yōu)，挑選到最佳的服務(wù)項(xiàng)目生產(chǎn)者。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度邏輯的核心命題。[10]57購(gòu)買(mǎi)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性概念的操作化處理主要是參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目承接主體的數(shù)量的多少，以及同一個(gè)項(xiàng)目是否有多于一個(gè)組織在同時(shí)實(shí)施。當(dāng)有超過(guò)2家組織參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)時(shí)，就有更大的幾率挑選到能力強(qiáng)的承接主體，因而有助于提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效。敬乂嘉等人認(rèn)為從生產(chǎn)效率的角度來(lái)看，生產(chǎn)者的技術(shù)和能力對(duì)服務(wù)效率有著重要的影響，當(dāng)服務(wù)項(xiàng)目承接主體具有更高的專(zhuān)業(yè)性、更快的學(xué)習(xí)和技術(shù)更新能力時(shí)，更容易降低生產(chǎn)成本。[12]國(guó)外學(xué)者的研究也認(rèn)為篩選出有專(zhuān)業(yè)能力的社會(huì)組織至關(guān)重要，因此購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的市場(chǎng)發(fā)育程度也直接影響到服務(wù)項(xiàng)目的成效。[13]當(dāng)有超過(guò)2家組織同時(shí)執(zhí)行一個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，彼此之間就會(huì)形成競(jìng)相提升績(jī)效的壓力的動(dòng)力，例如有些河道清理、道路清潔項(xiàng)目的不同標(biāo)段分包給了不同的組織承擔(dān)，彼此之間就會(huì)形成實(shí)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

第三，良好的過(guò)程管理有助于提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效。例如，Brown and Potoski (2003:155)將購(gòu)買(mǎi)可能性評(píng)估、招投標(biāo)、篩選成績(jī)主體、談判達(dá)成合同、評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效等列為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同治理的關(guān)鍵關(guān)節(jié)。[14]Romzek[15]和Brown[16]等人的研究成果，通過(guò)實(shí)證研究證明了績(jī)效評(píng)估、合同經(jīng)理、細(xì)致的財(cái)政評(píng)估、監(jiān)控能力和技術(shù)及管理監(jiān)控過(guò)程對(duì)于提高購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的作用。薩瓦斯曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)總結(jié)了民營(yíng)化的12個(gè)流程環(huán)節(jié)，陳建國(guó)針對(duì)中國(guó)的國(guó)情，專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了需求管理等6個(gè)方面的流程環(huán)節(jié)管理的重要性。[17]

上述研究成果為我們分析政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的影響因素，提供了較為寬廣的視角。然而，從路徑方法的角度而言，既有成果的一些結(jié)論是通過(guò)少數(shù)典型案例分析得出的，有一些研究成果是基于西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)得出的，那么在中國(guó)的制度情境下，項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性及過(guò)程管理對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的影響關(guān)系是什么，還沒(méi)有得到系統(tǒng)深入的分析，同時(shí)也沒(méi)有通過(guò)多案例定性比較分析的路徑方法進(jìn)行研究，這在一定程度上影響了結(jié)論的外部有效性。相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性和過(guò)程管理而言，既有的研究對(duì)項(xiàng)目屬性和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效之間關(guān)系的分析還不充分。為了彌補(bǔ)既有研究的不足，促進(jìn)對(duì)這一主題研究的深化，本文立足于中國(guó)的制度情境，采用多案例的定性比較分析方法，探討項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性及過(guò)程管理這三組變量對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的影響。以期為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)理論研究貢獻(xiàn)本土化經(jīng)驗(yàn)素材，同時(shí)也為改進(jìn)中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐提供政策指導(dǎo)。

（二） 理論模型

基于既有研究成果、實(shí)踐觀察并結(jié)合本研究選擇的案例素材，我們提出的理論模型如圖1所示。由于本文研究選取的是中國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)案例，他們?cè)诤暧^的制度結(jié)構(gòu)方面具有高度的雷同性。所以我們可以把宏觀的制度環(huán)境看作是這20個(gè)案例實(shí)施的同質(zhì)性背景?；谇笆龅睦碚撐墨I(xiàn)及案例可得數(shù)據(jù)，本研究從項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性程度和過(guò)程管理三個(gè)視角分析中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的影響因素，具體而言主要包括8個(gè)條件變量和1個(gè)結(jié)果變量。

圖1 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目效果的理論模型

項(xiàng)目屬性視角下的變量，關(guān)注項(xiàng)目自身的屬性對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目成效的影響。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目屬性不同，其執(zhí)行和實(shí)施的難度也就不同。因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目本身構(gòu)成了項(xiàng)目執(zhí)行和實(shí)施的客觀對(duì)象，而項(xiàng)目執(zhí)行的任何活動(dòng)及其有效性必然要受到這些現(xiàn)實(shí)“事件”的制約。通過(guò)前文的文獻(xiàn)分析，我們發(fā)現(xiàn)不同類(lèi)型的服務(wù)項(xiàng)目，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)帶來(lái)的績(jī)效改進(jìn)效果不同?！拔覀冋J(rèn)為有多種不同的‘事件’（events）構(gòu)成的環(huán)境，是人類(lèi)行為的對(duì)象”，這些“事件”結(jié)構(gòu)的潛在多樣性要求不同的算計(jì)和行為模式，從而才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展的機(jī)會(huì)和可能性。[18]具體到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目而言，項(xiàng)目本身的類(lèi)型直接影響了競(jìng)爭(zhēng)性等影響購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的因素，因而也就會(huì)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效產(chǎn)生影響。[19]就購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目自身而言，不同類(lèi)型的項(xiàng)目的作用對(duì)象是不一樣的。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的作用對(duì)象可以是人，例如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人康復(fù)等；項(xiàng)目的直接作用對(duì)象也可以是物，例如垃圾處理、河道清潔等。那些作用于物的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，執(zhí)行過(guò)程中較少存在多方行動(dòng)者之間的互動(dòng)，而那些作用于人的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，執(zhí)行過(guò)程中則需要較多的多方行動(dòng)者之間的互動(dòng)，而互動(dòng)者的增多則意味著關(guān)系的復(fù)雜化和項(xiàng)目執(zhí)行難度的增大。與項(xiàng)目的作用對(duì)象相應(yīng)，直接作用于物的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，多數(shù)效果比較容易測(cè)量，而那些作用于人的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，多數(shù)效果不易測(cè)量。

購(gòu)買(mǎi)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性視角下的變量，關(guān)注購(gòu)買(mǎi)服務(wù)篩選承接單位過(guò)程及項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中參與競(jìng)爭(zhēng)的單位多少，測(cè)量競(jìng)爭(zhēng)性程度對(duì)于提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的影響。因?yàn)橐胭?gòu)買(mǎi)服務(wù)和外包政府功能非常重要考慮因素之一就是能夠獲得競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的好處。競(jìng)爭(zhēng)可以讓政府機(jī)構(gòu)利用市場(chǎng)力量帶來(lái)的質(zhì)量提升和成本節(jié)約的潛能。[20]

過(guò)程管理視角則關(guān)注政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程環(huán)節(jié)所采取的管理措施，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的影響，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不同于以往通過(guò)官僚體制內(nèi)部控制的辦法供給服務(wù)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需要政府能夠有效協(xié)調(diào)、管理和控制更多的外部力量以實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給。因此，過(guò)程管理就顯得尤為重要。盡管在項(xiàng)目承接單位篩選的過(guò)程中，可以通過(guò)引入招投標(biāo)的機(jī)制，在多個(gè)單位之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選擇，但是一旦篩選確定了承接單位之后，那么那些由單一組織執(zhí)行的服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際上就進(jìn)入了壟斷性的過(guò)程中。在簽訂合同開(kāi)始執(zhí)行項(xiàng)目之后，承接單位就不再面臨競(jìng)爭(zhēng)的壓力。由于自利動(dòng)機(jī)和信息不對(duì)稱(chēng)等原因，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程開(kāi)展針對(duì)性的過(guò)程管理就成了提升項(xiàng)目績(jī)效的重要手段。一般而言，那些較好地開(kāi)展了過(guò)程督導(dǎo)的項(xiàng)目，績(jī)效提升就比較顯著，那些沒(méi)有開(kāi)展過(guò)程督導(dǎo)的項(xiàng)目，績(jī)效不彰的可能性就比較大。

為了便于對(duì)相關(guān)變量的測(cè)量，我們分別將項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性、過(guò)程管理和項(xiàng)目結(jié)果四組變量進(jìn)行操作化和賦值。如果案例的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目是作用于人的，賦值為1，如果是作用于物的，則賦值為0。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目案例中，如果參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的單位超過(guò)了2家，賦值為1，否則賦值為0；如果購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的案例采取的公開(kāi)招標(biāo)的方式篩選承接單位，則賦值為1，否則賦值為0；如果有超過(guò)2家單位在同一區(qū)域內(nèi)執(zhí)行同一個(gè)項(xiàng)目或類(lèi)似服務(wù)項(xiàng)目，則賦值為1，否則賦值為0。如果購(gòu)買(mǎi)服務(wù)案例實(shí)施了過(guò)程督導(dǎo)則賦值為1，否則賦值為0；如果購(gòu)買(mǎi)服務(wù)案例開(kāi)展了實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，則賦值為1，否則賦值為0；如果購(gòu)買(mǎi)服務(wù)案例設(shè)立了反饋退出機(jī)制，則賦值為1，否則賦值為0。表1反映了上述變量和賦值的設(shè)定情況。

表1 變量和賦值的設(shè)定

續(xù)表1

二、案例選擇與研究方法

定性比較分析（QCA）方法不同于大樣本定量統(tǒng)計(jì)分析，所要求的樣本案例數(shù)量不是很大。定性比較分析方法既可以用于小樣本的研究，小樣本意味著非常少的樣本量，一般介于2個(gè)到10或15個(gè)案例之間，也可以用于中等樣本量的研究，一般超過(guò)15個(gè)，達(dá)到50或者100個(gè)左右的樣本案例。[21]4一般而言，借鑒以往關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的研究，本文選取了2012年到2017年間的20個(gè)典型案例作為研究對(duì)象。對(duì)這20個(gè)案例采用模糊集定性比較分析方法進(jìn)行研究。

（一） 案例選擇

根據(jù)定性比較分析方法的要求，案例的選擇必須要符合一定的條件：（1）案例要具有足夠的相似性，從而案例之間是可以進(jìn)行比較的，這種相似性體現(xiàn)為案例的領(lǐng)域要一樣、背景和特征要相似。（2）所選擇的案例又要具有足夠的異質(zhì)性，這種差異性從案例結(jié)果的角度而言，就是說(shuō)所選擇的案例既要包括正面的案例，也要包括負(fù)面的案例，既要有成功的案例，也要有失敗的案例；這種差異性從案例的變量的角度而言，就是說(shuō)影響案例成功或失敗的條件變量要體現(xiàn)出足夠的差異性，從而保證變量的值是變化的。（3）所選擇的案例的結(jié)果是確定的，也就是說(shuō)所選擇的案例無(wú)論是屬于成功的，或者是屬于失敗的，或者是問(wèn)題與成績(jī)并存的，在進(jìn)入研究過(guò)程之前，其結(jié)果是確定不移的。

依據(jù)這些條件，我們遵照如下程序進(jìn)行了案例選擇：首先，在北京市政府采購(gòu)網(wǎng)（北京市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息平臺(tái)）、財(cái)政部綜合司發(fā)布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)案例匯編》，共搜集到35個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的典型案例，這35個(gè)案例構(gòu)成了一級(jí)備選案例庫(kù)。其次，根據(jù)上述案例選擇的條件，信息完備性、結(jié)果確定性及案例的差異性等標(biāo)準(zhǔn)，在35個(gè)案例中篩選了20個(gè)案例納入到正式確定的案例庫(kù)。最后，對(duì)案例的內(nèi)容進(jìn)行閱讀，確保每個(gè)案例的內(nèi)容完整地涵蓋了項(xiàng)目背景、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和項(xiàng)目結(jié)果等三大塊內(nèi)容，而項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程部分一般都包括了項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目承接主體確定、合同管理和績(jī)效評(píng)價(jià)等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的流程環(huán)節(jié)。按照上述案例選擇的條件和步驟，我們最終形成的20個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的案例作為本研究的案例庫(kù)。具體如表2所示。由于本研究涉及到對(duì)具體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)案例的成績(jī)和問(wèn)題的評(píng)價(jià)判斷，為了避免對(duì)實(shí)踐部門(mén)的傷害，本文中對(duì)相關(guān)案例做了相應(yīng)的匿名化處理。

表2 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目典型案例庫(kù)

項(xiàng)目結(jié)果的判定主要依據(jù)是項(xiàng)目報(bào)告中關(guān)于項(xiàng)目成效和存在的問(wèn)題的描述。在項(xiàng)目成效部分，我們可以看到項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象數(shù)量、項(xiàng)目服務(wù)活動(dòng)開(kāi)展次數(shù)及項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如果這些數(shù)據(jù)達(dá)到了項(xiàng)目設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，則這類(lèi)項(xiàng)目就判定為成績(jī)?yōu)橹?；如果這些數(shù)據(jù)未達(dá)到項(xiàng)目設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，則判定為問(wèn)題為主；如果部分指標(biāo)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，部分指標(biāo)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則判定為成績(jī)問(wèn)題并存。項(xiàng)目案例的具體情況如表2所示。

（二） 研究方法

定性比較分析方法（QCA）由查爾斯 C·拉金發(fā)明，該方法試圖整合小樣本的案例分析和大樣本的統(tǒng)計(jì)分析這兩種方法，從而開(kāi)發(fā)出來(lái)的一種綜合性策略，這種分析方法能夠“整合案例導(dǎo)向的方法與變量導(dǎo)向的方法”。[21]5

為了將條件變量與案例的結(jié)果之間的關(guān)系顯性呈現(xiàn)出來(lái)，定性比較分析方法將某個(gè)案例是否具備了某個(gè)條件變量按照邏輯賦值的方法賦值為1或0，對(duì)案例的結(jié)果也通過(guò)邏輯值的方法賦予1或0。模糊集比較分析方法則為了彌補(bǔ)1、0這種邏輯賦值方法導(dǎo)致只能反映條件存在與否，而不能夠反映條件程度不同的問(wèn)題，引入了模糊集這樣一個(gè)連續(xù)變量，允許在0-1之間根據(jù)案例所具備的條件的程度的不同而取相應(yīng)的值。通過(guò)對(duì)每一個(gè)案例的條件變量和結(jié)果變量賦值，就可以構(gòu)建出一個(gè)案例集的真值表。真值表是對(duì)案例的關(guān)鍵變量信息進(jìn)行編碼的結(jié)果表現(xiàn)，正是由于采用這一編碼方法，因而定性比較分析方法可以對(duì)深度分析的案例進(jìn)行比較大批量的邏輯處理，從而也可以以數(shù)量化的形式呈現(xiàn)案例邏輯運(yùn)算的結(jié)果。正是引入了邏輯與和或的關(guān)系，因而定性比較分析方法可以用于分析多重并發(fā)因果關(guān)系，探討多個(gè)相關(guān)條件的組合與案例結(jié)果之間的關(guān)系。按照定性比較分析方法的操作程序，在對(duì)案例進(jìn)行編碼之后，運(yùn)行fs/QCA軟件，就可以生成20個(gè)案例的真值表，分別運(yùn)用fs/QCA軟件對(duì)其進(jìn)行布爾最小化運(yùn)算，從而對(duì)影響案例結(jié)果的每一個(gè)條件變量存在的必要性進(jìn)行分析判斷，對(duì)不同的條件組合與案例結(jié)果之間的關(guān)系進(jìn)行分析判斷。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是以項(xiàng)目的形式開(kāi)展的，適宜進(jìn)行跨案例的定性比較分析。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程有眾多的影響因素，然而每一個(gè)影響因素在具體的項(xiàng)目中是如何發(fā)揮作用的，需要通過(guò)典型案例的方式進(jìn)行深入分析和探究，因而適宜于采用案例分析的研究方法。項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性和過(guò)程管理這三組變量在不同購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中是否出現(xiàn)，構(gòu)成了項(xiàng)目績(jī)效改善的條件變量，當(dāng)這三組條件變量同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，則有助于提升項(xiàng)目績(jī)效，否則，不利于提升項(xiàng)目績(jī)效。然而，通過(guò)單一案例或者少數(shù)案例進(jìn)行對(duì)比分析，能夠發(fā)揮深入分析的優(yōu)勢(shì)，但卻會(huì)導(dǎo)致分析結(jié)果外部有效性有限的困境。定性比較分析方法擅長(zhǎng)于將定性分析的深度和多案例比較分析的廣度結(jié)合起來(lái)，因而適宜用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的研究。定性比較分析方法（QCA）關(guān)注跨案例的“并發(fā)因果關(guān)系”，主要探討多個(gè)條件變量的出現(xiàn)與否對(duì)案例的結(jié)果的因果影響關(guān)系。

三、結(jié)果分析

（一） 單變量必要性分析

在生成真值表之后，就可以對(duì)影響案例的條件變量進(jìn)行單變量必要性分析，這種分析主要是用來(lái)判斷某個(gè)條件變量是否是構(gòu)成案例結(jié)果出現(xiàn)的必要條件或充分條件，這種必要條件或充分條件主要是通過(guò)一致性（Consistency）指標(biāo)來(lái)判斷的。當(dāng)某個(gè)條件變量的一致性指標(biāo)大于0.8時(shí)，就可以認(rèn)為該條件變量是結(jié)果變量出現(xiàn)的充分條件；當(dāng)該條件變量的一致性指標(biāo)大于0.9時(shí)，就可以認(rèn)為該條件變量是結(jié)果變量出現(xiàn)的必要條件。[22]127一致性指標(biāo)的運(yùn)算公式是：

某個(gè)變量的一致性指標(biāo)的解釋力度主要通過(guò)覆蓋率 (Coverage) 來(lái)進(jìn)行判斷。某條件變量的覆蓋率 (Coverage) 指標(biāo)越大，說(shuō)明該條件變量作為充分或必要條件所能夠解釋的案例的比例越大，也就是說(shuō)明該條件比變量的解釋力度比較強(qiáng)。覆蓋率的計(jì)算公式是：

通過(guò)fs/QCA軟件運(yùn)行分析之后，得出影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的單個(gè)條件變量的必要性分析結(jié)果如表3所示。

表3 單個(gè)條件變量的必要性分析結(jié)果

通過(guò)表3的分析，我們可以看到“超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)”、“公開(kāi)招標(biāo)”、和“實(shí)地督導(dǎo)”等三個(gè)條件變量所獲得的一致性指標(biāo)數(shù)值較高，這說(shuō)明這三個(gè)條件變量對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的解釋力度比較強(qiáng)。其中“超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)”和“公開(kāi)招標(biāo)”這兩個(gè)條件變量的一致性數(shù)值為0.940298，超過(guò)了0.9，而且其覆蓋率達(dá)到了0.90000，這說(shuō)明在案例庫(kù)中，超過(guò)90%的取得較為顯著績(jī)效的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目在篩選承接主體的過(guò)程中，都采用了公開(kāi)招標(biāo)的購(gòu)買(mǎi)方式，并且參加競(jìng)標(biāo)的單位都超過(guò)了一家。其中“實(shí)地督導(dǎo)”這一條件變量的一致性數(shù)值為1，超過(guò)了0.9，而且其覆蓋率達(dá)到了0.893333，這說(shuō)明在案例庫(kù)中，幾乎所有取得較為顯著績(jī)效的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，都采用了“實(shí)地督導(dǎo)”的方式進(jìn)行過(guò)程管理?！俺^(guò)二家競(jìng)標(biāo)”、“公開(kāi)招標(biāo)”和“實(shí)地督導(dǎo)”這三個(gè)條件變量的一致性指標(biāo)值都超過(guò)了0.9，因而可以看作是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目取得顯著績(jī)效的必要條件。也就是說(shuō)，取得了比較顯著績(jī)效的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，都要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式，吸引超過(guò)二家的單位參加投標(biāo)，增強(qiáng)了購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)也對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程開(kāi)展了實(shí)地督導(dǎo)。

其他條件變量的一致性指標(biāo)和覆蓋率的值都不算太小，但由于都沒(méi)有達(dá)到0.8，更沒(méi)有達(dá)到0.9，因而都不能構(gòu)成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目取得績(jī)效的必要條件或者充分條件，他們只是對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的影響。同時(shí)，由于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的取得是多種因素綜合作用的結(jié)果，因此，接下來(lái)我們將對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的20個(gè)案例的真值表進(jìn)行原因組合分析。

（二） 原因組合分析

原因組合分析的邏輯是“多個(gè)不同條件組合可能產(chǎn)生同樣的結(jié)果”，也即是說(shuō)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效顯著或者不顯著的結(jié)果可能是由不同的條件變量組合來(lái)解釋的。通過(guò)fs/QCA軟件的分析，我們可以得到復(fù)雜解、中間解和簡(jiǎn)單解三種原因組合分析結(jié)果。由于復(fù)雜解是完全遵循變量設(shè)置而得到的結(jié)果[22]128，因此本文選取復(fù)雜解進(jìn)行分析。我們將fs/QCA軟件的運(yùn)行所得結(jié)果進(jìn)行歸納整理，具體如表4所示。

表4 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目結(jié)果的原因組合分析（復(fù)雜解）

原因組合分析的輸出結(jié)果標(biāo)明整體覆蓋率（solution coverage）和整體一致性（solution consistency）分別達(dá)到了0.880597和0.98333，表明所有的條件組合能夠解釋88%的案例，且有很高的必要性解釋力。

表4所示的5個(gè)原因組合的整體一致性和覆蓋率都超過(guò)了0.9，這表明該復(fù)雜解的整體結(jié)果對(duì)于所選取的20個(gè)案例具有較強(qiáng)的解釋力，同時(shí)我們可以發(fā)現(xiàn)5個(gè)原因組合各自的一致性都超過(guò)了0.9。這表明數(shù)據(jù)分析結(jié)果得出的5條解釋路徑都是具有較高的可靠度的。組合原因分析結(jié)果表明，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效提升主要有5條路徑。

路徑一：作用于人*超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)*～超過(guò)二家執(zhí)行*公開(kāi)招標(biāo)*實(shí)地督導(dǎo)*～反饋退出機(jī)制。這一路徑表明針對(duì)作用于人的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，公開(kāi)的、競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目承接主體篩選過(guò)程和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格的實(shí)地督導(dǎo)對(duì)于提升項(xiàng)目績(jī)效至為關(guān)鍵。盡管作用于人的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，往往要求多方互動(dòng)并且效果都不易測(cè)，但如果購(gòu)買(mǎi)過(guò)程公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中實(shí)地督導(dǎo)嚴(yán)格，這類(lèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目也可以取得比較顯著的績(jī)效。例如，F(xiàn)省X市JM區(qū)心理矯正社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目由JM區(qū)司法局委托區(qū)政府采購(gòu)中心面向社會(huì)發(fā)布購(gòu)買(mǎi)社區(qū)心理矯正服務(wù)公告，開(kāi)展公開(kāi)招投標(biāo)，并組織專(zhuān)家論證，同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中開(kāi)展了行政督導(dǎo)與業(yè)務(wù)督導(dǎo)，社會(huì)督導(dǎo)由機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)第三方進(jìn)行督導(dǎo)。該項(xiàng)目取得了較好的效果，對(duì)448名社區(qū)服刑全部導(dǎo)入再犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，完成入矯測(cè)試報(bào)告440份，開(kāi)展集中教育36次，接受心理咨詢(xún)165人次。

路徑二、五：超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)*超過(guò)二家執(zhí)行*公開(kāi)招標(biāo)*實(shí)地督導(dǎo)*～實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)*反饋退出機(jī)制；超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)*超過(guò)二家執(zhí)行*公開(kāi)招標(biāo)*實(shí)地督導(dǎo)*實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)*反饋退出機(jī)制。這一路徑表明，無(wú)論對(duì)作用人的或者作用于物的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目而言，超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)、超過(guò)二家執(zhí)行、公開(kāi)招標(biāo)、實(shí)地督導(dǎo)都有助于提升項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效。簡(jiǎn)而言之，無(wú)論是什么性質(zhì)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)性和實(shí)施過(guò)程管理是提升項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效的共同性條件，在具備這兩個(gè)條件的情況下，實(shí)地的績(jī)效評(píng)價(jià)并非提升項(xiàng)目績(jī)效的必要條件。尤其需要關(guān)注的是競(jìng)爭(zhēng)性不僅局限于項(xiàng)目承接主體的篩選環(huán)節(jié)，而且也體現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中。如果不少于兩家組織同時(shí)執(zhí)行一個(gè)項(xiàng)目，他們彼此之間就會(huì)形成實(shí)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，從而為項(xiàng)目績(jī)效的提升注入動(dòng)能。

路徑三、四：～作用于人*超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)*超過(guò)二家執(zhí)行*公開(kāi)招標(biāo)*實(shí)地督導(dǎo)*～反饋退出機(jī)制；～作用于人*超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)*公開(kāi)招標(biāo)*實(shí)地督導(dǎo)*實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)*反饋退出機(jī)制。這兩個(gè)路徑表明，對(duì)于作用于物的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目而言，公開(kāi)的、競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)過(guò)程是提升項(xiàng)目績(jī)效的共同前提條件，當(dāng)具備了實(shí)地督導(dǎo)和競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程之后，反饋退出機(jī)制和實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)并不是那么重要了，但是當(dāng)不具備競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程這個(gè)條件時(shí)，實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)和反饋突出機(jī)制則顯得比較重要了。例如，B市市級(jí)城市道路清掃保潔服務(wù)項(xiàng)目，采用公開(kāi)招標(biāo)的方式篩選承接單位，共有11家單位進(jìn)行投標(biāo)。最終4個(gè)公司中標(biāo)，分標(biāo)段開(kāi)展道路清掃保潔活動(dòng)。為了強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)時(shí)過(guò)程的實(shí)地檢查督導(dǎo)，該市將“塵土殘存量”指標(biāo)列入檢查考核，并引進(jìn)道路塵土殘存量監(jiān)測(cè)工作機(jī)制，檢查考核結(jié)果直接與服務(wù)費(fèi)掛鉤，實(shí)現(xiàn)了“以克論凈”的目標(biāo)。

通過(guò)對(duì)原因組合分析表的觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)，“超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)”和“實(shí)地督導(dǎo)”是所有組合中覆蓋面最大的一種條件組合方式，這一組條件組合貫穿于所有5條路徑，占到所有組合條件的1.023445（raw coverage=0.223881+0.283582+0.223881+0.149254+0.142857）。這說(shuō)明以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)為代表的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和以實(shí)地督導(dǎo)為代表的過(guò)程管理，是提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的普遍性重要條件。

四、結(jié)論與政策啟示

（一） 研究結(jié)論

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已經(jīng)成為各級(jí)政府普遍開(kāi)展的服務(wù)供給方式創(chuàng)新性活動(dòng)，探討政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)鍵性影響因素，對(duì)于有針對(duì)性地設(shè)計(jì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理的政策具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。本文聚焦于項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性及過(guò)程管理等三方面的因素，基于文獻(xiàn)梳理和理論對(duì)話(huà)，提出了研究政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目影響因素的分析框架，并針對(duì)20個(gè)典型案例利用定性比較分析方法對(duì)這些條件變量和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目結(jié)果變量之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，研究發(fā)現(xiàn)雖然不同類(lèi)型的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目在作用對(duì)象、互動(dòng)性及結(jié)果易測(cè)性等方面各不相同，但是購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性及過(guò)程管理的嚴(yán)密程度等都會(huì)直接影響到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)果。

相比較而言，作用于人的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，由于其涉及到多方互動(dòng)等因素，購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性程度和過(guò)程管理的嚴(yán)密程度與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施效果之間的關(guān)系更加緊密一些。影響這一類(lèi)項(xiàng)目績(jī)效的組合原因多數(shù)都同時(shí)包括了“超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)”、“公開(kāi)招標(biāo)”、和“實(shí)地督導(dǎo)”等條件變量。而作用于物的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，由于其不涉及到多方互動(dòng)并且多數(shù)項(xiàng)目的效果比較容易測(cè)量，因而這一類(lèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性，尤其是對(duì)過(guò)程管理的嚴(yán)密程度要求不是十分嚴(yán)格。影響這一類(lèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的組合原因，多數(shù)同時(shí)包括了“超過(guò)二家競(jìng)標(biāo)”、“超過(guò)二家實(shí)施”、“公開(kāi)招標(biāo)”和“實(shí)地督導(dǎo)”等因素，但是可以不包括“反饋退出”或者“實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)”等因素。

（二） 政策啟示

本文通過(guò)對(duì)20家政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的典型案例進(jìn)行了分析，借助定性比較分方法研究了項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)、項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性、項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的實(shí)地督導(dǎo)、實(shí)地績(jī)效評(píng)價(jià)與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效之間的復(fù)雜關(guān)系，這些探索性的研究發(fā)現(xiàn)帶給我們的政策啟示在于，加強(qiáng)和完善中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的政策需要在如下兩個(gè)方面努力：

第一，要不斷地增強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目承接主體篩選過(guò)程和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性。本文的研究證實(shí)了競(jìng)爭(zhēng)性在提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效過(guò)程中的積極作用。研究發(fā)現(xiàn)，不僅購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目承接主體的競(jìng)爭(zhēng)性篩選過(guò)程，而且多個(gè)單位對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性執(zhí)行，都是提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的必要條件。無(wú)論是本文的單變量必要性分析，還是原因組合分析的結(jié)果都發(fā)現(xiàn)，多個(gè)單位公開(kāi)競(jìng)標(biāo)是影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)向績(jī)效提升的關(guān)鍵性必要條件變量。盡管如此，但是我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐中的競(jìng)爭(zhēng)性還不夠強(qiáng)，尤其是一些作用于人的服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)只限于在購(gòu)買(mǎi)主體轄區(qū)內(nèi)注冊(cè)的社會(huì)組織申報(bào)。由于中國(guó)的社會(huì)組織相對(duì)還不發(fā)達(dá)，尤其是市和區(qū)、縣級(jí)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)組織數(shù)量有限，因而在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目承接主體的篩選過(guò)程中，超過(guò)2家組織投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象還不是很普遍，這就比較難以做到“優(yōu)中擇優(yōu)”。同時(shí)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)，尤其是作用于人的服務(wù)項(xiàng)目更是如此。一旦某一承接主體獲得了項(xiàng)目合同，就意味著壟斷性的執(zhí)行。這其實(shí)也是可以通過(guò)政策創(chuàng)新進(jìn)行突破的。對(duì)作用于物的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可以通過(guò)劃分標(biāo)段和切割等辦法，讓多個(gè)不同的組織承接執(zhí)行，形成彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)于作用于人的服務(wù)項(xiàng)目，則可以通過(guò)引入“憑單制”，讓終端消費(fèi)者在多個(gè)服務(wù)生產(chǎn)者之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性地選擇，從而給服務(wù)者帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。[23]14

第二，進(jìn)一步強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的實(shí)地督導(dǎo)。我們發(fā)現(xiàn)在五條路徑的任何一個(gè)之中，除了競(jìng)爭(zhēng)性之外，“實(shí)地督導(dǎo)”是提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的普遍性條件。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，尤其是作用于人的服務(wù)項(xiàng)目具有實(shí)時(shí)交互作用的特征[24]，也就是說(shuō)服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程和消費(fèi)過(guò)程是同一個(gè)過(guò)程。服務(wù)是一系列作用于對(duì)象的行為過(guò)程，因而我們很難像評(píng)價(jià)產(chǎn)品一樣聚焦于最終的產(chǎn)出進(jìn)行結(jié)果管理。如果僅僅是進(jìn)行事后的結(jié)果管理，則可能只會(huì)看到一些服務(wù)記錄、簽到表、活動(dòng)照片及服務(wù)結(jié)果的滿(mǎn)意度調(diào)查等材料，而這些都是難以進(jìn)行回溯性評(píng)價(jià)的。即使可以依據(jù)這些材料進(jìn)行事后追責(zé)，但是服務(wù)目標(biāo)的錯(cuò)失、服務(wù)供給的機(jī)會(huì)及為此付出的其他成本都難以挽回了。因此，對(duì)作用于人的行為型服務(wù)項(xiàng)目而言，加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)地督導(dǎo)和控制就顯得尤為重要了。研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)地督導(dǎo)是提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效的必要條件，因此如何開(kāi)展富有成效的實(shí)地督導(dǎo)是我們必須要思考和設(shè)計(jì)的問(wèn)題。目前的督導(dǎo)多數(shù)是由購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的政府部門(mén)或者委托一個(gè)第三方社會(huì)組織開(kāi)展。但是，面對(duì)眾多異質(zhì)性的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，單一的督導(dǎo)組織只會(huì)疲于應(yīng)付，而又效果不佳。因此，要通過(guò)創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)引入更多的富有動(dòng)機(jī)的行動(dòng)者參與到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)地督導(dǎo)過(guò)程之中。例如，“憑單制”可以將激活“終端消費(fèi)者”這一關(guān)鍵性的行動(dòng)者，他們有動(dòng)力、有積極性，也有條件投入到對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)時(shí)和實(shí)地督導(dǎo)之中。[23]18我們也可以在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中引入各種形式的公眾參與，或者是在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中引入各種形式的績(jī)效付酬機(jī)制。[25]

總而言之，本文運(yùn)用20個(gè)典型案例，分析了項(xiàng)目屬性、競(jìng)爭(zhēng)性和過(guò)程管理等因素對(duì)提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的作用，研究發(fā)現(xiàn)確認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)性和實(shí)地督導(dǎo)的重要作用，能夠?yàn)閷W(xué)界深化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效影響因素的研究提供了一定的實(shí)證性的素材，也有助于我們從競(jìng)爭(zhēng)性和實(shí)地督導(dǎo)這兩個(gè)方面不斷完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面的政策體系。值得注意的是，本文的研究仍然面臨著一些局限，一方面是案例材料是二手資料，雖然通過(guò)了多方查驗(yàn)試圖減少二手資料帶來(lái)的偏差，但毫無(wú)疑問(wèn)的是這類(lèi)偏差仍然難以避免，今后可以通過(guò)更多的一手調(diào)查案例進(jìn)行校正。另一方面則在于條件變量的精選凝練還可以在未來(lái)的研究中進(jìn)行進(jìn)一步的錘煉。