鄧 鎖

(北京大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 100871)

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)兒童福利制度在近年來(lái)得到快速發(fā)展，自上而下的法律法規(guī)政策出臺(tái)是重要的推動(dòng)力。其中，新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱“新未保法”)、《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)及婚姻家庭相關(guān)立法規(guī)定緊密銜接，更加明確了父母及其他主體在兒童監(jiān)護(hù)中的法律責(zé)任，確立了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的基本框架和內(nèi)容，構(gòu)建以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底的未成年人監(jiān)護(hù)制度體系。伴隨頂層制度設(shè)計(jì)的推進(jìn)，兒童福利治理的體系化進(jìn)程大大加快。2021年國(guó)務(wù)院未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，之后縣級(jí)以上政府普遍成立高層級(jí)的未成年人保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制或工作委員會(huì)，構(gòu)建覆蓋縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)、村(居)三級(jí)兒童福利服務(wù)的工作網(wǎng)絡(luò)，“民政牽頭、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與”的未成年人保護(hù)工作格局初步形成。兒童福利逐漸突破以往僅面向孤殘和特殊困境兒童的民政工作范疇，進(jìn)入對(duì)全體兒童的法定保護(hù)時(shí)代。

從狹義的兒童福利到廣義的法定保護(hù)轉(zhuǎn)向，反映了人口與家庭變遷背景下對(duì)困境兒童保護(hù)的緊迫性，也體現(xiàn)了現(xiàn)代化進(jìn)程中家庭事務(wù)日漸公法化的趨勢(shì)。中國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與社會(huì)變遷帶來(lái)兒童保護(hù)與發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，包括較大數(shù)量的留守兒童和困境兒童群體、公之于媒體的兒童傷害與監(jiān)護(hù)侵害等事件，引發(fā)廣泛的社會(huì)關(guān)注。以往兒童福利政策被認(rèn)為是對(duì)家庭功能不足的補(bǔ)救和兜底，主要強(qiáng)調(diào)對(duì)于兒童生存困境的救助和保障，但家庭面臨著兒童撫育、養(yǎng)老等諸多照顧困境，脆弱或者缺損家庭無(wú)法有效地應(yīng)對(duì)家庭和社會(huì)變遷的結(jié)構(gòu)性沖擊，迫切需要加強(qiáng)國(guó)家的政策介入。事實(shí)上，過(guò)去十年，除了兒童福利外，國(guó)家立法也廣泛地介入家庭暴力、贍養(yǎng)老人、離婚糾紛等家庭私領(lǐng)域事務(wù)，如包括《中華人民共和國(guó)反家庭暴力法》《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》等的制定或修訂，顯示家庭和國(guó)家之間的責(zé)任邊界正經(jīng)歷著深刻的調(diào)整與變遷。

家國(guó)關(guān)系是兒童福利研究的基礎(chǔ)議題。西方國(guó)家兒童福利和保護(hù)體系發(fā)展較早，其中國(guó)家親權(quán)理念的發(fā)展對(duì)兒童保護(hù)運(yùn)動(dòng)有深刻影響。兒童問(wèn)題的公法化主要體現(xiàn)在依據(jù)國(guó)家親權(quán)對(duì)家庭自然親權(quán)進(jìn)行法律介入所具有的正當(dāng)性，國(guó)家(法院)基于國(guó)家親權(quán)原則替代家庭中的父母成為最終的家庭秩序和規(guī)制權(quán)威[1]。家國(guó)關(guān)系在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型中有著與西方不同的歷史文化脈絡(luò)，這是理解中國(guó)兒童福利制度發(fā)展的重要背景。傳統(tǒng)宗法社會(huì)中的親權(quán)行使基于親屬尊卑之序，國(guó)家通過(guò)賦予家長(zhǎng)的權(quán)力地位以維護(hù)父權(quán)家長(zhǎng)制的倫理秩序[2]。然而，百年來(lái)引進(jìn)西方法律改造的歷程深刻改變了家庭本位的立法基礎(chǔ)，近代以來(lái)的國(guó)家立法逐漸推動(dòng)了以個(gè)人權(quán)利替代家庭主義的現(xiàn)代化進(jìn)程。中華人民共和國(guó)成立之后的不同歷史時(shí)期，個(gè)體主義、家庭主義和國(guó)家主義三者之間的價(jià)值博弈不斷形塑著家庭制度和家庭關(guān)系[3][4]。在現(xiàn)代立法體系中，承認(rèn)和保護(hù)兒童具有獨(dú)立的個(gè)人權(quán)利逐漸得到廣泛認(rèn)可。新未保法和《民法典》賦予了國(guó)家基于兒童利益最大化原則、補(bǔ)充或替代行使家庭監(jiān)護(hù)權(quán)的法律責(zé)任，但面對(duì)兒童可能存在的監(jiān)護(hù)困境，國(guó)家是否以及如何介入仍然面對(duì)著傳統(tǒng)家庭主義觀念和對(duì)兒童保護(hù)性干預(yù)之間的巨大張力，這也是兒童福利制度建設(shè)需要關(guān)注的棘手議題。在兒童福利工作實(shí)踐中，民政或相關(guān)政府部門(mén)兒童工作者作為國(guó)家代理人直接面對(duì)家庭兒童撫育和監(jiān)護(hù)困境問(wèn)題，他們?cè)诜苫蛘叩木唧w執(zhí)行中有較大的自由裁量權(quán)。基層工作者如何看待、解釋以及平衡家庭和國(guó)家之間的責(zé)任邊界，直接影響兒童福利相關(guān)政策落地執(zhí)行的效果，并在一定程度上塑造著“兒童—家庭—國(guó)家”三者的關(guān)系。與此同時(shí)，對(duì)兒童福利政策執(zhí)行的探討還需要敏感于執(zhí)行實(shí)踐可能帶來(lái)的性別化后果，特別是兒童監(jiān)護(hù)中的母親身份如何受到國(guó)家對(duì)家庭介入的影響等。

在此背景下，本文嘗試以事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策的執(zhí)行作為研究案例，尤其聚焦于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策對(duì)象的認(rèn)定實(shí)踐，納入家國(guó)關(guān)系的視角探討兒童福利制度的轉(zhuǎn)型特征。民政部等12部門(mén)于2019年6月聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“2019年意見(jiàn)”)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于監(jiān)護(hù)缺失兒童的兜底保護(hù)責(zé)任，拓展了以往狹義的救助性、福利性政策框架，被認(rèn)為兒童福利制度建設(shè)的一個(gè)重要突破。然而，筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)實(shí)施不久的新政策在落地落實(shí)中還存在不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)，其中最大的難題在于如何精準(zhǔn)地識(shí)別和認(rèn)定事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童，以實(shí)現(xiàn)對(duì)這一困境兒童群體的“應(yīng)保盡保”。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童不同于孤兒，其監(jiān)護(hù)狀態(tài)和監(jiān)護(hù)關(guān)系具有更大的復(fù)雜性，基層工作者需要依據(jù)政策要求準(zhǔn)確判定政策對(duì)象的資格，以防止“錯(cuò)?！焙汀奥┍！?。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的識(shí)別認(rèn)定過(guò)程，也是作為國(guó)家代理人的政策執(zhí)行者依據(jù)怎樣的制度邏輯以調(diào)整平衡兒童監(jiān)護(hù)中家國(guó)責(zé)任邊界的策略實(shí)踐。對(duì)這一過(guò)程的探究能夠讓我們?cè)诟钊胩接懗青l(xiāng)人口與家庭變遷進(jìn)程中明確兒童福利政策的目標(biāo)和定位。

筆者從2019年開(kāi)始在云南省Z縣持續(xù)開(kāi)展事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童相關(guān)的實(shí)地調(diào)研。Z縣處于云南省高寒山區(qū)，是一個(gè)以漢族為主的多民族聚居地。全縣人口基數(shù)大，人均耕地面積少，外出務(wù)工是農(nóng)村居民主要的非農(nóng)收入來(lái)源，2018年該縣被列入云南27個(gè)深度貧困縣之一。Z縣18歲以下兒童超過(guò)40萬(wàn)人，其中留守和困境兒童比例占到全部?jī)和倲?shù)的近8%。在“2019意見(jiàn)”出臺(tái)之后，Z縣逐漸開(kāi)始落實(shí)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策。筆者與研究團(tuán)隊(duì)成員針對(duì)這一政策的執(zhí)行情況，多次對(duì)縣級(jí)民政負(fù)責(zé)兒童工作的主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行訪談，并在縣民政局的協(xié)調(diào)下，與未成年人保護(hù)工作委員會(huì)成員單位進(jìn)行了焦點(diǎn)小組座談，查閱收集了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策相關(guān)的政策文本和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)，研究團(tuán)隊(duì)還走訪了8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個(gè)村(居)，分別訪談了鎮(zhèn)村干部、兒童督導(dǎo)員和兒童主任，對(duì)30戶困境兒童及其監(jiān)護(hù)人進(jìn)行了深度訪談。為保護(hù)隱私和避免傷害，論文中對(duì)所涉及的相關(guān)地區(qū)、機(jī)構(gòu)和訪談對(duì)象進(jìn)行了化名處理。

二、家國(guó)關(guān)系與兒童福利的制度取向

(一)西方兒童福利的多元制度取向

在西方兒童福利領(lǐng)域，國(guó)家親權(quán)理念奠定了國(guó)家干預(yù)家庭事務(wù)的理念基礎(chǔ)。國(guó)家親權(quán)(parents patriae)原則可追溯到古羅馬時(shí)期，現(xiàn)代國(guó)家的親權(quán)原則基于國(guó)王對(duì)臣民的“國(guó)家之父”的保護(hù)理念，從中世紀(jì)以降逐漸在英美等國(guó)家實(shí)踐[1][5]。1889年英國(guó)頒布實(shí)施的《預(yù)防虐待和忽視兒童法》，被廣泛認(rèn)為是國(guó)家干預(yù)兒童撫育法理化開(kāi)端，第二次世界大戰(zhàn)后的國(guó)家干預(yù)主義意識(shí)形態(tài)以及福利國(guó)家的興起，更進(jìn)一步擴(kuò)大了政府對(duì)于家庭兒童監(jiān)護(hù)的監(jiān)督權(quán)利和制度保障[6][7]。20世紀(jì)之后，在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際性組織的影響下，兒童權(quán)利理念得到廣泛倡議和認(rèn)可，推動(dòng)了許多國(guó)家和地區(qū)的兒童福利立法。不過(guò)，西方國(guó)家不同制度文化傳統(tǒng)下兒童福利的制度取向及其實(shí)踐仍然存在較大差異。

?？怂埂す?Fox Harding)較早提出兒童福利中家庭與國(guó)家關(guān)系的類型學(xué)劃分。根據(jù)國(guó)家對(duì)家庭的干預(yù)或支持程度以及納入兒童權(quán)利的考量，哈丁將兒童福利制度劃分出四種理想類型，分別是自由放任的父權(quán)家庭模式、國(guó)家家長(zhǎng)主義模式、父母權(quán)利中心模式和兒童權(quán)利中心模式[8]。自由放任的父權(quán)家庭模式主張最大限度地限制國(guó)家對(duì)家庭的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)維系“不受干擾的家庭生活”的重要性，其典型代表是英國(guó)維多利亞的父權(quán)主導(dǎo)的家庭模式。國(guó)家家長(zhǎng)主義模式強(qiáng)調(diào)兒童的脆弱性和依賴性，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該通過(guò)有組織地保護(hù)兒童的行動(dòng)去捍衛(wèi)并提高兒童福利，專業(yè)兒童工作者作為國(guó)家的代理人，更能夠準(zhǔn)確判斷兒童的最佳利益。父母權(quán)利中心模式主張國(guó)家介入兒童撫育事務(wù)的合理性，但傾向于支持家庭的完整性，認(rèn)為父母是需要國(guó)家支持的兒童照顧者。兒童權(quán)利中心模式主張基于兒童的能力和主體性來(lái)理解國(guó)家和家庭的關(guān)系，較為極端的視角認(rèn)為兒童與成年人具有同樣的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)所有關(guān)于兒童的安排都應(yīng)該考慮兒童的參與和決策。

哈丁的類型學(xué)劃分對(duì)于理解西方國(guó)家和地區(qū)的兒童福利制度構(gòu)型有不少啟示。尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)基于各個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)資料，進(jìn)一步比較了西方國(guó)家兒童福利制度的兩種主要模式：兒童保護(hù)取向和家庭服務(wù)取向。前者以美國(guó)、英國(guó)和加拿大為代表，假設(shè)兒童虐待和忽視主要是由于監(jiān)護(hù)人對(duì)兒童的傷害以及家庭功能失調(diào)的問(wèn)題，將兒童虐待問(wèn)題犯罪化，通過(guò)法律的框架來(lái)回應(yīng)兒童保護(hù)的需求。后者以北歐等國(guó)家為代表，將兒童虐待等問(wèn)題視為家庭失能的結(jié)果，兒童福利的重點(diǎn)是評(píng)估與回應(yīng)家庭的需要，為家庭提供所需要的支持，國(guó)家則與家庭形成伙伴支持關(guān)系，共同承擔(dān)對(duì)兒童撫育的責(zé)任[9]。瑞秋·赫瑟靈頓(Rachael Hetherington)將吉爾伯特的分類與考斯塔·艾斯平-安德森(Gosta Esping-Aderson)的福利體制劃分進(jìn)行比較，指出自由主義福利體制國(guó)家更加傾向于兒童保護(hù)的制度取向，而社會(huì)民主國(guó)家與保守福利國(guó)家更多屬于家庭服務(wù)取向[10][11]。此外，也有研究者在兒童保護(hù)和家庭服務(wù)取向之外，基于西方國(guó)家的土著原住民文化特征，補(bǔ)充了社區(qū)照顧的制度取向。這一取向認(rèn)為家庭兒童撫育是社區(qū)共同的責(zé)任，國(guó)家兒童福利的介入強(qiáng)調(diào)通過(guò)與服務(wù)、親屬網(wǎng)絡(luò)及社區(qū)共同工作，以發(fā)展出合理的干預(yù)計(jì)劃[12]。

在兒童福利的制度實(shí)踐中，國(guó)家究竟如何干預(yù)父母對(duì)于兒童監(jiān)護(hù)不當(dāng)行為，一直是具有爭(zhēng)議性的議題。兒童福利作為一種社會(huì)構(gòu)型(social configuration)，深深植根于社會(huì)對(duì)于兒童、家庭及社區(qū)的特定觀念，包括對(duì)于兒童福利的運(yùn)作方式及對(duì)其成效的有效性考量等[12]。兒童保護(hù)取向的國(guó)家更為重視家庭的隱私權(quán)利，國(guó)家只能在懷疑兒童遭受不當(dāng)對(duì)待的最低法律標(biāo)準(zhǔn)被違反時(shí)才可以介入。兒童保護(hù)工作者依賴于標(biāo)準(zhǔn)化的信息收集與兒童虐待風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具，以試圖確保服務(wù)決策的準(zhǔn)確性與客觀性[13]。與之相對(duì)，家庭服務(wù)取向的社會(huì)面對(duì)兒童遭受不當(dāng)對(duì)待的報(bào)告，會(huì)優(yōu)先評(píng)估家庭失能狀況以提供給家庭必要的幫助。社區(qū)照顧取向則強(qiáng)調(diào)尊重社區(qū)的自我決定。家庭服務(wù)取向和社區(qū)照顧取向也往往更多依靠社會(huì)工作者的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化的程序來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐[10]。不過(guò)，也有研究者指出，在兒童福利的制度實(shí)踐中，國(guó)家與家庭之間的邊界常常比較模糊，這為兒童社會(huì)工作者的決策帶來(lái)不一致和沖突，社會(huì)工作者常常面臨困難的決定，包括如何判斷父母監(jiān)護(hù)職責(zé)的疏忽，以及如何判斷兒童安全和發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)等[14]。

(二)家國(guó)關(guān)系與中國(guó)兒童福利的制度化進(jìn)程

中國(guó)家本位的傳統(tǒng)社會(huì)中，兒童從屬于父系家長(zhǎng)制權(quán)威?！白娓改浮⒏改甘钱?dāng)然行使親權(quán)的第一人……伯叔父母、兄長(zhǎng)是僅次于祖父母、父母的尊長(zhǎng)。”[2](P 45)在禮法結(jié)合的傳統(tǒng)社會(huì)中，家庭內(nèi)的親權(quán)行使得到國(guó)家法律的支持。隨著新文化運(yùn)動(dòng)對(duì)西方個(gè)人權(quán)利和自由平等思想的引入，家族權(quán)和宗法制度受到廣泛批判，以國(guó)家親權(quán)限制或替代自然親權(quán)的理念日漸勃興。中華人民共和國(guó)成立之后，國(guó)家更加深度地介入家庭和基層社會(huì)，通過(guò)直接或間接的方式對(duì)傳統(tǒng)家族組織、家族倫理進(jìn)行全面改造，1950年頒布的《中華人民共和國(guó)婚姻法》被認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)婚姻家庭制度的革命性顛覆的重要法律[15]。土地集體化等的推行則進(jìn)一步削弱了家長(zhǎng)制下的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)；單位制和人民公社等集體化組織的建立同時(shí)替代了家庭的諸多功能，帶來(lái)傳統(tǒng)親子和代際關(guān)系的轉(zhuǎn)型[16]。

改革開(kāi)放之后，家庭重新回歸到國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系框架中。家庭的核心制度并未隨著家—國(guó)關(guān)系的變遷而消失，反而呈現(xiàn)出很強(qiáng)的文化韌性，并在社會(huì)保障制度不夠健全的情況下，發(fā)揮了個(gè)體社會(huì)成員工具性與情感性保護(hù)的重要功能[3]。然而，伴隨著劇烈的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷，家庭的不穩(wěn)定性亦日趨增加。歷次人口統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)家庭總體上不斷呈現(xiàn)出規(guī)模小型化和結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)對(duì)農(nóng)村婚姻和家庭形態(tài)帶來(lái)沖擊，部分家庭功能被弱化乃至缺損[17]。脆弱人群如留守困境兒童、殘疾人和老人等的問(wèn)題無(wú)不反映出家庭照顧赤字所引致的社會(huì)后果，家庭對(duì)于外部風(fēng)險(xiǎn)的壓力和擠壓的抵御功能大大下降，研究者也呼吁加強(qiáng)對(duì)“一老一小”的家庭政策與服務(wù)支持[18][19]。

2016年之后，中國(guó)兒童福利制度建設(shè)的進(jìn)程明顯加快，各項(xiàng)兒童福利相關(guān)政策密集出臺(tái)?！睹穹ǖ洹泛托隆拔幢７ā钡确桑罂h級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅推進(jìn)了兒童福利的法理化進(jìn)程，也進(jìn)一步提升了兒童福利的制度性權(quán)威。在國(guó)家加強(qiáng)對(duì)家庭兒童撫育問(wèn)題的介入背景下，如何平衡國(guó)家與家庭在兒童照顧的責(zé)任邊界、如何增強(qiáng)國(guó)家對(duì)兒童的保護(hù)力等得到廣泛關(guān)注[20][21][22]。但總體而言，既有研究對(duì)于家國(guó)關(guān)系的討論仍然較多停留在政策理性層面，很少進(jìn)入政策執(zhí)行的實(shí)踐情境中具體分析兩者關(guān)系及邊界的復(fù)雜性。國(guó)家與家庭作為抽象的概念，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出多樣化的行動(dòng)主體與構(gòu)成形態(tài)?；鶎诱邎?zhí)行者扮演著國(guó)家代理人的身份，他們?cè)谡呗鋵?shí)過(guò)程中遵循怎樣的行動(dòng)邏輯，如何理解并策略性地區(qū)分家國(guó)責(zé)任邊界，直接建構(gòu)和影響著政策執(zhí)行的目標(biāo)和成效，也在更廣泛意義上制約著兒童福利的制度化路徑。對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策執(zhí)行實(shí)踐的考察，為探討轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下國(guó)家介入家庭兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的角色和選擇提供了具有典型性的研究案例。

三、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策的構(gòu)成

(一)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策的發(fā)展

中國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障相關(guān)政策經(jīng)歷了醞釀、出臺(tái)、完善并不斷發(fā)展的過(guò)程，體現(xiàn)了適度普惠兒童福利制度的建設(shè)進(jìn)程。

2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，隨后民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》，標(biāo)志著面向全體孤兒(包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒和社會(huì)散居孤兒)的基本生活保障制度開(kāi)始建立。該意見(jiàn)對(duì)孤兒的監(jiān)護(hù)安置給予了重點(diǎn)聚焦，明確指出各級(jí)政府要按照有利于孤兒身心健康成長(zhǎng)的原則，采取多種方式，拓展孤兒安置渠道，妥善安置孤兒，提出應(yīng)采取親屬撫養(yǎng)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、依法收養(yǎng)四種安置方式，對(duì)每一種安置方式提出具體的工作指引和要求。同時(shí)，該意見(jiàn)明確了非機(jī)構(gòu)養(yǎng)育兒童的國(guó)家監(jiān)護(hù)服務(wù)責(zé)任，指出要發(fā)揮兒童福利機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為親屬撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)的孤兒提供有針對(duì)性的指導(dǎo)和服務(wù)。可見(jiàn)，無(wú)論是對(duì)孤兒的救助保障還是關(guān)愛(ài)服務(wù)，都基于國(guó)家對(duì)于無(wú)法獲得家庭監(jiān)護(hù)的兒童所衍生出的補(bǔ)償性政策舉措。

自《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》實(shí)施之后，中國(guó)面向困境兒童的福利范疇逐漸擴(kuò)大，保障內(nèi)容也從基本生活保障向教育、醫(yī)療、救助、康復(fù)等服務(wù)保障拓展，兒童監(jiān)護(hù)困境問(wèn)題逐漸得到更多重視。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》第一次從國(guó)家層面對(duì)各類困境兒童保障做出制度性安排，提出“家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、分類保障”的基本原則，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用社會(huì)救助、社會(huì)福利和安全保障等政策措施，保障困境兒童的健康成長(zhǎng)。該意見(jiàn)也明確指出民政部門(mén)在困境兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)、機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)及委托監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力評(píng)估等中的角色。該意見(jiàn)為中國(guó)之后建設(shè)適度普惠兒童福利制度確立了重要的指導(dǎo)方向。

國(guó)家自上而下對(duì)于兒童福利事業(yè)的重視，推動(dòng)著中國(guó)兒童福利范疇的拓展和兒童福利治理水平的提升。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)文明的進(jìn)步，孤兒和遺棄兒童的數(shù)量都大幅減少，兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)。根據(jù)民政部門(mén)的官方統(tǒng)計(jì)，中國(guó)失去父母和查找不到父母的孤兒數(shù)量從2012年的57萬(wàn)人下降至2021年的19萬(wàn)人，減少了66%，兒童福利機(jī)構(gòu)服務(wù)開(kāi)始向更多類型的散居孤兒、殘疾兒童等開(kāi)放[23]。城鄉(xiāng)人口流動(dòng)背景下的留守兒童、困境兒童也需要得到更多的政策與服務(wù)關(guān)注。在這一背景下，中國(guó)兒童福利的制度體系開(kāi)始新的調(diào)整。2019年，伴隨新一輪政府機(jī)構(gòu)的改革，民政部成立了兒童福利司，逐漸建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利的工作隊(duì)伍。同年，民政部、教育部等十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》中，更加明確了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、兒童督導(dǎo)員和兒童主任等具體需要承擔(dān)的工作職責(zé)。

在已有政策和試點(diǎn)基礎(chǔ)上，致力于強(qiáng)化事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障的“2019年意見(jiàn)”拓展了僅限于孤兒的政策范疇，從國(guó)家層面將事實(shí)監(jiān)護(hù)缺失兒童納入政策框架，突出了政府在回應(yīng)兒童監(jiān)護(hù)困境問(wèn)題上的兜底保護(hù)責(zé)任，這是對(duì)以往僅僅關(guān)注兒童生存保障問(wèn)題的一大政策突破。該意見(jiàn)特別具體明確了落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任和優(yōu)化關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制兩項(xiàng)重點(diǎn)保障內(nèi)容。在落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任方面，該意見(jiàn)要求人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)等部門(mén)對(duì)不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任者加強(qiáng)懲戒，并加強(qiáng)對(duì)送養(yǎng)工作的指導(dǎo)，鼓勵(lì)支持有收養(yǎng)意愿的國(guó)內(nèi)家庭依法收養(yǎng)。同時(shí)要求加強(qiáng)家庭探訪，協(xié)助為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童提供監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、返校復(fù)學(xué)、落實(shí)戶籍等關(guān)愛(ài)服務(wù)。“2019年意見(jiàn)”要求各省、自治區(qū)、直轄市在同年10月底之前制定完善本地事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策，從2020年1月1日起正式實(shí)施。

(二)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的政策認(rèn)定要求

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策對(duì)政策對(duì)象有較為明確的界定。根據(jù)“2019年意見(jiàn)”，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童包括兩大類：一類是父母雙方重病、重殘，或者由于父母服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由等措施的兒童；另一類是父母一方死亡或宣告失蹤，另一方有上述情形的。2020年，民政部等部門(mén)增加了被撤銷監(jiān)護(hù)資格、被遣送(驅(qū)逐)出境兩種情形。2019年之后，各地民政部門(mén)隨即根據(jù)國(guó)家政策要求出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)，啟動(dòng)識(shí)別認(rèn)定程序。例如，云南省民政廳等13部門(mén)當(dāng)年即出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》(云民規(guī)〔2019〕2號(hào))。相應(yīng)地，Z縣所在市級(jí)民政局出臺(tái)了有關(guān)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障實(shí)施的相關(guān)方案，特別要求“將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童全部納入保障范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)納盡納，應(yīng)保盡保，不漏一人”。Z縣根據(jù)市級(jí)民政局方案制定了具體實(shí)施要求，詳細(xì)闡釋了對(duì)各類事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如界定了重殘、重病的類型范圍、失聯(lián)或服刑等的期限等。

不過(guò)，在實(shí)際工作中，如何精準(zhǔn)判定失聯(lián)是各地政策對(duì)象瞄準(zhǔn)工作中普遍面臨的主要困難。2020年9月4日，在全國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作座談會(huì)上，民政部特別強(qiáng)調(diào)指出，要充分發(fā)揮基層在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定過(guò)程中的主觀能動(dòng)性，進(jìn)一步優(yōu)化失聯(lián)認(rèn)定流程，解決事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，更好地保障事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的切身利益。隨后，2020年12月24日，民政部、公安部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱“2020年通知”)，提出擴(kuò)大保障對(duì)象范圍、精準(zhǔn)認(rèn)定失聯(lián)等要求。2021年2月，民政部召開(kāi)全國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童“精細(xì)排查、精確認(rèn)定、精準(zhǔn)保障”工作推進(jìn)(視頻)會(huì)，指出應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作，強(qiáng)調(diào)從“人找政策”向“政策找人”轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持“該保障的一個(gè)不少，不該保障的一個(gè)也不能多”等原則，以及精準(zhǔn)保障和落實(shí)退出機(jī)制等。

根據(jù)“2020年通知”，兒童監(jiān)護(hù)人、受監(jiān)護(hù)人委托的近親屬或兒童所在村(居)民委員會(huì)需要向兒童戶籍所在地公安部門(mén)報(bào)警，申請(qǐng)查找失聯(lián)父母。公安部門(mén)受理后，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)失聯(lián)父母的查找力度，對(duì)登記受理超過(guò)6個(gè)月仍下落不明的，出具《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》，并通過(guò)信息共享等途徑，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、民政部門(mén)提供信息查詢服務(wù)。對(duì)因不具備查詢條件導(dǎo)致公安部門(mén)難以接警處置查找的，可采取“個(gè)人承諾+鄰里證明+村(居)證實(shí)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)查驗(yàn)+縣級(jí)民政部門(mén)確認(rèn)”的方式，形成《兒童父母失聯(lián)情況認(rèn)定表》進(jìn)行認(rèn)定。而對(duì)上述方式仍無(wú)法認(rèn)定的其他復(fù)雜情形，則可采取“一事一議”的方式，由村(居)民委員會(huì)提出方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)查驗(yàn)后報(bào)縣級(jí)兒童保護(hù)相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制研究確認(rèn)。為進(jìn)一步優(yōu)化異地流動(dòng)背景下的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的身份認(rèn)定，民政部辦公廳于2021年6月印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定申請(qǐng)受理“跨省通辦”工作的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定申請(qǐng)受理“跨省通辦”工作。

盡管現(xiàn)有的政策意見(jiàn)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序給出了較為明確的說(shuō)明，但各地在實(shí)際操作中實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)識(shí)別”并不容易。尤其對(duì)于父母失聯(lián)情形的認(rèn)定，各地政策規(guī)定和具體執(zhí)行流程存在一定模糊性，并可能帶來(lái)政策目標(biāo)偏離的意外后果。在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和家庭變遷的背景下，父母失聯(lián)尤其是母親失聯(lián)的認(rèn)定受到婚育關(guān)系異變、地方習(xí)俗、社區(qū)情理及政策范疇等多方面因素的影響，它使得基層工作者在政策執(zhí)行過(guò)程中常常難以準(zhǔn)確、有效地對(duì)兒童監(jiān)護(hù)關(guān)系進(jìn)行判定，由此產(chǎn)生政策瞄準(zhǔn)上的諸多困境。

四、城鄉(xiāng)家庭變遷下的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定

(一)婚育關(guān)系異變中的監(jiān)護(hù)人“失聯(lián)”

在云南省Z縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近些年當(dāng)?shù)乇O(jiān)護(hù)人失聯(lián)尤其是母親失聯(lián)的情形比較多，其中尤其以父親死亡或服刑、母親離家或外嫁的情況為主，而許多離家母親會(huì)選擇將孩子留在夫家，在離開(kāi)之后也基本上很少與孩子聯(lián)系，這些孩子便很可能成為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童。然而，受到城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與家庭變遷的影響，基層政府部門(mén)和工作者往往難以了解掌握監(jiān)護(hù)人失聯(lián)的真實(shí)情況。

以Z縣D村為例，該村共有1395戶超過(guò)5300人，村兒童主任經(jīng)過(guò)入戶探訪，估算近年來(lái)全村母親離家、孩子缺失父母撫養(yǎng)的情況至少有60-70戶。本縣另一個(gè)村約有980戶4500人，兒童主任估算家庭婚姻關(guān)系不穩(wěn)定的有100多戶，近年母親外跑或失聯(lián)的情況有50戶左右。據(jù)D村兒童主任的介紹，年輕人外出打工非常多，他們多在外地談戀愛(ài)及談婚論嫁。有不少未達(dá)到法定結(jié)婚年齡的年輕人可能回老家舉辦婚禮，但由于無(wú)法領(lǐng)取結(jié)婚證，在法律意義上只能算作事實(shí)婚姻或同居。雙方生下孩子一般會(huì)將其留在男方家由老人照顧，年輕父母則繼續(xù)奔赴外地打工。而一旦雙方出現(xiàn)感情問(wèn)題，或者出現(xiàn)一方服刑或重病死亡等意外事故，婚姻關(guān)系就會(huì)面臨嚴(yán)重危機(jī)。在沒(méi)有領(lǐng)取結(jié)婚證的情況下，雙方并不會(huì)走法律離婚程序，由此導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人棄養(yǎng)孩子的情況不在少數(shù)。

監(jiān)護(hù)人不盡自己撫養(yǎng)責(zé)任的行為是不合法的，棄養(yǎng)孩子也會(huì)受到當(dāng)?shù)厝说姆亲h。但對(duì)于母親離家或外嫁而將孩子留在夫家的情形，是能被當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)接受的。如果孩子父親去世、服刑或失蹤，夫家并不會(huì)要求孩子母親一直留在家里。不過(guò)，外嫁的母親一般不能將作為父系子嗣的孩子帶走，尤其當(dāng)孩子是男孩時(shí)更理應(yīng)由夫家來(lái)?yè)狃B(yǎng)。而從孩子母親的角度來(lái)看，若丈夫遭受意外事故，妻子覺(jué)得自己沒(méi)有名分繼續(xù)留在這個(gè)家庭，也沒(méi)有名分帶走自己的孩子，當(dāng)然也有母親認(rèn)為帶著未成年孩子會(huì)影響到自己的改嫁。

然而，基于母親與孩子的天然情感紐帶，外跑或外嫁母親并未也不可能完全割斷與自己孩子的親情聯(lián)結(jié)。許多情況下，外嫁母親擔(dān)心新的家庭不接受自己與前夫的孩子，會(huì)隱瞞曾經(jīng)生育的事實(shí)。應(yīng)該說(shuō)許多母親對(duì)于棄養(yǎng)孩子存在十分復(fù)雜矛盾的心理，但其內(nèi)心想法多不為人所知。在調(diào)研中，筆者和學(xué)生曾輾轉(zhuǎn)通過(guò)中間人聯(lián)系，匿名訪談了一些江西外嫁母親。在訪談里，我們發(fā)現(xiàn)幾乎所有外嫁母親都十分牽掛自己以前的孩子。一些母親常年在外地打工，孩子留在男方家由其爺爺奶奶照顧，但母親會(huì)通過(guò)不同方式與孩子取得聯(lián)系，也偶爾會(huì)寄錢(qián)回去。極個(gè)別母親會(huì)在情況允許時(shí)，將原來(lái)的孩子接到自己打工的地方過(guò)暑假。當(dāng)然，很多母親即使私下與孩子有聯(lián)系，但受制于自身的經(jīng)濟(jì)狀況，也根本沒(méi)有能力盡到撫養(yǎng)孩子的責(zé)任，更不愿意張揚(yáng)與孩子的關(guān)系，下面D村的案例即是如此。

D村8歲的小婷，父親由于吸毒被抓判刑，目前仍在監(jiān)獄服刑。父親進(jìn)監(jiān)獄不久，母親生下小婷，一個(gè)月后就離家外嫁了。小婷自此一直由其爺爺奶奶撫養(yǎng)長(zhǎng)大。小婷的母親也是本縣人，雖然長(zhǎng)期在外地打工很少回家，但小婷爺爺提到有時(shí)過(guò)年趕集還能偶遇兒媳婦的家人，母親會(huì)偶爾偷偷與孩子聯(lián)系，但從來(lái)沒(méi)有給過(guò)撫養(yǎng)費(fèi)。(案例資料：20201210T)

在類似小婷的案例里，很難準(zhǔn)確判定母親與孩子之間是否屬于“失聯(lián)”。根據(jù)“2019年意見(jiàn)”，失聯(lián)被一般性地界定為“失去聯(lián)系且未履行監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)責(zé)任6個(gè)月以上”?！?020年通知”則將“失聯(lián)”進(jìn)行了窄化處理，要求采用公安部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將“失聯(lián)”與“下落不明”等同。在實(shí)際認(rèn)定中，監(jiān)護(hù)人失聯(lián)的情況一般必須由兒童監(jiān)護(hù)人、受監(jiān)護(hù)人委托的近親屬或兒童所在村(居)民委員會(huì)向兒童戶籍所在地公安部門(mén)報(bào)警，公安部門(mén)出具報(bào)案證明和失聯(lián)證明，或者提起對(duì)監(jiān)護(hù)人的訴訟。但在許多地方，孩子的替代監(jiān)護(hù)人和近親屬考慮到母親的難處，一般不會(huì)去報(bào)案。此外，鑒于孩子的直系親屬常常主動(dòng)要求留下孩子，他們也通常不會(huì)申請(qǐng)要求走撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等法律程序。Z縣民政部門(mén)工作人員坦言，當(dāng)前信息聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)核對(duì)已經(jīng)比較成熟，其實(shí)大部分所謂的“失聯(lián)父母”都可以通過(guò)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)查找到。但在復(fù)雜的家庭倫理關(guān)系的影響下，并不能依靠公安局證明來(lái)對(duì)監(jiān)護(hù)關(guān)系進(jìn)行“一刀切”判定，否則可能使很多實(shí)際上缺乏監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)的孩子，根本無(wú)法被認(rèn)定為政策保障對(duì)象。

2020年，Z縣為了解決這部分“實(shí)質(zhì)失聯(lián)”兒童的保障問(wèn)題，專門(mén)向上級(jí)民政部門(mén)打報(bào)告反映。隨后，Z縣所在市民政局基于本地狀況，自主出臺(tái)了關(guān)于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童識(shí)別認(rèn)定的相關(guān)意見(jiàn)，也得到上級(jí)民政部門(mén)認(rèn)可。這一意見(jiàn)規(guī)定，基層可以首先依靠鄰里證實(shí)和上級(jí)部門(mén)查驗(yàn)等辦法來(lái)確認(rèn)失聯(lián)情形，公安部門(mén)的證明作為輔助參考。在實(shí)際認(rèn)定中，由事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童戶籍地所在村(居)委會(huì)兩個(gè)以上親屬或鄰里出具父母失去聯(lián)系且不履行監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)責(zé)任6個(gè)月以上的證明材料，證明人須在證明材料上簽名并按指印，由村(居)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)加注意見(jiàn)和加蓋印章。這種認(rèn)定方式也使得Z縣當(dāng)年事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童數(shù)量有了大幅度增加，成為云南省事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童最多的縣級(jí)地區(qū)之一。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種主要依靠鄰里認(rèn)定的方式也同樣存在較大的執(zhí)行困境。

(二)鄰里證實(shí)與熟人社會(huì)倫理困境

2020年，Z縣根據(jù)市民政局的意見(jiàn)，出臺(tái)了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童相關(guān)認(rèn)定程序方案。對(duì)于監(jiān)護(hù)人失聯(lián)的情況，民政局要求鎮(zhèn)(街)和村干部至少走訪3戶，并電話溝通和實(shí)地察訪。一般來(lái)說(shuō)，村社區(qū)民政網(wǎng)格員必須在走訪筆錄上簽字，材料上收集起來(lái)之后，鎮(zhèn)街和村社干部共同形成評(píng)議小組，30人的村至少要有一個(gè)小組，一個(gè)小組至少要有9個(gè)人(鎮(zhèn)干部、村干部、片干部)，如果小組中有人反對(duì)就要重新核實(shí)信息，最后全部匯總之后上報(bào)到縣民政局。出于對(duì)兒童隱私的考慮，不進(jìn)行公示。

根據(jù)這一認(rèn)定程序要求，失聯(lián)被地方干部硬性規(guī)定為監(jiān)護(hù)人與子女及其替代照護(hù)人完全沒(méi)有通訊及其他聯(lián)系。Z縣2020年的實(shí)施方案中還特別加上了監(jiān)護(hù)人與兒童相關(guān)“特定聯(lián)系人”失去聯(lián)系的說(shuō)明，主要是為了防止出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人與替代照護(hù)人之間可能出現(xiàn)的聯(lián)系情況。如該縣D村村委會(huì)干部M表示：

失聯(lián)就是一定要實(shí)際沒(méi)有聯(lián)系，(就是)發(fā)微信聯(lián)系也不行……如果家人知道女方(筆者注：指已失聯(lián)的母親)在哪里也都不行。(訪談資料：20201128M)

在實(shí)際認(rèn)定中，由于民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等干部并不一定十分了解家庭實(shí)際情況，鄰里成為確保監(jiān)護(hù)人是否與孩子聯(lián)系的主要信息來(lái)源。而為了確保村社鄰里在證明“失聯(lián)”上的真實(shí)性，也為了避免可能存在的錯(cuò)保風(fēng)險(xiǎn)，民政等部門(mén)規(guī)定鄰里在作證時(shí)需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。W村婦女主任參與了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童識(shí)別認(rèn)定的具體工作，她指出：“鄰里證明的確要負(fù)責(zé)任的，除非了解情況，確實(shí)沒(méi)聯(lián)系的人家才敢證明。這是簽字畫(huà)押的責(zé)任，如果不是真的失聯(lián)，鄰居都不敢簽字的。他不簽字的話，資料收不齊，認(rèn)定是做不到的。還發(fā)生過(guò)有些鄰居說(shuō)了監(jiān)護(hù)人聯(lián)系的情況，當(dāng)事人沒(méi)有得到認(rèn)定，到村委會(huì)來(lái)吵的情況?！?訪談資料：20201129Y)

縣民政工作人員L的說(shuō)法與W村婦女主任類似：“如果你口頭問(wèn)鄰居什么情況還好說(shuō)，但如果要求鄰里作證，要讓其在走訪記錄上簽字、蓋手印，鄰居就不會(huì)簽字了。因?yàn)榘凑照?，如果鄰居隱瞞真實(shí)信息，就要承擔(dān)‘一起退錢(qián)’的責(zé)任，也就是要把已領(lǐng)取的補(bǔ)貼退回來(lái)?！?訪談資料：20201209L)

在事實(shí)撫養(yǎng)兒童識(shí)別認(rèn)定中，通過(guò)鄰里證實(shí)的方式來(lái)提高政策瞄準(zhǔn)性，應(yīng)該說(shuō)是仿照社會(huì)救助政策如低?；蜇毨糍Y格審核的常規(guī)做法。在低?；蜇毨艉瞬橹?，由于存在收入狀況的信息不對(duì)稱問(wèn)題，鄰里證實(shí)被認(rèn)為是一個(gè)重要的補(bǔ)充瞄準(zhǔn)機(jī)制。由于物質(zhì)貧困的相對(duì)可見(jiàn)性，執(zhí)行部門(mén)假定作為熟人社會(huì)的鄰里能夠直觀上對(duì)潛在貧困對(duì)象的實(shí)際家庭經(jīng)濟(jì)狀況做出更加準(zhǔn)確判斷，這種社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制盡管也可能帶來(lái)“精英俘獲”問(wèn)題，但通過(guò)“回頭看”(1)“回頭看”在此是指由民政部門(mén)等所開(kāi)展的低保專項(xiàng)治理、社會(huì)救助兜底脫貧等摸排核查行動(dòng)，督查整改可能出現(xiàn)的不規(guī)范問(wèn)題。、層層審批等縱向?qū)徍藱C(jī)制，在一定程度上避免了明顯的漏報(bào)錯(cuò)報(bào)問(wèn)題，也在實(shí)際的救助扶貧中發(fā)揮了重要作用。必須要看到，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的識(shí)別認(rèn)定與低保對(duì)象審核在政策性質(zhì)上存在很大區(qū)別。低保政策是一種家計(jì)審查政策，其主要的目標(biāo)是準(zhǔn)確了解潛在政策對(duì)象收入、財(cái)產(chǎn)的狀況，而事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的監(jiān)護(hù)情況認(rèn)定乃是一種非經(jīng)濟(jì)性的“關(guān)系”審核。親子撫育等照顧關(guān)系包含了情感、生活與倫理責(zé)任等不同層面的關(guān)系聯(lián)結(jié)，常常是私密性、不可見(jiàn)的[24]，與“收入證實(shí)”相比，“關(guān)系證實(shí)”在實(shí)際操作中顯然面臨著更大的信息獲取困境。

此外，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)“失聯(lián)”的嚴(yán)格限定以及鄰里核實(shí)機(jī)制的運(yùn)用，有可能出現(xiàn)與政策實(shí)質(zhì)目標(biāo)相悖離的意外后果，即兒童監(jiān)護(hù)人或替代監(jiān)護(hù)人可能為了獲得救助津貼，有意中斷與孩子生父(母)聯(lián)系的情況。下面W村的小帆案例體現(xiàn)了這一困境：

W村的小帆9歲，與爺爺奶奶同住，其父親去世后，母親改嫁并帶走了小帆的姐姐。民政和村委通過(guò)認(rèn)定，小帆的母親與其家人沒(méi)有聯(lián)系，為小帆辦理了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童津貼。在私下訪談中，小帆表達(dá)其實(shí)以往母親和姐姐有偶爾聯(lián)系過(guò)自己，后來(lái)她們和自己基本不怎么聯(lián)系了，有時(shí)候偶然在街上能看到外公，也會(huì)感到傷心和生氣。(案例資料：20201130F)

在調(diào)研中也確有基層工作人員反映，類似“爹死娘嫁人”的情況，以前母親還偶爾與孩子聯(lián)系，在嚴(yán)格限定失聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)之后，有些母親為了讓孩子獲得補(bǔ)貼反而不能與孩子或其替代照護(hù)人聯(lián)系了。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，依靠鄰里證實(shí)和查驗(yàn)的方法，使得更多事實(shí)處于監(jiān)護(hù)缺失的兒童能夠被納入政策范疇，規(guī)避了過(guò)于僵化的司法證明程序弊端。由于相對(duì)來(lái)說(shuō)鄰里和基層村委對(duì)村民家庭情況掌握更多的信息，有可能在實(shí)質(zhì)意義上識(shí)別到符合資格的孩子。但是，在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)背景下，鄰里證實(shí)在實(shí)際操作上可能有較大的困難。為了避免“作假”“騙?！钡蕊L(fēng)險(xiǎn)而采取的嚴(yán)格作證查驗(yàn)等方式可能帶來(lái)意料之外的政策后果，筆者將其稱為“監(jiān)護(hù)懲罰風(fēng)險(xiǎn)”——即以監(jiān)護(hù)保護(hù)為目標(biāo)的政策反而導(dǎo)致排擠家庭監(jiān)護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。在父系繼嗣文化的影響下，這種監(jiān)護(hù)懲罰更多地由“失聯(lián)”的母親及所監(jiān)護(hù)兒童所承擔(dān)。機(jī)械的鄰里認(rèn)定可能導(dǎo)致離家母親的身份被排斥、母親與孩子之間的關(guān)系紐帶被隔斷等意外后果，也并不符合兒童利益最大化的政策價(jià)值理性。

(三)救助優(yōu)先與目標(biāo)偏離風(fēng)險(xiǎn)

2020年之后，鄰里證實(shí)被廣泛采納作為Z縣識(shí)別事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的方式。但基層干部也知道，在實(shí)際認(rèn)定中完全依靠鄰里之間的相互證實(shí)存在較大困難。許多村干部反映，兒童家人私下如何聯(lián)系的情況其實(shí)并不為外人所知，特別是母親離家或外嫁是一種類似“家丑”的事情，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)也使得無(wú)論是鄰里還是村委都并不可能掌握各家各戶的真實(shí)信息，如果太苛刻地要求鄰里對(duì)失聯(lián)真實(shí)性負(fù)責(zé)有失公允。為了能夠使事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的認(rèn)定可以“服眾”，Z縣在實(shí)際操作中還采取了將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策與其他救助政策掛鉤捆綁的做法，但這種做法在一定程度上遮蔽了監(jiān)護(hù)問(wèn)題的解決，可能出現(xiàn)與政策目標(biāo)偏離的風(fēng)險(xiǎn)。

W村的村委干部在協(xié)助鄰里證實(shí)查驗(yàn)時(shí)，考慮到無(wú)法掌握信息的困難，也會(huì)視情況靈活處理，特別是對(duì)于那些處于模糊地帶的家庭情況，會(huì)根據(jù)孩子和家庭實(shí)際困難情況予以照顧。比如W村支書(shū)在訪談中表示：

對(duì)于特別困難的兒童和家庭，在認(rèn)定的時(shí)候會(huì)酌情考慮實(shí)際情況，即使孩子母親偶爾來(lái)電話，但是沒(méi)有能力履行撫養(yǎng)責(zé)任，我們其實(shí)也知道她在哪兒，還是會(huì)給他(她)識(shí)別進(jìn)去，主要考慮家庭的經(jīng)濟(jì)狀況能不能支撐孩子的成長(zhǎng)。(訪談資料：20211101D)

不過(guò)，村支書(shū)也認(rèn)為，這樣的模糊認(rèn)定要首先確保鄰里都沒(méi)有意見(jiàn)，村委會(huì)出證明的時(shí)候會(huì)比較謹(jǐn)慎。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)家庭特別貧困的孩子進(jìn)行救助比較容易達(dá)成共識(shí)。而救助目標(biāo)也是Z縣民政局在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策執(zhí)行的優(yōu)先考量。Z縣作為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣，建檔立卡貧困戶和低保戶都比較多。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策出臺(tái)之后，符合資格的兒童可能獲得等同于孤兒津貼額度的救助金，即每月能獲得1200元左右的補(bǔ)貼金，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于低?；蛘咂渌戎咚馨l(fā)放的額度。因此盡管從事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策規(guī)定來(lái)看，它并不屬于“家計(jì)審查”類的救助政策，但Z縣在政策執(zhí)行中有意將低保、貧困戶和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童資格綁定在一起，通過(guò)“收入識(shí)別”來(lái)彌補(bǔ)“關(guān)系識(shí)別”可能出現(xiàn)的不精準(zhǔn)。在實(shí)際執(zhí)行中，申請(qǐng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童津貼的實(shí)際監(jiān)護(hù)人一般需要同時(shí)是低保家庭或者卡戶家庭，如果低保和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童幾項(xiàng)政策都享受，那么只能差額發(fā)放、“就高不就低”。不過(guò)，基層工作者也會(huì)考慮到各項(xiàng)政策能夠?qū)和瘞?lái)的最大救助效果，比如兒童福利股官員C介紹：

在實(shí)際操作中，享受事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童津貼的對(duì)象需要是低保戶或卡戶，但當(dāng)孩子進(jìn)入了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障后，我們一般會(huì)建議其退掉低保。主要是這兩項(xiàng)政策除了現(xiàn)金補(bǔ)貼差異之外，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的政策在醫(yī)療保障上覆蓋得更好。比如在加入新農(nóng)合的自付部分里，一般家庭需要每年交180元自付，低保家庭需要交100元，但事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童就是全部免費(fèi)、全額報(bào)銷。(訪談資料：20211105C)

從基層工作者實(shí)際做法來(lái)看，低保或卡戶的資格只是用來(lái)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童對(duì)象進(jìn)行識(shí)別認(rèn)定，而一旦認(rèn)定成功，會(huì)更多考慮不同政策所帶來(lái)的最大利益。當(dāng)然，如果嚴(yán)格按照政策要求，這樣的操作其實(shí)是不合規(guī)的。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策一般會(huì)比照孤兒政策來(lái)執(zhí)行，在識(shí)別認(rèn)定時(shí)不允許與家庭收入狀況掛鉤。但Z縣仍然面臨較重的脫貧和幫扶任務(wù)，且事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的潛在數(shù)量較多，通過(guò)限定政策對(duì)象的貧困資格，也體現(xiàn)了政策的優(yōu)先性和瞄準(zhǔn)性考慮，在做到兜底保護(hù)的同時(shí)，也能夠規(guī)避可能存在監(jiān)護(hù)關(guān)系認(rèn)定的復(fù)雜挑戰(zhàn)。然而，從事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童所面臨的監(jiān)護(hù)關(guān)系困境本身來(lái)看，以救助資格補(bǔ)充或代替監(jiān)護(hù)認(rèn)定的做法也可能帶來(lái)目標(biāo)偏離的風(fēng)險(xiǎn)。由于Z縣在實(shí)際工作中更加偏向于經(jīng)濟(jì)貧困狀況識(shí)別，兒童的監(jiān)護(hù)需求往往被放在次要位考慮，這可能導(dǎo)致一些貧困邊緣或非貧困兒童的監(jiān)護(hù)困境問(wèn)題被忽略。

可以看出，Z縣事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的識(shí)別認(rèn)定存在著監(jiān)護(hù)關(guān)系證實(shí)和救助困難對(duì)象之間的選擇矛盾。不過(guò)，在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，基層工作者會(huì)根據(jù)兒童監(jiān)護(hù)的實(shí)際情境權(quán)衡兩者之間的優(yōu)先性。監(jiān)護(hù)關(guān)系證實(shí)適用于通過(guò)司法部門(mén)或者鄰里證實(shí)容易得到認(rèn)定的兒童對(duì)象；對(duì)于家庭監(jiān)護(hù)較為復(fù)雜的情形，基層工作者則會(huì)優(yōu)先考慮家庭所面臨的實(shí)際困難，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡恼吣繕?biāo)。當(dāng)然，從以上分析可知，兩種認(rèn)定方式都各自存在目標(biāo)偏離或意外政策后果的風(fēng)險(xiǎn)。

五、家國(guó)關(guān)系變遷中的“福利—保護(hù)”張力

(一)福利邏輯和保護(hù)邏輯的制度張力

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策出臺(tái)的一個(gè)基本背景是由于家庭變遷對(duì)于兒童撫育所帶來(lái)的沖擊，導(dǎo)致出現(xiàn)兒童監(jiān)護(hù)缺失困境，“2019年意見(jiàn)”突破了傳統(tǒng)狹義的福利性兒童政策范疇，要求國(guó)家需要介入家庭私領(lǐng)域，承擔(dān)兒童監(jiān)護(hù)的兜底保護(hù)責(zé)任。然而，國(guó)家介入兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的政策執(zhí)行過(guò)程充滿了復(fù)雜性?；赯縣的調(diào)研和資料分析顯示，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的識(shí)別認(rèn)定實(shí)踐凸顯出福利邏輯和保護(hù)邏輯的二元制度張力，這兩種并存和相互影響的制度邏輯制約著執(zhí)行場(chǎng)域中行動(dòng)者的策略選擇[25]，基層政策執(zhí)行者對(duì)兩種邏輯的優(yōu)先考量直接影響著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

城鄉(xiāng)人口與家庭變遷對(duì)婚育關(guān)系帶來(lái)深刻影響，使得兒童監(jiān)護(hù)關(guān)系的判定更加復(fù)雜化。法律性認(rèn)定注重兒童父母失聯(lián)失蹤以及監(jiān)護(hù)權(quán)的客觀事實(shí)，目的是明確政策介入家庭的清晰邊界。依據(jù)《民法典》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)兒童監(jiān)護(hù)關(guān)系的明確可以依法行使對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)干預(yù)如臨時(shí)監(jiān)護(hù)或長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)，體現(xiàn)了較強(qiáng)的法定兒童保護(hù)理念。我們可以將這種傾向于依靠法律認(rèn)定程序的政策執(zhí)行理念稱為“保護(hù)邏輯”，它反映了一種狹義的兒童保護(hù)取向[26]，強(qiáng)調(diào)對(duì)于兒童監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的積極干預(yù)，更多聚焦于兒童受到不當(dāng)對(duì)待或傷害的監(jiān)護(hù)困境，并常常訴諸法律來(lái)處理監(jiān)護(hù)干預(yù)、安置或監(jiān)護(hù)權(quán)替代等的問(wèn)題。然而，法律性認(rèn)定在實(shí)踐中并沒(méi)有考慮到婚育關(guān)系異變和社區(qū)倫理的現(xiàn)實(shí)。在實(shí)際生活中，父系繼嗣文化仍然影響著兒童實(shí)際監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬的觀念，親屬很少提起對(duì)于監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)責(zé)任的法律訴訟。同時(shí)，人們也普遍能夠接受母親雖然離家或外嫁但依然與子女保持情感聯(lián)系的行為。形式理性的法律規(guī)定和家庭倫理情境存在較大差異，完全依靠正式法律程序來(lái)進(jìn)行資格認(rèn)定，可能使得不少實(shí)際處于監(jiān)護(hù)缺失狀態(tài)下的兒童難以進(jìn)入政策保障范疇。鄰里證實(shí)的方式可以被視為對(duì)正式法律程序的補(bǔ)充，體現(xiàn)政策執(zhí)行的實(shí)用理性，但由于關(guān)系認(rèn)定的“私密性”，非正式認(rèn)定的可靠性也值得質(zhì)疑，如果對(duì)“失聯(lián)”進(jìn)行過(guò)于嚴(yán)格且機(jī)械的限定，還可能導(dǎo)致政策產(chǎn)生意外后果的風(fēng)險(xiǎn)。

在兒童實(shí)際監(jiān)護(hù)關(guān)系難以通過(guò)法律認(rèn)定的情形下，Z縣基層政策執(zhí)行者更傾向于在法律認(rèn)定之外，將兒童所面臨的實(shí)際困境作為政策對(duì)象資格審核的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)，這可以被視為狹義的“福利邏輯”。福利邏輯體現(xiàn)了民政傳統(tǒng)兒童工作的理念和工作方式特點(diǎn)[27]，傾向于將兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題與家庭經(jīng)濟(jì)困境關(guān)聯(lián)在一起，強(qiáng)調(diào)對(duì)孤殘和困境兒童基本生活、教育、醫(yī)療、住房等方面的及時(shí)救助保障。Z縣作為脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)地區(qū)，貧困兒童和家庭的兜底保障任務(wù)較重，以福利邏輯作為優(yōu)先考慮使得不少面臨實(shí)際困境的兒童和家庭實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保，應(yīng)救盡救”，同時(shí)避免通過(guò)正式法律程序或嚴(yán)格的鄰里證實(shí)來(lái)判定監(jiān)護(hù)關(guān)系的復(fù)雜性，節(jié)省了行政成本。但福利邏輯也會(huì)導(dǎo)致福利目標(biāo)對(duì)兒童監(jiān)護(hù)保護(hù)目標(biāo)的替代，比如處于監(jiān)護(hù)缺失困境的兒童最需要的仍然是穩(wěn)定而適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)環(huán)境，而不僅僅是“發(fā)錢(qián)了事”，在福利邏輯下，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障可能被簡(jiǎn)化為一種事實(shí)上的社會(huì)救助政策。

盡管福利邏輯和保護(hù)邏輯存在著一定的制度張力，基層工作者仍然可以根據(jù)具體情境來(lái)進(jìn)行調(diào)適，以更好回應(yīng)兒童的生存與監(jiān)護(hù)困境。不過(guò)，基層政策執(zhí)行如何平衡保護(hù)和福利兩種邏輯的要求面臨挑戰(zhàn)，亟須更有力的政策與服務(wù)體系支撐，這也突出反映了家國(guó)關(guān)系變遷中兒童福利制度的轉(zhuǎn)型特點(diǎn)。

(二)“福利—保護(hù)”制度張力的轉(zhuǎn)型特征

兒童福利制度的發(fā)展進(jìn)程，實(shí)質(zhì)上也是特定歷史時(shí)期、特定地區(qū)制度文化傳統(tǒng)下國(guó)家和家庭之間在兒童撫育上角色分工與責(zé)任邊界的調(diào)整過(guò)程，這包括了相關(guān)制度安排背后的理念、規(guī)范及具體舉措等[28]。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策執(zhí)行過(guò)程中的“福利—保護(hù)”制度張力，一方面與兒童福利轉(zhuǎn)型過(guò)程中如何理解并劃分家國(guó)責(zé)任邊界密切相關(guān)，另一方面受到基層兒童福利服務(wù)體系發(fā)展的影響制約。

在家國(guó)關(guān)系變遷進(jìn)程中，兒童福利制度逐漸從剩余型的救助保障向積極的保護(hù)性干預(yù)轉(zhuǎn)型，但國(guó)家在多大程度，以及以怎樣的方式介入家庭是一個(gè)尚需深入探討的理念和政策議題。中國(guó)兒童福利政策一直強(qiáng)調(diào)以家庭自然親權(quán)的基礎(chǔ)地位，強(qiáng)調(diào)家庭是撫養(yǎng)、教育、保護(hù)兒童，促進(jìn)兒童發(fā)展第一責(zé)任主體。在實(shí)踐中，“家庭盡責(zé)”不僅僅是指父母監(jiān)護(hù)，也更多體現(xiàn)于擴(kuò)大家庭親屬網(wǎng)絡(luò)的重要功能。無(wú)論是留守兒童的隔代撫養(yǎng)還是孤兒和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的替代照護(hù)，都表明家庭作為親子一體的代際團(tuán)結(jié)和情感結(jié)構(gòu)仍然具有較強(qiáng)的文化韌性[29][30]。但在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)背景下，家庭兒童監(jiān)護(hù)的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)大大增加，傳統(tǒng)兒童撫育的共同體結(jié)構(gòu)日益弱化，兒童撫育壓力幾乎全部下沉到家庭中。隨著國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的逐漸確立，政府基于國(guó)家親權(quán)原則對(duì)于兒童監(jiān)護(hù)的兜底責(zé)任得到強(qiáng)化，政府不僅要回應(yīng)兒童的生存困境，也需要積極回應(yīng)和解決兒童的監(jiān)護(hù)困境問(wèn)題，為脆弱家庭提供政策與服務(wù)支持。包括兒童福利政策在內(nèi)的廣義家庭政策，實(shí)際上是對(duì)政府與家庭之間的責(zé)任邊界不斷重新界定的過(guò)程[31][32][33]。不過(guò)，家國(guó)之間的關(guān)系邊界只有在政策執(zhí)行和服務(wù)遞送的具體實(shí)踐情境才能得到更好的理解。在家庭事務(wù)日趨公法化的趨勢(shì)下，國(guó)家對(duì)兒童撫育和監(jiān)護(hù)問(wèn)題的介入更加強(qiáng)調(diào)其法律正當(dāng)性。而基于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)的政策執(zhí)行實(shí)踐可以看出，單一的保護(hù)邏輯難以應(yīng)對(duì)家庭兒童監(jiān)護(hù)的復(fù)雜情境，福利邏輯的引入或延續(xù)既體現(xiàn)了基層民政工作的路徑依賴，也是對(duì)保護(hù)邏輯的靈活補(bǔ)充。福利邏輯和保護(hù)邏輯的并存在一定程度上反映了民政兒童福利工作的轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，在困境兒童保障中，政府如何做到對(duì)于家庭的介入既不“越位”，也不“缺位”，需要在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)家國(guó)之間的責(zé)任邊界進(jìn)行策略性的合理平衡。

此外，政策執(zhí)行中福利邏輯和保護(hù)邏輯的二元制度張力還在很大程度上與基層兒童福利服務(wù)體系發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)。《民法典》出臺(tái)以及新“未保法”的修訂對(duì)各地民政部門(mén)牽頭建立兒童監(jiān)護(hù)保護(hù)服務(wù)體系提出了更高的要求，但基層在構(gòu)建回應(yīng)兒童監(jiān)護(hù)困境的服務(wù)體系上還存在較大不足。當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域兒童福利制度建設(shè)進(jìn)程存在較大差異，尤其是剛剛脫貧的農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童群體數(shù)量大，監(jiān)護(hù)保護(hù)服務(wù)需求高。許多委托照護(hù)人由祖輩擔(dān)任，難以很好地督促孩子的學(xué)習(xí)、及時(shí)回應(yīng)孩子在情感心理等方面的需求。當(dāng)發(fā)生委托照護(hù)人或?qū)嶋H撫養(yǎng)人自身突發(fā)生病、死亡或其他變故，或者出現(xiàn)嚴(yán)重監(jiān)護(hù)不當(dāng)或侵害的情況，需要及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)監(jiān)護(hù)以及長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等正式的監(jiān)護(hù)保護(hù)服務(wù)流程。以Z縣為例，縣級(jí)民政等相關(guān)部門(mén)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的委托照護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)和長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等服務(wù)介入還存在人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等方面的諸多不足。截至2021年10月，該縣僅有一個(gè)救助管理站和一個(gè)兒童福利院?？h未保中心在兒童福利院掛牌，尚無(wú)獨(dú)立的場(chǎng)所設(shè)施和人員編制。縣救助管理站有8名工作人員，主要面向流浪和生活無(wú)著人員進(jìn)行臨時(shí)救助。面對(duì)較大數(shù)量的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童群體，Z縣兒童機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施明顯不足，未保機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)并不能在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護(hù)保護(hù)中發(fā)揮重要角色。同時(shí)，基層村居兒童主任等在應(yīng)對(duì)復(fù)雜兒童監(jiān)護(hù)和家庭問(wèn)題時(shí)還存在發(fā)現(xiàn)報(bào)告、應(yīng)急處置等專業(yè)能力不足等問(wèn)題，這也使得基層工作者在實(shí)際政策執(zhí)行中往往難以應(yīng)對(duì)兒童福利轉(zhuǎn)型升級(jí)的更高要求。

中國(guó)兒童福利制度的發(fā)展路徑與西方國(guó)家有較大差異，以國(guó)家親權(quán)、兒童權(quán)利等為原則的法定兒童保護(hù)體系尚處于探索建立階段，在政策執(zhí)行實(shí)踐中并不能忽略家國(guó)責(zé)任邊界的模糊性和復(fù)雜性?；鶎诱邎?zhí)行者并非僅僅依據(jù)法律程序來(lái)處理與家庭的關(guān)系，也在家國(guó)一體的文化脈絡(luò)下，主動(dòng)承擔(dān)對(duì)陷入困境家庭的幫扶、救助和保障責(zé)任[34]。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)型社會(huì)日趨復(fù)雜化的家庭事務(wù)呼吁公權(quán)力依法對(duì)家庭私領(lǐng)域更大程度的介入。本研究基于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策執(zhí)行過(guò)程的分析顯示，福利邏輯和保護(hù)邏輯之間并非截然對(duì)立，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的家庭倫理情境中二者可以并存且實(shí)現(xiàn)調(diào)適，而健全完善的基層兒童福利服務(wù)體系是兩種邏輯得以平衡的重要基礎(chǔ)。

六、結(jié)論與啟示

在城鄉(xiāng)人口和家庭變遷背景下，傳統(tǒng)家庭事務(wù)如婚姻糾紛、家庭暴力、兒童撫育等問(wèn)題越來(lái)越突破家庭私領(lǐng)域，進(jìn)入公共領(lǐng)域，國(guó)家通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)和政策更加積極地介入家庭事務(wù)，重新塑造著家國(guó)之間的責(zé)任邊界。基層政策執(zhí)行者扮演著國(guó)家代理人或者政策守門(mén)人的角色，其對(duì)于家國(guó)關(guān)系的理解和實(shí)踐，直接建構(gòu)及影響著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策執(zhí)行中，政策對(duì)象的識(shí)別認(rèn)定存在著福利邏輯和保護(hù)邏輯之間的二元制度張力，它反映了家—國(guó)關(guān)系的變遷進(jìn)程，也凸顯基層兒童福利服務(wù)體系發(fā)展所面臨的問(wèn)題，并可能帶來(lái)母親身份被排斥的性別化后果。本研究對(duì)于進(jìn)一步完善包括事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童在內(nèi)的兒童福利政策和服務(wù)體系有著積極啟示。

面對(duì)人口與家庭變遷的影響，兒童福利政策的制定執(zhí)行需要更加明晰政策目標(biāo)和定位，強(qiáng)化不同類型的政策供給與相互配合。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障政策作為一項(xiàng)具有瞄準(zhǔn)性的單項(xiàng)政策，在執(zhí)行實(shí)踐中體現(xiàn)了福利邏輯和保護(hù)邏輯的二元制度張力，在一定程度上反映了兒童福利立法及政策供給的不足[26][35]。近年來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)較好的地方省份嘗試進(jìn)行政策創(chuàng)制，出臺(tái)并實(shí)施補(bǔ)充性的困境兒童分類保障政策，取得積極的效果，如山東省、浙江省等率先建立了困境兒童基本生活保障制度。其中，山東省的重點(diǎn)困境兒童比事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更寬泛，包括了父母一方死亡或失蹤、另一方經(jīng)濟(jì)困難無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)的兒童以及貧困家庭兒童等，生活費(fèi)補(bǔ)貼基本等同于孤兒和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障標(biāo)準(zhǔn)。類似政策的出臺(tái)在一定程度上減輕了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童政策保障覆蓋的壓力。然而，在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童群體規(guī)模較大的偏遠(yuǎn)地區(qū)，面向經(jīng)濟(jì)困境的兒童和家庭保障力度仍然較弱，還需要持續(xù)加大國(guó)家和地方財(cái)政投入，織牢織密困境兒童的兜底保障網(wǎng)。

此外，在兒童福利深化發(fā)展的進(jìn)程中，還需要持續(xù)加強(qiáng)覆蓋監(jiān)護(hù)支持、監(jiān)護(hù)監(jiān)督、監(jiān)護(hù)干預(yù)和監(jiān)護(hù)替代的監(jiān)護(hù)保護(hù)服務(wù)體系建設(shè)。一方面，應(yīng)完善監(jiān)護(hù)困境兒童的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制，加強(qiáng)村/居兒童主任的動(dòng)態(tài)排查、精準(zhǔn)排查，將監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)兒童納入強(qiáng)制報(bào)告，及時(shí)跟進(jìn)。另一方面，需要優(yōu)化委托照護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)和長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等不同監(jiān)護(hù)安置方式之間的轉(zhuǎn)介服務(wù)流程，加快推進(jìn)縣級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)、未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的提質(zhì)轉(zhuǎn)型。應(yīng)根據(jù)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的監(jiān)護(hù)困境狀況，推進(jìn)個(gè)案管理計(jì)劃，做到主動(dòng)跟進(jìn)、及時(shí)會(huì)商、資源整合以及系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)。

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的監(jiān)護(hù)困境從根本上反映了城鄉(xiāng)人口流動(dòng)中的家庭脆弱性。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童等政策仍然是對(duì)監(jiān)護(hù)困境兒童的事后回應(yīng)，體現(xiàn)了社會(huì)政策的維持性和補(bǔ)救性功能。利用《家庭教育促進(jìn)法》和新“未保法”實(shí)施的契機(jī)，還應(yīng)更加強(qiáng)化對(duì)家庭的政策與服務(wù)支持，尤其需要納入性別視角，關(guān)注受到父系繼嗣文化影響的母親身份和親子關(guān)系，以及提供多種形式的城鄉(xiāng)婚育支持服務(wù)等。中國(guó)兒童福利制度經(jīng)歷了從狹義福利性到適度普惠福利性，再到越來(lái)越重視福利性和保護(hù)性并重的發(fā)展過(guò)程，它體現(xiàn)了家國(guó)關(guān)系變遷的現(xiàn)實(shí)要求，也是更高層次上實(shí)現(xiàn)兒童福利水平提升、滿足兒童對(duì)美好生活向往和追求的必然過(guò)程。但同時(shí)需要看到，中國(guó)兒童福利制度建設(shè)面臨著轉(zhuǎn)型期的不均衡、不充分發(fā)展挑戰(zhàn)，要理順政策執(zhí)行實(shí)踐中“福利—保護(hù)”的制度張力，還需要在研究和政策優(yōu)化上有更多探索，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在新的歷史階段更好促進(jìn)中國(guó)兒童福利事業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。