徐 磊，余 友 斌

(1.吉林大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)春 130012；2.廣州市荔灣區(qū)人民法院 審管辦，廣州 510070)

立案登記制以來(lái)，行政案件“起訴難”問(wèn)題有效解決，隨之案件量大幅增長(zhǎng)。因部分案件提級(jí)管轄及上訴率高，行政案件在級(jí)別管轄上出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。行政訴訟簡(jiǎn)易和速裁程序一定程度上促使案件繁簡(jiǎn)分流。然目前行政相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)異化，濫用救濟(jì)權(quán)或憑借訴訟權(quán)利消耗司法資源，行政爭(zhēng)議難以解決等問(wèn)題亟需應(yīng)對(duì)。

一、問(wèn)題：行政訴訟中行政相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)異化

當(dāng)前，行政訴訟審級(jí)負(fù)荷不平衡，行政爭(zhēng)議化解時(shí)效正當(dāng)性面臨質(zhì)疑。行政相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)異化現(xiàn)象加劇行政審判體制結(jié)構(gòu)性矛盾。G省F市S區(qū)地處珠三角，連續(xù)八年位居全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)區(qū)第一，近三年完成地區(qū)生產(chǎn)總值均在3 000億元以上，屬改革前沿地區(qū)，本文以F市S區(qū)實(shí)踐情況作為樣本具有典型性和代表性。

(一)行政復(fù)議和訴訟雙重救濟(jì)效應(yīng)過(guò)猶不及

行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)借鑒司法程序解決行政爭(zhēng)議的制度，形式上屬行政活動(dòng)，內(nèi)容上屬司法活動(dòng)，實(shí)為行政司法行為。復(fù)議機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立和復(fù)議程序規(guī)范，行政相對(duì)人接受度逐年上升，行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主要陣地。然依照法律對(duì)行政復(fù)議和訴訟期限規(guī)定，如程序用盡行政爭(zhēng)議得以化解須耗費(fèi)一年半以上，這無(wú)疑消耗當(dāng)事人對(duì)糾紛解決時(shí)效之期待的可能性。行政爭(zhēng)議訴源治理，不僅強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決，也強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議及時(shí)解決。以F市S區(qū)行政訴訟案件情況為例(表1)，考察行政爭(zhēng)議是否及時(shí)解決現(xiàn)狀。

表1 F市S區(qū)2015—2019年行政訴訟案件一二審情況

A項(xiàng)為一審行政訴訟案件數(shù)，B項(xiàng)和C、D、E三項(xiàng)指標(biāo)為包含關(guān)系，其中B、C、D代表行政復(fù)議、行政訴訟一審和二審裁判對(duì)原行政行為的支持，E代表行政訴訟二審對(duì)一審和行政復(fù)議決定的否定。B指標(biāo)下方列明行政復(fù)議駁回或維持原行政行為后起訴案件數(shù)占一審案件數(shù)的百分比，顯示43.59%—79.17%一審案件經(jīng)行政復(fù)議駁回或維持后起訴，占比較大。C、D、E指標(biāo)下方均列明以B項(xiàng)數(shù)據(jù)為參考的百分比數(shù)值，分別代表行政復(fù)議駁回或維持后起訴的案件中一審駁回起訴和駁回訴請(qǐng)案件數(shù)占比(72.81%—91%)，二審駁回上訴維持原裁定和駁回上訴維持原判案件數(shù)占比(11.76%—40.41%)，二審改判、撤銷(xiāo)、變更和發(fā)回重審案件數(shù)占比(8.22%以下，甚至有兩年為0)。這表明，72.81%—91%行政復(fù)議駁回或維持后起訴的案件依然被行政訴訟一審駁回起訴或駁回訴訟請(qǐng)求，行政復(fù)議程序處理行政爭(zhēng)議正確率非常高。而經(jīng)過(guò)行政復(fù)議駁回或維持、行政訴訟一審駁回起訴或駁回訴訟請(qǐng)求后再提起上訴的二審案件仍有11.76%—40.41%，二審改判、撤銷(xiāo)、變更或發(fā)回重審案件卻非常少，2017年12件(8.22%)二審判決撤銷(xiāo)一審判決實(shí)則是系列案。故，行政復(fù)議和行政訴訟雙重救濟(jì)呈現(xiàn)明顯“濫溢”效應(yīng)，以行政復(fù)議和行政訴訟一審為權(quán)利救濟(jì)前提下，行政訴訟二審程序在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議時(shí)效上“過(guò)猶不及”。

(二)政府信息公開(kāi)案件救濟(jì)權(quán)濫用

因申請(qǐng)信息公開(kāi)不需要繳納申請(qǐng)費(fèi)用，申請(qǐng)人主體資格已無(wú)“三需要”限制，且訴訟門(mén)檻也低，信息公開(kāi)行政案件近年來(lái)增長(zhǎng)迅猛。部分當(dāng)事人利用法律漏洞濫用申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)，對(duì)同一行政機(jī)關(guān)反復(fù)提起信息公開(kāi)申請(qǐng)、反復(fù)提起行政復(fù)議和行政訴訟等，行政機(jī)關(guān)被迫應(yīng)訴，浪費(fèi)大量行政、司法資源。濫訴當(dāng)事人通過(guò)該方式與政府“叫板”，或變相要求政府解釋與信息公開(kāi)無(wú)關(guān)問(wèn)題，甚至為獲得與政府“討價(jià)還價(jià)”籌碼以滿足個(gè)人不合理訴求。其中，尤以征地拆遷領(lǐng)域?yàn)E用救濟(jì)權(quán)現(xiàn)象最為嚴(yán)重。以F市S區(qū)2015—2019年政府信息公開(kāi)行政案件情況為例(表2)：

表2 F市S區(qū)2015—2019年政府信息公開(kāi)行政案件情況

近五年共83件信息公開(kāi)案件，且逐年增長(zhǎng)，涉及土地、房屋征收補(bǔ)償(拆遷)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等多個(gè)行政領(lǐng)域，其中土地案件占比達(dá)69.57%，房屋征補(bǔ)(拆遷)案件占比5.43%。政府信息公開(kāi)案件一審訴訟駁回起訴和駁回訴訟請(qǐng)求案件數(shù)占比極大，2015—2019年一審駁回率分別為77.78%、92.31%、78.57%、100%、97.44%。同時(shí)，上訴案件二審維持率100%。經(jīng)梳理，發(fā)現(xiàn)近三年分別以廣東某農(nóng)業(yè)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)有限公司、胡某為原告提起訴訟8件、21件，這29件案均涉土地領(lǐng)域，均被駁回起訴或駁回訴訟請(qǐng)求，且上訴均被二審駁回?？梢?jiàn)，政府信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E用訴權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，一審高駁回率和二審?fù)耆S持一審情況下，是否必然賦予當(dāng)事人上訴權(quán)值得思考。

(三)勞動(dòng)和社會(huì)保障類(lèi)案件程序繁冗

勞動(dòng)和社會(huì)保障行政案件占比較多，以G省近五年行政案件看，每年均以該類(lèi)型案件最多，2014—2018年案件數(shù)及所占比重分別為1 352件(10.66%)、1 561件(9.74%)、1 625件(10.42%)、3 320件(18.27%)、3 671件(17.12%)，案件增長(zhǎng)迅速。而該類(lèi)案件中尤以工傷認(rèn)定案件最多，以F市S區(qū)2015—2019年勞動(dòng)和社會(huì)保障行政案件情況(表3)為例：

表3 F市S區(qū)2015—2019年勞動(dòng)和社會(huì)保障行政案件情況

行政復(fù)議認(rèn)定工傷案件占勞動(dòng)和社會(huì)保障類(lèi)案件比為62.5%—86.84%，然實(shí)務(wù)中一些用人單位通過(guò)起訴故意拖延時(shí)間，實(shí)為濫用訴權(quán)。此類(lèi)案件勞動(dòng)者一般家庭經(jīng)濟(jì)條件較差，一旦因工傷事故導(dǎo)致傷殘或死亡對(duì)個(gè)人和家庭均造成嚴(yán)重影響，而勞動(dòng)者希望通過(guò)勞動(dòng)保障行政部門(mén)確認(rèn)工傷以向用人單位主張賠償和申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。按照2020年11月24日司法部公布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂)》(征求意見(jiàn)稿)第24條規(guī)定，提出行政復(fù)議申請(qǐng)由原來(lái)“自知道該具體行政行為之日起60日”修訂為“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起六個(gè)月”，相對(duì)而言延長(zhǎng)4個(gè)月提出行政復(fù)議申請(qǐng)，雖可更好保護(hù)行政相對(duì)人行使行政復(fù)議權(quán)，但如用人單位濫用訴權(quán)，結(jié)合行政訴訟一二審和民事訴訟一二審程序期限，勞動(dòng)者獲得權(quán)利救濟(jì)至少需兩年以上時(shí)間，勞動(dòng)者權(quán)益無(wú)法及時(shí)救濟(jì)，也易引發(fā)上訪、申訴等不穩(wěn)定因素，行政爭(zhēng)議并未實(shí)質(zhì)性解決。同時(shí)，工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和勞動(dòng)仲裁程序分離，需要耗費(fèi)大量時(shí)間精力，也間接增加勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)和訴累。依表3，用人單位起訴案件占比有3年是100%，而一審駁回起訴和駁回訴訟請(qǐng)求案件數(shù)占比高達(dá)68.42%—95.24%。行政復(fù)議和行政訴訟一審均認(rèn)定工傷情況下，仍有部分用人單位提起上訴(20%—52.63%)，二審全部駁回上訴，無(wú)改判、撤銷(xiāo)、變更或發(fā)回重審案件。工傷認(rèn)定案件程序亟需改革。

二、剖析：行政訴訟探索一審終審的必要性闡釋

(一)司法供給：司法資源有限性亟需破題

1.“案多人少”制約審判質(zhì)效提速。立案登記制暢通行政爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟渠道，但“行政訴訟能否從此走向新天地，仍然有待觀察”。研究指出，1990年全國(guó)行政審判庭審結(jié)案件數(shù)12 040件，2018年全國(guó)法院審結(jié)一審行政案件達(dá)25.1萬(wàn)件。法官員額制改革逐步深化，法官人數(shù)有所減少。2019年F市S區(qū)法院受理行政案件2 456件，人均結(jié)案數(shù)207件；同年G省高級(jí)人民法院受理行政案件5 616件，人均結(jié)案數(shù)401件。此外，行政法官除辦理案件外，還須承擔(dān)司法建議、調(diào)研指導(dǎo)等審判衍生工作，可見(jiàn)強(qiáng)度高、節(jié)奏快、壓力大。欲破解辦案效率難題，推進(jìn)審級(jí)制度改革是引領(lǐng)行政訴訟走出困境關(guān)鍵所在，也是有效銜接行政訴訟與行政復(fù)議的方式。

2.“矛盾上交”消解定紛止?fàn)幠康?。G省2016—2018年中級(jí)法院受理一審行政案件分別為2 909件、2 878件、3 282件，占全省法院一審行政案件數(shù)的18.65%、15.84%、15.3%。所占比例雖有所下降，但絕對(duì)數(shù)卻明顯增長(zhǎng)。另，2019年G省高級(jí)法院行政庭人均結(jié)案數(shù)(401件)是S區(qū)法院行政庭人均結(jié)案數(shù)(207件)近兩倍，上下級(jí)法院行政案件受理數(shù)呈“倒掛”現(xiàn)象。由于部分案件提高審級(jí)至中級(jí)法院一審，且不少當(dāng)事人通過(guò)行政復(fù)議、申請(qǐng)公開(kāi)政府信息等，將其糾紛上升為與同級(jí)乃至上級(jí)政府糾紛，以抬高管轄法院層級(jí)，與實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的初心相悖。

3.“供需錯(cuò)位”弱化司法改革成果?！白屓嗣袢罕娫诿恳粋€(gè)司法案件中都感受到公平正義”，必須通過(guò)個(gè)案積累展示司法改革成效，增強(qiáng)當(dāng)事人獲得感。根據(jù)司法部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)查詢數(shù)據(jù)，G省行政復(fù)議和行政訴訟案件受理數(shù)歷年在全國(guó)排名前五，以2015—2018年G省和全國(guó)行政復(fù)議、行政訴訟一審受理案件數(shù)比較(下表4)，兩者總體逐年增長(zhǎng)，從2015年到2018年行政訴訟案件全國(guó)增長(zhǎng)16.45%，G省增長(zhǎng)33.75%，行政相對(duì)人糾紛解決需求不斷上升，但司法資源卻未同步增加。

(二)司法效益：程序需求差異性亟需滿足

1.政府面臨訴累負(fù)荷過(guò)大。無(wú)論行政復(fù)議機(jī)關(guān)是維持原行政行為或改變?cè)姓袨?，行政相?duì)人提起訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)均須參加訴訟，為此曾有“復(fù)議機(jī)關(guān)要么在法院開(kāi)庭，要么在去法院路上”“我們是職業(yè)被告”的說(shuō)法。此次行政復(fù)議法修訂旨在解決行政復(fù)議機(jī)構(gòu)面臨的訴累問(wèn)題，但收效甚微。尤其政府信息公開(kāi)案件，作出政府信息公開(kāi)案件的行政機(jī)關(guān)，既要對(duì)行政相對(duì)人提出的行政復(fù)議進(jìn)行答復(fù)，嗣后，又要對(duì)行政相對(duì)人提起的行政訴訟進(jìn)行應(yīng)訴，疲于應(yīng)付。

表4 2015—2018年G省和全國(guó)行政復(fù)議、行政訴訟一審受理情況

2.不同案件程序需求不同。針對(duì)內(nèi)容不同、訴求各異行政案件。如工傷和保險(xiǎn)認(rèn)定類(lèi)案件，若用人單位濫用訴權(quán)，勞動(dòng)者獲得救濟(jì)過(guò)程中一些企業(yè)可能已經(jīng)倒閉，導(dǎo)致勞動(dòng)者“贏了官司輸了錢(qián)”。因此，有必要針對(duì)不同性質(zhì)案件設(shè)置不同訴訟程序、審級(jí)機(jī)制，適應(yīng)不同解紛需求，讓勞動(dòng)者“贏了官司也能贏了錢(qián)”。

(三)司法功能：程序價(jià)值多元性亟需彰顯

1.簡(jiǎn)易程序和速裁程序需優(yōu)化審級(jí)。簡(jiǎn)易程序和速裁程序具有局限性，不足以完全承擔(dān)行政案件繁簡(jiǎn)分流改革。簡(jiǎn)易程序條文簡(jiǎn)單，且裁判文書(shū)如何簡(jiǎn)化等缺乏具體指引；適用范圍上須同時(shí)符合案情簡(jiǎn)單和三種案件類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)。速裁程序尚未入法而缺乏制度基礎(chǔ)，且無(wú)限定審級(jí)，僅規(guī)定事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大案件可適用，一定程度上造成實(shí)踐中不敢用或任意用，容易偏離制度初衷。另，兩個(gè)程序均忽視與行政復(fù)議進(jìn)行銜接，案件快審卻無(wú)法快結(jié)。

2.二審程序糾錯(cuò)功能“力有不逮”。除民事小額訴訟程序及最高人民法院受理一審案件外，其余案件適用兩審終審制。行政案件上訴條件過(guò)于寬泛,不考慮案件類(lèi)型、訴訟標(biāo)的及是否進(jìn)行行政復(fù)議，上訴程序完全依當(dāng)事人選擇啟動(dòng)。行政復(fù)議結(jié)果已獲司法高度認(rèn)可，尤其是此次行政復(fù)議法修訂，意在切實(shí)對(duì)接行政訴訟，彰顯行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，完善行政復(fù)議范圍“負(fù)面清單”。此外，健全行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則，新設(shè)“繁簡(jiǎn)分流”審理模式，行政復(fù)議“準(zhǔn)司法”越來(lái)越凸顯，行政訴訟二審對(duì)經(jīng)復(fù)議維持或駁回后起訴案件糾錯(cuò)空間甚小，不僅不利于解決行政爭(zhēng)議，反倒成為當(dāng)事人拖延時(shí)間、濫用訴權(quán)“正當(dāng)理由”，改革審級(jí)具有迫切性。

三、探究：行政訴訟探索一審終審的可行性論證

(一)理論淵源：源于福利國(guó)家理論

1.福利供給在于兼顧普惠價(jià)值與司法現(xiàn)實(shí)。“福利國(guó)家”理論根植于個(gè)人與社會(huì)需求，隨著社會(huì)發(fā)展，福利理念成為現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)價(jià)值追求。從司法而言，為人民謀福利就是提供豐富的司法解紛資源，即主動(dòng)為人民謀福利。以人民至上推動(dòng)司法改革，恰是為人民謀福利，契合福利國(guó)家理論。訴訟審級(jí)程序是一種普惠性國(guó)家福利，是當(dāng)事人共享解紛服務(wù)資源。福利普惠性不僅要求上下審級(jí)之間司法資源公平分配，而且要求同一審級(jí)內(nèi)訴訟程序資源合理分配，讓人民群眾都能切實(shí)接近司法、獲取正義，增強(qiáng)行政訴訟改革中消費(fèi)者體驗(yàn)度。此外，司法資源有限性決定應(yīng)兼顧公共利益與成本效益，需要從司法福利多元化供給尋找更有效解紛路徑。

2.福利需求在于遵照循義供給邏輯路徑。需求溢出理論認(rèn)為，所有公共問(wèn)題本質(zhì)都是個(gè)人需求溢出問(wèn)題。一方面，政府頻繁應(yīng)付訴訟導(dǎo)致公共管理資源無(wú)限消耗。無(wú)論復(fù)議機(jī)關(guān)是維持或改變?cè)姓袨?，行政相?duì)人提起訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)均須參加訴訟。尤其信息公開(kāi)案件，行政相對(duì)人既是行政管理法律關(guān)系啟動(dòng)者，又是行政訴訟法律關(guān)系啟動(dòng)者。政府訴訟負(fù)荷過(guò)大直接沖擊其公共管理使命，政府需求溢出體現(xiàn)為糾紛應(yīng)及時(shí)得到解決，以更好從事公共管理。另一方面，行政相對(duì)人對(duì)不同案件程序需求也不同。從需求溢出理論出發(fā)，公共福利供給必須遵循循義利他原則，即根據(jù)福利受眾需求價(jià)值或需求正義提供福利。依據(jù)循義利他公共性邏輯，對(duì)司法福利實(shí)行梯度供給，針對(duì)不同性質(zhì)案件設(shè)置不同訴訟程序、審級(jí)機(jī)制，優(yōu)化行政訴訟審級(jí)模式，讓部分簡(jiǎn)單案件能夠一審終審，才能實(shí)現(xiàn)福利供給永續(xù)性。

3.福利價(jià)值在于推進(jìn)司法治理和國(guó)家治理現(xiàn)代化。一審終審如何實(shí)現(xiàn)訴訟效率和司法公正統(tǒng)一，既是理論問(wèn)題，也是實(shí)踐問(wèn)題。理論上，當(dāng)事人一般認(rèn)為判決公正度與程序復(fù)雜度成正比，一個(gè)案件審級(jí)越多，其裁判公正性就越大，但司法不可能無(wú)限增加審級(jí)。若案件經(jīng)行政復(fù)議再進(jìn)入行政訴訟一審、二審，糾紛解決實(shí)質(zhì)上經(jīng)歷三層審查，不利于實(shí)現(xiàn)審級(jí)效益。故，科學(xué)設(shè)立審級(jí)制度，需在訴訟公正和效率之間確立平衡點(diǎn)。福利制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為福利制度完善提出新要求、新動(dòng)力，福利供給亦需不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化。國(guó)家治理現(xiàn)代化蘊(yùn)含著國(guó)家治理法治化，國(guó)家治理法治化必然要求國(guó)家治理理念、治理體系、治理能力和治理方式法治化。司法治理作為國(guó)家法治重要組成部分，加快形成完備的訴訟制度，必將促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，突顯中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系重大意義，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

(二)法理根基：契合行政訴訟程序價(jià)值多向維度

1.符合行政訴訟效率與公正之價(jià)值定位。一審終審如何實(shí)現(xiàn)訴訟效率和司法公正統(tǒng)一，既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。理論上，當(dāng)事人一般認(rèn)為判決公正度與程序復(fù)雜度成正比。如果單純?yōu)樽非笳x而忽視效率，不但造成法院龐大壓力，也會(huì)造成當(dāng)事人更多困擾，最終損害正義。故，必須從訴訟經(jīng)濟(jì)角度考慮設(shè)立審級(jí)制度,在訴訟公正和效率之間確立一個(gè)平衡點(diǎn)。行政訴訟探索一審終審基于司法效率價(jià)值追求對(duì)上訴權(quán)作出合理限制，以期實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人“接近正義”。

2.符合行政訴訟成本與收益之理性選擇。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本預(yù)設(shè)是參與社會(huì)生活主體都是理性人，理性人總是追求自身利益最大化。作為法律生活中理性人，一般認(rèn)為一個(gè)案件審級(jí)越多，其裁判公正性就越大，但司法不可能針對(duì)所有案件設(shè)置相同訴訟程序，更不可能無(wú)限增加審級(jí)。審級(jí)效益，是司法關(guān)系中各主體適用或利用審級(jí)制度的成本和收益。審級(jí)越多成本投入越高，若案件經(jīng)行政復(fù)議再進(jìn)入行政訴訟一審、二審，糾紛解決實(shí)質(zhì)上經(jīng)歷了三層審查，不利于審級(jí)效益實(shí)現(xiàn)；而一般行政案件只需交納50元受理費(fèi)，當(dāng)事人幾乎零成本啟動(dòng)訴訟已備受詬病。目前許多國(guó)家實(shí)行多元審級(jí)模式。部分案件一審終審不僅是打破行政訴訟兩審終審制有益探索，也是行政訴訟成本與收益必然選擇。

3.符合監(jiān)督權(quán)力與保障權(quán)利之平衡追求。行政訴訟不僅要實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，還要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，但行政機(jī)關(guān)作為被告一方當(dāng)事人，理應(yīng)具有當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)利。但，行政訴訟一審終審應(yīng)堅(jiān)持福利觀念，體現(xiàn)審級(jí)制度的人文關(guān)懷，以此換取當(dāng)事人放棄上訴權(quán)的對(duì)價(jià)。部分行政相對(duì)人以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)為名，謀求其他非法利益，不斷申請(qǐng)復(fù)議、重復(fù)訴訟，行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)。適度滿足行政機(jī)關(guān)快速解紛之司法需求，亦是行政訴訟與時(shí)俱進(jìn)的新追求。

(三)制度基理：滿足當(dāng)事人程序保障和權(quán)利救濟(jì)土壤條件

1.符合法律文化傳統(tǒng)。訴訟制度變革不能脫離傳統(tǒng)訴訟裁判觀念，需尊重和反映特定歷史淵源和文化向度。依表5，我國(guó)古代“民行刑不分”“諸法合體”，故笞、杖輕微刑事案件相當(dāng)于現(xiàn)代行政處罰案件。自春秋戰(zhàn)國(guó)至清代，簡(jiǎn)單行政案件一審終審延綿不絕，表明我國(guó)具有實(shí)行簡(jiǎn)單行政案件一審終審文化基礎(chǔ)。同時(shí)，現(xiàn)代行政訴訟脫胎于民事訴訟，應(yīng)充分借鑒民事小額訴訟案件一審終審改革經(jīng)驗(yàn)，尋找“一次性全面解決糾紛”的有效方案。

表5 我國(guó)古代輕微刑事案件一審終歷史脈絡(luò)

2.具備行政復(fù)議基礎(chǔ)。若因程序復(fù)雜付出訴訟成本過(guò)多，即便最終實(shí)現(xiàn)正義，理性民眾也會(huì)選擇放棄訴訟程序來(lái)實(shí)現(xiàn)正義。而行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議具有獨(dú)立價(jià)值和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。以G省為例，2018—2019年經(jīng)行政復(fù)議提起訴訟案件為6 997件、6 590件，占行政復(fù)議案件數(shù)20.85%、19.40%。這表明，近80%行政爭(zhēng)議在復(fù)議環(huán)節(jié)得到有效化解，行政復(fù)議過(guò)濾案件作用逐漸彰顯。

3.借鑒訴愿制度經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度淵源于1911年《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，采取訴愿、再訴愿二級(jí)行政內(nèi)部審查制度，并建立訴愿前置(先行)原則，其“訴愿法”歷經(jīng)七次修正，目前實(shí)行訴愿一級(jí)與行政訴訟并行。訴愿制度類(lèi)似于大陸行政復(fù)議，但設(shè)置了極為精密的訴愿程序，為準(zhǔn)司法程序。準(zhǔn)司法性體現(xiàn)于訴愿決定由訴愿管轄機(jī)關(guān)內(nèi)部“訴愿審議委員會(huì)”作出，委員會(huì)委員由本機(jī)構(gòu)高級(jí)職員和社會(huì)公正人士、學(xué)者、專(zhuān)家擔(dān)任，其中后者人數(shù)不少于1/2，從而保證委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)。訴愿制度對(duì)大陸促進(jìn)行政復(fù)議與行政訴訟銜接極具啟發(fā)意義。

(四)改革導(dǎo)向：契合行政審判體制改革戰(zhàn)略

1.落實(shí)司法體制改革具體體現(xiàn)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求完善審級(jí)制度，區(qū)分一審、二審和再審的不同功能。經(jīng)行政復(fù)議案件再進(jìn)入行政訴訟一審，行政訴訟一審實(shí)質(zhì)充當(dāng)“二審”。《五五改革綱要》提出推進(jìn)行政訴訟制度改革、優(yōu)化行政審判資源配置，故探索一審終審可避免改革“碎片化”“程序化”，不僅是發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，而且能滿足人民群眾多樣化司法需求，也是實(shí)現(xiàn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化，同國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配、符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和司法規(guī)律、順應(yīng)歷史潮流和人民期待的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.推動(dòng)繁簡(jiǎn)分流改革縱深發(fā)展。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》第6條指出行政速裁程序適用范圍是事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的案件?？梢哉f(shuō)，速裁程序是簡(jiǎn)易程序的發(fā)展，突破簡(jiǎn)易程序具體適用范圍和僅在一審適用之限制。但簡(jiǎn)易程序到速裁程序，尚未涉及審級(jí)制度改革。繁簡(jiǎn)分流，不僅要深化訴訟程序改革，更需要突破“兩審終審”限制，針對(duì)事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的案件實(shí)行“一審終審”。

3.配合行政復(fù)議體制改革。習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議，審議通過(guò)《行政復(fù)議體制改革方案》，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，意在加強(qiáng)行政復(fù)議與行政訴訟有機(jī)銜接，建設(shè)公正、權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、方案：行政訴訟探索一審終審的制度圖景

審級(jí)設(shè)置具有妥善化解糾紛、統(tǒng)一法律適用、強(qiáng)化審級(jí)監(jiān)督、確保法院組織與訴訟審級(jí)相協(xié)調(diào)等諸多價(jià)值。行政訴訟探索一審終審不僅要考量行政案件集中管轄在審級(jí)關(guān)系上對(duì)應(yīng)與銜接特殊性，還要將行政訴訟與行政復(fù)議程序共同置于行政爭(zhēng)議解決體系中考慮，以務(wù)實(shí)的改革舉措實(shí)現(xiàn)訴訟與非訴訟機(jī)制相互銜接。

(一)以“人大授權(quán)+試點(diǎn)先行”確立法治改革方式

行政訴訟衍生于民事訴訟，但更注重程序嚴(yán)格性和完整性，一審終審改革將進(jìn)一步激發(fā)審級(jí)制度功能，但須突破現(xiàn)行行政訴訟法。為確保司法改革合法性，一審終審改革應(yīng)采取“人大授權(quán)+試點(diǎn)先行”方式。人大授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)司法改革是化解地方創(chuàng)新探索與合法性根源矛盾的重要方式，既是貫徹法治改革理念要求，也是遵循法律保留原則要求。黨的十八大以來(lái)，多項(xiàng)訴訟程序改革均是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定改革方式推進(jìn)，從而使試點(diǎn)工作獲得法律依據(jù)。一審終審作為能夠促進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、提升糾紛化解效率解決方案，試點(diǎn)改革地區(qū)宜選擇行政案件量大、人案矛盾突出城市。同時(shí)，綜合考量不同地區(qū)行政訴訟不同集中管轄模式平衡選擇試點(diǎn)，以考察不同管轄模式下一審終審改革成效。

(二)以“系統(tǒng)思維+統(tǒng)籌推進(jìn)”轉(zhuǎn)變司法治理策略

國(guó)家治理體系是法律制度體系和政策制度體系集合，具有統(tǒng)領(lǐng)性。司法體制改革是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，應(yīng)樹(shù)立系統(tǒng)思維，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。系統(tǒng)思維從系統(tǒng)論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整體性、結(jié)構(gòu)性、有序性和回應(yīng)性。申言之，司法改革不僅應(yīng)將司法體系和改革效果作為一個(gè)整體考量，還應(yīng)將司法與國(guó)家治理其他子系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。行政訴訟和行政復(fù)議均是解決行政爭(zhēng)議的路徑，但不能將兩者簡(jiǎn)單機(jī)械堆積，應(yīng)將兩者置于行政爭(zhēng)議訴源治理體系，以系統(tǒng)、全局、聯(lián)系角度考量如何從源頭上減少及化解行政爭(zhēng)議。以審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)為契機(jī)，更多行政案件由基層人民法官管轄，通過(guò)行政訴訟與行政復(fù)議統(tǒng)籌推進(jìn)，注重發(fā)揮行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道作用和法院對(duì)少量重大、疑難、復(fù)雜案件的終極裁斷作用，形成分工科學(xué)、銜接順暢、協(xié)同高效、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的法治化多元糾紛化解體系，激活行政訴訟繁簡(jiǎn)分流改革效能，既能滿足人民群眾多樣化司法需求，也是實(shí)現(xiàn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化，同國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配目標(biāo)。

(三)以“獨(dú)立審查+庭審辯論”提升行政復(fù)議準(zhǔn)司法性

行政復(fù)議功能在于確保依法行政、促進(jìn)行政自我監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟有效銜接，應(yīng)充分發(fā)揮行政復(fù)議對(duì)行政爭(zhēng)議第一次判斷權(quán)作用，彰顯其化解行政爭(zhēng)議獨(dú)立性價(jià)值。為此，應(yīng)對(duì)行政復(fù)議程序進(jìn)行準(zhǔn)司法性改造。一是集中行政復(fù)議職權(quán)基礎(chǔ)上，深化行政復(fù)議委員會(huì)改革。目前，多省市已設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，其辦公室設(shè)在同級(jí)政府某一機(jī)構(gòu)，但“有其名無(wú)其實(shí)”，對(duì)外作出行政復(fù)議決定主體仍是政府?；诖耍梃b我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)做法，將行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)體化，吸納資深行政工作人員和專(zhuān)家學(xué)者作為委員，統(tǒng)一審查行政復(fù)議案件、作出行政復(fù)議決定，提升公眾對(duì)行政復(fù)議公正性認(rèn)知。二是探索行政復(fù)議庭審機(jī)制，完善言詞辯論程序。行政復(fù)議書(shū)面審查原則不符合當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議結(jié)果公正性追求，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”關(guān)于言詞辯論程序規(guī)定，吸納地方行政復(fù)議庭審實(shí)踐，建立行政復(fù)議開(kāi)庭審理原則，允許公眾旁聽(tīng)，實(shí)現(xiàn)從“閉門(mén)審理”到“開(kāi)門(mén)審理”，增加當(dāng)事人舉證、陳述、申辯等環(huán)節(jié)，增強(qiáng)行政復(fù)議辯論程序。三是合理劃分行政復(fù)議和行政訴訟審查職能。區(qū)分事實(shí)審和法律審問(wèn)題，行政復(fù)議雖審查范圍全面，但應(yīng)注重對(duì)事實(shí)問(wèn)題審查和認(rèn)定，發(fā)揮其行政專(zhuān)業(yè)性。行政訴訟應(yīng)充分尊重行政復(fù)議中經(jīng)庭審認(rèn)定的事實(shí)，著重對(duì)法律問(wèn)題進(jìn)行全面嚴(yán)格審查。

(四)以“前置程序+案件范圍”框定制度適用條件

現(xiàn)行制度下，我國(guó)行政訴訟與行政復(fù)議在權(quán)利救濟(jì)銜接上，橫向體現(xiàn)以雙軌制為主、單軌制為輔(即當(dāng)事人基本可以自由選擇行政復(fù)議和行政訴訟兩種途徑)，縱向體現(xiàn)以復(fù)議選擇為主、以復(fù)議前置為輔、復(fù)議終局為例外。探索行政訴訟一審終審制度恰恰須發(fā)揮復(fù)議前置這一輔助原則，即以行政復(fù)議前置為前提，且只有經(jīng)行政復(fù)議決定維持原行政行為的案件才能適用行政訴訟一審終審，強(qiáng)化訴外行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)爭(zhēng)議化解機(jī)制，實(shí)際上是保障行政相對(duì)人獲得雙重救濟(jì)。其次，必須明確案件適用范圍，結(jié)合簡(jiǎn)易程序、速裁程序適用范圍和本文實(shí)證分析，宜將以下四類(lèi)案件確立為一審終審適用范圍：1.警告案件；2.對(duì)公民二百元以下、法人或者其他組織對(duì)三千元以下罰款案件；3.政府信息公開(kāi)案件；4.認(rèn)定工傷案件。這四類(lèi)案件實(shí)行復(fù)議前置，并且行政復(fù)議決定維持，則適用簡(jiǎn)易程序或速裁程序并實(shí)行一審終審，確保改革中司法和行政解紛程序有效協(xié)作。

(五)以“程序異議+判決異議”保障當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)

行政訴訟不僅要體現(xiàn)司法對(duì)行政行為監(jiān)督，也要體現(xiàn)司法對(duì)各方當(dāng)事人實(shí)體和程序權(quán)利平等對(duì)待和保護(hù)。一審終審制度以更加便捷高效方式化解行政爭(zhēng)議，節(jié)約雙方當(dāng)事人時(shí)間成本，也對(duì)濫用救濟(jì)權(quán)當(dāng)事人給予程序攔截，最終目的是保證實(shí)質(zhì)正義，而這并不以犧牲當(dāng)事人程序權(quán)利為代價(jià)，有必要給當(dāng)事人提供程序救濟(jì)途徑，以平衡當(dāng)事人上訴利益缺失。一是賦予當(dāng)事人對(duì)一審終審異議申請(qǐng)權(quán)，當(dāng)事人提出程序異議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，在案件開(kāi)始審理時(shí)提出，最遲在法庭辯論終結(jié)前提出，法官對(duì)程序異議應(yīng)在三日內(nèi)，以口頭或書(shū)面形式作出決定。申請(qǐng)人對(duì)決定不服，可以申請(qǐng)復(fù)議一次，復(fù)議決定也在三日內(nèi)作出，并通知復(fù)議申請(qǐng)人。二是賦予當(dāng)事人對(duì)判決異議權(quán)，一審終審制度僅適用于實(shí)體判決，不予受理、駁回起訴裁定屬程序性裁定未涉及實(shí)體處理，依照法律規(guī)定可以提起上訴。當(dāng)事人提出判決異議，異議期間不影響判決生效。對(duì)判決異議的處理，宜由審判監(jiān)督管理部門(mén)受理，以保證處理的相對(duì)獨(dú)立和公正性。

總之，如果行政爭(zhēng)議久拖不決，當(dāng)事人會(huì)喪失對(duì)正義追求的動(dòng)力。實(shí)踐中，人民群眾既想行政爭(zhēng)議得到快速處理，又想權(quán)利保障得到公正對(duì)待，但司法資源有限，不可能無(wú)限供給。是故，若要在緩解法院“案多人少”矛盾與實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議之間尋求平衡，必須立足審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)，結(jié)合行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用以及前置功能，對(duì)經(jīng)行政復(fù)議維持的四類(lèi)簡(jiǎn)單案件實(shí)行一審終審。這項(xiàng)改革工作，具有充分的必要性和切實(shí)的可行性，是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟銜接的有效路徑，具備訴源治理的理論價(jià)值與多元治理的實(shí)踐需求，充分發(fā)揮行政訴訟制度在法治國(guó)家進(jìn)程中應(yīng)有的價(jià)值，有利于司法權(quán)與行政權(quán)共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。