丁 志 剛,李 天 云
(蘭州大學 管理學院,蘭州 730000)
實現(xiàn)高效能治理是推進國家治理現(xiàn)代化的重要命題。黨的十九屆四中全會以來,學界對制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的研究日趨增多,開始重點闡釋國家治理效能牽引下發(fā)展、治理、安全、生活間的平衡、協(xié)同問題。在習近平總書記提出“高效能治理”命題后,已有文獻對高效能治理進行了初步探索。樊鵬以高效能治理的目標要求為標尺,對地方治理中存在的一些深層次問題作了分析,認為針對新形勢與新任務(wù),要對治理理念和方式進行深刻調(diào)整;陳振明和李德國認為要以高效能治理引領(lǐng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展;申建林則從基層治理視角出發(fā),討論了基層高效能治理的邏輯、困境與出路。隨著關(guān)于黨的十九屆五中全會理論闡釋的日益增多,高效能治理作為“十四五”時期國家治理效能提升的目標指向引起了學者的關(guān)注和討論。有學者指出國家治理要向著實現(xiàn)高效能治理邁進,并分析了“規(guī)模-成本”框架下不同的國家治理形態(tài),提出了國家治理效能生成變動的一般機制,認為實現(xiàn)高效能治理關(guān)鍵在于提高制度化治理水平,有效應(yīng)對治理規(guī)模和降低治理成本。
總的來看,已有文獻對高效能治理進行了初步論述,但多散見于制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的相關(guān)研究之中,系統(tǒng)、全面、深入的研究還需繼續(xù)努力、持續(xù)拓展。有鑒于此,應(yīng)深化認知高效能治理的品質(zhì)規(guī)定與內(nèi)在要求,剖析邁向高效能治理的現(xiàn)實制約與風險挑戰(zhàn),進而明晰實現(xiàn)高效能治理的理想圖景和實踐進路。
何為高效能治理?作為新時代新階段國家治理語境中生成的標識性概念,高效能治理是從國家層面提出的重要命題,國家治理過程有效、國家治理目標實現(xiàn)、國家善治可持續(xù)是理解高效能治理的關(guān)鍵所在。過程有效是指國家治理實踐中能夠有效應(yīng)對日益擴張的治理規(guī)模,有效解決各種治理問題,在治理過程中減少治理失靈、治理低效現(xiàn)象的發(fā)生;目標實現(xiàn)是指國家治理能夠達到可預見的時間規(guī)定、質(zhì)量規(guī)定和數(shù)量指標,順利實現(xiàn)國家治理的各種階段性指標、領(lǐng)域性指標;善治可持續(xù)是指在高效能治理的目標牽引下,國家治理現(xiàn)代化要不斷優(yōu)化完善“中國之制”,開創(chuàng)“中國之治”新奇跡。從國家治理現(xiàn)代化語境來看,高效能治理在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、體制機制、治理方式層面的品質(zhì)規(guī)定,集中體現(xiàn)了新時代新階段國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。
2020年兩會期間,習近平總書記指出“要研究謀劃中長期戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略布局,有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策,在應(yīng)對危機中掌握工作主動權(quán)、打好發(fā)展主動仗”,創(chuàng)造性地提出了高效能治理的命題。作為從中長期戰(zhàn)略任務(wù)與戰(zhàn)略布局視角提出的重要命題,實現(xiàn)高效能治理就是要在黨的領(lǐng)導下堅持以人民為中心和依法治國的治理理念,以國家治理價值體系、結(jié)構(gòu)體系、功能體系、制度體系、方法體系和運行體系的系統(tǒng)優(yōu)化和國家治理能力的全面提升為目標牽引,充分釋放目標價值的共識凝聚效能與牽引拉動效能,進而推動國家治理實現(xiàn)高效率、高水平、可持續(xù)的有機統(tǒng)一。高效能治理既要克服“無效治理”“低效治理”困境,為高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活提供動力支撐、秩序保障與活力源泉,也要形成一種迭代優(yōu)化的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢,以價值引領(lǐng)推進國家治理效能的自主性培育,汲取“失敗國家”“衰敗國家”的經(jīng)驗教訓,跑贏國家治理現(xiàn)代化競賽,從而為國家崛起和中華民族偉大復興保駕護航。
戰(zhàn)略引領(lǐng)是我國國家治理的發(fā)展亮色,黨領(lǐng)導人民治國理政的過程就是戰(zhàn)略主題與戰(zhàn)略主線順應(yīng)時代要求自覺革新變化、不斷提速高效能治理的過程。在新時代新階段,實現(xiàn)從富起來向強起來邁進,實現(xiàn)從全面小康向中華民族偉大復興躍遷,要堅持走中國特色社會主義道路,以習近平新時代中國特色社會主義思想為思想導引和行動指南,系統(tǒng)優(yōu)化完善國家治理體系,持續(xù)繁榮中國特色社會主義文化,錨定高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展、高水平安全、高品質(zhì)生活相統(tǒng)籌的高遠目標,持續(xù)激發(fā)治理動力、釋放治理活力、增強治理吸納力,發(fā)揮治理戰(zhàn)略引領(lǐng)性,不斷提升國家治理效能。
多元主體協(xié)同共治是“國家治理”區(qū)別于“國家統(tǒng)治”與“國家管理”的關(guān)鍵標識,也是實現(xiàn)高效能治理的題中之義。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,實現(xiàn)高效能治理要發(fā)揮黨的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)和機制引領(lǐng)作用,在黨的全面領(lǐng)導下厘清政府、市場、社會的邊界并進一步激發(fā)和調(diào)動各方面積極性,增強多元主體的協(xié)同性,解決政府簡單管控邏輯導致的主體缺位、錯位、越位問題,推動黨政機關(guān)、企業(yè)、社會組織、公民之間形成多元參與、協(xié)同共治格局,形成“以黨領(lǐng)政+多元協(xié)同”的良性治理格局和以黨政機關(guān)為領(lǐng)導主體、人民群眾為廣泛實踐主體的多元治理結(jié)構(gòu)。同時,還要加強黨在頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進上的領(lǐng)導創(chuàng)新,正確處理好黨的領(lǐng)導與多元治理的關(guān)系,發(fā)揮先鋒隊政黨的“頭雁效應(yīng)”以推進形成多元主體協(xié)同,以“有領(lǐng)導的多中心治理”釋放國家治理的合力效能。
動態(tài)平衡的治理系統(tǒng)有利于形成耗散結(jié)構(gòu),實現(xiàn)“反熵增”,達到提升治理效能的功用。長期以來,由于我國擁有超大規(guī)模人口和廣闊疆域領(lǐng)土,社會事務(wù)復雜多樣,國家治理在領(lǐng)域范圍上的制度穿透力和政策注意力分配不均衡,制度效應(yīng)與政策效應(yīng)擴散不全面,國家治理的實踐展開過程中存在重發(fā)展輕治理的問題。高效能治理命題的提出,表明亟需提高治理系統(tǒng)的平衡性與治理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性,打破治理不平衡不充分的結(jié)構(gòu)制約。進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,要推動理順國家與社會、政府與市場、中央與地方的復雜關(guān)系,對國家治理進行結(jié)構(gòu)性調(diào)校,增強治理的聯(lián)動性、協(xié)同性,發(fā)揮中國特色黨政科層制的穿透、聯(lián)動效應(yīng),形成高位推動、中層連接、基層支撐、上下一體、彈性靈活的現(xiàn)代國家治理體系,以平衡型國家治理實現(xiàn)人與自然、國家與社會、國內(nèi)與國際的動態(tài)平衡,營造一個良好的國家治理系統(tǒng),夯實國家治理效能轉(zhuǎn)化提升的基本面。
邁向高效能治理需要通過“制度之治”來實現(xiàn),制度體系的完善性是高效能治理的內(nèi)在規(guī)定。支撐國家治理現(xiàn)代化的制度體系主要由根本制度、基本制度和重要制度融構(gòu)而成,這些經(jīng)由頂層設(shè)計的治理體系充分彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。然而,制度的完善是與時俱進不斷發(fā)展的事業(yè),不可能“畢其功于一役”。進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,要“著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”,持續(xù)加強制度供給與執(zhí)行配套,增加制度體系的系統(tǒng)完備性、內(nèi)容設(shè)計的科學規(guī)范性、層次結(jié)構(gòu)的能動適應(yīng)性、運行方式的高效順暢性、相互關(guān)系的協(xié)調(diào)整合性、結(jié)構(gòu)功能的全面配套性來保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性、增強制度的發(fā)展性與創(chuàng)新性,提升制度秉賦、發(fā)揮制度優(yōu)勢進而釋放制度效能,提速高效能治理。
我國的國家治理具有“超大國家-革命歷史-改革開放”的歷史情境交織性、“國家中心主義-社會中心主義-政黨中心主義”的理論訴求多元性以及國家治理工具選擇多樣性特征,國家治理面臨著高度復雜又充滿不確定性的治理場景。要實現(xiàn)高效能治理必須充分發(fā)揮各種治理機制的復合效應(yīng),以復雜性治理超越簡單性模式的治理邏輯,以復合治理機制克服因機制互補不足導致的機制失靈困境,釋放國家治理機制的組合效應(yīng)。從國家治理的關(guān)鍵子系統(tǒng)來看,要在黨的領(lǐng)導下整體性地發(fā)揮政府機制、市場機制與社會機制的復合效應(yīng);從國家治理的連接子系統(tǒng)來看,要通過持續(xù)性的調(diào)整、改革和創(chuàng)新來發(fā)揮價值機制、制度機制、組織機制、技術(shù)機制的復合效應(yīng);從國家治理的能力生產(chǎn)系統(tǒng)來看,要使組織資源、價值資源和物質(zhì)資源通過國家結(jié)構(gòu)的聚合機制、國家行動的合法化機制與國家組織的延展機制來形成復合效應(yīng)。
國家治理現(xiàn)代化不僅是一項追求合目的性與合道德性的現(xiàn)代文明發(fā)展過程,更是一項在科學規(guī)律指導下推進的系統(tǒng)工程,治理方式的科學性形塑了國家治理的效能性。邁向高效能治理要不斷提升系統(tǒng)治理的廣度、依法治理的深度、綜合治理的厚度、源頭治理的力度,既堅持推進“優(yōu)勢治理”,也注重加強“短板治理”,逐漸克服碎片化治理、運動式治理、應(yīng)激式治理的困境。堅持過程導向與問題導向相統(tǒng)一、目標導向與績效導向相結(jié)合,培育系統(tǒng)整體思維、平衡協(xié)調(diào)思維、法治制治思維、綜合集成思維、周期過程思維、科技支撐思維和迭代優(yōu)化思維,實現(xiàn)工具理性和價值理性相統(tǒng)一、人文理性與科技理性相調(diào)和、制度理性與智能理性相疊加,在觀念、制度、組織、科技的一體化創(chuàng)新中推動治理方式的適應(yīng)性變革,以“政治引領(lǐng)+法治保障+德治教化+自治強基+智治支撐”的“五治并舉”策略來提升治理方式的科學性,釋放國家治理方式的組合效能。
作為國家治理現(xiàn)代化的綜合性衡量指標,治理有效性是國家治理正當性、合法性與持續(xù)性的動力源泉,高效能治理的核心指向是治理結(jié)果的高效性。國家治理存在規(guī)模負荷和成本約束,治理任務(wù)多、治理復雜性高是我國國家治理的顯著特征。毋庸置疑,無效、低效的國家治理不僅會降低人民群眾的安全感、幸福感和獲得感,而且無法有效應(yīng)對日益繁雜的治理內(nèi)容和治理事務(wù),還會不斷減損國家競爭優(yōu)勢和比較優(yōu)勢,影響國家綜合國力的提升,進而影響國家在國際格局中的地位。在國際格局加速重構(gòu)與國內(nèi)治理加速轉(zhuǎn)型的大背景下,我國面臨著全球治理赤字化與國內(nèi)轉(zhuǎn)型陷阱常態(tài)化的雙重困境,提升國家治理效能更加迫切、更顯重要。進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,實現(xiàn)高效能治理要把握國家治理的核心原理,營造有利的治理生態(tài),有效降低國家治理成本,在黨領(lǐng)導人民治國理政過程中不斷向高效能治理邁進。
風險社會是當代國家治理的最大背景,從運動式治理走向制度化治理是國家治理范式變遷的最顯著特征。實現(xiàn)高效能治理,要不斷提高國家制度化治理水平,形成適配國家治理規(guī)模、有力管控國家治理風險挑戰(zhàn)、有效降低國家治理成本的現(xiàn)代治理模式。然而,在我國的國家治理轉(zhuǎn)型過程中要實現(xiàn)高效能治理還存在一些制度困境,在全球進入風險社會的背景下要實現(xiàn)高效能治理仍面臨著不少外部挑戰(zhàn)。國家內(nèi)部存在的制度困局和國際社會潛在的風險挑戰(zhàn)構(gòu)成了推進國家治理現(xiàn)代化、持續(xù)提高國家治理效能的雙重制約。
高效能治理的制度困境主要是指國家治理轉(zhuǎn)型過程中制度體系不完善導致的“木桶效應(yīng)”和制度化治理水平不高形成的“拖累效應(yīng)”。
一方面,制度體系不完善制約了國家治理效能的整體性提升,形成了治理效能轉(zhuǎn)化提升的“木桶效應(yīng)”。國家治理效能的整體性提升不僅在于發(fā)揮制度優(yōu)勢,更為重要的是補齊制度短板,因為制度短板直接制約和阻滯了國家治理效能的生成與釋放。然而,在當下國家治理現(xiàn)代化的實踐過程中一定程度上出現(xiàn)了“制度優(yōu)勢”遮蔽“制度短板”的問題,集中表現(xiàn)為以制度優(yōu)勢替代治理有效、以制度效能替代治理效能。然而發(fā)展不平衡不充分以及“治理空轉(zhuǎn)”“治理失靈”“治理缺失”的現(xiàn)實表明,制度體系不完善依然是亟待解決的問題。當下,中國進入到一個大發(fā)展、大變革、大調(diào)整時期,在網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化與智能化疊加演進的大趨勢下,制度建設(shè)滯后、制度協(xié)同不強、制度創(chuàng)新不夠等問題已經(jīng)成為高效能治理的現(xiàn)實阻礙,具體表現(xiàn)為制度建設(shè)滯后于治理實踐的制度缺位問題,新舊制度更新迭代不銜接、不配套、不協(xié)調(diào)的關(guān)系混亂問題以及制度剛性不強的疏漏虛設(shè)問題,這些問題的存在使得國家治理產(chǎn)生了“木桶效應(yīng)”。而制度體系不完善又造成了治理轉(zhuǎn)型的滯后困境,加劇了治理的不均衡不充分,國家治理的縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)和圈層結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度不夠,以至于發(fā)生國家治理的“現(xiàn)代性欠缺”。
另一方面,低制度化治理降低了治理效能轉(zhuǎn)化效率,形成了治理效能轉(zhuǎn)化提升的“拖累效應(yīng)”。低制度化治理是治理實踐未嚴格按照國家制度體系展開的結(jié)果,是治理實踐不均衡、制度實施不充分的表現(xiàn),體現(xiàn)出國家治理轉(zhuǎn)型的過渡性特征。低制度化治理常常表現(xiàn)為一哄而上的運動式治理、飲鴆止渴的唯績效型治理、自上而下的加碼式治理、頭疼醫(yī)頭的應(yīng)急式治理、朝令夕改的非常規(guī)治理。雖然低制度化治理具有一定的文化背景、歷史背景、時代背景與體制因素支撐,在社會資源與治理工具有限、科層官僚制存在局限和社會動員能力下降的治理實踐中能夠生產(chǎn)出一定的治理效能。但是,隨著社會轉(zhuǎn)型與國家治理的范式轉(zhuǎn)換,低制度化治理的局限性越來越明顯,嚴重阻滯了制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。制度的生命力在于執(zhí)行,制度優(yōu)勢并不會自動轉(zhuǎn)化為治理效能,需要通過制度化治理來完成,實現(xiàn)制度與行動的實踐統(tǒng)一。實現(xiàn)高效能治理,要盡快轉(zhuǎn)向國家制度化治理,走出低制度化治理造成的制度失衡與鎖定陷阱。
在百年未有之大變局下,世界格局加速演變,第四次工業(yè)革命快速發(fā)展,國際多邊體系受到挑戰(zhàn),逆全球化浪潮下單邊主義、保護主義盛行,世界文明的交流交融交鋒范圍更大層次加深,中國的發(fā)展崛起面臨著全新的風險與挑戰(zhàn)。
一方面,世界格局加速演變與國際秩序轉(zhuǎn)型重構(gòu)導致全球治理制度供給不足,增加了全球治理的交易成本。大國之間的競爭是政治、經(jīng)濟、文化、教育、軍事、生態(tài)、科技、意識形態(tài)、制度等要素之間的全面競爭,相比于傳統(tǒng)樣態(tài)的國家競爭而言,制度競爭與科技競爭是當下大國競爭的焦點與重點。當前,國際社會來到了“十字路口”,國際格局呈現(xiàn)出從“一超多強”到“發(fā)展中國家群體性崛起”的趨勢,國際秩序從“中心-邊緣”秩序向“節(jié)點-網(wǎng)格”秩序加速轉(zhuǎn)變。由于新的世界格局與新的國際秩序尚未形成且正處于劇烈變動之中,主要國家在“共容利益”與“狹隘利益”之間的復雜抉擇使得國際社會從“制度相容”走向“制度互斥”,導致全球治理制度供給不足,片面化、流氓化、極端化的逆全球化行為缺乏有效規(guī)制。主要大國之間的競爭進入白熱化階段,中美之間的深度全面常態(tài)化競爭給國家治理帶來了諸多挑戰(zhàn),美國采取的貿(mào)易保護、技術(shù)封鎖等不正當行徑增加了我國的治理成本,對國家治理效能轉(zhuǎn)化提升造成了“負向拉扯”。
另一方面,全球性問題泛濫使得國家治理的注意力分散,國家治理的機會成本劇增。制度供給不足增加了全球治理的交易成本,全球性問題則增加了國家治理的機會成本。由于各國各地區(qū)在全球性問題的治理上缺乏共識,因而不可避免地出現(xiàn)了“集體行動的困境”,產(chǎn)生了制度供給不足的結(jié)構(gòu)性障礙。這導致世界各國在氣候惡化、環(huán)境污染、糧食安全、能源安全、資源枯竭、疾病流行、恐怖襲擊與跨國犯罪、貧困治理、金融風險、網(wǎng)絡(luò)安全、科技壟斷等全球性問題治理上成效有限,21世紀成為“全球性問題泛濫的世紀”。全球化時代的大趨勢是分工深化與合作強化,但各國各地區(qū)在全球治理中的“經(jīng)濟人”取向使得全球性問題的治理效果不佳,國家治理的外部生態(tài)惡化,國家治理的棘手問題增多,致使國家注意力分散與治理成本增加,制約了國家治理效能提升。
進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,以國家制度化治理為關(guān)鍵抓手有效解決問題、防治風險,持續(xù)推進黨、政府、市場、社會和全球治理效能的整體提升,既是達成高效能治理的理想圖景,也是邁向高效能治理的實踐進路??傮w來說,國家治理要與內(nèi)循環(huán)為主、外循環(huán)賦能和更高水平雙循環(huán)的新發(fā)展格局相適配,構(gòu)建國內(nèi)“善治”、國際“和治”的新治理格局。對內(nèi)堅持人民主體地位,打造以人民為中心的國家治理現(xiàn)代化模式,形成具有“先鋒使命責任型政黨、積極有為服務(wù)型政府、有序公平統(tǒng)一型市場、有機和諧法治型社會”的“善治”格局;對外要牢固樹立命運共同體意識,以制度化治理為關(guān)鍵抓手,推動構(gòu)建人類命運共同體,優(yōu)化國家治理的外部生態(tài),夯實高效能治理的外部根基,形成“和治”格局。
圖1 高效能治理的理想圖景與實踐進路示意圖
在黨領(lǐng)導人民治國理政實踐中,推動實現(xiàn)黨的高效能執(zhí)政是邁向高效能治理的首要前提。世界政治發(fā)展演進趨勢表明,現(xiàn)代政黨是一種治理型政黨,政黨的性質(zhì)與能力很大程度上決定了現(xiàn)代國家的發(fā)展與治理績效。與英美國家商人階層主導和法、德、日國家官僚體系主導的政治現(xiàn)代化模式不同,在我國的現(xiàn)代化進程中,中國共產(chǎn)黨是中國革命、建設(shè)、改革的堅強領(lǐng)導核心。在百年波瀾壯闊的歷史進程中,中國共產(chǎn)黨“緊緊依靠人民,跨過一道又一道溝坎,取得一個又一個勝利,為中華民族作出了偉大歷史貢獻”,在黨的領(lǐng)導下中華民族偉大復興的夢想逐漸從藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。在中國共產(chǎn)黨成立百年與中國特色社會主義發(fā)展進入新時代之際,黨在推進高效能治理中的關(guān)鍵性作用更加凸顯。進一步推動國家治理效能轉(zhuǎn)化提升,要與時俱進提升黨的制度化治理水平,不斷推動建設(shè)先鋒使命責任型政黨,實現(xiàn)黨的高效能執(zhí)政。
在黨領(lǐng)導人民治國理政的生動實踐中,黨的全面領(lǐng)導是調(diào)動全社會各方面積極性的關(guān)鍵所在,黨的執(zhí)政效能是國家治理效能的最大增量。從比較視野來看,西式“社會中心主義”政黨政治的最大教訓是:資本邏輯主導下的政黨,容易使得國家治理制度發(fā)生蛻變,出現(xiàn)“掠奪性國家、自大任性國家、分利性國家和汲取性國家等病癥”,出現(xiàn)“失敗國家”“依附性國家”的周期性震蕩,任其發(fā)展將會阻礙現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè),甚至中斷國家的現(xiàn)代化進程。因此,應(yīng)張揚“政黨中心的國家治理”取向,明確中國共產(chǎn)黨作為全中國人民的領(lǐng)導核心的政治定位和把方向、謀大局、定政策、促改革的領(lǐng)導地位,以堅持黨的全面領(lǐng)導為首要遵循,不斷開創(chuàng)有別于西方政黨政治的新政治文明,打破“其興也勃焉,其亡也忽焉”的歷史周期率,實現(xiàn)長期執(zhí)政。在百年未有之大變局下,世情、國情與黨情發(fā)生了深刻變化,黨清醒地認識到執(zhí)政面臨的“四大考驗”與“四種危險”,持續(xù)推進先鋒型政黨、使命型政黨、責任型政黨、治理型政黨建設(shè),著力于提高領(lǐng)導能力、學習能力、服務(wù)能力和創(chuàng)新能力,為實現(xiàn)高效能治理夯實了堅實的領(lǐng)導基礎(chǔ)。進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,推動實現(xiàn)黨的高效能執(zhí)政要以制度化治理為關(guān)鍵抓手,進一步提高黨的建設(shè)的規(guī)范化和科學化水平,健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系,系統(tǒng)優(yōu)化黨的領(lǐng)導制度體系和黨的政策體系,以制度治黨不斷提升黨的治理效能。
與西方國家黨政分離的政府體制不同,我國的政府體制是具有鮮明中國特色的黨政科層制——一種黨高于政、以黨領(lǐng)政、黨政協(xié)同的一體化組織結(jié)構(gòu)。從新中國成立到改革開放初期,在計劃經(jīng)濟背景下我國形成了全能型政府;改革開放以來,黨和國家致力于實行政企分離,不斷推進企業(yè)市場化改革,同時大力進行政府機構(gòu)改革,這一時期我國的政府是典型的經(jīng)濟發(fā)展型政府。從計劃經(jīng)濟到改革開放,全能型政府在向經(jīng)濟發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向過程中,國家與社會、政府與市場呈現(xiàn)出分權(quán)、讓權(quán)、放權(quán)取向,加之受西方自由主義有限政府的影響,學界關(guān)于建設(shè)有限政府的呼聲一時之間可謂甚囂塵上。然而,大國競爭的血腥與殘酷表明,國家治理要自覺理性避免掉入浪漫主義陷阱。在世界格局加速演變、各國競爭日趨激烈的情勢下,一個無法生產(chǎn)治理效能的弱政府必然不足以支撐大國之間的激烈競爭?!胺堑洹笔录H金融危機、貧富分化、“三農(nóng)”問題、生態(tài)問題以及新冠肺炎疫情的治理實踐雄辯地證明,建基于西方新自由主義價值觀之上的“有限政府論”顯然不合時宜,而積極政府、有為政府、服務(wù)型政府則不僅成為學界呼聲,更成為黨和國家推進政府體制改革的基本取向。
政府高效能行政需要通過制度規(guī)范來實現(xiàn),這既是歷史與實踐的啟示,也是適應(yīng)未來社會的必然選擇。一個強有力、負責任的政府也應(yīng)該是一個受約束、包容性的政府,有為而不亂為、積極而不全能、服務(wù)更要發(fā)展。這就要求必須通過規(guī)范的制度化治理來建設(shè)一個在結(jié)構(gòu)上與先鋒使命責任型政黨相映射的積極有為服務(wù)型政府。雖然,中國特色的黨政科層制相比于西方政府官僚體制而言具有組織先進、戰(zhàn)略前瞻、決策科學、治理有效、發(fā)展和諧的顯著優(yōu)勢,但是也具有官僚體制的通病,受到“官僚主義、形式主義、享樂主義、奢靡之風”的負面影響。進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,實現(xiàn)政府高效能行政,要加強制度設(shè)計,形成政府治理制度的分層對接機制、兼容協(xié)同機制、責任驅(qū)動機制和區(qū)域協(xié)調(diào)機制,建設(shè)人民滿意的積極有為服務(wù)型政府。既要系統(tǒng)理順政府的職、責、權(quán)關(guān)系,提高“權(quán)力-職能-責任”關(guān)系的匹配度,解決政府職能和機構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”的問題,也要持續(xù)提高“政府-市場-社會”關(guān)系的協(xié)調(diào)度,系統(tǒng)解決政企、政社不分問題,還要進一步提高“條-塊”關(guān)系的耦合度以及“核心型職責-差異型職責-過渡型職責”關(guān)系的區(qū)分度,使縱貫型職責與層次型職責從“同構(gòu)”到“序構(gòu)”,賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán),推動資源下沉與治理重心下移,構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。
市場高效能運行是實現(xiàn)高效能治理的內(nèi)在規(guī)定。長期以來,西方國家推崇的自由市場理論主張將國家權(quán)力排除在市場之外,但是這種“分隔權(quán)力”“免于權(quán)力”的“標準市場經(jīng)濟”缺乏現(xiàn)實根基,在現(xiàn)代國家建構(gòu)中,市場更多的是一種由政府提供和維持的公共服務(wù)。與西方國家奉行的市場原教旨主義不同,在我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、封閉經(jīng)濟向開放經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中,清晰辨識并主動拒絕了“華盛頓共識”的“休克療法”。在黨的領(lǐng)導下推進“雙軌制改革”的理性選擇推動了經(jīng)濟發(fā)展,取得了前所未有的發(fā)展奇跡。然而,囿于市場經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)驗的缺乏,加之市場制度化治理水平較低,我國的政府系統(tǒng)、市場系統(tǒng)與公民社會系統(tǒng)關(guān)系常常厘定不清,曾一度出現(xiàn)了復雜混亂的錯位、越位、缺位現(xiàn)象。自黨的十八屆三中全會作出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重大決定以來,我國現(xiàn)代市場體系建設(shè)進入了提速期,推進市場治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)更加堅實,但是與高效能運行的目標要求相比還存在一定差距。
從國家治理現(xiàn)代化視域來看,市場高效能運行和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要毫不動搖地鞏固、完善中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度,始終堅持以積極有為服務(wù)型政府與有序公平統(tǒng)一型市場為雙輪來驅(qū)動提升我國市場治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平。概而言之,就是要在經(jīng)濟宏觀調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和支持技術(shù)創(chuàng)新方面更好發(fā)揮積極有為服務(wù)型政府的引領(lǐng)作用,不斷構(gòu)建“市場在資源配置中起決定性作用”的現(xiàn)代市場機制,以“價格機制+供求機制+競爭機制+調(diào)節(jié)機制”的協(xié)同發(fā)力來更好建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟。進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,要著力于破除對市場的行政性分割藩籬,遏制地方政府企業(yè)化發(fā)展態(tài)勢,扭轉(zhuǎn)“唯GDP主義”下重發(fā)展、輕治理的困境,遏制政府企業(yè)化運行的“擠出效應(yīng)”,打破地方政府以及事業(yè)單位等對市場的過度干預與強勢參與市場競爭的桎梏,推動建設(shè)有序公平統(tǒng)一型市場,全面優(yōu)化市場運行生態(tài),系統(tǒng)提升市場運行效能。
提升社會治理效能,不斷推動建設(shè)有機和諧法治型社會,是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義。黨領(lǐng)導人民治國理政過程中高度重視社會建設(shè)和社會治理,黨的十八大報告指出,要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”,“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”;黨的十八屆三中全會則首次從頂層設(shè)計的角度正式提出了“社會治理”的概念,要求“創(chuàng)新社會治理體制”;黨的十九大報告從國家治理的戰(zhàn)略視角下提出要“提高保障和改善民生水平,加強和創(chuàng)新社會治理”;黨的十九屆四中全會進一步提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”,并闡明了“科技支撐”“社會治理共同體”等新理念,其核心是提升社會的制度化治理水平,實現(xiàn)從間歇性社會控制、即興式社會建設(shè)向制度化社會治理轉(zhuǎn)變。
進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,推動實現(xiàn)社會高效能治理,要以制度化治理為關(guān)鍵抓手,打破社會治理觀念不明晰、治理結(jié)構(gòu)不合理、治理方式不科學、體制機制不完備、技術(shù)手段偏滯后的困境,使社會治理實現(xiàn)價值協(xié)同、參與多元、資源整合、利益協(xié)調(diào)、方式科學、手段先進、機制完備。以科學合理的制度設(shè)計規(guī)范和促發(fā)社會自組織向“社團結(jié)構(gòu)”和“二相”性拓撲結(jié)構(gòu)演化,降低復雜社會網(wǎng)絡(luò)的“脆弱性”,從而提高“魯棒性”,建設(shè)一個有機型、和諧型與法治型社會,構(gòu)建“強國家(強政黨+強政府)-強市場-強社會”的耦合互促、動態(tài)優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu),實現(xiàn)政黨治理效能、政府治理效能、市場治理效能以及社會治理效能的整體提升,而不是此消彼長,使國家治理的賦權(quán)系統(tǒng)更加具有科學性、先進性,秩序系統(tǒng)更加具有穩(wěn)定性、連續(xù)性,創(chuàng)新系統(tǒng)更加具有積極性、創(chuàng)造性,進而以高效能治理開創(chuàng)區(qū)別和超越于西方不是“大政府-小社會”就是“小政府-大社會”的社會治理創(chuàng)新敘事。
從冷戰(zhàn)結(jié)束至今,全球治理制度化水平不高依然是國際社會面臨的一大挑戰(zhàn)。當下的國際秩序處于動蕩變革的混亂時期,我國提出了“堅持和完善獨立自主的和平外交政策,推動構(gòu)建人類命運共同體”的中國方案,為實現(xiàn)文明崛起提供了戰(zhàn)略指引。歷史地看,人類社會從中古到近代再到當代依次經(jīng)歷了“單子共同體”向“依附共同體”再到“交互共同體”的演變,人類命運越來越與超國家共同體深度關(guān)聯(lián),相應(yīng)的全球治理也需要從“無人管”到“有人治”再到“能管好”轉(zhuǎn)變,以“交往關(guān)系意識”超越自我中心意識和單一中心意識,擁抱全球人類命運共同體的發(fā)展大勢。作為對人類歷史發(fā)展規(guī)律的主動適應(yīng),人類命運共同體在整合中看到分化、在合流中看到分流、在競爭中尋求合作、以正和博弈取代零和博弈,是推進全球治理切實可行的善治方案。在國際格局轉(zhuǎn)型的加速階段,要汲取兩次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時期的經(jīng)驗教訓,以全球?qū)用娴闹贫然卫怼^(qū)域?qū)用娴闹贫然卫砗痛渭墔^(qū)域?qū)用娴闹贫然卫韥硗苿有纬扇祟愓喂餐w、經(jīng)濟共同體、社會共同體、文化共同體、科技共同體以及生態(tài)共同體,糾治國際社會中出現(xiàn)的新殖民主義、霸權(quán)霸凌主義,提高全球治理效能。
進入“十四五”時期的新發(fā)展階段,提高全球治理效能應(yīng)統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局,以和平的國際環(huán)境和良好的外部條件作支撐,形成國際“和治”與國內(nèi)“善治”耦合優(yōu)化的格局。在國際秩序轉(zhuǎn)型和全球治理體系變革的關(guān)鍵時期,要完善和健全黨對外事工作的領(lǐng)導體制機制,以全方位外交布局和多邊外交體系建設(shè)為依托,積極主動參與新國際格局與國際秩序的塑造,以“一帶一路”推動對外開放體系建設(shè),通過提高制度化治理水平來加快推進人類命運共同體建設(shè)。一方面,加強對新型國際關(guān)系塑造的價值引領(lǐng),跳出西方國家制造的話語陷阱。就西方國家主導的國際社會話語來看,無論是“歷史終結(jié)論”“文明沖突論”,還是“中國崩潰論”“中國威脅論”,抑或是“修昔底德陷阱”“金德爾伯格陷阱”,都充滿了“深深的惡意”。因此,要爭奪國際話語的主動權(quán),以張揚人類命運共同體理念來打破西方“陰謀論”“捧殺論”的話語陷阱。另一方面,爭取國際規(guī)則、國際制度的制定權(quán)。要認清美國不對稱全球化的實質(zhì),堅定不移推動形成“雙循環(huán)”格局,守正創(chuàng)新,堅持走全球化道路,以國際規(guī)則更新、國際制度修訂、國際規(guī)范重構(gòu)打破長期以來“西方中心主義”國際制度制定權(quán)的壟斷困境,努力爭取全球治理制度設(shè)計主動權(quán),以新興國家為伙伴推動全球治理的制度民主,進而推進全球治理體系變革,為提升國家治理效能營造有利的國際秩序與外部條件。