李德旺

一、 引 言

新中國(guó)成立以來，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、機(jī)構(gòu)膨脹得不到控制的問題在我國(guó)政府治理體系中不同程度地存在，其主要原因在于缺乏有效的法律約束機(jī)制。(1)參見應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第2頁；金國(guó)坤：《行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究——部門協(xié)調(diào)的法制化路徑探尋》，北京大學(xué)出版社2010年版，第26-43頁。改革開放以后，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革，我國(guó)從1988年開始探索以“定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制”(即“三定”)的形式，對(duì)各級(jí)行政管理部門的組織設(shè)置和組織規(guī)模予以規(guī)范。(2)參見李鵬：《政府工作報(bào)告——1988年3月25日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1988年第10期。30多年來，在我國(guó)深化行政管理體制改革過程中，“三定”規(guī)定一直扮演著規(guī)范各級(jí)行政管理部門職能履行和控制其組織規(guī)模的重要角色。但是，“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)及其效力的問題，卻至今尚未得到妥善解決。

“三定”規(guī)定是法嗎？這個(gè)問題看似簡(jiǎn)單，實(shí)則非常復(fù)雜，又令人糾結(jié)。一方面，“三定”規(guī)定作為一種約束行政管理部門的組織制度，并不屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章等狹義的行政立法范疇，這就不難得出“三定”規(guī)定不是“法”的判斷。另一方面，在實(shí)踐當(dāng)中，“三定”規(guī)定卻又一直充當(dāng)行政管理部門職能履行、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理的重要依據(jù)，其現(xiàn)實(shí)功能與制度地位之間顯然并不匹配。這正是這一問題令人糾結(jié)之處，因?yàn)闊o論是從“三定”規(guī)定的制度功能看，還是從“三定”規(guī)定的規(guī)范性內(nèi)容看，似乎都很難說它與正式的行政立法有什么區(qū)別。多年以來，“三定”規(guī)定在實(shí)踐中變更頻繁，不僅出現(xiàn)了從“方案”到“規(guī)定”的名稱之變，還出現(xiàn)了從行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布到黨政聯(lián)合制定發(fā)布的主體之變。而在立法上，我國(guó)行政組織立法長(zhǎng)期處于遲滯狀態(tài)，相對(duì)粗略的幾部行政組織立法作業(yè)難以支撐實(shí)踐中更為細(xì)化的組織管理需要，以行政管理法(行為法)為主導(dǎo)的立法模式也難以將“三定”規(guī)定這一特殊的組織制度納入其中。由于“三定”規(guī)定并非一種外部行政的制度，所以并未獲得理論界足夠的學(xué)術(shù)關(guān)照。(3)截至目前，學(xué)界專門討論“三定”制度的期刊論文數(shù)量不是很多，篇幅一般較短，參見郭衛(wèi)民、劉為民：《“三定”的功能與完善途徑》，載《中國(guó)行政管理》2011年第11期；蘆一峰：《行政組織法視域下的國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定研究》，載《行政與法》2011年第12期；李志武：《國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定性質(zhì)探究》，載《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期。此外，還有幾篇學(xué)位論文討論了“三定”規(guī)定，參見郭衛(wèi)民：《政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行評(píng)估研究》，蘇州大學(xué)2011年博士學(xué)位論文；李潔瓊：《法治視域下的“三定”規(guī)定功能研究》，上海交通大學(xué)2015年碩士學(xué)位論文。筆者也曾以《論“三定”規(guī)定的性質(zhì)》(上海師范大學(xué)2020年碩士學(xué)位論文)為題做過初步研究，本文正是筆者在此基礎(chǔ)上的深化研究。即使有部分學(xué)者注意到“三定”規(guī)定存在的上述問題，往往也只是簡(jiǎn)單論及，缺乏對(duì)“三定”規(guī)定法律性質(zhì)及效力的深入探討。(4)參見前引①，應(yīng)松年、薛剛凌書，第79頁；應(yīng)松年、薛剛凌：《中央行政組織法律問題之探討——兼論中央行政組織法的完善》，載《公法研究》(第1輯)，商務(wù)印書館2002年版，第4頁；馬英娟：《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第235-237頁；薛剛凌：《行政組織法發(fā)展缺位之檢討》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第5期；秦奧蕾：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法關(guān)系中的機(jī)構(gòu)編制法定化》，載《法學(xué)論壇》2021年第6期等。以上種種，致使“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)及其效力的研究課題被長(zhǎng)期擱置。

2018年中共中央《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化……增強(qiáng)‘三定’規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性，完善黨政部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定”，同時(shí)還明確提出了“研究制定機(jī)構(gòu)編制法”的立法任務(wù)。由此來看，作為一種經(jīng)過30余年探索實(shí)踐的行政組織手段，“三定”規(guī)定還將繼續(xù)在行政組織管理過程中發(fā)揮其重要作用。隨著新時(shí)代法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)，“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)及其效力，已經(jīng)成為我國(guó)行政組織法治建設(shè)中亟須解決的重要問題。這里不僅涉及如何認(rèn)識(shí)行政管理部門職能配置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制確定之間的關(guān)系問題，同時(shí)也涉及行政管理部門職權(quán)取得的合法性。在此意義上，從行政法學(xué)尤其是行政組織法學(xué)的角度準(zhǔn)確界定“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)及其效力，無疑能夠促進(jìn)我國(guó)行政組織法治從制度經(jīng)驗(yàn)向理論建構(gòu)的轉(zhuǎn)化。

基于以上考慮，本文將首先從我國(guó)中央政府部門組織法的歷史變遷入手，梳理“三定”規(guī)定的制度沿革與現(xiàn)實(shí)狀況，接著通過剖析學(xué)界有關(guān)“三定”規(guī)定法律性質(zhì)的主要觀點(diǎn)及其理由，指出現(xiàn)有研究對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)局限，進(jìn)而基于機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的法律特性論證“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)，最后分析“三定”規(guī)定的效力類型。值得說明的是，“三定”規(guī)定在我國(guó)最先被適用于國(guó)務(wù)院各部門，后來逐漸向地方政府部門、事業(yè)單位、檢察機(jī)關(guān)等推廣應(yīng)用。相較而言，國(guó)務(wù)院部門的“三定”規(guī)定更為成熟，更有利于開展研究。因此，本文主要研究中央政府部門即國(guó)務(wù)院部門的“三定”規(guī)定，僅在涉及特定問題時(shí)以地方政府部門的“三定”規(guī)定舉例說明，也不再討論非行政機(jī)關(guān)的情況?！叭ā币?guī)定在沿革過程中更迭頻繁，學(xué)界對(duì)之稱呼多有不一，基于論述便利的考慮，下文除援引相關(guān)文獻(xiàn)時(shí)仍照其原有表述外，其余多采“三定”規(guī)定稱謂，酌用“三定”制度提法。

二、 “三定”規(guī)定的制度沿革

欲知其實(shí)，必溯其史。在探究“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)之前，有必要先對(duì)“三定”制度的產(chǎn)生與沿革做必要的整理，弄清楚在“三定”制度產(chǎn)生以前，我國(guó)行政組織立法是什么樣的，“三定”制度產(chǎn)生的歷史背景是什么，在制度發(fā)展的過程中出現(xiàn)了何種變化，以及目前“三定”制度的主要內(nèi)容。

(一) 1982年以前的行政組織立法

1949年以前，我們黨就已通過“組織規(guī)程”的形式對(duì)行政組織進(jìn)行規(guī)范。組織規(guī)程作為對(duì)行政組織及其工作流程進(jìn)行規(guī)定的立法形式的統(tǒng)稱，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的陜甘寧邊區(qū)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的地方行政組織立法中多有運(yùn)用，如《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)選舉委員會(huì)組織規(guī)程》(1939年)、《河南省人民政府暫行組織規(guī)程》(1949年6月)等。新中國(guó)成立之際制定的《中央人民政府組織法》和《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，主要從組織立法權(quán)和立法形式兩個(gè)方面對(duì)中央行政機(jī)關(guān)的組織立法進(jìn)行了重新調(diào)整?！吨醒肴嗣裾M織法》第21條規(guī)定：“政務(wù)院及各委、部、會(huì)、院、署、行、廳的組織條例，由中央人民政府委員會(huì)制定或批準(zhǔn)之?！钡?2條規(guī)定：“各委、部、會(huì)、院、署、行、廳，于必要時(shí)，得由中央人民政府委員會(huì)決議增加，減少，或合并之?！?5)勞動(dòng)人事部編制局編：《中華人民共和國(guó)組織法規(guī)選編》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1985年版，第54頁。《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》第1條規(guī)定：“政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)(包括各委、部、會(huì)、院、署、行、廳等)的組織規(guī)程，依據(jù)中央人民政府組織法第二十一條之規(guī)定統(tǒng)稱組織條例。”(6)前引⑤，勞動(dòng)人事部編制局編書，第159頁。遺憾的是，這種組織立法權(quán)的配置模式在實(shí)踐中并未得以完全貫徹，除1949年《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》系由中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)外，此后的政務(wù)院各部門試行組織條例或組織通則均由政務(wù)院主導(dǎo)制定而直接試行。(7)參見張迎濤：《中央政府部門組織法研究》，中國(guó)法制出版社2011年版，第87-88頁。從形式上看，在1949年至1954年的“共同綱領(lǐng)”時(shí)期，中央行政機(jī)關(guān)的組織立法主要由組織法、組織通則和組織條例構(gòu)成。其中，組織法除前述《中央人民政府組織法》(1949年)外，還有《暫行海關(guān)法》(1951年)；組織通則僅有一部，即前述《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》(1949年)，扮演了政務(wù)院組織基本法的角色；組織條例主要有《海關(guān)總署試行組織條例》(1949年)和《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》(1950年)。(8)參見前引⑤，勞動(dòng)人事部編制局編書，第181-185、167-170頁。

在1954年至1975年的“五四憲法”時(shí)期，我國(guó)中央行政機(jī)關(guān)的組織立法主要由組織法、組織簡(jiǎn)則和組織條例構(gòu)成。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過的“五四憲法”對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法職權(quán)劃分、中央行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行新的設(shè)計(jì)和規(guī)定，并在第二章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”部分以專節(jié)形式對(duì)國(guó)務(wù)院組織內(nèi)容作了簡(jiǎn)要規(guī)定。全國(guó)人大根據(jù)“五四憲法”第81條第2款的規(guī)定(即“國(guó)務(wù)院的組織由法律規(guī)定”)，制定了《國(guó)務(wù)院組織法》。1954年《國(guó)務(wù)院組織法》雖然通過列舉的方式規(guī)定了國(guó)務(wù)院組成部門的名稱，但沒有具名國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)各部門的職責(zé)、機(jī)構(gòu)組成及人員分配也未作規(guī)定。在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院僅僅制定了一部組織條例，即《國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)暫行工作條例》(1955年)，(9)參見前引⑤，勞動(dòng)人事部編制局編書，第162-166頁。至于國(guó)務(wù)院其他組成部門及其所屬機(jī)構(gòu)，則由大量的組織簡(jiǎn)則加以規(guī)范。這一時(shí)期，中央行政部門層面的組織法規(guī)名稱并不統(tǒng)一，劃分標(biāo)準(zhǔn)上也缺乏相應(yīng)的規(guī)定。(10)參見熊先覺、皮純協(xié)：《中國(guó)組織法學(xué)》，山西教育出版社1993年版，第20頁。1956年后，國(guó)務(wù)院行政組織立法活動(dòng)顯著減少。

在此后的“七五憲法”和“七八憲法”時(shí)期，由于眾所周知的原因，國(guó)家法制遭到極大破壞，行政組織立法也出現(xiàn)了中斷的局面。(11)參見劉克崮等編：《黨政機(jī)構(gòu)改革研究》，人民日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第352頁。

(二) 2018年以前的“三定”規(guī)定

在1982年憲法的框架下，全國(guó)人大制定了新的《國(guó)務(wù)院組織法》(1982年)。與1954年《國(guó)務(wù)院組織法》不同，1982年《國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)于國(guó)務(wù)院各部門的組織內(nèi)容采取了更為簡(jiǎn)要概括的立法策略。基于國(guó)家行政管理體制改革的不確定性和保持法律穩(wěn)定性嚴(yán)肅性的考慮，1982年《國(guó)務(wù)院組織法》不再對(duì)國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)的名稱作具名規(guī)定。(12)參見習(xí)仲勛：《關(guān)于四個(gè)法律案的說明——一九八二年十二月六日在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編(1949—1990)》，中國(guó)民主法制出版社1990年版，第175頁。對(duì)于國(guó)務(wù)院各部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等內(nèi)容，1982年憲法與1982年《國(guó)務(wù)院組織法》均不再作細(xì)化要求。這種簡(jiǎn)要的立法策略，一方面適應(yīng)了改革開放初期國(guó)家行政管理體制改革的要求，給國(guó)務(wù)院各部門的組織運(yùn)轉(zhuǎn)和變動(dòng)預(yù)留了相對(duì)靈活的法律空間；另一方面也客觀加劇了國(guó)務(wù)院各部門組織運(yùn)轉(zhuǎn)的諸多失范問題，(13)僅有1987年5月16日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院參事室組織簡(jiǎn)則》(2008年失效)。《國(guó)務(wù)院參事室組織簡(jiǎn)則》對(duì)制定依據(jù)、國(guó)務(wù)院參事室的地位和性質(zhì)、部門組成、基本任務(wù)、人員配置等內(nèi)容進(jìn)行了簡(jiǎn)要的規(guī)定。國(guó)務(wù)院各部門機(jī)構(gòu)和人員雙重臃腫、職責(zé)不清、行政效率低下等問題日益凸顯。也正是在1982年，國(guó)家曾嘗試通過機(jī)構(gòu)改革對(duì)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制進(jìn)行大規(guī)模的裁撤和縮減，但當(dāng)時(shí)采取的“定編不定員”的做法未能從根本上解決上述問題。(14)1982年機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院設(shè)部委45個(gè)；直屬機(jī)構(gòu)22個(gè)；辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)。工作人員總數(shù)5萬余人。此外，還有14個(gè)由部委歸口管理的國(guó)家局，82個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)。見中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室：《1982年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的情況》，載“中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)”，最后訪問日期：2019年9月16日。在這種背景下，“三定”制度于數(shù)年后應(yīng)運(yùn)而生。

1987年10月形成的《政治體制改革總體設(shè)想》和黨的十三大報(bào)告首次對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出了“定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制”的要求。(15)1986年9月成立的中央政治體制改革研討小組，對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的基本思路和初步設(shè)想進(jìn)行了專門研究，并形成了《政府體制改革總體設(shè)想》。該文件后于1987年經(jīng)中共十二屆七中全會(huì)討論并原則同意，主要內(nèi)容被寫入黨的十三大報(bào)告中。參見《中國(guó)共產(chǎn)黨十二屆七中全會(huì)概況》，載“人民網(wǎng)”，最后訪問日期：2019年9月16日。此后，中央機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組在向黨中央、國(guó)務(wù)院提交的《關(guān)于黨中央、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的報(bào)告》中，對(duì)“三定”的內(nèi)容進(jìn)行了明確。在1988年政府機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院開始以“三定”方案為主要制度措施組織落實(shí)該次機(jī)構(gòu)改革，并最先在國(guó)務(wù)院就機(jī)構(gòu)改革涉及的重點(diǎn)部門中開展實(shí)施，其他部委也隨后開始結(jié)合本部門的情況醞釀“三定”實(shí)施方案，以便為順利實(shí)施機(jī)構(gòu)改革方案創(chuàng)造條件。截至1988年12月10日，國(guó)務(wù)院各部門“三定”方案由總理辦公會(huì)議或國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)會(huì)議全部審定完畢，各部門相繼按“三定”方案轉(zhuǎn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)。(16)參見國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室編：《國(guó)務(wù)院各部門“三定”方案》，遼寧人民出版社1990年版，前言第1頁；宋平：《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明——1988年3月28日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，載《人民日?qǐng)?bào)》1988年3月29日。

1997年黨的十五大后，為了規(guī)范國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、加強(qiáng)編制管理、提高行政效率，國(guó)務(wù)院專門以行政法規(guī)的形式出臺(tái)了《行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。該條例作為我國(guó)首部關(guān)于國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的專門行政法規(guī)，在一定意義上標(biāo)志著國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作走向法治化、規(guī)范化。但該條例主要是就國(guó)務(wù)院編制管理作出原則性規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制作出實(shí)體規(guī)定的，依舊是“三定”方案。在隨后的1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，“三定”方案正式更名為“職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”，即“三定”規(guī)定。除了從“方案”到“規(guī)定”的名稱之變，“三定”規(guī)定的制度成熟還依賴于基本內(nèi)容、制定程序和配套制度的逐漸形成。

直至2018年以前，“三定”規(guī)定一直保持著“機(jī)構(gòu)名+職能配置/主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”的制式稱謂。從內(nèi)容上看，主要職責(zé)包括職責(zé)調(diào)整和主要職責(zé)兩項(xiàng)內(nèi)容；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)容為該部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱的列舉與相應(yīng)職責(zé)分工規(guī)定；人員編制部分則是對(duì)該部門及相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職位與人員數(shù)量配備、部門總編制數(shù)量的規(guī)定；另外還規(guī)定了“三定”規(guī)定的解釋權(quán)屬?！叭ā币?guī)定的出臺(tái)程序雖幾經(jīng)更迭，但在2008年政府機(jī)構(gòu)改革以后基本保持穩(wěn)定，主要包括起草、征求意見、審核、批準(zhǔn)和公布五個(gè)環(huán)節(jié)。具體而言，首先由國(guó)務(wù)院各部門以起草籌備組名義分別負(fù)責(zé)起草本部門“三定”規(guī)定草案，并就職責(zé)分工事宜與有關(guān)部門溝通協(xié)商。國(guó)務(wù)院各部門將“三定”規(guī)定草案報(bào)送至中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室審核，同時(shí)報(bào)送變化事項(xiàng)說明、相關(guān)依據(jù)和其他相關(guān)材料等。接著，中央編辦負(fù)責(zé)初審國(guó)務(wù)院各部門報(bào)送的“三定”規(guī)定草案，提出審核意見，并向部門反饋。國(guó)務(wù)院各部門組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行評(píng)估和論證，根據(jù)反饋意見對(duì)“三定”規(guī)定草案進(jìn)行修改，并征求中共中央、國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)意見，形成“三定”規(guī)定送審稿。“三定”規(guī)定送審稿經(jīng)中央編制委員會(huì)辦公室復(fù)審，報(bào)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審定。中央編委的審定稿在2004年以前由國(guó)務(wù)院部門提請(qǐng)國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議審議批準(zhǔn)，(17)需要說明的是，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議是國(guó)務(wù)院不定期召開的一種會(huì)議，由于缺乏依據(jù)，已于2004年被取消。2008年以后則由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議批準(zhǔn)。最后，國(guó)務(wù)院辦公廳以自己名義印發(fā)國(guó)務(wù)院各部門“三定”規(guī)定。

在1988年至2018年間，以“三定”規(guī)定為核心的機(jī)構(gòu)編制管理制度群不斷形成，在很大程度上保障了“三定”規(guī)定的穩(wěn)定性和規(guī)范性。1998年“三定”規(guī)定制度剛出臺(tái)時(shí)，國(guó)務(wù)院通過總理辦公會(huì)議、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)以“職責(zé)分工協(xié)調(diào)意見”的形式解決部門間職能沖突問題，對(duì)已確定的“三定”規(guī)定內(nèi)容予以補(bǔ)充。(18)參見《國(guó)家計(jì)委與各專業(yè)部在計(jì)劃工作方面的分工意見》，載《國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議紀(jì)要》1998年第1期；《國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、人民銀行在宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面的分工意見》，載《國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)會(huì)議紀(jì)要·附件》1988年第5期；《關(guān)于國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、機(jī)械電子工業(yè)部與國(guó)務(wù)院機(jī)電設(shè)備進(jìn)口審查辦公室在機(jī)電設(shè)備進(jìn)口管理和審查工作中的職責(zé)分工的通知》(國(guó)機(jī)編〔1988〕62號(hào))，載前引，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室編書，第415-416頁。這些協(xié)調(diào)意見往往同“三定”規(guī)定并行存在，成為“三定”規(guī)定的有益補(bǔ)充。此外，中央編辦還積極針對(duì)“三定”規(guī)定的落實(shí)情況制定了一系列執(zhí)行評(píng)估制度。(19)參見中央編辦二司：《關(guān)于2008年國(guó)務(wù)院部門“三定”工作及“三定”評(píng)估工作》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2011年第1期。對(duì)于評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題，中央編辦研究后負(fù)責(zé)提出解決辦法。對(duì)于相關(guān)部門自身能夠解決以及一些短期能夠解決的問題，中央編辦可以要求部門限期整改；對(duì)于部門自身難以解決或者難以短期解決的深層次問題，中央編辦還需要征求國(guó)務(wù)院和中央編委的同意，進(jìn)一步研究解決方案。

(三) 2018年以后的“三定”規(guī)定

為了落實(shí)“黨管機(jī)構(gòu)編制”原則，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制和機(jī)構(gòu)改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制作了調(diào)整優(yōu)化。原來的“三定”規(guī)定工作也出現(xiàn)了一些新的變化。一是中央編委和中央編辦的組織隸屬發(fā)生了改變。2018年以前，中央編委和中央編辦既是黨中央的機(jī)構(gòu)，又是國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)。(20)參見《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于成立中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的通知》(中發(fā)〔1991〕14號(hào))；《中央編辦職能》，載“中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)”，最后訪問日期：2019年9月16日。但根據(jù)2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的規(guī)定，中央編委為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能編制工作；作為中央編委辦事機(jī)構(gòu)的中央編辦則歸口中央組織部管理，承擔(dān)中央編委的日常工作。二是“三定”規(guī)定的公布主體、發(fā)布對(duì)象發(fā)生了改變。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院各部門的“三定”規(guī)定統(tǒng)一由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，發(fā)布對(duì)象也從以往的中央政府部門和省級(jí)政府?dāng)U增至黨政軍群主要機(jī)構(gòu)。值得關(guān)注的是，2019年中共中央首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》。此外，經(jīng)中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，中共中央辦公廳還于2020年11月發(fā)布《“三定”規(guī)定制定和實(shí)施辦法》。這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，不僅確認(rèn)并鞏固了2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的成果，而且為新時(shí)代“三定”規(guī)定工作的進(jìn)一步開展提供了規(guī)范基礎(chǔ)。

三、 “三定”規(guī)定的性質(zhì)界定

在“三定”制度形成初期，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室試點(diǎn)組有關(guān)同志曾撰文，認(rèn)為“三定”方案是國(guó)務(wù)院各部門的“職位說明書”。(21)呂長(zhǎng)春：《行政機(jī)構(gòu)的改革和組織設(shè)計(jì)》，載《管理現(xiàn)代化》1989年第1期。這種比喻式的結(jié)論盡管比較形象，但定義相對(duì)模糊，也缺乏法學(xué)理論的關(guān)照。隨著國(guó)家法律制度的完善和行政法學(xué)研究、黨內(nèi)法規(guī)研究的發(fā)展，學(xué)界對(duì)于“三定”規(guī)定的認(rèn)識(shí)逐漸有了更多的理論工具，“三定”規(guī)定的性質(zhì)也出現(xiàn)了有待辨析的不同觀點(diǎn)。

(一) “三定”規(guī)定的性質(zhì)論爭(zhēng)及其辨析

如果以2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為界限，可以將學(xué)界有關(guān)“三定”規(guī)定的定性紛爭(zhēng)大致分為“行政規(guī)范性文件說”和“黨內(nèi)法規(guī)說”兩類。

1. “行政規(guī)范性文件說”及其反思

在2018年以前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍將“三定”規(guī)定界定為行政規(guī)范性文件，但對(duì)于“三定”規(guī)定的制定主體和法律效力存在不同認(rèn)識(shí)。

在制定主體上，有的認(rèn)為“三定”規(guī)定的制定主體是國(guó)務(wù)院，(22)參見前引①，應(yīng)松年、薛剛凌書，第79頁。有的則認(rèn)為是國(guó)務(wù)院辦公廳。(23)參見前引④,馬英娟書，第235頁。持前種觀點(diǎn)的沒有做過多的論證，而持后種觀點(diǎn)的則從行政法規(guī)的制定要件角度作了相對(duì)充分的理由闡釋，即“三定”規(guī)定不符合行政法規(guī)制定的法定標(biāo)準(zhǔn)。在后者看來，首先，根據(jù)立法法和《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)在起草過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，但是“三定”規(guī)定卻是在封閉程序中制定出來的，事先并不公開，也未向公眾征求意見。其次，行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，應(yīng)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布，公布后應(yīng)當(dāng)及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，但“三定”規(guī)定卻是由國(guó)務(wù)院辦公廳以“國(guó)務(wù)院辦公廳文件”形式發(fā)布，其發(fā)布對(duì)象只是“各省、自治區(qū)、直轄市政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”，而非社會(huì)公眾。因此，“三定”規(guī)定只是國(guó)務(wù)院辦公廳的規(guī)范性文件。

在法律效力上，中央編辦一直認(rèn)為“三定”規(guī)定是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國(guó)務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。(24)參見《中央編辦負(fù)責(zé)人就國(guó)務(wù)院部門“三定”工作答人民日?qǐng)?bào)、新華社記者問》，載“中國(guó)政府網(wǎng)”，最后訪問日期：2021年1月26日；《中央編辦副主任黃文平談落實(shí)國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定，深化行政管理體制改革》，載“中國(guó)政府網(wǎng)”，最后訪問日期：2021年1月26日。對(duì)此持否定觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，“三定”規(guī)定雖然在實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)具有約束力，但這種約束力并非法律上的效力，而是基于我國(guó)單一制國(guó)家的性質(zhì)和行政習(xí)慣傳統(tǒng)解決行政機(jī)關(guān)間權(quán)力配置的一種行政手段，故其僅具有“軟法”的性質(zhì)。(25)參見前引④，薛剛凌文。為了化解“三定”規(guī)定法律位階與制度功能之間的矛盾，有學(xué)者采用“異名同效”的方式將“三定”規(guī)定界定為國(guó)務(wù)院制定的與行政法規(guī)具有同等效力的“法規(guī)性文件”或“政策性法規(guī)文件”。(26)參見任進(jìn)：《行政類事業(yè)單位改革的法學(xué)分析》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是中共中央組織部、人事部《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》中對(duì)“三定”規(guī)定效力的認(rèn)可，該意見規(guī)定：“公共事務(wù)管理職能依據(jù)法律、法規(guī)等的授權(quán)情況和黨委、政府以及機(jī)構(gòu)編制部門制定的‘三定’規(guī)定(方案)或規(guī)定的主要職責(zé)確定?！?27)該規(guī)定后被2020年中組部《參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》(2019年12月23日中共中央組織部制定，2020年3月3日發(fā)布)第4條所吸收。

的確，“三定”規(guī)定無論是在制定程序上還是在規(guī)范形式上，都很難被歸入嚴(yán)格意義上的行政法規(guī)。但“行政規(guī)范性文件說”形式性的判斷方式似乎并不能對(duì)“三定”規(guī)定法律位階和制度功能之間的現(xiàn)實(shí)矛盾作出有解釋力的說明?！靶姓?guī)范性文件說”的觀點(diǎn)不僅在“三定”規(guī)定的制定主體問題上似是而非，對(duì)于“三定”規(guī)定的效力認(rèn)識(shí)似乎也存在錯(cuò)誤歸因的方法失誤。

首先，應(yīng)當(dāng)明確“三定”規(guī)定的制定主體為國(guó)務(wù)院，而非其他主體。這是因?yàn)樵谛姓?guī)范理論中，行政規(guī)范的法律地位是由“規(guī)范制定行為主體在行政組織體系中的地位所決定的”，“行為主體的地位及其職權(quán)確認(rèn)行政規(guī)范的具體淵源，也由此確立了該淵源在整個(gè)行政規(guī)范體系中的地位”。(28)參見朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第1期。對(duì)于多主體參與形成的行政行為的主體認(rèn)定，行政法上存在著“名義說”和“意志說”兩種不同方法：“名義說”認(rèn)為應(yīng)以“對(duì)外發(fā)生法令效力的文書上署名的機(jī)關(guān)”為行為主體，(29)例如，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第19條規(guī)定：“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告?！薄耙庵菊f”則認(rèn)為應(yīng)以行為體現(xiàn)了哪個(gè)主體的意志為根據(jù)。(30)例如，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(2007年國(guó)務(wù)院令第499號(hào))第13條規(guī)定：“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！蔽覈?guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致原則來解決這一矛盾，即在傳統(tǒng)行為主體認(rèn)定規(guī)則缺位的情況下，在認(rèn)定行為主體時(shí)應(yīng)當(dāng)著重考察該行為實(shí)際體現(xiàn)了哪個(gè)主體的意志。(31)參見葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書館2019年版，第288頁；王青斌：《論需批準(zhǔn)行政行為的主體認(rèn)定》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。行政組織行為作為“行政法上的意思表示聲明”，(32)[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》(第三卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第125頁。既然體現(xiàn)的是對(duì)內(nèi)容具有最終決定權(quán)的主體的意志，那么應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致原則將對(duì)行為內(nèi)容具有最終決定權(quán)的主體作為行政組織行為的主體。根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第3條第1款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，行使國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理職權(quán)。“三定”規(guī)定最終由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)，批準(zhǔn)行為體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院的意志，意味著國(guó)務(wù)院對(duì)其所屬各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理具有最終決定權(quán)。

其他主體為何不是“三定”規(guī)定的制定主體？展開來說，第一，國(guó)務(wù)院各部門作為起草機(jī)關(guān)和報(bào)批機(jī)關(guān)，其并不具備自我賦權(quán)的法律資格，(33)根據(jù)立法法第80條的規(guī)定，沒有法律或國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得增加本部門的權(quán)力。對(duì)“三定”規(guī)定的內(nèi)容也不享有最終決定的權(quán)力。第二，中央編辦和中央編委作為國(guó)務(wù)院的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作，二者的審核行為和審定行為屬于對(duì)國(guó)務(wù)院各部門報(bào)批行為的處理意見，并不具有終局性決定權(quán)。在編制實(shí)踐中，通常認(rèn)為“審核”即“對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)提出處理意見，但不具有決定權(quán)”。(34)參見河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范“三定”規(guī)定有關(guān)內(nèi)容的意見》(冀機(jī)編辦〔2010〕12號(hào))。中央編辦的“審核”和中央編委的“審定”名稱雖有差異，但二者實(shí)質(zhì)上均屬于對(duì)“三定”規(guī)定進(jìn)入批準(zhǔn)程序前的審核環(huán)節(jié)。也就是說，中央編辦的審核行為、中央編委的審定行為均屬于對(duì)國(guó)務(wù)院各部門此前報(bào)批行為的一種處理意見，但對(duì)國(guó)務(wù)院各部門提請(qǐng)的“三定”規(guī)定內(nèi)容的最終形成并不具有終局性決定權(quán)。第三，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職權(quán)范圍看，國(guó)務(wù)院辦公廳非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)并無權(quán)向與其同級(jí)的國(guó)務(wù)院各部門行文。國(guó)務(wù)院辦公廳是否得到了國(guó)務(wù)院授權(quán)，作為研究者難以考證。但這并不影響對(duì)“三定”規(guī)定制定主體的判斷。因?yàn)?，從印發(fā)行為的法律性質(zhì)看，印發(fā)的行為本質(zhì)是告知，是一種向收件人單純的信息性通知，既無涉“三定”規(guī)定的內(nèi)容形成，也不對(duì)該行為內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的意志影響。

其次，“三定”規(guī)定的法律效力并不取決于其法律位階，簡(jiǎn)單采用“異名同質(zhì)”的鑒定方式只會(huì)加劇行政規(guī)范體系的混亂。過去很長(zhǎng)時(shí)間，學(xué)界和實(shí)務(wù)界往往將“三定”規(guī)定在實(shí)踐中效果不彰的原因歸結(jié)于其法律位階太低，這種認(rèn)識(shí)反映到學(xué)術(shù)研究上不僅形成了“法規(guī)性文件”這種似是而非的結(jié)論，還促使不少學(xué)者認(rèn)為解決問題的出路僅在于組織規(guī)范的法典化。反過來想，如果僅僅通過提升“三定”規(guī)定的法律位階便能夠解決實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)履責(zé)不力和組織膨脹的問題，是否將組織法建設(shè)的問題化約得太過簡(jiǎn)單？這不僅與現(xiàn)實(shí)不符，也可能致使行政組織法學(xué)研究的存在價(jià)值大為縮水。再則，簡(jiǎn)單采用“法規(guī)性文件”的稱謂界定“三定”規(guī)定，也存在對(duì)“三定”規(guī)定法律效力的錯(cuò)誤歸因。質(zhì)言之，所謂法律效力，即法律規(guī)范在法律上對(duì)調(diào)整對(duì)象的“約束力”。“法律效力的意思是法律規(guī)范是有約束力的，人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為，應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范?！?35)[奧]漢斯·凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第65、78頁。法律位階則是法律規(guī)范在法律體系中的等級(jí)地位，體現(xiàn)的是在法律體系內(nèi)部一個(gè)法律規(guī)范同其他法律規(guī)范之間的關(guān)系。在我國(guó)，雖然行政訴訟法和立法法建構(gòu)了一套由行政法規(guī)、部門規(guī)章等一整套有名規(guī)范的法律位階體系，但這并未完全截?cái)嘈姓殭?quán)對(duì)法律規(guī)范效力的影響。換句話說，有名規(guī)范的效力并不理所當(dāng)然地高于無名規(guī)范。立法法第80條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”，這其實(shí)就體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院制定的無名規(guī)范對(duì)于國(guó)務(wù)院各部門有名規(guī)范的支配力。因此，對(duì)于“三定”規(guī)定法律性質(zhì)和效力的認(rèn)識(shí)，不僅需要重新審視“三定”規(guī)定具體內(nèi)容的法律屬性，還需要進(jìn)一步考察其背后行政職權(quán)的因素。

2. “黨內(nèi)法規(guī)說”及其澄清

在2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，“三定”規(guī)定改由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布。在此背景下，實(shí)務(wù)界出現(xiàn)了將“三定”規(guī)定界定為黨內(nèi)法規(guī)的觀點(diǎn)。(36)參見王軍：《關(guān)于做好新一輪政府機(jī)構(gòu)改革部門“三定”規(guī)定工作的思考》，載《機(jī)構(gòu)與行政》2019年第4期；中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室政策法規(guī)局編：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例〉釋義》，黨建讀物出版社2020年版，第105頁。中央編辦在《〈中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例〉釋義》一書中指出：“2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，對(duì)‘三定’規(guī)定的效力層級(jí)作了進(jìn)一步提升”，“國(guó)家機(jī)關(guān)各部門的‘三定’規(guī)定經(jīng)黨中央批準(zhǔn)后，作為中央黨內(nèi)法規(guī)以……中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳‘兩辦’名義印發(fā)”。(37)前引，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室政策法規(guī)局編書，第105頁。這種觀點(diǎn)的理由，主要在于2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中黨的因素介入了“三定”規(guī)定的形成過程。一是在批準(zhǔn)主體上，以往由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院各部門“三定”規(guī)定現(xiàn)在改由黨中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。二是在發(fā)布形式上，以往以國(guó)辦名義發(fā)布的“三定”規(guī)定在2018年后也改為由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳名義聯(lián)合發(fā)布。此外，“三定”規(guī)定的文號(hào)也由以往的“國(guó)辦發(fā)”改為“廳字”，且發(fā)布對(duì)象范圍由以往國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府?dāng)U增至黨政軍群主要機(jī)構(gòu)。受此影響，學(xué)界也有人據(jù)此認(rèn)為目前國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定是通過黨內(nèi)法規(guī)而不是國(guó)家立法來確定的，因此“三定”規(guī)定在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)，且僅具有黨內(nèi)法規(guī)一種屬性。(38)參見前引④，秦奧蕾文；李志武：《國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定性質(zhì)探究》，載《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期。

本文認(rèn)為，上述變化的確使得“三定”規(guī)定具有了黨規(guī)屬性，但不能據(jù)此否定其國(guó)法屬性。“三定”規(guī)定作為中共中央與國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的文件，不僅具有黨規(guī)屬性，也具有國(guó)法屬性。

首先，明確“三定”規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)屬性體現(xiàn)了黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但并不意味著消解了“三定”規(guī)定的國(guó)法屬性。黨的十九大報(bào)告明確指出，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法”。《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第3條也強(qiáng)調(diào)：“用法治思維和法治方式維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，切實(shí)把機(jī)構(gòu)編制工作納入法治化軌道。加快完善機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)并有效實(shí)施，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定履行法定程序?！边@表明機(jī)構(gòu)編制的黨規(guī)建設(shè)與機(jī)構(gòu)編制的國(guó)法建設(shè)，兩者具有內(nèi)在統(tǒng)一性，需要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但同時(shí)也意味著黨內(nèi)法規(guī)需要遵守國(guó)家立法和黨內(nèi)法規(guī)的界限。從機(jī)構(gòu)編制法定化的要求來看，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的編制管理，一方面需要加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面需要根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定履行法定程序才能發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力。憲法第89條規(guī)定了國(guó)務(wù)院“規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)”，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央……國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”以及“審定行政機(jī)構(gòu)的編制”等職權(quán)?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第3條也規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，行使國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理職權(quán)?！笔聦?shí)上，目前“三定”規(guī)定的出臺(tái)也正是按照既有的機(jī)構(gòu)編制的國(guó)家立法規(guī)定履行相應(yīng)的法定程序。因此，不能僅僅依據(jù)“三定”規(guī)定的黨規(guī)屬性而否認(rèn)“三定”規(guī)定的國(guó)法屬性，而應(yīng)予準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)二者的內(nèi)在統(tǒng)一性。

其次，中央編委和中央編辦的隸屬轉(zhuǎn)變也不意味著其作為“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)”法律資格的喪失?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第5條規(guī)定，中央編委作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能編制工作，其主要職責(zé)包括“研究提出黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案并組織實(shí)施”和“審定中央一級(jí)副部級(jí)以上各類機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”。結(jié)合《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第3條來看，該條不僅規(guī)定了由國(guó)務(wù)院行使國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理職權(quán)，同時(shí)也規(guī)定“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作”。這為中央編辦和中央編委在作為黨的機(jī)構(gòu)的同時(shí)也作為國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)國(guó)家立法上的技術(shù)端口。前文已經(jīng)指出，中央編辦對(duì)國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定的審核行為以及中央編委的審定行為屬于對(duì)國(guó)務(wù)院各部門報(bào)批行為的處理意見，并不具有最終決定權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院與中央編辦、中央編委的關(guān)系作為一種內(nèi)部組織關(guān)系予以認(rèn)識(shí)。

綜上，國(guó)務(wù)院部門的“三定”規(guī)定實(shí)際上是由黨的機(jī)構(gòu)編制權(quán)與國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)編制權(quán)疊加作用而產(chǎn)生的，它不僅是黨行使機(jī)構(gòu)編制權(quán)的產(chǎn)物，同樣也是國(guó)務(wù)院行使機(jī)構(gòu)編制權(quán)的產(chǎn)物；它不僅具有黨規(guī)屬性，同時(shí)也具有國(guó)法屬性。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確將政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與機(jī)構(gòu)編制管理的內(nèi)容置于“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制”部分予以謀劃和強(qiáng)調(diào)，(39)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第17頁。這更加突出了“三定”規(guī)定在我國(guó)行政體制改革中的國(guó)法屬性。

(二) 作為機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的“三定”規(guī)定

從國(guó)法視角探究“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)，必須將“三定”規(guī)定與國(guó)務(wù)院各部門的設(shè)置聯(lián)系起來予以認(rèn)識(shí)。機(jī)構(gòu)設(shè)置行為是機(jī)構(gòu)得以產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)。法律上的行政主體本身是一種觀念性的存在，需要借助其組織的構(gòu)成單位即行政機(jī)關(guān)而行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)的成立離不開法律和事實(shí)兩個(gè)方面的作用，它不僅需要法律上的設(shè)置，即通過作出設(shè)置行政機(jī)關(guān)的決定、確定其管轄權(quán)及基本組織形式使行政機(jī)關(guān)得以產(chǎn)生并獲得法律上的主體資格和行政權(quán)能，也需要事實(shí)上的建構(gòu)，即通過配備人員、添置物質(zhì)設(shè)備等以構(gòu)筑具體的行政機(jī)關(guān)。(40)參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第516-517頁。在行政法學(xué)上，組織權(quán)通常包括建制、設(shè)置和配置三個(gè)層次。建制是指在憲法直接規(guī)定應(yīng)設(shè)特定機(jī)關(guān)以外，通常由立法機(jī)關(guān)以法律形式規(guī)定應(yīng)設(shè)置機(jī)關(guān)。設(shè)置指針對(duì)法律抽象規(guī)定的機(jī)關(guān)，具體決定其管轄權(quán)(職能)、內(nèi)部組織及相互關(guān)系、職位、業(yè)務(wù)運(yùn)作等。配置則是指根據(jù)編制和財(cái)政預(yù)算的要求，具體配備機(jī)關(guān)所需人員、辦公場(chǎng)地與物質(zhì)設(shè)備等。(41)參見陳敏：《行政法總論》，臺(tái)北新學(xué)林出版股份有限公司2013年版，第954-955頁；朱武獻(xiàn)、周志宏：《行政組織權(quán)與設(shè)置原則》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)編：《行政法爭(zhēng)議問題研究》(上)，臺(tái)北五南圖書出版公司2000年版，第266-267頁；王鍇：《論組織性法律保留》，載《中外法學(xué)》2020年第5期。當(dāng)然，在法律沒有特別拘束的情況下，行政機(jī)關(guān)既可能根據(jù)普遍規(guī)定某類行政機(jī)關(guān)設(shè)置的組織規(guī)范所提供的抽象模式化規(guī)則而產(chǎn)生，也可能是由特定主體采取具體的措施即機(jī)構(gòu)設(shè)置行為而產(chǎn)生。(42)參見前引，沃爾夫等書，第155頁。

在我國(guó)，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)主要由全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院作出特定的機(jī)構(gòu)設(shè)置行為而產(chǎn)生。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)分別由全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院分而享有。國(guó)務(wù)院組織法第8條和第11條規(guī)定，國(guó)務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷或者合并，由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)(即國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家局)等其他機(jī)構(gòu)則由國(guó)務(wù)院自行決定設(shè)立與否。其中，全國(guó)人大通常以“關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定”的形式設(shè)置國(guó)務(wù)院組成部門；(43)參見《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》(2018年3月17日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過)。值得說明的是，在機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中，全國(guó)人大以“關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定”的形式設(shè)置國(guó)務(wù)院組成部門似乎有些類似德國(guó)法上的“建制”而非“設(shè)置”，即從名義上產(chǎn)生一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。盡管作為全國(guó)人大批準(zhǔn)決定附件的機(jī)構(gòu)改革方案及說明中對(duì)應(yīng)設(shè)置部門的職責(zé)有所陳述，但這些陳述相對(duì)簡(jiǎn)略，實(shí)踐中新設(shè)置部門“三定”規(guī)定與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案內(nèi)容或有出入。國(guó)務(wù)院通常以作出“關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知”的形式設(shè)置國(guó)務(wù)院組成部門以外的其他部門。(44)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2018〕6號(hào))，載《國(guó)務(wù)院公報(bào)》2018年第10期；《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2018〕7號(hào))，載《國(guó)務(wù)院公報(bào)》2018年第10期等。至于國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)(職能)、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和人員編制等事項(xiàng)則均由國(guó)務(wù)院自行決定。在程序上，盡管確定國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)(職能)、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和人員編制等事項(xiàng)似乎同作出設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的決定有所分離，但二者實(shí)際上有著內(nèi)在統(tǒng)一性。這種內(nèi)在統(tǒng)一性不僅體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置的條件上，也體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的上。首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置的條件上，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立時(shí)必須對(duì)其職能、機(jī)構(gòu)和編制一并確定。根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)立方案應(yīng)當(dāng)包括設(shè)立機(jī)構(gòu)的必要性和可行性；機(jī)構(gòu)的類型、名稱和職能；司級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱和職能；與業(yè)務(wù)相近的國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)職能的劃分；機(jī)構(gòu)的編制等五項(xiàng)內(nèi)容?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第18條第1款也規(guī)定，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的編制在國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)確定。由此來看，《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條、第18條實(shí)際確立了國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的“一并原則”，即機(jī)構(gòu)設(shè)立的同時(shí)必須一并確定機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)、組織形式、機(jī)構(gòu)編制等內(nèi)容。其次，國(guó)務(wù)院設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的目的不僅在于創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)的行政職能，同時(shí)也在于使這些行政機(jī)構(gòu)在職能明確、分工合理、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的條件下履行職能。在這個(gè)意義上，確定國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)構(gòu)和編制即“三定”規(guī)定與作出設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的決定一同構(gòu)成了完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置行為。因此，“三定”規(guī)定本質(zhì)上屬于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置行為。

從組織法的角度分析，作為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的“三定”規(guī)定并不具備法的普遍適用性的特征，而只是一種個(gè)別具體的組織規(guī)范。

首先，“三定”規(guī)定的內(nèi)容只是一種有關(guān)事務(wù)管轄權(quán)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的組織規(guī)范。組織規(guī)范本身是“以有關(guān)行政機(jī)關(guān)設(shè)立的規(guī)定及該機(jī)關(guān)所掌管事務(wù)的規(guī)定為核心，進(jìn)而包括規(guī)定行政機(jī)關(guān)關(guān)系的規(guī)范”，(45)[日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第5頁。它主要解決的是“將行政主體所進(jìn)行的事務(wù)具體分配給哪些行政機(jī)關(guān)，以及該行政機(jī)關(guān)的具體組織應(yīng)如何構(gòu)成”等問題。(46)參見前引，鹽野宏書，第6頁。具體來說，除了行政機(jī)關(guān)的設(shè)定以外，組織規(guī)范還包括行政單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、事務(wù)權(quán)限和地域權(quán)限的確定、權(quán)限的內(nèi)部機(jī)構(gòu)分配、行政單位的內(nèi)部規(guī)章制度、業(yè)務(wù)規(guī)程和程序、行政單位辦公地址的確認(rèn)等。(47)參見前引，沃爾夫等書，第108頁。從內(nèi)容角度看，組織規(guī)范并非討論外部行政問題時(shí)所使用的行政立法概念，對(duì)其內(nèi)部構(gòu)造以及規(guī)范之間的上下位關(guān)系實(shí)際上也難以簡(jiǎn)單套用行政立法的框架。

其次，“三定”規(guī)定的內(nèi)容針對(duì)的是特定對(duì)象即國(guó)務(wù)院部門，具有個(gè)別性，不具有普遍性。影響“三定”規(guī)定性質(zhì)的只能是“三定”規(guī)定內(nèi)容所針對(duì)的對(duì)象，而非其發(fā)布對(duì)象?！叭ā币?guī)定的發(fā)布對(duì)象是“各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部委，解放軍各大單位、中央軍委機(jī)關(guān)各部門，各人民團(tuán)體”，但這些對(duì)象只是“三定”規(guī)定的收文機(jī)關(guān)，而非適用對(duì)象。將國(guó)務(wù)院各部門的“三定”規(guī)定通知其他機(jī)關(guān)，屬于行政法上的告知，是一種事實(shí)行為，并不設(shè)定、變更、確認(rèn)或影響其他機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)。這種告知行為只是對(duì)于“特定人、多數(shù)不定之人或一般公眾，使其得知某一事之行為”。(48)林紀(jì)東：《行政法》，臺(tái)北三民書局1988年版，第353頁。另外，“三定”規(guī)定的內(nèi)容對(duì)國(guó)務(wù)院各部門而言屬于一次性處理行為，而非能夠反復(fù)適用的法律規(guī)范。通常情況下，法律規(guī)范“在任何特定的人的法律地位受到確定的影響以前，必須另外還要有一個(gè)適用法規(guī)的程序”，(49)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》(上)，北京大學(xué)出版社2016年版，第259頁。但具體行政行為并不需要。國(guó)務(wù)院對(duì)其所屬行政部門的設(shè)置，尤其是權(quán)力的設(shè)定，具有直接改變受體權(quán)力內(nèi)容的法律效果，也就是說，“三定”規(guī)定生效后，國(guó)務(wù)院各部門便獲得了被確定的行政權(quán)力，即獲得相應(yīng)的行政權(quán)能。盡管形式上存在不同屆別的部門適用與前屆部門相同的“三定”規(guī)定，但從法理上講，這種延續(xù)性的適用仍舊需要獲得新組成的國(guó)務(wù)院的重新批準(zhǔn)，包括認(rèn)可或修改。國(guó)務(wù)院重新批準(zhǔn)的行為便構(gòu)成了一個(gè)新的行政行為，因此這種情況也不構(gòu)成對(duì)“三定”規(guī)定的反復(fù)適用。事實(shí)上，行政機(jī)構(gòu)的頻繁變動(dòng)也造成“三定”規(guī)定無法形成反復(fù)適用的法律效果。

再次，“三定”規(guī)定的效力具有持續(xù)性。雖然“三定”規(guī)定不具備法的反復(fù)適用的特征，但卻具有向未來延伸的法律效力。行政法學(xué)理上存在區(qū)分法律規(guī)范與具體行為的效力期間標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為具體行為尤其是禁止型具體行為針對(duì)的是現(xiàn)在和過去，而法律規(guī)范的效力期間則指向未來。但這種標(biāo)準(zhǔn)不能反推，并不是每一個(gè)具有持續(xù)效果的處理行為都是法律規(guī)范。(50)參見前引，毛雷爾書，第188頁。像行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證，盡管也屬于對(duì)將來發(fā)生效力，但并不屬于法律規(guī)范的范圍，也不具備反復(fù)適用的特點(diǎn)。具有許可性質(zhì)的具體行為是有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)特定的人或組織及其個(gè)體資格所采取的，其目的主要在于根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)決定某人將來的權(quán)利和責(zé)任，決定某人將來的行為是否合法。行政許可證的效力顯然是指向未來的，但頒發(fā)許可證的行為卻并非可以反復(fù)適用的法律規(guī)范。“三定”規(guī)定也是這樣，它相當(dāng)于是國(guó)務(wù)院為國(guó)務(wù)院各部門頒發(fā)了一個(gè)“出生證”，使其獲得了法律上的主體資格和行政權(quán)能，進(jìn)而得以履行其法律職責(zé)。

四、 “三定”規(guī)定的法律效力

機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的概念不僅統(tǒng)籌概括了行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和撤銷等情形，還包括了確定機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)、組織形式、機(jī)構(gòu)編制等內(nèi)容。機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的效力問題，不僅僅是一種理論原理，同時(shí)也是一種法律規(guī)則。在實(shí)踐當(dāng)中，作為機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的“三定”規(guī)定究竟具有怎么樣的法律效力？對(duì)這一問題，尚缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)定。這就要求對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的效力內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定在理論上作出解釋，形成認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的法律規(guī)則。

(一) “三定”規(guī)定的內(nèi)部效力

1. 作為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的依據(jù)

行政職權(quán)的獲得具有多種方式，不僅可以通過規(guī)范性法律文件設(shè)定，也可以通過有權(quán)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為予以設(shè)定。在行政法上，在法律缺位但又需要規(guī)范，或者只有非常寬泛的法律規(guī)定以至于需要行政機(jī)關(guān)采取特定的法律行為予以具體化的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)通過具體行政行為或者行政規(guī)則的形式創(chuàng)設(shè)必要的規(guī)則一般具有適法性。(51)參見前引，毛雷爾書，第593-595頁。例如，在行政事業(yè)性收費(fèi)制度中，持證單位向特定服務(wù)對(duì)象收費(fèi)的權(quán)力便是通過行政機(jī)關(guān)的具體行政行為(即行政許可行為)獲得的。根據(jù)《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，通過申請(qǐng)獲得行政事業(yè)單位收費(fèi)許可證后，便享有向特定服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用的權(quán)力，有關(guān)組織和個(gè)人等特定對(duì)象應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)。(52)參見《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕988號(hào))第3條。同樣，“三定”規(guī)定作為國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置行為這樣一種類似的具體行政行為，也可以作為國(guó)務(wù)院各部門履行職責(zé)的依據(jù)。

國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，通過“三定”規(guī)定的形式創(chuàng)制性地依法賦予國(guó)務(wù)院各部門以行政職權(quán)，以使“三定”規(guī)定成為各部門職責(zé)履行的法律依據(jù)，體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的拘束力?！熬惺κ且环N約束力、限制力，即要求遵守的法律效力。發(fā)生拘束力的是具體行政行為所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，并且這種權(quán)利義務(wù)本身又是作為其他行為的一種規(guī)則，必須得到遵守。拘束力所直接指向的是行為，是對(duì)有關(guān)行為的一種強(qiáng)制規(guī)范。”(53)前引，葉必豐書，第373頁。對(duì)于國(guó)務(wù)院各部門而言，“三定”規(guī)定所載的內(nèi)容即國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的內(nèi)容為國(guó)務(wù)院各部門設(shè)定了具體的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)，不僅為各部門開展行政活動(dòng)提供了法律依據(jù)，同時(shí)也作為一種強(qiáng)制規(guī)范被要求得到遵守。在實(shí)踐中，“三定”規(guī)定的這種拘束力常常得以強(qiáng)調(diào)，比如，2005年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》在“依法界定執(zhí)法職責(zé)”時(shí)指出，“推行行政執(zhí)法責(zé)任制首先要梳理清楚行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章以及國(guó)務(wù)院部門‘三定’規(guī)定”。(54)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕37號(hào))。2019年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第18條規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布的各部門各單位‘三定’規(guī)定、機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定等，是機(jī)構(gòu)編制法定化的重要形式，具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性，是各部門各單位機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限、人員配備和工作運(yùn)行的基本依據(jù)，各地區(qū)各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行。”

此外，“三定”規(guī)定對(duì)國(guó)務(wù)院各部門履行職責(zé)的拘束效力，也是國(guó)務(wù)院組織權(quán)和指令權(quán)的體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和下級(jí)服從上級(jí)的要求，為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織及工作人員設(shè)定了公法上的服從義務(wù)。無論是國(guó)務(wù)院各部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，還是其機(jī)關(guān)工作人員，都應(yīng)當(dāng)遵守和適用“三定”規(guī)定。行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其機(jī)關(guān)工作人員違反“三定”規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)不利責(zé)任。(55)參見《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》(中央編辦發(fā)〔2007〕5號(hào)，2007年2月13日中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、監(jiān)察部印發(fā))第16條、第18條、第20條。

2. 作為行政職權(quán)糾紛裁決的依據(jù)

“三定”規(guī)定所設(shè)定的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，同時(shí)具有權(quán)利的性質(zhì)。從行政機(jī)關(guān)開展管理活動(dòng)角度看，“三定”規(guī)定為行政機(jī)關(guān)設(shè)定的是權(quán)力；從行政機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)分工角度看，“三定”規(guī)定同樣具有權(quán)利(利益)的性質(zhì)?！叭ā币?guī)定的內(nèi)容雖然主要針對(duì)的是所對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，但同樣需要其他行政機(jī)關(guān)的尊重?？梢钥闯觯鳛闄C(jī)構(gòu)設(shè)置行為的“三定”規(guī)定不僅對(duì)內(nèi)容所屬的行政機(jī)關(guān)具有法律效力，同時(shí)還具有一種對(duì)世的推定效力。在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生職權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)享有可以根據(jù)“三定”規(guī)定主張有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)其權(quán)力的請(qǐng)求權(quán)。

首先，“三定”規(guī)定可以作為國(guó)務(wù)院各部門之間職權(quán)分工的依據(jù)。一方面，“三定”規(guī)定可以通過法律法規(guī)的準(zhǔn)用性規(guī)范成為國(guó)務(wù)院各部門之間職權(quán)分工的依據(jù)。例如，反壟斷法第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作?！痹?018年機(jī)構(gòu)改革之前，根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”規(guī)定，商務(wù)部的反壟斷局、國(guó)家發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)督檢查司和國(guó)家工商總局等三家單位均享有反壟斷執(zhí)法職能，分別負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中、濫用市場(chǎng)支配地位和行政壟斷及價(jià)格壟斷行為。從反壟斷法的規(guī)定看，具體哪些機(jī)構(gòu)承擔(dān)反壟斷職責(zé)，需要準(zhǔn)用國(guó)務(wù)院的規(guī)定。那么，“三定”規(guī)定就成為行政機(jī)關(guān)職權(quán)分工的依據(jù)。另一方面，“三定”規(guī)定也可以直接作為國(guó)務(wù)院各部門之間職權(quán)分工的依據(jù)。例如，國(guó)務(wù)院在《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中規(guī)定了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局同公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等六個(gè)部門的職責(zé)分工。(56)參見《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，載“中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)”，最后訪問日期：2021年1月26日。國(guó)務(wù)院所作的這些職責(zé)分工的決定即成為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局同相關(guān)部門之間職權(quán)分工的依據(jù)。

其次，“三定”規(guī)定還可以成為解決行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)分工糾紛的裁決依據(jù)。在大陸法系國(guó)家，職權(quán)爭(zhēng)議通常被認(rèn)為屬于行政內(nèi)部的紛爭(zhēng)，是一種內(nèi)部性糾紛，通常由行政內(nèi)部自行解決，不屬于“法律上的爭(zhēng)訟”。(57)參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第725頁。但是也有例外，比如，日本法上，行政機(jī)關(guān)職權(quán)爭(zhēng)議能夠通過訴訟程序予以解決，關(guān)于行政組織規(guī)范的糾紛常常被作為機(jī)關(guān)訴訟對(duì)待。在機(jī)關(guān)訴訟中，行政機(jī)關(guān)之間因權(quán)限的存在與否或者其行使而發(fā)生紛爭(zhēng)，紛爭(zhēng)雙方訴諸法院，通過法院的訴訟程序解決爭(zhēng)議。(58)《日本行政案件訴訟法》第6條、第42條，參見前引，鹽野宏書，第12頁。我國(guó)法律上沒有機(jī)關(guān)訴訟的情形。在實(shí)踐當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)職權(quán)糾紛完全在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決形式予以解決。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)糾紛裁決權(quán)在國(guó)務(wù)院，中央編辦根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)負(fù)責(zé)具體職權(quán)協(xié)調(diào)工作。憲法第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，有權(quán)規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分，有權(quán)撤銷改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示或者?guī)章。立法法第95條第1款規(guī)定部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院部門之間發(fā)生職責(zé)爭(zhēng)議主要適用《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》，其中第4條規(guī)定：“部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)按照依法執(zhí)政和依法行政的要求，依據(jù)法律、行政法規(guī)、‘三定’規(guī)定和黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)文件進(jìn)行?！?59)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》(中編發(fā)〔2011〕39號(hào))。根據(jù)該規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門之間發(fā)生職責(zé)爭(zhēng)議，按照“先由部門協(xié)商，協(xié)商不成的再由機(jī)構(gòu)編制部門協(xié)調(diào)”的機(jī)制進(jìn)行。部門協(xié)商時(shí)，主辦部門和協(xié)辦部門不得擅自改變法律、行政法規(guī)、“三定”規(guī)定和黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)文件已經(jīng)確定的職責(zé)分工。中央機(jī)構(gòu)編制部門在協(xié)調(diào)或者裁決部門職責(zé)分工爭(zhēng)議時(shí)，原則上不改變部門“三定”規(guī)定。(60)參見前引，第10條第2款、第26條。由此來看，在解決行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)爭(zhēng)議實(shí)踐過程中，“三定”規(guī)定在規(guī)范意義上具備裁決依據(jù)的性質(zhì)。

(二) “三定”規(guī)定的外部效力

機(jī)構(gòu)設(shè)置行為不僅具有對(duì)內(nèi)法律效力，還具有一定的對(duì)外法律效力。管轄權(quán)的確定，其對(duì)內(nèi)的法律效力體現(xiàn)為劃分了不同行政組織各自的職責(zé)范圍，其對(duì)外的法律效力則是確定了對(duì)公民作出處理決定的主管組織。這種對(duì)外的法律效力體現(xiàn)為“違反管轄權(quán)規(guī)定的行政行為是違法的”。(61)前引，毛雷爾書，第507頁。行政訴訟法第63條規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)能夠成為法院裁判的依據(jù)，規(guī)章是參照，但是基于管轄權(quán)的對(duì)外法律效力，“三定”規(guī)定也能夠在司法裁判當(dāng)中被援用。從實(shí)踐來看，“三定”規(guī)定作為被司法裁判援用的依據(jù)性質(zhì)逐漸得到了認(rèn)可。

按照行政法治的要求，“公共當(dāng)局不應(yīng)越權(quán)”是行政法的核心原則。行政機(jī)關(guān)開展行政活動(dòng)，需要滿足組織法上的管轄權(quán)要求。行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)是行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)的根據(jù)和界限。行政機(jī)關(guān)對(duì)于管轄權(quán)規(guī)定所設(shè)定的任務(wù)負(fù)有執(zhí)行的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)也應(yīng)遵守其界限。沒有管轄權(quán)或者逾越管轄權(quán)規(guī)定的行政行為，在法律上即存在有瑕疵。(62)參見前引，陳敏書，第940頁。在我國(guó)行政訴訟法制度中，職權(quán)要素是判斷行政行為合法性的重要要件之一。例如，行政訴訟法第70條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為；第72條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行；最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第148條規(guī)定，超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)的，屬于行政訴訟法第64條規(guī)定的“規(guī)范性文件不合法”。如何判斷行政機(jī)關(guān)有無超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行法定職責(zé)或者行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件有無超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)？這就需要對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)要件進(jìn)行審查。在司法實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)要件的審查，除依據(jù)法律、法規(guī)進(jìn)行判斷外，法院通常還可以依據(jù)該行政機(jī)關(guān)的“三定”規(guī)定進(jìn)行判斷。最高人民法院在“福建省長(zhǎng)樂市坤元房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴福州市長(zhǎng)樂區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案”裁判要旨中強(qiáng)調(diào)，行政訴訟法第72條中“人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行”，此處的“‘法定職責(zé)’的淵源甚廣，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級(jí)和本級(jí)規(guī)范性文件以及‘三定方案’確定的職責(zé)”。(63)參見最高人民法院(2018)最高法行再205號(hào)行政判決書?？梢钥吹剑诠茌牂?quán)的對(duì)外法律效力影響，“三定”規(guī)定也成為法院判斷行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為是否合法的依據(jù)。

“三定”規(guī)定雖然不是行政法規(guī)，但是對(duì)法院行政審判仍舊具有一定的意義。如果法院不承認(rèn)“三定”規(guī)定的法律效力，在實(shí)踐中，不少行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，尤其是在缺乏行政管理法律、法規(guī)明確授權(quán)的情形下，就很難通過行政訴訟予以合法性審查。例如，根據(jù)國(guó)務(wù)院1991年公布的《關(guān)于開展1991年稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查的通知》(即“三查通知”)，各地成立了“三查辦”?！叭檗k”是否具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格曾備受爭(zhēng)議。在“瀘縣糧食局服務(wù)部不服縣政府稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查辦公室處罰決定案”中，法院認(rèn)為，根據(jù)合法性審查原則，對(duì)“三查通知”這類政策性文件，盡管它們不是行政法規(guī)，但只要其內(nèi)容符合憲法和法律，而且不與行政法規(guī)相抵觸，人民法院就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其法律效力，并在審理案件時(shí)參照適用。(64)參見最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：《人民法院案例選》，人民法院出版社1995年版，第193-198頁。當(dāng)然，“三定”規(guī)定只是在缺乏法律、行政法規(guī)規(guī)定時(shí)判斷行政機(jī)關(guān)是否擁有某項(xiàng)行政職權(quán)或者行政行使是否合法的一種替代性手段。在法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)作出明確規(guī)定時(shí)，“三定”規(guī)定只能行政行為的補(bǔ)充依據(jù)，而不能是唯一依據(jù)或者獨(dú)立依據(jù)。

五、 結(jié) 語

“三定”規(guī)定的性質(zhì)界定是一個(gè)行政組織法上重要卻又復(fù)雜的問題。本文從行政組織法層面嘗試討論了“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)和法律效力。國(guó)務(wù)院各部門“三定”規(guī)定由黨的機(jī)構(gòu)編制權(quán)與國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)編制權(quán)疊加作用而產(chǎn)生，既具有黨規(guī)屬性，也具有國(guó)法屬性。從國(guó)法角度分析，“三定”規(guī)定本質(zhì)屬于國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置行為。它并不具備法的普遍適用性特征，而是一種有關(guān)事務(wù)管轄權(quán)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的“個(gè)別—具體”的組織規(guī)范。在每屆政府的期限內(nèi)，“三定”規(guī)定具有持續(xù)性的法律效力。基于機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的法律規(guī)則，“三定”規(guī)定既具有內(nèi)部效力，也具有一定的外部效力。在內(nèi)部效力方面，它可以作為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的依據(jù)，也作為行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)糾紛裁決的依據(jù)；在外部效力方面，它可以在行為法根據(jù)缺位的情況下為司法裁判所援用，成為判斷被訴行政行為的職權(quán)(責(zé))要件是否合法的依據(jù)。

在我國(guó)，行政組織法治化的呼聲由來已久。早在1997年，黨的十五大就提出要“深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化”。(65)中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編：《江澤民文選》(第二卷)，人民出版社2006年版，第30-31頁。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》也強(qiáng)調(diào)要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化……推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”。(66)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。2018年黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》又首次明確提出“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化”的任務(wù)和目標(biāo)，明確要求“完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度”，“嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)”。多年以來，學(xué)界對(duì)于我國(guó)行政組織法治化也曾提出過多種方案，其中多數(shù)觀點(diǎn)都呈現(xiàn)出一種非常強(qiáng)烈的法典化訴求。(67)參見姜明安、沈巋：《法治原則與公共行政組織——論加強(qiáng)和完善我國(guó)行政組織法的意義和途徑》，載《行政法學(xué)研究》1998年第4期；任進(jìn)：《我國(guó)行政組織立法的健全與完善》，載《法學(xué)家》1998年第6期；前引④,應(yīng)松年、薛剛凌文；孟鴻志主編：《中國(guó)行政組織法通論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第282-283頁；任進(jìn)：《行政組織法研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2010年版，第82-87頁；錢寧峰：《重新認(rèn)識(shí)我國(guó)行政組織立法模式》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期；王騫：《當(dāng)前我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法修改之基本路徑》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。但遺憾的是，我國(guó)行政組織立法的實(shí)踐進(jìn)程仍舊非常緩慢，不僅嚴(yán)重地影響到我國(guó)的行政法治和民主化進(jìn)程，(68)參見前引①，應(yīng)松年、薛剛凌書，第2頁。也逐漸與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。

30多年來，“三定”規(guī)定對(duì)規(guī)范國(guó)務(wù)院各部門職能履行和控制其組織規(guī)模發(fā)揮了重要作用，是我國(guó)行政組織法治化實(shí)踐中一項(xiàng)重要的制度性成果。在推進(jìn)行政組織法治化進(jìn)程中，有必要對(duì)“三定”規(guī)定這一制度存量予以充分研究和利用。不同的特定立法程序彰顯著立法者在不同的規(guī)范之間所作的理性選擇，并使這種選擇具有了更強(qiáng)的正當(dāng)性和約束力。(69)參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，商務(wù)印書館2014年版，第79頁。如何通過適當(dāng)?shù)拿裰鞒绦驒C(jī)制促使“三定”規(guī)定向部門組織立法轉(zhuǎn)化？這項(xiàng)課題可能還有待學(xué)界和實(shí)務(wù)界同仁進(jìn)一步挖掘。當(dāng)然，考慮到我國(guó)政治結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，“三定”規(guī)定的法定化問題，恐怕不僅需要注重行政組織法律主義和行政組織自律性規(guī)制的關(guān)系平衡，還必須注重全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院各自行政組織權(quán)運(yùn)作的憲法空間。