楊春福 繆聽(tīng)雨

以“立法”推動(dòng)黨的各項(xiàng)事業(yè)向前發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗的政治智慧，在治國(guó)理政方面發(fā)揮著重要作用。建黨百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在中華民族偉大復(fù)興的偉大征程中形成了思想意涵深邃、富有人民情懷的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,確立了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。在法治建設(shè)中，“立法是法治的基礎(chǔ)和前提，法治是國(guó)家建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容，是國(guó)家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)”。(1)許安標(biāo)：《新中國(guó)70年立法的成就與經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)人大》2019年第21期。新時(shí)代，全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略，就要以良法促善治。那么如何制定良好的法律？回顧中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的百年法治建設(shè)歷程，總結(jié)其寶貴經(jīng)驗(yàn)，從歷史中汲取立法智慧，做到守正創(chuàng)新，不斷豐富與完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，為實(shí)現(xiàn)人民美好生活和中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，這是當(dāng)下一個(gè)迫切的工作。

一、 新民主主義革命時(shí)期的立法(1921—1949年)

無(wú)論是古代抑或是近代舊民主主義革命時(shí)期的法制建設(shè)，始終以維護(hù)少數(shù)人的利益為目標(biāo)。然而，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就以歷史唯物主義為指導(dǎo)，以為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興為國(guó)家法制建設(shè)的價(jià)值旨?xì)w。在整個(gè)新民主主義革命時(shí)期，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始在局部執(zhí)政，法制建設(shè)成為穩(wěn)固政權(quán)的重要保障。這一時(shí)期黨的立法活動(dòng)可分為四個(gè)階段。

(一) 共產(chǎn)黨成立初期與第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的立法歷程(1921—1927年)

1921年中國(guó)共產(chǎn)黨的成立拉開(kāi)了中國(guó)新民主主義革命與法制建設(shè)的序幕。習(xí)近平總書(shū)記在建黨百年的重要講話(huà)中指出“中國(guó)產(chǎn)生了共產(chǎn)黨，這是開(kāi)天辟地的大事變”。(2)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月17日。黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》具有黨章性質(zhì)，起黨章作用，是黨的歷史上制定的第一部黨內(nèi)法規(guī)。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，組織機(jī)構(gòu)尚不健全，也沒(méi)有固定的政權(quán)實(shí)踐區(qū)域，缺乏相關(guān)的立法條件。隨著工人運(yùn)動(dòng)、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，部分地區(qū)與部門(mén)根據(jù)革命斗爭(zhēng)的需要開(kāi)始了立法活動(dòng)。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期的主要工作是領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期黨探索制定了勞動(dòng)保護(hù)法案和工會(huì)組織法，擬定了勞動(dòng)立法原則和勞動(dòng)立法大綱。相關(guān)法案最早可追溯到1922年第一次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)上通過(guò)的勞資關(guān)系規(guī)定，如8小時(shí)工作制等。1922年8月黨發(fā)起了勞動(dòng)立法運(yùn)動(dòng)，1925年以省港罷工委員會(huì)為執(zhí)行機(jī)關(guān)組成了臨時(shí)工人政府，制定了《省港罷工工人代表大會(huì)組織法》及其會(huì)議規(guī)則，這些法案對(duì)規(guī)范工人運(yùn)動(dòng)具有重要的推動(dòng)作用，也是黨領(lǐng)導(dǎo)工人立法的初步嘗試。

其次，農(nóng)民運(yùn)動(dòng)無(wú)疑也是黨成立之初的重要工作。這一時(shí)期黨探索了土地政策和組織原則，土地與農(nóng)民是緊密相連的，制定正確的土地法規(guī)是人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)可的關(guān)鍵因素，也是廣泛動(dòng)員群眾力量參與革命的核心因素。起初，中國(guó)共產(chǎn)黨尚未制定出完整的土地法規(guī)，但在多次代表大會(huì)的決議案中提出土地沒(méi)收與分配的政策與原則。在地方農(nóng)民運(yùn)動(dòng)中，黨領(lǐng)導(dǎo)制定了地方性的組織政策和規(guī)則，如《江西省第一次全省農(nóng)民代表大會(huì)組織法》和《全省農(nóng)民代表大會(huì)會(huì)議規(guī)則》等。諸如此類(lèi)的偉大嘗試，邁出了我國(guó)農(nóng)村土地運(yùn)動(dòng)法制化步伐。

最后，中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法、民事法、司法、組織法等領(lǐng)域的立法也取得重要突破。1922年7月，黨在《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)宣言》中就曾提出建立民主主義聯(lián)合戰(zhàn)線(xiàn)的憲法主張。在民事經(jīng)濟(jì)法律制度構(gòu)建中，1921年9月，浙江蕭山《衙前農(nóng)民協(xié)會(huì)章程》最早提出減輕地租的原則：“以收成及會(huì)員平均的消費(fèi)所剩余的作標(biāo)準(zhǔn)?！?3)張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》(第一輯)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第123-124頁(yè)。在司法制度上，湖南、湖北兩省在制定懲治土豪劣紳條例的同時(shí)分別制定了《湖南省審判土豪劣紳特別法庭組織條例》《湖北省審判土豪劣紳委員會(huì)暫行條例》。隨著革命的發(fā)展，1923年黨的第三次代表大會(huì)在決議案中提出“中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)組織法”。(4)參見(jiàn)中國(guó)人民大學(xué)中共黨史系資料室編：《中共黨史參考資料》(第二冊(cè))，中國(guó)人民大學(xué)中共黨史系資料室1979年版，第533-534頁(yè)。這是我黨最早的組織法，它對(duì)黨的組織構(gòu)架、工作職責(zé)及相關(guān)工作內(nèi)容作了初步規(guī)定。

總體而言，中國(guó)共產(chǎn)黨作為新生的革命型政黨，從一定意義上講，黨成立之日起就已經(jīng)確立了立法原則與方向，但是黨的組織架構(gòu)、政權(quán)運(yùn)行結(jié)構(gòu)等尚未成熟。因此，尚未具備具體法律的制定條件，法作為一種規(guī)范性約束，見(jiàn)諸各類(lèi)政治宣言、決議案之中。無(wú)論是中央制定的立法原則及法案，還是地方性的政策，都是黨在新民主主義革命初期法制建設(shè)的初步嘗試，也由此開(kāi)辟了我黨領(lǐng)導(dǎo)下的工人階級(jí)創(chuàng)設(shè)革命法律的先河。

(二) 第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中華蘇維埃共和國(guó)的立法歷程(1928—1937年)

第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，隨著革命根據(jù)地的開(kāi)拓與建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)啟了立法之路，主要成就是制定了實(shí)質(zhì)性憲法。1931年11月，黨在江西瑞金召開(kāi)了第一次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)，通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》，這是革命根據(jù)地的第一個(gè)憲法性文件，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的第一部主張由工農(nóng)當(dāng)家作主、保障工農(nóng)民主制度的根本大法，屬于中國(guó)共產(chǎn)黨制憲史上的創(chuàng)舉。它雖然還不是一部完整的憲法，但它具有的新民主主義性質(zhì)及基本內(nèi)容，使其成為1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和1954年《中華人民共和國(guó)憲法》的雛形。此外，黨還制定了其他相關(guān)憲法性文件，這些初步形成的憲法性文件及地方政綱已經(jīng)具備憲法和施政綱領(lǐng)的特點(diǎn)，它們把革命成果用根本大法的形式予以確認(rèn)，同時(shí)指出今后的奮斗目標(biāo)和施政方針，極大地調(diào)動(dòng)了蘇區(qū)人民的革命積極性。

在黨的局部執(zhí)政過(guò)程中，中央組織結(jié)構(gòu)逐步完善，工作分配、功能設(shè)置逐步合理。此階段，黨制定了《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》。該法規(guī)定：全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)是中華蘇維埃共和國(guó)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)，中央執(zhí)行委員會(huì)是全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)閉幕期間的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)蘇維埃代表負(fù)責(zé)。此后又增設(shè)了中央執(zhí)行委員會(huì)主席團(tuán)與人民委員會(huì)，在中央執(zhí)行委員會(huì)之下又設(shè)有審計(jì)委員會(huì)，獨(dú)立行使國(guó)家審計(jì)權(quán)力，這是黨在政權(quán)組織體制上的重大創(chuàng)舉。此外，隨著革命根據(jù)地各項(xiàng)工作逐漸走上正軌，黨越來(lái)越重視在根據(jù)地制定各項(xiàng)法律，如《中華蘇維埃共和國(guó)選舉細(xì)則》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》《中華蘇維埃共和國(guó)婚姻條例》《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》等。

在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始通過(guò)制定法律體現(xiàn)自身的主張，黨的法制建設(shè)基本圍繞政權(quán)組織合法性展開(kāi)，雖然有些規(guī)定在某種程度上形式大于內(nèi)容，但體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法及法制的渴望。這些法律充分調(diào)動(dòng)了人民群眾的斗爭(zhēng)積極性，廣泛凝聚了人民群眾的斗爭(zhēng)力量?？傮w來(lái)看，在革命形勢(shì)的推動(dòng)下，由政權(quán)建設(shè)深入到社會(huì)管理、由法制權(quán)威的塑造深入到法制行為的培養(yǎng)，從而在更大范圍內(nèi)維護(hù)紅色政權(quán)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、政治、文化秩序的正常運(yùn)行。

(三) 全面抗戰(zhàn)時(shí)期抗日民主政權(quán)的立法歷程(1937—1945年)

“七七事變”后，民族矛盾上升為主要矛盾，隨之而來(lái)的國(guó)共合作也進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。1937年9月中共中央將中華蘇維埃臨時(shí)中央政府西北辦事處改組為陜甘寧邊區(qū)政府，按照國(guó)共合作的相關(guān)協(xié)議，組建新的政權(quán)組織。全面抗戰(zhàn)時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)的立法活動(dòng)是抗日民主政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是鞏固邊區(qū)政權(quán)，開(kāi)展以土地政策為核心的政策法規(guī)調(diào)整工作。首先，黨基于合作協(xié)議、廣泛團(tuán)結(jié)抗日民主力量適當(dāng)調(diào)整政策。例如，1936年6月，中共中央頒布抗日救國(guó)初步政治綱領(lǐng)，統(tǒng)領(lǐng)我黨在全面抗戰(zhàn)初期的基本工作；1936年7月，中央頒布關(guān)于土地政策的指示，并強(qiáng)調(diào)“一切抗日軍人及獻(xiàn)身于抗日事業(yè)者的土地，不在沒(méi)收之列”。(5)中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(第十三冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第205頁(yè)。根據(jù)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，黨制定了《減租減息條例》，原則上實(shí)行“二五減租”，從而充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的抗日和生產(chǎn)積極性。其次，黨制定了新的勞動(dòng)政策，適當(dāng)修改婚姻法，制定懲治漢奸條例，制定選舉法、政權(quán)組織法和法院組織條例。這些法律與條例的制定既有效地鞏固了邊區(qū)政權(quán)，也是對(duì)全黨和邊區(qū)干部群眾樹(shù)立抗日民主法制觀念的法制教育。

二是開(kāi)展立法活動(dòng)，初步形成了以《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》為核心的法律體系。我黨從戰(zhàn)局的全局性出發(fā)，為充分調(diào)動(dòng)各階級(jí)的抗日積極性，高度發(fā)揚(yáng)民主，積極健全法制。首先，各個(gè)抗日民主政權(quán)從邊區(qū)、縣區(qū)、鄉(xiāng)(村)先后建立了由人民選舉的人民代表機(jī)關(guān)參議會(huì)。邊區(qū)參議會(huì)受人民委托，根據(jù)黨中央的政策和各個(gè)根據(jù)地的施政方針，積極開(kāi)展立法活動(dòng)。(6)民事經(jīng)濟(jì)方面的立法活動(dòng)，如減租減息、交租交息運(yùn)動(dòng)相關(guān)立法和勞動(dòng)立法；刑事方面的立法活動(dòng)，如懲治漢奸運(yùn)動(dòng)相關(guān)立法等。其次，陜甘寧邊區(qū)初步形成了以具有憲法性質(zhì)的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》為核心的法律體系，(7)如具有憲法性質(zhì)的綱領(lǐng)文件《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，刑事方面的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期懲治漢奸條例》，民事經(jīng)濟(jì)方面的《減租減息條例》《晉冀魯豫邊區(qū)勞工保護(hù)暫行條例》。此外，還轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)民政府相關(guān)條例，如《修正懲治漢奸條例》《懲治盜匪暫行辦法》《禁煙治罪暫行條例》《禁毒治罪暫行條例》等，還制定了《各級(jí)政府的組織條例》《參議會(huì)會(huì)議議程》等。施政綱領(lǐng)不僅規(guī)定了團(tuán)結(jié)進(jìn)步、抗日救國(guó)的總方針，而且規(guī)定了抗日民主專(zhuān)政的政權(quán)性質(zhì)以及在政權(quán)機(jī)關(guān)人員分配上實(shí)行的“三三制”政策，從而為我黨實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商制度積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。此外，這一階段的立法還涉及人權(quán)、選舉、司法和廉政制度，涉及生產(chǎn)、商業(yè)、勞資、教育、衛(wèi)生、文化和民族、華僑等問(wèn)題的規(guī)定，這些規(guī)定比較全面系統(tǒng)地反映了根據(jù)地新民主主義社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等關(guān)系。

三是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，基于黨的建設(shè)和長(zhǎng)期執(zhí)政的角度推進(jìn)立法工作。這一階段，經(jīng)過(guò)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，全黨學(xué)習(xí)馬列主義，總結(jié)政權(quán)與法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始從黨的建設(shè)和長(zhǎng)期執(zhí)政的角度開(kāi)展立法活動(dòng)。鑒于深刻認(rèn)識(shí)到民主與法制的重要與可貴，我黨在多年局部執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開(kāi)始從黨的建設(shè)、長(zhǎng)期執(zhí)政的角度立法，例如，1943年邊區(qū)政府制定了《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則》和《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》，規(guī)范公務(wù)人員的行為，強(qiáng)化公仆意識(shí)，使廉政建設(shè)法制化。部分地區(qū)還積極制定保障人權(quán)的法律草案，如《山東省人權(quán)保障條例》《渤海區(qū)人權(quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》《冀魯豫邊區(qū)人民權(quán)利暫行條例》《晉西北保障人權(quán)條例》等，這些人權(quán)立法大大提高了抗日根據(jù)地的人權(quán)保障水平，有利于鞏固我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

(四) 第三次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解放區(qū)民主政府的立法歷程(1946—1949年)

首先，第三次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的立法活動(dòng)體現(xiàn)在1946年制定的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，用根本法的形式肯定法制建設(shè)的成果，確立人民代表會(huì)議制度，規(guī)定人民廣泛的民主權(quán)利，實(shí)行民族區(qū)域自治，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)等，從而大大鼓舞了人心，樹(shù)立了法制建設(shè)的榜樣。這既是抗戰(zhàn)勝利后邊區(qū)政府的施政綱領(lǐng)，也為起草邊區(qū)憲法確定了指導(dǎo)方針。

其次，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的變化，黨的許多政策、法令都在發(fā)生根本性變革，其中以土地政策最為明顯。1946年5月，黨發(fā)出《關(guān)于清算減租及土地問(wèn)題的指示》(“五四指示”)，實(shí)行從削弱封建地主土地關(guān)系政策轉(zhuǎn)變?yōu)橄麥绶饨ǖ刂魍恋仃P(guān)系政策。1947年制定的《中國(guó)土地法大綱》正式宣布實(shí)行“廢除封建性及半封建性剝削土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”。(8)韓延龍、常兆儒編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》(第四卷)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1981年版，第423頁(yè)。此外，中央與各地還依據(jù)形勢(shì)變化制定了許多新法律，如《蘇皖邊區(qū)危害解放區(qū)緊急治罪暫行條例》《華北區(qū)商標(biāo)注冊(cè)辦法》《哈爾濱市不動(dòng)產(chǎn)登記辦法》等。這些法律對(duì)發(fā)動(dòng)群眾支援解放戰(zhàn)爭(zhēng)有重要意義，為新中國(guó)成立后的許多工作提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也為后來(lái)的立法工作提供了范本。

最后，共產(chǎn)黨不僅注重自身法制建設(shè)，還大力反對(duì)國(guó)民黨反動(dòng)的法律制度。例如，1949年1月，毛澤東針對(duì)蔣介石求和申明中保留偽憲法偽法統(tǒng)的特別要求發(fā)表了《關(guān)于時(shí)局的申明》，提出“廢除偽憲法”；(9)中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(第二十六冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第41頁(yè)。同年2月22日，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國(guó)民黨六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》；隨后華北人民政府根據(jù)中央指示又發(fā)布《廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)及一切反動(dòng)法律的訓(xùn)令》，這些指示都強(qiáng)調(diào)廢除國(guó)民黨的中樞法律，而且要“徹底地”“全部地”廢除國(guó)民黨的“一切”反動(dòng)法律，命令“各級(jí)人民政府的司法審判，不得再援引其條文”。(10)韓延龍、常兆儒編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》(第一卷)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1981年版，第88頁(yè)。

黨在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的民主法制建設(shè)充分借鑒、吸收了先前探索的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，體現(xiàn)了黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨與人民追求徹底解放的自由意志。隨著革命從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，黨的局部執(zhí)政與法制建設(shè)成為新中國(guó)穩(wěn)固新政權(quán)、推動(dòng)法治建設(shè)的重要準(zhǔn)備。

二、 社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的立法(1949—1976年)

新民主主義革命的勝利為中國(guó)真正實(shí)現(xiàn)民主、走向法制奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。在新的社會(huì)條件下，廢除國(guó)民黨舊法統(tǒng)、創(chuàng)設(shè)全新的國(guó)家制度和人民的新法律，保障人民當(dāng)家作主成為新生人民民主政權(quán)的重要工作。這一階段，我國(guó)經(jīng)歷了從新民主主義國(guó)家向社會(huì)主義國(guó)家的轉(zhuǎn)變，新中國(guó)的立法活動(dòng)既取得了許多重大成果，也遭遇了嚴(yán)重挫折，這一時(shí)期的法制建設(shè)可以分為兩個(gè)階段。

(一) 社會(huì)主義法制初創(chuàng)階段(1949—1957年)

制定建國(guó)綱領(lǐng)、確立立法方針是社會(huì)主義法制初設(shè)時(shí)期的兩項(xiàng)重要工作。新中國(guó)成立前夕，就革命勝利后將要建立什么樣的國(guó)家，如何把革命勝利的成果用法律形式固定下來(lái)，并且規(guī)定新中國(guó)成立后的大政方針等問(wèn)題，迫切需要制定—部具有根本法性質(zhì)的文件。在這樣的要求下，黨聯(lián)合各民主黨派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族及國(guó)外華僑等方面共同協(xié)商討論制定了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。從本質(zhì)上講，該綱領(lǐng)是建國(guó)綱領(lǐng)，起到了臨時(shí)憲法的作用。在《共同綱領(lǐng)》統(tǒng)籌下，黨在面對(duì)帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義的殘余時(shí)采取了“應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)前的中心任務(wù)和人民急需解決的問(wèn)題，根據(jù)可能與必要，把成熟的經(jīng)驗(yàn)定型化，由通報(bào)典型經(jīng)驗(yàn)并綜合各地經(jīng)驗(yàn)逐漸形成制度和法律條文，逐步地由簡(jiǎn)而繁，由通則而細(xì)則，由單行法規(guī)而形成整套的刑法、民法”的立法方針。(11)參見(jiàn)彭真同志1951年5月11日在政務(wù)院會(huì)上的工作報(bào)告《關(guān)于政法工作的情況和目前任務(wù)》。

首先，黨按照既定的立法方針制定了一些保護(hù)人民的法律法規(guī)。例如，為解放婦女、廢除封建婚姻制度制定了《中華人民共和國(guó)婚姻法》，這是新中國(guó)成立后頒布的第一部基本法律，“不僅將使中國(guó)男女群眾(尤其是婦女群眾)從幾千年野蠻落后的舊婚姻制度下解放出來(lái)，而且可以建立新的婚姻制度、新的家庭關(guān)系、新的社會(huì)生活和新的社會(huì)道德，以促進(jìn)新民主主義中國(guó)的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的發(fā)展”。(12)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集》(第三冊(cè))，人民出版社2013年版，第3頁(yè)。為肅清封建殘余、解放廣大貧下中農(nóng)制定了土地改革法，廢除封建土地制度；為肅清反革命殘余、鞏固人民民主政權(quán)制定了懲治反革命條例；為反對(duì)腐敗、保持國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員的廉潔制定了懲治貪污條例。這些法律法令對(duì)于建立和鞏固新民主主義社會(huì)制度、保護(hù)革命成果、維護(hù)社會(huì)秩序、保障各種社會(huì)民主改革運(yùn)動(dòng)的勝利，起到了十分重要的作用。

其次，黨領(lǐng)導(dǎo)人民在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上制定了新中國(guó)的第一部憲法。1954年1月9日，憲法起草工作正式開(kāi)始，后數(shù)易其稿，于該年9月20日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“五四憲法”)，這是共和國(guó)歷史上的第一部社會(huì)主義類(lèi)型的憲法，所確立的國(guó)家制度和人民民主、社會(huì)主義等重要原則在新中國(guó)憲法史上閃耀著真理的光輝。“五四憲法”是治國(guó)安邦的總章程，是保證國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的法律基礎(chǔ)，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民建設(shè)社會(huì)主義的憲法保證。此外，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議還通過(guò)了全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法，初步創(chuàng)立了社會(huì)主義法律制度，為新中國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

最后，黨確立了“有法可依，有法必依”的八字方針。1956年中共八大召開(kāi)，會(huì)上，董必武提出“黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是加強(qiáng)人民民主法制的中心環(huán)節(jié)”，要做到“有法可依，有法必依”。(13)參見(jiàn)《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第352頁(yè)。在“有法可依，有法必依”的方針指引下，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到完備的法制是保護(hù)勞動(dòng)人民利益和民主權(quán)利、鞏固人民民主專(zhuān)政、保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行的不可缺少的工具。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1954年到1957年反右派斗爭(zhēng)之前，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院制定的法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部委制定的較重要的法規(guī)性文件共計(jì)731件。同時(shí)，刑法、刑事訴訟法的起草工作以及民法起草的準(zhǔn)備工作也開(kāi)始了。我國(guó)系統(tǒng)的法制建設(shè)工作有了一個(gè)新的開(kāi)端。

此外，這一階段中國(guó)共產(chǎn)黨還充分意識(shí)到法制建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)力之間的內(nèi)在聯(lián)系，并提出“要逐步實(shí)行比較完備的人民民主的法制，來(lái)保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展”。(14)彭真同志1953年9月16日在中央人民政府委員會(huì)上的工作報(bào)告《政法工作的主要任務(wù)》。強(qiáng)調(diào)“有法可依，有法必依”不僅是立法，而且要依法，尤其要“加強(qiáng)全體國(guó)家工作人員和全體人民的守法教育，加強(qiáng)立法工作和司法工作”。(15)前引，彭真文。但是，這一時(shí)期的法制建設(shè)尚處于初創(chuàng)階段，還存在相當(dāng)大的局限性，還沒(méi)有解決民主的法律化和制度化問(wèn)題。例如，從法律的內(nèi)容上看，法律還帶有從新民主主義革命向社會(huì)主義革命轉(zhuǎn)變的過(guò)渡性質(zhì)，法律的調(diào)整范圍不夠全面；從形式上看，法律也不夠規(guī)范。而且，許多重要的法律尚沒(méi)有出臺(tái)，如刑法、民法、訴訟法等國(guó)家所必需的法律在當(dāng)時(shí)尚未制定，社會(huì)生活的許多方面是靠黨的政策加以調(diào)整。盡管如此，總的看來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人比較重視法制建設(shè)，在當(dāng)時(shí)面臨的一些重大和急迫的問(wèn)題上，注意用法律的方式予以解決，開(kāi)啟了新中國(guó)法制建設(shè)之路。

(二) 社會(huì)主義法制嚴(yán)重受挫階段(1957—1976年)

1957年，我國(guó)開(kāi)展了一場(chǎng)全國(guó)規(guī)模的反右派運(yùn)動(dòng)。這次運(yùn)動(dòng)對(duì)于反擊右派分子的進(jìn)攻，在黨內(nèi)和全國(guó)人民中間進(jìn)行堅(jiān)持社會(huì)主義道路的教育，是完全必要的。但是，由于當(dāng)時(shí)黨對(duì)階級(jí)斗爭(zhēng)和右派進(jìn)攻的形勢(shì)作了過(guò)分嚴(yán)重的估計(jì)，反右派斗爭(zhēng)被嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化，進(jìn)而導(dǎo)致的重要影響是，毛澤東在1957年10月召開(kāi)的中共八屆三中全會(huì)上改變了八大一次會(huì)議關(guān)于我國(guó)社會(huì)主要矛盾的判斷，重新提出無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)、社會(huì)主義道路和資本主義道路的矛盾是我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。

在“左”的指導(dǎo)思想影響下，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法及法制建設(shè)的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化甚至輕視，從而影響了我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程。從1957年到1966年，立法工作沒(méi)有大的進(jìn)展，全國(guó)人大及其常委會(huì)僅通過(guò)了1件法律和11件條例，許多重大事項(xiàng)的法律法規(guī)主要采取中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，或分別以中共中央、國(guó)務(wù)院文件的形式制定。刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法的起草工作被擱淺。隨后，“文化大革命”爆發(fā)，導(dǎo)致我國(guó)本來(lái)就很薄弱的法制建設(shè)遭到了全面破壞和摧殘。從1966年5月“文化大革命”爆發(fā)到1975年1月第四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)，長(zhǎng)達(dá)8年多的時(shí)間里，第三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)沒(méi)有舉行過(guò)一次會(huì)議，地方各級(jí)人大也幾乎被“徹底砸爛”，各項(xiàng)法律幾乎被破壞無(wú)遺，執(zhí)法機(jī)關(guān)被當(dāng)作“舊政府”機(jī)構(gòu)而被砸爛。(16)參見(jiàn)李玉榮：《新中國(guó)法制建設(shè)的歷程及其基本經(jīng)驗(yàn)》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2001年第2期。

這一階段，黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法工作基本處于癱瘓狀態(tài)，法制建設(shè)嚴(yán)重受挫。但是，“文化大革命”對(duì)法律的破壞及其造成的慘痛教訓(xùn)也使得黨認(rèn)識(shí)到具有權(quán)威性的法律規(guī)范和穩(wěn)定性的法制環(huán)境對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)至關(guān)重要。

三、 改革開(kāi)放新時(shí)期的立法(1978— 2012年)

鑒于1957年以來(lái)法制破壞的慘痛教訓(xùn)，黨中央認(rèn)識(shí)到“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。(17)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上卷)，人民出版社1982年版，第11頁(yè)。這是從“人治”走向“法治”的宣言，是改革開(kāi)放新時(shí)期法治建設(shè)的基本理念，也是“依法治國(guó)”基本方略的理論基礎(chǔ)。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展與中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的開(kāi)拓，我國(guó)法制建設(shè)逐漸進(jìn)入繁榮期，憲法修訂以及刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法、《民法通則》、行政訴訟法等一批基本法律出臺(tái)?？傮w而言，這段時(shí)期法治建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)明顯階段。

(一) 初步形成以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系(1978—1987年)

“文化大革命”結(jié)束后，中國(guó)共產(chǎn)黨全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并在黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)中作出重大決斷：“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)?！?18)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第4頁(yè)。1982年12月，全國(guó)人大常委會(huì)提出立法要從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，按照社會(huì)主義法制原則，逐步建立有中國(guó)特色的獨(dú)立的法律體系，并最終在黨的十三大報(bào)告中宣告，“以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系初步形成”。(19)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上卷)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第6頁(yè)。這一時(shí)期的任務(wù)主要是為重建社會(huì)秩序和推進(jìn)改革開(kāi)放提供法律支持。因此，擴(kuò)大社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制成為必然選擇，從而開(kāi)啟改革開(kāi)放新時(shí)期法制建設(shè)的新征程。

首先，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)取得重大突破。1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議一天之內(nèi)通過(guò)了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法和中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等七部重要的法律，在中國(guó)法制史上留下“一日七法”的美談，創(chuàng)下了新中國(guó)成立以來(lái)全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)法律最多的紀(jì)錄，也結(jié)束了新中國(guó)長(zhǎng)期沒(méi)有刑法的歷史。特別強(qiáng)調(diào)的是，刑法和刑事訴訟法的制定，對(duì)懲罰犯罪，維護(hù)國(guó)家和人民利益有重大作用，更從保障公民權(quán)利的角度，結(jié)束了“文化大革命”亂抓亂捕、無(wú)法無(wú)天的混亂局面。中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法成為我國(guó)向世界打開(kāi)國(guó)門(mén)、對(duì)外開(kāi)放的第一份法律宣告書(shū)?？梢哉f(shuō)，五屆全國(guó)人大的立法為新時(shí)期法制建設(shè)拉開(kāi)了序幕。此后，中國(guó)逐步進(jìn)入立法快車(chē)道。

其次，憲法的修正與完善取得重大成就。以1982年憲法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“八二憲法”)為核心，《民法通則》、民事訴訟法等重要法律相繼頒布，初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的法律化、制度化。其中，憲法是法治的基礎(chǔ)，是法治精神的集中體現(xiàn)，法治首先表現(xiàn)為憲治，一國(guó)憲法的立法質(zhì)量與該國(guó)法治狀況有著直接的因果關(guān)系。在我國(guó)憲法史上，“八二憲法”被公認(rèn)是最好的一部憲法，它不僅繼承了“五四憲法”的基本原則，而且為了適應(yīng)新時(shí)期的需要，在加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)方面有許多重要改革和發(fā)展。它是新中國(guó)法制史上的重要里程碑，為新時(shí)期法制建設(shè)奠定了根本法基礎(chǔ)?！鞍硕椃ā鳖C布實(shí)施后，歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修改。這充分體現(xiàn)了憲法的時(shí)代特征和中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)秀品質(zhì)，既為我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供了有力的憲法保障，也為我國(guó)的法治建設(shè)明確了目標(biāo)和基本框架。(20)參見(jiàn)李伯超：《82憲法與中國(guó)的法治建設(shè)》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2003年第1期。

(二) 以服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建與發(fā)展為立法指向(1987—1997年)

經(jīng)濟(jì)體制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)拓，對(duì)社會(huì)主義法制建設(shè)提出了全新的要求，1987年10月，黨的十三大報(bào)告明確提出，“在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上……政府的責(zé)任是按照法規(guī)政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督”。(21)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第33頁(yè)。這就意味著，“經(jīng)濟(jì)體制的改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)準(zhǔn)則需要用法律形式固定下來(lái)”。(22)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中卷)，人民出版社1986年版，第575頁(yè)。

1988年憲法修正案增加規(guī)定：“國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”(23)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第183頁(yè)。1992年10月，黨的十四大報(bào)告進(jìn)一步將“加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制訂和完善保障改革開(kāi)放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)”提升到“這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求”的高度。(24)參見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上卷)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第25頁(yè)。1995年9月，黨的十四屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持改革開(kāi)放和法制建設(shè)的統(tǒng)一，做到改革決策、發(fā)展決策與立法決策緊密結(jié)合，并把經(jīng)濟(jì)立法放在重要位置，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。(25)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中卷)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第485頁(yè)。

1998年3月九屆人大一次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)宣布，至八屆全國(guó)人大任期屆滿(mǎn)，已“初步構(gòu)成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展提供了重要的法制條件”。(26)參見(jiàn)陳頤：《新中國(guó)成立70年來(lái)法治建設(shè)歷程》，載《人民論壇》2019年第27期。2001年加入世貿(mào)組織以來(lái)，我國(guó)全面遵守和執(zhí)行世貿(mào)組織規(guī)則，完善基于規(guī)則的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，構(gòu)建符合多邊貿(mào)易規(guī)則的法律體系，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系進(jìn)一步得以健全。

(三) “依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的立法新階段(1997— 2012年)

1996年3月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)四次會(huì)議制定的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，第一次以具有國(guó)家法律效力的文件形式提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”。(27)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第824頁(yè)。1997年9月，黨的十五大報(bào)告進(jìn)一步把“依法治國(guó)”確立為執(zhí)政黨和人民治理國(guó)家的基本方略，把“建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”改為“建設(shè)社會(huì)主義民主法治國(guó)家”，(28)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上卷)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第26頁(yè)。并將其作為社會(huì)主義政治發(fā)展的目標(biāo)。同時(shí)精辟地指出，“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障”。(29)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第26-27頁(yè)。這是黨首次將依法治國(guó)作為治國(guó)理政的基本方略，它的提出加速了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建。

1999年修改憲法時(shí)，把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”載入憲法總綱，并將憲法第5條增加一款，作為第1款，規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，(30)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第711頁(yè)。從而開(kāi)始了從“人治”到“法治”的歷史性跨越，促進(jìn)了黨執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變，為我國(guó)法治事業(yè)的發(fā)展和完善指明了方向、提供了動(dòng)力，使依法治國(guó)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家成為國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的重要目標(biāo)。這標(biāo)志著我國(guó)邁向了社會(huì)主義法治建設(shè)新階段。

2002年黨的十六大進(jìn)一步把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”上升到政治文明的范疇。2007年黨的十七大號(hào)召“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，尤其是要樹(shù)立社會(huì)主義法治理念。這是黨中央從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全局出發(fā)，堅(jiān)持以馬克思主義法學(xué)理論為指導(dǎo)，在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒世界法治文明成果的基礎(chǔ)上作出的一項(xiàng)重大決策。

這一時(shí)期的法治建設(shè)成果體現(xiàn)為形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。2011年3月10日，在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)莊嚴(yán)宣布：一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，包括1部憲法、236部法律、690多件行政法規(guī)、8500多件地方性法規(guī)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面均實(shí)現(xiàn)有法可依。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，是我國(guó)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家歷史進(jìn)程的重要里程碑，也是世界現(xiàn)代法制史上最具標(biāo)志性的事件，其意義重大而深遠(yuǎn)，其影響廣泛而深刻。(31)參見(jiàn)張文顯：《中國(guó)法治40年：歷程、軌跡和經(jīng)驗(yàn)》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。

這一階段，黨以巨大的政治勇氣撥亂反正，重樹(shù)憲法的權(quán)威，確立“依法治國(guó)”的基本方略，建立了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。在改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程中，法治建設(shè)不僅有力保障了經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展，也有效地規(guī)范了社會(huì)秩序，是構(gòu)建和諧社會(huì)的有力保障。

四、 新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)時(shí)期的立法

以黨的十八大為歷史節(jié)點(diǎn)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。從“法制”到“法治”，從“依法治國(guó)”到“全面推進(jìn)依法治國(guó)”再到“全面依法治國(guó)”，法治的時(shí)代命題不斷嬗變發(fā)展，表明中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)的思路更加清晰、越發(fā)精準(zhǔn)。與此同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞黨和國(guó)家的中心工作以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的工作重點(diǎn)，開(kāi)創(chuàng)性地開(kāi)展立法工作，取得了一批新的重要立法成果?？傮w而言，“通過(guò)憲法修正案，制定民法典、外商投資法、國(guó)家安全法、監(jiān)察法等法律，修改立法法、國(guó)防法、環(huán)境保護(hù)法等法律，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，加快完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。(32)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月17日。

第一，在全面依法治國(guó)的實(shí)踐中，黨中央明確提出堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)。2014年11月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)以立法的形式將12月4日設(shè)立為國(guó)家憲法日。2015年7月，又明確規(guī)定國(guó)家工作人員就職時(shí)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓，莊嚴(yán)承諾忠于憲法、忠于祖國(guó)、忠于人民。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策，特別是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想載入國(guó)家根本法，將黨的意志上升為國(guó)家意志。這是“八二憲法”實(shí)施以來(lái)，最高立法機(jī)關(guān)第五次對(duì)國(guó)家根本法的修改。從黨中央提出建議，到十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定將憲法修正案草案提請(qǐng)本次大會(huì)審議，再到大會(huì)期間多次審議、補(bǔ)充完善、投票表決，這段法治建設(shè)歷程是依法治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐，體現(xiàn)出黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，展現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的巨大優(yōu)勢(shì)。

第二，出臺(tái)民法典，這是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果。2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了民法典，自2021年1月1日起施行。這是新中國(guó)法治建設(shè)的歷史性一刻。一部具有中國(guó)特色、體現(xiàn)時(shí)代精神、反映人民意愿、保障民事權(quán)利、維護(hù)社會(huì)公平正義的民法典就此誕生，中國(guó)正式邁入“民法典時(shí)代”，民法典成為中國(guó)法制史上的一座豐碑，民法典的頒布實(shí)施是新時(shí)代中國(guó)法治建設(shè)的里程碑。這是新中國(guó)第一部以法典命名的法律、截至目前體量最為龐大的法律，在法律體系中居于基礎(chǔ)性地位，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，被譽(yù)為社會(huì)生活的百科全書(shū)，是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果，體現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色，對(duì)推進(jìn)我國(guó)法治事業(yè)發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的影響。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“民法典在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、依法維護(hù)人民權(quán)益、推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重大意義。”(33)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第278-279頁(yè)。

第三，完善法律體系、提高立法質(zhì)量，以良法促善治是全面依法治國(guó)的重要理念。法律被遵守、法治被信仰，前提是法律真正凝聚共識(shí)、體現(xiàn)民意。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，夯實(shí)立法這一全面依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)。全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持立法先行，緊緊抓住事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大立法項(xiàng)目，緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，一批重要法律相繼出臺(tái)，為法治中國(guó)打造國(guó)之重器，為善治奠定良法根基。例如，全面修改環(huán)境保護(hù)法，鐵腕治污；及時(shí)修訂食品安全法，建立最嚴(yán)格的、覆蓋全過(guò)程的食品安全監(jiān)管制度；出臺(tái)疫苗管理法，修訂藥品管理法，保障人民群眾的健康；及時(shí)修改大氣污染防治法、民辦教育促進(jìn)法、紅十字會(huì)法、預(yù)算法、企業(yè)所得稅法、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、教育法；出臺(tái)反家庭暴力法、公共文化服務(wù)保障法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法等；2021年為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興又首次制定了鄉(xiāng)村振興法。(34)參見(jiàn)朱寧寧：《以良法促進(jìn)發(fā)展保障善治》，載《法治日?qǐng)?bào)》2020年11月13日。

新時(shí)代以來(lái)，“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不斷健全，法治中國(guó)建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐，法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用進(jìn)一步發(fā)揮，黨運(yùn)用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家的能力顯著增強(qiáng)”。(35)前引，《人民日?qǐng)?bào)》文。這一時(shí)期，立法更加系統(tǒng)化、完備化，從追求立法數(shù)量向追求立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從國(guó)內(nèi)視野向著國(guó)際化方向發(fā)展。注重從立法的角度出發(fā)來(lái)開(kāi)展法治建設(shè)工作，通過(guò)立法來(lái)優(yōu)化國(guó)家治理，不斷提高治國(guó)理政規(guī)范化、秩序化、科學(xué)化，社會(huì)治理能力現(xiàn)代化成效凸顯。立法適應(yīng)能力大幅度提高，以立法為前提的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)更加完善，為新時(shí)代的各項(xiàng)事業(yè)保駕護(hù)航。

五、 百年立法歷程的寶貴經(jīng)驗(yàn)

總體來(lái)看，黨領(lǐng)導(dǎo)的立法活動(dòng)經(jīng)歷了波瀾壯闊的百年征程，取得了許多重大成就，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，其間雖然經(jīng)歷過(guò)挫折，但是成就是主要的。以史為鑒、開(kāi)創(chuàng)未來(lái)，學(xué)習(xí)黨的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們?nèi)嫔罨婪ㄖ螄?guó)，推進(jìn)“科學(xué)立法、民主立法、依法立法、以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”(36)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第三卷)，外文出版社2020年版，第30頁(yè)。具有重要的借鑒意義。

(一) 堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大報(bào)告提出，“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”。(37)前引，習(xí)近平書(shū)，第18頁(yè)。立法作為全面依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的首要環(huán)節(jié)，“堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)立法發(fā)展的一條基本經(jīng)驗(yàn)”。(38)封麗霞：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史進(jìn)程與基本經(jīng)驗(yàn)——十八大以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度創(chuàng)新》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第3期。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證，這一重大論斷是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)法治建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)的高度概括，是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治本質(zhì)的深刻揭示。

實(shí)踐證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家事業(yè)不斷發(fā)展、全面依法治國(guó)實(shí)踐取得重大進(jìn)展的“定海神針”。我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)之所以能夠發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，全面依法治國(guó)實(shí)踐之所以能夠取得重大進(jìn)展，根本原因就在于堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。我們必須牢記，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國(guó)家的法治的最大區(qū)別。離開(kāi)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、社會(huì)主義法治國(guó)家就建不起來(lái)。我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國(guó)，是進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位、改善黨的執(zhí)政方式、提高黨的執(zhí)政能力，保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。我們治國(guó)理政的根本，就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度?！懊鞔_了這個(gè)根本問(wèn)題，我們就能有效抵御‘西方憲政’‘三權(quán)分立’‘司法獨(dú)立’‘多黨政治’等錯(cuò)誤思潮，保證全面依法治國(guó)始終沿著正確的方向前進(jìn)?！?39)中共中央宣傳部編：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第184頁(yè)。

(二) 堅(jiān)持以人民為中心的立法初心

“全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過(guò)程?！?40)前引，《人民日?qǐng)?bào)》文?！奥鋵?shí)到各領(lǐng)域全過(guò)程”要保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。人民主體地位彰顯于法治建設(shè)全過(guò)程。“落實(shí)到各領(lǐng)域全過(guò)程”要堅(jiān)持人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉。推進(jìn)全面依法治國(guó)，要恪守以民為本、法治為民的理念，積極回應(yīng)、不斷滿(mǎn)足人民群眾的新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，把依法保障人民權(quán)益落實(shí)到全面依法治國(guó)的全過(guò)程各領(lǐng)域。

此外，“落實(shí)到各領(lǐng)域全過(guò)程”還要用好人民代表大會(huì)制度，發(fā)揮國(guó)家根本政治制度優(yōu)勢(shì)?！巴七M(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！?41)前引，習(xí)近平書(shū)，第114頁(yè)。人民代表大會(huì)制度是以人民為中心的立法理念實(shí)現(xiàn)的核心制度載體，通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，廣泛聽(tīng)取民意，將人民的意志上升為國(guó)家法律，以法律的形式實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主和確保人民當(dāng)家作主。

(三) 堅(jiān)持馬克思主義中國(guó)化“兩個(gè)結(jié)合”的立法方法論

“堅(jiān)持把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合”，(42)前引，《人民日?qǐng)?bào)》文。這是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于如何正確認(rèn)識(shí)與踐行馬克思主義中國(guó)化的重大論述，也是中國(guó)共產(chǎn)黨百年立法方法論的凝練。制定法律，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)馬克思主義中國(guó)化“兩個(gè)結(jié)合”的生動(dòng)詮釋。

一方面，習(xí)近平總書(shū)記指出，“走什么樣的法治道路、建設(shè)什么樣的法治體系，是由一個(gè)國(guó)家的基本國(guó)情決定的”。(43)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第117頁(yè)。自黨成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨就把馬克思主義法治理論與中國(guó)法治實(shí)踐相結(jié)合，制定自己的法律，探尋自己的立法之路。沒(méi)有理論與國(guó)情的“第一個(gè)結(jié)合”，黨的立法活動(dòng)就失去了道路方向。另一方面，始終堅(jiān)持將馬克思主義理論與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，中華優(yōu)秀的傳統(tǒng)法律思想、治國(guó)思維、人民情懷、價(jià)值取向、道德情感等構(gòu)成了極具中國(guó)特色的法治道路和法治體系。沒(méi)有理論與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的“第二個(gè)結(jié)合”，黨的立法就失去了民族底色。

(四) 堅(jiān)持理論與實(shí)踐高效互動(dòng)的立法舉措

任何理論都源于實(shí)踐，理論與實(shí)踐高效互動(dòng)既是實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新的推動(dòng)力，也是新時(shí)代推進(jìn)立法發(fā)展的重要舉措，還是制定良法的必然要求。只有實(shí)現(xiàn)法治理論的創(chuàng)新發(fā)展，才能更好地展現(xiàn)法治的魅力，更深入地推進(jìn)依法治國(guó)工作。在中國(guó)共產(chǎn)黨的立法進(jìn)程中，我們所制定與調(diào)整的若干法律都是基于人、社會(huì)和國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要，而非人們頭腦中單純的思想構(gòu)造。依實(shí)踐的發(fā)展不斷修正法律，完善法律體系，再以完備的法律推進(jìn)實(shí)踐發(fā)展。如此反復(fù)，才能實(shí)現(xiàn)“良法”與“善治”。

當(dāng)前，立法主要基于全面依法治國(guó)工作，體現(xiàn)在習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)的堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中?！肮餐七M(jìn)”和“一體建設(shè)”既對(duì)立法提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，又是制定法律、不斷提高立法質(zhì)量的主要目標(biāo)。因此，“我們需要繼續(xù)完善法律。一個(gè)是要適時(shí)制定新的法律，一個(gè)是要及時(shí)修改和完善現(xiàn)行法律……發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，(44)前引，習(xí)近平書(shū)，第20頁(yè)。這個(gè)推動(dòng)主要是推動(dòng)全面依法治國(guó)。

六、 結(jié) 語(yǔ)

新時(shí)代，“我國(guó)正進(jìn)入大發(fā)展、大變革、大立法時(shí)代”。(45)李林：《當(dāng)前我國(guó)立法的新要求》，載《北京日?qǐng)?bào)》2017年9月4日。盡管百年來(lái)黨帶領(lǐng)人民在立法上取得了許多矚目的成就，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從單一到體系化建設(shè)的飛躍，但是，日新月異的發(fā)展、人民群眾對(duì)美好生活的向往都對(duì)黨的立法工作提出了新要求，從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。因此，在這樣一個(gè)“大立法時(shí)代”，黨及其參與立法的主體仍然需要一場(chǎng)自我革命，既要提高立法效率，補(bǔ)充完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，全面做到“有法可依”；又要提升立法能力、強(qiáng)化立法質(zhì)量，以“良法”促進(jìn)“善治”。此外，立法主體還要有相當(dāng)?shù)摹傲⒎ㄇ閼选保瑢⑷嗣駥?duì)法的期盼與法為人民的服務(wù)相統(tǒng)一。立法工作只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)，我們必須有時(shí)不待我的緊迫意識(shí)，積極推動(dòng)立法高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)國(guó)家治理體系及其治理能力現(xiàn)代化。