劉靈輝，向雨瑄

(1.電子科技大學 公共管理學院，四川 成都 611731; 2.電子科技大學 數(shù)字鄉(xiāng)村振興研究中心，四川 成都 611731)

一、問題的提出

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，集體經(jīng)濟組織在每輪土地發(fā)包時按照每個農(nóng)戶的人口數(shù)量來發(fā)包土地，由于我國人多地少的基本國情，通過土地發(fā)包每戶獲得的承包地面積并不多。自第二輪土地發(fā)包以來，中央政府自上而下持續(xù)推進“增人不增地、減人不減地”“土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性確立”“土地確權(quán)頒證”、土地承包關(guān)系“長久不變”等穩(wěn)定地權(quán)方向的法律政策，使得農(nóng)村人地關(guān)系逐步呈現(xiàn)出高度“鎖定”的固化狀態(tài)。然而，在土地承包期內(nèi)，由于“生老病死、娶妻嫁女”的緣故，大量嫁入婦女以及新生兒童錯過土地發(fā)包而沒有分得承包地，致使每個家庭內(nèi)部的無地人口多寡差異懸殊這一狀況越來越突出。與之同時，大量死亡人口還占有承包地，形成死亡人口占地而新生人口無地這一看似極其不公平不合理的人地配置狀況，這導致不同農(nóng)戶間人均承包地面積變得愈發(fā)不平衡，戶間人均收入基尼系數(shù)攀升。根據(jù)不同農(nóng)戶人口與承包地的分得情況，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的全體農(nóng)戶可以分化為無地農(nóng)戶、少地農(nóng)戶、人地均衡型農(nóng)戶、多地農(nóng)戶等情形，其中無地少地農(nóng)戶是人多地少，甚至是有人無地。

承包地是農(nóng)民最基本的生活保障，可謂是農(nóng)民生計的“最后一道保障防線”。加之土地流轉(zhuǎn)收益，在中央政府力推的土地規(guī)?；?jīng)營所催發(fā)的火爆的市場機制作用下“水漲船高”、征地補償標準隨著區(qū)片綜合地價取代年產(chǎn)值倍數(shù)法的測算方式而逐步提升，無地少地農(nóng)戶也開始意識到土地的資產(chǎn)功能，故而，他們對通過土地調(diào)整或者三十年二輪承包期屆滿后再發(fā)包以兌現(xiàn)農(nóng)戶內(nèi)未分得承包地成員的承包權(quán)進而獲得土地的呼聲十分強烈。同時，《農(nóng)村土地承包法》(2019年修正)等法律法規(guī)所規(guī)范的農(nóng)村土地承包關(guān)系之期限范圍寫的都是三十年“承包期內(nèi)”，那么，在三十年“承包期滿”時，似乎農(nóng)村土地權(quán)利義務關(guān)系就陷入法律保護的“真空”狀態(tài)，存在著變動的可能性和空間，并且部分村干部出于工作的便利對新出生兒童、新嫁入婦女、被征地農(nóng)民等人口承諾在二輪土地承包期滿時予以解決承包地問題，由此衍生出第二輪土地承包期滿再延長三十年過程中無地少地農(nóng)戶的權(quán)益保障問題。承包地不足以保障家庭的基本生計，如若不加以重視并妥善應對解決無地少地農(nóng)戶的土地訴求問題，可能誘發(fā)農(nóng)村內(nèi)部激烈的人地矛盾沖突[1]。同時，如若無地少地農(nóng)戶的權(quán)益保障不充分、不及時、不徹底很容易產(chǎn)生“貧困化”的惡性循環(huán)，導致已脫貧的農(nóng)戶陸續(xù)返貧，這是與脫貧攻堅已宣告全面勝利極不和諧的，并且第二輪土地承包到期后再延長三十年同我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略目標的時間點是高度契合的。因此，農(nóng)村第二輪土地延包所代表的農(nóng)地制度改革事關(guān)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成效、社會和諧與穩(wěn)定、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全局。

二、文獻綜述

目前，學術(shù)界已經(jīng)針對無地少地農(nóng)戶現(xiàn)象進行了一定程度的調(diào)查研究，郎秀云在河南省商丘市某村莊進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)頒證“鎖定”了承包者的范圍，致使本村1/5 左右的農(nóng)民沒有分配獲得承包地[2]；姚志等經(jīng)過村莊調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，名下“完全無地”的農(nóng)戶在每個村莊平均有18戶，名下缺地的農(nóng)民在每個村莊平均有235人，占比12.7%[3]。可以看出，自第二輪土地發(fā)包以來，由于人口增減等原因，我國部分農(nóng)村出現(xiàn)了在戶與戶之間人地配置失衡的狀況，甚至出現(xiàn)無地農(nóng)戶的現(xiàn)象[4]。與此同時，學術(shù)界關(guān)于貫徹落實第二輪土地承包到期后再延長三十年這一法律政策是否需要土地調(diào)整存在著激烈爭論：第一，“否定說”。應在原有承包地基礎上直接延長承包期而無需土地調(diào)整[5]，以實現(xiàn)土地功能從“公平”向“效率”的轉(zhuǎn)變[6]；第二，“贊同說”。在第二輪土地承包期屆滿時可以進行土地調(diào)整[7]，土地調(diào)整的方式有：“大調(diào)整”[8]“大穩(wěn)定，小調(diào)整”[9]。第三，“折中說”。不宜“一刀切”地強制性推行穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排[10]，應當由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)民自主選擇決定[11]。另外，在貫徹落實第二輪土地承包到期后再延長三十年的對策建議方面也充斥著公平與效率之爭。在公平方面，繼續(xù)承包的主體和客體范圍之界定，必須立足于集體土地的社會保障功能[12]，無地少地農(nóng)戶的就業(yè)與生存問題應當予以充分考慮，進一步完善社會保障體系[13]；在效率方面，不得以農(nóng)戶常住城鎮(zhèn)的名義剝奪農(nóng)戶的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)[14]，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制和勞動力轉(zhuǎn)移來解決人地比例失衡問題[15]。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律政策下，可以通過培育農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使無地少地農(nóng)戶通過租賃實現(xiàn)有地可種[16]；在公平與效率兼顧方面，應重新設計農(nóng)村土地集體所有制，進城務工農(nóng)民在享受作為集體成員可以分得的土地租金的前提下應將承包地留在村莊，由愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成員發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營[17]。

綜上所述，第二輪土地承包到期后再延長三十年是土地承包關(guān)系“長久不變”的具體體現(xiàn)和貫徹落實，第二輪土地承包期到期后自動續(xù)期三十年的制度設計[18]，無疑極大降低了承包期屆滿可能因土地調(diào)整誘發(fā)的地權(quán)不穩(wěn)定性問題。然而，土地承包關(guān)系“長久不變”法律政策能否持續(xù)運行并保持生命力，關(guān)鍵是能否妥善解決因集體經(jīng)濟組織成員變動所誘致的不同農(nóng)戶間人地配置失衡這一老生常談的現(xiàn)實問題。也即雖然土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位確立、土地確權(quán)登記頒證、土地承包關(guān)系“長久不變”等法律政策的貫徹執(zhí)行，能夠使農(nóng)村人口與土地之間的關(guān)系更加穩(wěn)定持久，給農(nóng)民吃下土地權(quán)利“定心丸”，但是，這并不意味著中國農(nóng)村土地制度改革在另起爐灶、朝著“無期限”私有化的方向邁進。因此，在穩(wěn)定地權(quán)的同時，充分考慮無地少地農(nóng)戶的權(quán)益保障問題，正是中國特色社會主義制度和集體土地所有制優(yōu)越性的充分體現(xiàn)。然而，在理論上，學術(shù)界和政府部門對于如何保障無地少地農(nóng)戶的權(quán)益目前尚未形成系統(tǒng)化的、科學化的應對之策，在實踐上，第二輪土地承包期也即將屆滿，研討無地少地農(nóng)戶權(quán)益保障的應對之策迫在眉睫。因此，論文對于相關(guān)理論的補充和政策實踐具有重要價值和借鑒意義。

三、無地少地農(nóng)戶的概念及成因

目前，學術(shù)界關(guān)于無地少地農(nóng)戶的認定標準，通常以土地的絕對量進行劃分和界定，即由于先天的人多地少，或者征地等原因，使得家庭人均耕地量小于或者等于0.3畝的農(nóng)戶[19]。然而，這種無地少地農(nóng)戶的認定標準存在著一定的絕對性和不科學性。首先，無地少地農(nóng)戶的認定標準不應該以絕對值來進行衡量。畢竟部分集體經(jīng)濟組織由于資源稟賦的限制，人均耕地原本就低于0.3畝，那么，豈不是該集體經(jīng)濟組織內(nèi)所有農(nóng)戶都成為了無地少地農(nóng)戶。其次，無地少地農(nóng)戶并非一類農(nóng)戶，而是兩種農(nóng)戶類型的合稱，即無地農(nóng)戶和少地農(nóng)戶，且這兩類農(nóng)戶的概念以及形成原因是各不相同的，同時，無地少地農(nóng)戶的形成原因包含征地因素也有不同。

(一)無地農(nóng)戶的概念及成因

無地農(nóng)戶是指整個農(nóng)戶沒有絲毫的承包地，也無任何自留地，即無地可種的農(nóng)戶。生活在無地農(nóng)戶中的全體成員可謂是無地農(nóng)民，也即所有家庭成員都是沒有分得承包地進而形成無地農(nóng)戶，無地農(nóng)戶是無地農(nóng)民的家庭合集。無地農(nóng)戶形成的主要原因具體可分為幾大類：1.具備承包資格，但自愿放棄承包土地。在集體經(jīng)濟組織開展第二輪土地發(fā)包時，少部分農(nóng)戶為規(guī)避繳納農(nóng)業(yè)稅費、在外經(jīng)商等緣故，自愿放棄承包資格以實現(xiàn)自己家庭的利益最大化。2.曾經(jīng)分得承包地，但被全部收回。一些農(nóng)戶由于嚴重違反土地承包合同，如連年拋荒閑置耕地等，導致承包地被集體經(jīng)濟組織收回并再承包給其他農(nóng)戶使用。3.由于聯(lián)絡不暢等緣故導致少部分農(nóng)戶未能參與土地發(fā)包。集體經(jīng)濟組織土地發(fā)包是一個階段性的、臨時性的工作，部分農(nóng)戶舉家外遷、常年在外務工經(jīng)商，在第二輪土地發(fā)包時，由于通信不暢等緣故，村干部聯(lián)絡不上在異地的農(nóng)戶，進而導致這些農(nóng)戶沒有參與第二輪土地發(fā)包。4.承包地被依法收回。按照2003年3月1日實施的《農(nóng)村土地承包法》，只有在農(nóng)戶舉家遷入設區(qū)的城市且轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的(簡稱“全遷戶”)的情況下，在農(nóng)戶未交回承包地時，集體經(jīng)濟組織可以依法予以收回，致使“全遷戶”直接淪為無地農(nóng)戶。然而，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》(2019年修正)的最新法律精神，需要保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不允許收回“全遷戶”的承包地。5.其他原因。某些集體經(jīng)濟組織在20世紀80年代開展第一輪土地承包之后就沒有對農(nóng)地進行重新分配或再調(diào)整[20]，從而導致第一輪土地發(fā)包時遺留的無地農(nóng)戶之無地狀態(tài)得以長時間延續(xù)。需要特別強調(diào)的是，造成農(nóng)戶無地的原因并不包括土地征收，農(nóng)戶的所有承包地都被國家因公共利益需要而征收的，應稱之為失地農(nóng)戶。失地農(nóng)戶與無地農(nóng)戶是存在著本質(zhì)差異的，首先，失地農(nóng)戶是有地但被征收了；其次，失地農(nóng)戶能夠獲得一筆數(shù)額不菲的征地補償款，且可以享受到相應的安置待遇，被納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的保障范疇。相較之下，無地農(nóng)戶是承包地、農(nóng)業(yè)政策補貼、安置待遇等都與之無份的邊緣群體[21]。

(二)少地農(nóng)戶的概念及成因

少地農(nóng)戶是指在承包期內(nèi)農(nóng)戶內(nèi)部土地和人口朝著人多地少的不均衡、不合理的方向變化，致使農(nóng)戶內(nèi)人均承包地面積低于所在集體經(jīng)濟組織的平均水平。少地農(nóng)戶在本質(zhì)上應當是承包期內(nèi)農(nóng)戶內(nèi)部沒有分得承包地的人數(shù)達到一定數(shù)量，導致家庭中出現(xiàn)人多地少情況的農(nóng)戶。少地農(nóng)戶的形成原因包括：1.農(nóng)戶內(nèi)部人口凈增量為正。農(nóng)戶通過土地發(fā)包分得承包面積，一般而言是保持穩(wěn)定不變，且有因災毀等原因降低的可能性，在這種狀態(tài)下，如果新出生人口、收養(yǎng)兒童、嫁入婦女或入贅婿等原因而引起的人口增加量大于因死亡人口、外嫁女、出贅子等原因引起的人口減少量，會使得戶內(nèi)凈增人口數(shù)量顯著為正，致使農(nóng)戶原有承包地面積被凈增人口帶來的人口增量所“稀釋”，造成戶內(nèi)人均承包地面積下降。2.農(nóng)戶承包地因集體公益性事業(yè)被占用。一些農(nóng)戶的承包地被用于修建村道、溝渠等公共基礎設施，通常，農(nóng)戶承包地被集體經(jīng)濟組織的公共基礎設施占用能夠獲得的賠償是非常少的，甚至根本沒有賠償，具有很強的正外部性，這就相當于這部分農(nóng)戶為集體公共利益作出了“犧牲”而沒有獲得合理充分的補償，卻導致了戶內(nèi)人均承包地面積的減少。3.在土地發(fā)包時農(nóng)戶部分成員的承包資格被剝奪。有學者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分村集體經(jīng)濟組織或者村民小組對于農(nóng)戶違反計劃生育超生的子女采取了禁止或者限制參與第二輪土地承包的懲罰措施[22]，致使這類家庭不能根據(jù)實際人口數(shù)量分得相應的承包地面積。4.自然原因。由于泥石流、地震等不可抗力原因，造成部分農(nóng)戶的可種耕地面積因災毀而減少，且集體經(jīng)濟組織未再通過“小調(diào)整”給予補充耕地。5.其他原因。部分農(nóng)戶的家庭成員由于參軍、判刑入獄等原因?qū)艨谵D(zhuǎn)出，這些家庭成員名下的承包地被集體經(jīng)濟組織收回，后服役期滿復員、刑期結(jié)束后返回原籍，但是承包地未再返還，致使農(nóng)戶內(nèi)的人均承包地面積減少。

四、第二輪土地延包中無地少地農(nóng)戶權(quán)益得不到保障可能引發(fā)的問題

(一)影響無地少地農(nóng)戶的可持續(xù)生計

農(nóng)村土地兼有生產(chǎn)和保障的雙重功能，沒有或者缺少承包地，也就意味著無地少地農(nóng)戶的家庭可持續(xù)生計難免受到影響。首先，對于農(nóng)戶而言，所承包經(jīng)營的土地及衍生利益是維持其最基本生存和生活的重要途徑，無地少地將直接導致其種地收益減少。其次，農(nóng)業(yè)補貼是按照農(nóng)戶家庭承包土地的面積量來發(fā)放的，這也導致無地少地農(nóng)戶能夠享受到的政策紅利大打折扣。再次，當集體經(jīng)濟組織的土地因公共利益需要被征收時，由于無地少地農(nóng)戶享有的承包地很少或根本沒有，不僅難以獲得與土地及其附著物對價的征地補償，還可能降低無地少地農(nóng)戶的家庭成員被納入失地農(nóng)民社會保障體系之中的概率。最后，由于無地少地農(nóng)戶家庭收入水平偏低，其參加醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障的繳費能力相對人少地多的家庭而言較弱。因此，雖然在主觀上無地少地農(nóng)戶對于土地承包關(guān)系“長久不變”、第二輪土地承包到期后再延長三十年等法律政策可能具有比較清晰的認識，但是，在現(xiàn)實中，由于沒有足夠的土地支撐，又沒有完備的社會保障，他們必然很難真正接受一系列固化承包關(guān)系的土地政策。故而，如不妥善解決農(nóng)戶的無地少地問題，可能誘發(fā)這些群體內(nèi)心的不滿，并對農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生潛在的負面影響。

(二)容易造成農(nóng)戶階層內(nèi)部的兩極分化

在土地調(diào)整被法律政策嚴格限制的情況下，培育土地流轉(zhuǎn)市場，使無地少地農(nóng)戶在有償?shù)那疤嵯掠械乜煞N，成為保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益的主要途徑。這將使得大量在農(nóng)村擁有承包地的進城農(nóng)民成為純粹收租的“不在村地主”[23]，他們可以將土地租賃給無地少地農(nóng)戶，無需勞動就能以租金形式參與到無地少地農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的分享。然而，這將導致一種令人覺得極其不公平不合理的現(xiàn)象，即土地依賴程度較高的農(nóng)戶不僅缺地、少地，而且想要種地還要承擔土地租金這一經(jīng)濟負擔。同時，通過土地流轉(zhuǎn)解決有地可種的問題，還會使得無地少地農(nóng)戶面臨競爭性地租問題。根據(jù)“經(jīng)濟人”假設，多數(shù)農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織更愿意將承包地流轉(zhuǎn)給經(jīng)濟實力雄厚的家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。除了風險小、交易關(guān)系穩(wěn)定之外，最為重要的是他們對于土地租金出價更高，能夠帶來更豐厚的回饋。如此便導致無地少地農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)價格上競爭力不足，很難流轉(zhuǎn)到滿足預期性價比要求的土地，或者只能租種貧瘠的、邊角的、偏遠的土地，乃至漸漸被排擠出農(nóng)業(yè)領域。綜上原因，農(nóng)戶間的經(jīng)濟實力差異、承包地分配不均勻等因素相互疊加，可能加劇農(nóng)戶階層分化，導致農(nóng)戶間貧富狀況懸殊，形成“馬太效應”，阻礙城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

(三)容易造成無地少地農(nóng)戶的勞動力過剩

無地少地農(nóng)戶的家庭成員更有可能處于“隱性失業(yè)”之狀態(tài)。首先，無地少地局面容易造成農(nóng)村勞動力過剩，特別是季節(jié)性的勞動力資源閑置。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力的季節(jié)性需求和集中往往會導致農(nóng)民的季節(jié)性失業(yè)，即使是在農(nóng)忙時節(jié)也可能剩余相當數(shù)量勞動力，如勞動力多而土地少的農(nóng)戶，有可能在農(nóng)忙季節(jié)未結(jié)束時已經(jīng)做完自己農(nóng)田的工作[24]，故而，農(nóng)戶會因承包地短缺形成勞動力“擠出”效應。其次，大規(guī)模農(nóng)民進入城市務工，由于受教育程度普遍不高、缺乏專業(yè)技能等原因，他們在城市所得工資僅能達到維持基本生活所需，迫使人多地少農(nóng)戶的部分家庭成員“半工半耕”，同時依賴不穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入和低水平務工收入，致使其在城鄉(xiāng)之間的勞動力投入都難以達到“飽和”狀態(tài)。最后，在由于疫情等原因?qū)е鲁鞘薪?jīng)濟不景氣或者城市推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的背景下，無地少地農(nóng)戶內(nèi)的普通勞動者更難以在城鎮(zhèn)找到合適的崗位就業(yè)，而其返回農(nóng)村也將面臨著無地可種或有些許耕地但所產(chǎn)糧食、果蔬僅夠糊口的尷尬局面。

五、第二輪土地延包中保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益的對策建議

雖然每畝承包地的種地收益或者流轉(zhuǎn)收益相對于務工收入而言無疑是“杯水車薪”，引不起農(nóng)戶的重視和興趣，但是這并不否認耕種承包地所得的糧食、蔬菜等是農(nóng)戶的基本食物來源，為農(nóng)戶每年節(jié)省了不菲的食品消費開支。尤為重要的是，如若在城市經(jīng)濟不景氣，大量農(nóng)民返回農(nóng)村待業(yè)的狀態(tài)下，承包地對其基本生活保障功能就體現(xiàn)得淋漓盡致了。因此，土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民的最基本生活保障之來源，于是，無地少地農(nóng)戶的權(quán)益保障問題已成為第二輪土地承包到期后再延長三十年這一法律政策順利推進實施所必須直面的重大現(xiàn)實問題。首先，在第二輪土地承包期屆滿時，無地少地農(nóng)戶可以憑借戶內(nèi)沒有分得承包地的成員之承包權(quán)要求所在集體經(jīng)濟組織供給承包地，這理應是合理合法的[25]。其次，在“大調(diào)整”“小調(diào)整”這種傳統(tǒng)的操作思路下，目前保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益的思路比較局限在“先找地，后分地”的模式，忽視了保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益應遵從在“地里”想辦法與在“地外”做“文章”相結(jié)合的原則。其實無地少地農(nóng)戶可以憑借其成員資格平等地分享集體資產(chǎn)收益，例如集體經(jīng)營性建設用地入市收益、集體經(jīng)濟組織向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體收取的管理費等[26]。最后，現(xiàn)階段保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益的啟動時點過于集中在第二輪土地承包期屆滿時缺乏靈活性和機動性，致使無地少地農(nóng)戶在漫長的等待期無法憑借集體成員權(quán)獲得本應享有的生存和發(fā)展權(quán)益。因此，論文提出“有地分地，無地賦權(quán)”的無地少地農(nóng)戶權(quán)益保障機制，實現(xiàn)無地少地農(nóng)戶的權(quán)益保障方式從單一走向多元、權(quán)益保障時點從靜態(tài)的“先擱置問題，集中統(tǒng)一解決”轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的“即時出現(xiàn)，及時解決”與“先擱置問題，集中統(tǒng)一解決”相結(jié)合，進而實現(xiàn)無地少地農(nóng)戶的權(quán)益保障對象更精準、方式更多元、力度更到位、提供更及時。與此同時，避免了打亂重新再分配的“大調(diào)整”，亦極大幅度減少農(nóng)戶之間承包地相互調(diào)劑的“小調(diào)整”，牢牢地維護了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。

“有地分地，無地賦權(quán)”的無地少地農(nóng)戶權(quán)益保障機制包括三個子機制：1.“有地分地”，即在集體經(jīng)濟組織掌握有依法可調(diào)整再分配的土地資源時，通過分配一定數(shù)量和質(zhì)量的承包地給無地少地農(nóng)戶以保障其權(quán)益。2.“無地賦權(quán)”，即在集體經(jīng)濟組織暫時沒有掌握依法可調(diào)整再分配的土地資源時，通過賦予無地少地農(nóng)戶相應權(quán)利代替承包地的功能以保障其利益。3.“分地”與“賦權(quán)”相結(jié)合，即集體經(jīng)濟組織既掌握有依法可調(diào)整再分配的土地資源又有“賦權(quán)”空間時，無地少地農(nóng)戶可在“分地”與“賦權(quán)”中選擇適合自己的權(quán)益保障方式或者搭配方式。不同集體經(jīng)濟組織需要在摸清家底的前提下因地制宜地確定本地區(qū)的無地少地農(nóng)戶權(quán)益保障方式。

(一)“分地”機制

首先，依法摸清集體經(jīng)濟組織依法可調(diào)整再分配的土地資源狀況。集體經(jīng)濟組織要通過“分地”保障無地少地農(nóng)戶的權(quán)益，首先就要確保自己手中有地可分，那么，根據(jù)現(xiàn)行法律政策，集體經(jīng)濟組織掌握的依法可調(diào)整再分配的土地資源主要包括：集體機動地、土地復墾等新增土地、收回農(nóng)村“消亡戶”的土地、農(nóng)戶自愿交回的承包地等。這些土地資源都是依照現(xiàn)行法律政策可以歸集體經(jīng)濟組織掌握或者收回的，不存在侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。因此，在第二輪土地承包期滿前，在政府部門的統(tǒng)一組織下，集體經(jīng)濟組織應摸清這些依法可調(diào)整再分配的土地資源的數(shù)量、質(zhì)量以及空間分布等情況。

其次，科學制定無地少地農(nóng)戶可以分配獲得承包地的數(shù)量標準。集體經(jīng)濟組織應綜合考慮無地農(nóng)戶的數(shù)量、少地農(nóng)戶的數(shù)量及其缺地程度，以及依法可調(diào)整再分配的土地資源數(shù)量、質(zhì)量和這些土地的現(xiàn)實利用狀況等因素，參照第二輪土地發(fā)包時人均承包地面積或者集體經(jīng)濟組織現(xiàn)行人均承包地面積，科學確定每個無地農(nóng)戶、少地農(nóng)戶可以分得的承包地數(shù)量標準。如若集體經(jīng)濟組織在第二輪承包期內(nèi)土地調(diào)整比較頻繁，或者近些年采取過打亂重新再分配的“大調(diào)整”模式，此時，無地少地農(nóng)戶內(nèi)沒有分得承包地的成員應分配獲得的承包地數(shù)量，應當參照現(xiàn)行集體人均承包地面積來確定?？傊ㄟ^分地最終要達到的目的就是使無地少地農(nóng)戶的人均承包地面積達到所在集體經(jīng)濟組織的平均水準，實現(xiàn)形式上的公平。

最后，合理確定無地少地農(nóng)戶的“分地”規(guī)則次序。按照既定的“分地”標準，在集體經(jīng)濟組織掌握的依法可調(diào)整再分配的土地資源數(shù)量供不應求時，則需要基于時點公平的原則，構(gòu)建集體經(jīng)濟組織民主協(xié)商“分地”的議事制度，按程序、分輕重緩急地將土地發(fā)包給相應的無地少地農(nóng)戶。分地應當遵循如下原則：1.無地農(nóng)戶應優(yōu)先于少地農(nóng)戶，如果都是無地農(nóng)戶，應當優(yōu)先根據(jù)家庭的人口數(shù)量多少來排序；2.對于少地農(nóng)戶，需要根據(jù)家庭的凈增人口數(shù)量、人均承包地面積、成員上戶口的先后順序等因素，綜合確定少地農(nóng)戶獲得承包地的分配順序。

(二)“賦權(quán)”機制

在集體經(jīng)濟組織沒有掌握依法可調(diào)整再分配的土地資源給無地少地農(nóng)戶分配的情況下，保障無地少地農(nóng)戶最主要的解決方案就是賦予其相應的權(quán)利，而不是通過將人少地多的農(nóng)戶的承包地調(diào)劑給人多地少的農(nóng)戶[27]，畢竟“小調(diào)整”也是存在著違法違規(guī)的嫌疑的，應當繼續(xù)受到嚴格限制，同時，“增人不增地，減人不減地”的原則也應該在二輪延包時得以遵循。因此，在農(nóng)村第二輪土地承包期滿時，讓無地少地農(nóng)戶通過賦權(quán)獲得相應的經(jīng)濟利益或者實惠，以替代實體的承包地對于無地少地農(nóng)戶的就業(yè)功能和社會保障功能，是一個不可忽視的重要救濟途徑。

首先，梳理出不同集體經(jīng)濟組織保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益的權(quán)利清單，如集體資產(chǎn)收益的分配權(quán)、鄉(xiāng)村公益性崗位的優(yōu)先就業(yè)權(quán)等。其中，①集體資產(chǎn)收益分配權(quán)是指集體經(jīng)濟組織通過給無地少地農(nóng)戶一定的經(jīng)濟補償以保障他們的權(quán)益。在外部調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這種賦權(quán)方式在第二輪土地發(fā)包時已經(jīng)在四川省宜賓市筠連縣的銀星村得到了實施。在第二輪土地發(fā)包時銀星村實施的是“小調(diào)整”的方式，通過收回部分人口的土地分配給新增人口，然而，集體經(jīng)濟組織收回的土地不足以滿足全部新增人口的需要。因此，對于沒有分得承包地的人口在二輪承包期內(nèi)每人每年可以從集體經(jīng)濟組織獲得40元的收益，雖然這收益現(xiàn)在來看實屬微薄，但是已經(jīng)體現(xiàn)了通過賦權(quán)保障無地少地農(nóng)戶的重要思想。②集體公益性崗位的優(yōu)先就業(yè)權(quán)是指通過就業(yè)保障無地少地農(nóng)戶的權(quán)益。在每個集體經(jīng)濟組織組織內(nèi)，基本上都設有一定數(shù)量的公共衛(wèi)生保障崗、交通維護崗等就業(yè)職位，在遵從無地少地農(nóng)戶意愿的情況下，集體公益性崗位的優(yōu)先就業(yè)權(quán)能夠保障無地少地農(nóng)戶通過工資收益維持家庭的基本生計，促使其實現(xiàn)“在家門口就業(yè)”，如此一來，還能使得少許年輕的無地少地農(nóng)民“回巢”，進而降低“空巢老人”及“留守兒童”的發(fā)生率。

其次，綜合考慮第二輪土地發(fā)包時集體經(jīng)濟組織人均承包地面積及收益、享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)戶和少地農(nóng)戶總量、近些年集體收益的總量及未來的發(fā)展趨勢等因素，確定“賦權(quán)”的數(shù)量標準，即無地少地農(nóng)戶每年可以分得多少集體經(jīng)濟組織收益、在集體公益性崗位工作每月賺取的合理工資等，以避免無地少地農(nóng)戶通過“賦權(quán)”獲得的利益與每個在耕農(nóng)戶獲得承包地的實際利益之間發(fā)生失衡，進而導致同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的橫向?qū)Ρ?，誘發(fā)利益紛爭。最后，在集體經(jīng)濟組織可“賦權(quán)”的類型多種多樣時，應充分尊重無地少地農(nóng)戶的選擇意愿，避免“一刀切”自上而下的強制性“賦權(quán)”或者安排式“賦權(quán)”模式，堅持以需求為導向，確?！百x權(quán)”類型與農(nóng)戶實際需求之間的精準匹配性。

(三)“分地”與“賦權(quán)”相結(jié)合機制

如若集體經(jīng)濟組織既有依法可調(diào)整再分配的土地資源，又具備通過“賦權(quán)”以保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益的能力，可以采用“分地”與“賦權(quán)”相結(jié)合機制。首先，“分地”與“賦權(quán)”相結(jié)合的權(quán)益保障標準確定及價值量測算。在集體經(jīng)濟組織清產(chǎn)核資、制定權(quán)利清單、確定享有權(quán)益保障資格的無地少地農(nóng)戶總量的前提下，科學制定“分地”標準、“賦權(quán)”標準，測算“分地”與“賦權(quán)”所蘊含利益的價值量，使之既控制在集體經(jīng)濟組織“三資”這一稟賦之可承受的范圍以內(nèi)，又能夠有效平衡無地少地農(nóng)戶、有地農(nóng)戶相互之間的利益關(guān)系。其次，“分地”與“賦權(quán)”相結(jié)合的選擇意愿。無地少地農(nóng)戶在家庭成員結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化程度、家庭生計模式、家庭生命周期(誕生階段、發(fā)展階段、萎縮階段)所處階段存在巨大差異，故而無地少地農(nóng)戶的類型多種多樣且高度分化。在新時代背景下，無地少地農(nóng)戶的美好生活需求多元化、意愿訴求和行為方式多樣化。因此，在精準計量選擇意愿的基礎上，允許無地少地農(nóng)戶在“分地”和“賦權(quán)”之間自由選擇，甚至可以采取“分地”和“賦權(quán)”的搭配方式，以最大限度地滿足無地少地農(nóng)戶對權(quán)益保障方式的真實訴求。再次，“分地”與“賦權(quán)”相結(jié)合的規(guī)則次序。按照既定的標準，如若不能實現(xiàn)對無地少地農(nóng)戶權(quán)益保障的全覆蓋，就需要適當調(diào)低標準，或者制定無地少地農(nóng)戶獲得保障的規(guī)則次序等予以應對、化解沖突。最后，“分地”與“賦權(quán)”相結(jié)合的剛性與彈性。一方面，應保障無地少地農(nóng)戶權(quán)益保障方式選定后的穩(wěn)定性和公信力；另一方面，應放開權(quán)益保障方式的二級互換市場，允許初始選擇“分地”或者“賦權(quán)”的無地少地農(nóng)戶之間進行自由交換，并享受相應的保障利益，以在動態(tài)上使得無地少地農(nóng)戶對保障方式的內(nèi)心潛在訴求與現(xiàn)實獲得保障方式之間的精準匹配。