任世紅

（江蘇省社會主義學(xué)院，江蘇南京 210007）

現(xiàn)代國家治理強調(diào)政黨、國家和社會等多元主體的共同參與、協(xié)同治理。其中，政黨作為社會與國家的中介，以社會代表的身份掌握或參與國家政權(quán)，是現(xiàn)代國家治理最為能動的主體。政黨代表社會治理國家的制度安排、運行機制以及方式載體等，構(gòu)成政黨制度的主要內(nèi)容，政黨制度在規(guī)范政黨、國家、社會三者之間的互動關(guān)系中成為現(xiàn)代國家治理體系的中樞。政黨作為國家治理的主體，其承載的功能價值和能力需求具有共通性。一方面，政黨在國家政權(quán)和國家治理中的地位不同，其政黨功能和政黨能力也表現(xiàn)出一定的差異性。另一方面，政黨在國家治理中的角色功能不是一成不變的，政黨能力建構(gòu)更不是一勞永逸的。時代的發(fā)展和任務(wù)的變化，要求政黨功能作出適應(yīng)性調(diào)整，否則政黨就會逐漸喪失生命力；政黨功能的與時俱進，需要政黨能力與之相匹配，否則政黨就會失去活力。這是政黨保持進步性和先進性的內(nèi)在要求，也是政黨承擔(dān)時代使命、實現(xiàn)國家有效治理的重要條件。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色社會主義新型政黨制度，是我國國家治理體系的重要組成部分。民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，既是我國多黨合作和政治協(xié)商的制度主體，也是參加國家政權(quán)和參與國家治理的行為主體。適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢新要求，進一步加強參政黨的功能調(diào)適與能力建設(shè)，已成為提升我國新型政黨制度效能的重要課題。

一、政黨在國家治理中的功能定位

政黨功能是指在一定社會歷史條件下，政黨作為連接社會與國家的中介性組織，在社會政治生活中發(fā)揮的作用及其影響。良好的功能發(fā)揮是組織存在的前提，不履行功能或者功能不斷弱化的組織必然走向衰落；而組織為了要更好發(fā)揮功能，也要不斷進行自我調(diào)整[1]。分析政黨功能，離不開對政黨作為組織的本質(zhì)特性的把握，及其作為組織運作的環(huán)境系統(tǒng)的考察。政黨功能既是政黨本質(zhì)的外在表現(xiàn)，也是政黨連接國家與社會的價值體現(xiàn)。羅塞爾·達爾頓和馬丁·P.瓦藤博格從選舉中的政黨、作為組織的政黨和政府中的政黨等三個面向考察了政黨在現(xiàn)代西方民主政治中的功能。政黨在選舉中的功能包括簡化選民的選擇、教育公民、創(chuàng)造認(rèn)同和忠誠的符號和動員人們參與；政黨作為組織的功能包括錄用政治領(lǐng)袖并爭取政府職位、培訓(xùn)政治精英、表達各種政治利益以及整合各種政治利益；政黨在政府中的功能包括獲得政府多數(shù)、組織政府、實現(xiàn)政策目標(biāo)、使持不同政見者和反對派組織化、確保政府對其行為負(fù)責(zé)、控制政府的行政機構(gòu)以及保持政府的穩(wěn)定性等[2]。斯特凡諾·巴爾托利尼和彼得·梅爾把政黨的各種功能簡單地歸為兩類，即一是政黨履行各種代表性功能，包括利益表達、綜合和政策制定；二是政黨也發(fā)揮各種程序性或制度性功能，包括錄用政治領(lǐng)導(dǎo)人以及組建議會和政府[3]。上述學(xué)者基于資本主義制度的運作機理，提出了政黨在選舉和組建政府中的民主功能，帶有明顯的西方中心主義傾向，并不具有所謂的普適性。

中國學(xué)者從世界政黨比較的視角，對政黨帶有共性的功能進行抽象和概括。如周淑真認(rèn)為各類政黨普遍具有的功能作用包括以下四個方面：一是利益表達和利益整合功能；二是綱領(lǐng)和政策制定功能；三是政治社會化和政治動員功能；四是提名候選人和政治錄用功能[4]。此類觀點綜合考慮了非競爭性政黨制度下的政黨和不以執(zhí)政為目標(biāo)的政黨功能情況，揭示了不同性質(zhì)以及不同政治制度下各類政黨一般意義上的功能與作用。政黨是階級斗爭和民主政治的產(chǎn)物，政黨性質(zhì)不同、社會政治制度不同，政黨功能具有明顯的差異性。資本主義國家的資產(chǎn)階級政黨是選舉的工具，通過競選控制議會和政府，以維護資產(chǎn)階級的根本利益。在社會主義國家，政黨政治的核心問題是治理問題，而不是選舉問題[5]22。另一方面，政黨功能的發(fā)揮離不開一定的時代條件，國家經(jīng)濟、政治、文化、科技和生態(tài)環(huán)境等的變化以及世界形勢的發(fā)展，都會對政黨提出新的挑戰(zhàn)。這就意味著政黨不能僅僅以控制或影響國家權(quán)力為唯一目標(biāo)，還需不斷進行自身功能的調(diào)整以適應(yīng)外部環(huán)境的變化。隨著經(jīng)濟全球化和信息化的深入發(fā)展，世界各國政黨普遍面臨著國內(nèi)外環(huán)境變化的雙重壓力，尤其是治理理論與實踐的發(fā)展，迫切需要從國家治理的視角拓展和深化政黨功能的理論研究，“畢竟一個政黨的上臺只是政黨活動的一部分，駕馭政府治國理政才是現(xiàn)代政黨的題中之義”[5]163。

政黨作為國家治理的重要主體，在國家治理中的主要功能體現(xiàn)為以下三個方面。

一是利益表達與聚合功能。政黨通過其組織嵌入社會與國家，通過其成員聯(lián)系民眾與政府。政黨把社會的各種利益、愿望和要求導(dǎo)入國家系統(tǒng)，并對不同民眾的利益訴求進行綜合和分析，以此制定或調(diào)整政策，作為治國理政的原則和目標(biāo)，從而實現(xiàn)利益表達與利益聚合功能。如何協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，消解多元利益的沖突，使不同利益主體各得其所、共享社會發(fā)展的文明成果，是政黨治理國家面臨的重要挑戰(zhàn)。這就要求將政黨的利益表達功能和利益聚合功能辯證統(tǒng)一起來。作為部分的政黨或者階級的政黨，政黨本質(zhì)上是不同階級、階層利益的代表，其利益表達功能帶有鮮明的階級性，政黨之間的競爭反映了不同階級、階層或利益集團之間的利益矛盾。另一方面，政黨要想上臺執(zhí)政，有效治理國家，又必須兼顧社會民眾的不同利益需求，凝聚社會共識，實現(xiàn)利益整合。正因如此，李普塞特把政黨稱為“沖突的力量和整合的工具”[6]。在非競爭性政黨制度下，執(zhí)政黨更需要發(fā)揮好利益表達和聚合功能，統(tǒng)籌兼顧社會民眾不同的利益訴求，從制度上尊重和保護非執(zhí)政黨的利益表達功能，暢通各種利益表達的渠道，將實現(xiàn)公共利益的最大化作為政策制定或轉(zhuǎn)換的最高原則，以實現(xiàn)長期執(zhí)政和善治理想。

二是權(quán)力控制與統(tǒng)合功能。政黨治理國家，就要執(zhí)掌或參與國家政權(quán)，控制或介入公共權(quán)力，同時現(xiàn)代國家制度和國家治理體系的建立和發(fā)展為政黨運作國家權(quán)力提供了平臺和機制保障，這就是政黨控制與統(tǒng)合權(quán)力的制度性或程序性功能。謝茨施耐德為政黨辯護，肯定政黨是現(xiàn)代民主政府的締造者，他認(rèn)為，“政黨創(chuàng)造了民主，保證了現(xiàn)代民主的運行”“政黨并不是現(xiàn)代政府的附屬物，它們處于現(xiàn)代政府的中心，并扮演著決定性和創(chuàng)造性的角色”[7]。政黨執(zhí)掌或參與國家政權(quán)，不是代替國家或政府，直接行使國家權(quán)力，而是通過輸送政治精英和制定綱領(lǐng)政策來實現(xiàn)。政黨培養(yǎng)和錄用政治人才，目的在于通過選舉或舉薦等方式使其進入國家立法、行政機構(gòu)，擔(dān)任政治要職，進而控制或影響國家權(quán)力的行使，或者監(jiān)督制約權(quán)力，防止權(quán)力的濫用。政黨制定綱領(lǐng)政策，通過競選宣傳、媒體傳播、政治教育等政治社會化的過程贏得民眾理解與支持，進而通過影響國家立法和公共決策，使其成為國家治理的依據(jù)。

三是價值支持與整合功能。一般政黨都有組織體系和價值體系兩大要素系統(tǒng)。前者是政黨的“硬件”系統(tǒng)，包括政黨的各級組織、成員及其組織原則和組織制度等；后者則是政黨的“軟件”系統(tǒng)，包括政黨的理想信念、思想觀念、價值規(guī)范等要素，亦即政黨的意識形態(tài)。意識形態(tài)是具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現(xiàn)、解釋和評價現(xiàn)實世界的方法來形成、動員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式[8]。政黨以一定的意識形態(tài)作為生存和發(fā)展的思想基礎(chǔ)，民眾則以意識形態(tài)來識別、選擇和支持一定的政黨。政黨治理國家，既要以組織體系作為支撐，以圖控制或影響國家政權(quán)；也要通過意識形態(tài)為國家治理提供價值導(dǎo)向，發(fā)揮價值支持和整合功能。政黨的意識形態(tài)是政黨根據(jù)所代表階級和社會群體的利益為其組織理想和行為進行辯護所形成的一整套思想理論體系。政黨根據(jù)社會狀況和形勢變化確立國家治理的價值準(zhǔn)則，制定社會治理的公共政策，需要發(fā)揮意識形態(tài)的支持功能，為政黨的目標(biāo)和行動提供合法性和正當(dāng)性的證明，使黨員和民眾得以理解和認(rèn)同，使政黨的治國主張和治理政策得以順利實施。政黨因應(yīng)社會和環(huán)境的變化，其意識形態(tài)也要有適度的開放性和包容性。尤其是執(zhí)政黨，面對來自國內(nèi)外不同階級意識形態(tài)的挑戰(zhàn)，既要保持政黨意識形態(tài)的一致性和連貫性，保持治國理政的核心價值，也要注重發(fā)揮意識形態(tài)的整合功能，避免意識形態(tài)的教條化和空洞化，為調(diào)整治理政策提供必要的彈性空間。

二、政黨在國家治理中的能力構(gòu)成

政黨能力是指在一定的政治社會生態(tài)中，政黨實現(xiàn)政治理想、發(fā)揮組織功能的主觀條件，是“政黨為維系自身生存、發(fā)展與發(fā)揮作用而養(yǎng)成的基本素質(zhì)在政黨政治實踐中所呈現(xiàn)出的技能與本領(lǐng)的總和”[9]。一個政黨應(yīng)該具備哪些能力，取決于政黨的類型、角色、性質(zhì)及其使命等。一是歷史和現(xiàn)實中的政黨類型是豐富多樣的，不同類型政黨的功能不同，其所應(yīng)具有或?qū)嶋H表現(xiàn)的能力也是多種多樣的。二是政黨介入國家政權(quán)的領(lǐng)域或程度有差異，所扮演的政治角色也不一樣，所應(yīng)具有或?qū)嶋H呈現(xiàn)的能力也不可一概而論。三是政黨的階級性質(zhì)和歷史使命不同，政黨能力也表現(xiàn)出極大的差異性，相比資產(chǎn)階級政黨，無產(chǎn)階級政黨就更加重視聯(lián)系群眾的能力以及對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)能力。由此可見，對政黨能力作出概括，并非易事。有學(xué)者提出政黨能力可以從兩個方面來理解，即“在結(jié)構(gòu)上，政黨能力包括動員社會資源的能力和整合、代言公共利益的能力”和“在過程上，政黨能力的發(fā)揮要依靠兩個要素：制度化和人格化[10]。從結(jié)構(gòu)和過程兩個層面對政黨能力進行一般性概括，具有重要啟發(fā)意義。政黨作為一種政治組織，思想力、內(nèi)聚力、行動力等是其能力的重要構(gòu)成。政黨又是在政治過程中發(fā)揮功能的政治組織，其對社會的動員力和組織力、對國家的影響力和公信力、對時代的引領(lǐng)力和適應(yīng)力等，往往影響著一個政黨的興衰成敗。

政黨的能力并非與生俱來，需要在長期的政治實踐和自身建設(shè)中習(xí)得和累積。政黨能力的大小、強弱及其變動趨勢，受制于“多方面因素相互支持構(gòu)成的結(jié)構(gòu)體系”，即政黨能力的“支撐結(jié)構(gòu)”[11]。亨廷頓在考察強大政黨之于政治穩(wěn)定時認(rèn)為，“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及制度化程度”，他提出影響政黨力量之大小有三個方面的因素：（1）政黨的制度化力量；（2）政黨組織的復(fù)雜性和深度，特別是體現(xiàn)在黨與工會和農(nóng)民協(xié)會這樣一些社會——經(jīng)濟組織的聯(lián)系方面；（3）政治活動家和權(quán)力追求者的政黨認(rèn)同度[12]。亨廷頓所言的“政黨力量”，其實就是政黨能力。誠然，政黨需要從外部即群眾中汲取力量，也需要依靠自身的制度化及其內(nèi)部的向心力來吸引群眾的關(guān)注，爭取群眾的認(rèn)同，獲得群眾的支持。然而，政黨能否廣泛動員群眾參與政治行動，還取決于政黨意識形態(tài)的凝聚力、綱領(lǐng)政策的吸引力以及領(lǐng)袖對黨員的號召力，這是政黨能力支撐結(jié)構(gòu)的精神要素。政治穩(wěn)定是國家治理現(xiàn)代化的重要方面，政黨主導(dǎo)或參與國家治理，還要致力于經(jīng)濟文化發(fā)展、推動社會文明進步、實現(xiàn)民主與法治、效率與公平等多重價值目標(biāo)。政黨治理國家，離不開一定的黨員規(guī)模和骨干隊伍作為力量支撐，也需要通過自身的組織體系嵌入國家與社會組織并在其中發(fā)揮政治作用，這是政黨能力支撐結(jié)構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ)。政黨能力支撐結(jié)構(gòu)的精神要素和物質(zhì)構(gòu)件相互滲透、相互支持和相互配合，共同培育并體現(xiàn)著政黨力量。

政黨能力不等于國家治理能力，后者是政黨、政府、市場、社會、民眾等多元主體在治理過程中相互影響、相互制約而產(chǎn)生的綜合能力，國家治理的績效是一種合力作用的結(jié)果。政黨治理國家，其能力“需要利用外界資源得以發(fā)揮，以國家基本制度、社會——經(jīng)濟組織、群眾為主的外部因素既是政黨能力支撐結(jié)構(gòu)形成、發(fā)揮作用的制約，同時也是必須利用的資源”[11]。在政黨政治時代，政黨能力與國家治理能力呈正相關(guān)的關(guān)系，尤其在政黨主導(dǎo)的國家治理條件下，政黨能力往往決定或影響國家治理能力，國家治理的現(xiàn)代化反作用于政黨能力的建構(gòu)。政黨的思想力、內(nèi)聚力和行動力是國家治理能力的重要來源，政黨制定治國方略、運行國家權(quán)力和實現(xiàn)治國理想的能力往往決定著國家治理能力的高低和治理績效的優(yōu)劣。因此，“政黨作為國家治理的重要主體和推進力量，是沿著正確的路線前進，還是走了錯誤的道路；是制定符合民意的執(zhí)政綱領(lǐng)，還是方針政策不受民眾歡迎；是墨守成規(guī)，還是與時俱進；是保持黨的團結(jié)統(tǒng)一，還是黨內(nèi)派系林立，以上既直接關(guān)系著黨的興衰成敗，也決定著治理能力的強弱”[13]。在全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化的時代條件下，國家治理面臨著社會利益分化、文化思想紛爭以及政黨政治極化等多方面的挑戰(zhàn)。在現(xiàn)代政治發(fā)展歷程中，“政黨衰落”論的時隱時現(xiàn)，較大程度反映了政黨能力不適應(yīng)當(dāng)時推進國家治理現(xiàn)代化的需求，這也說明了政黨能力應(yīng)因時而變，永葆創(chuàng)新活力。只有政黨能力與國家治理能力相互促進、相得益彰，政黨才能充分發(fā)揮其治理功能，更好地推進國家與社會的良性發(fā)展。

三、參政黨參與國家治理實踐中的功能調(diào)適與能力建構(gòu)的思考

在政黨政治條件下，政黨作為國家治理最為能動的主體，其政黨功能的發(fā)揮和政黨能力的狀況，直接影響著國家治理能力的強弱、國家治理績效的好壞。政黨的治國意識、治國功能、治國能力是政黨在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮主體作用的三個重要變量。在中國新型政黨制度中，民主黨派是中國特色社會主義參政黨，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，參政黨在國家治理現(xiàn)代化中的功能調(diào)試和能力建構(gòu)，應(yīng)遵循國家治理對政黨功能和政黨能力的一般性要求，借鑒參政黨建設(shè)的實踐創(chuàng)新舉措，堅持主體能動性和時代適應(yīng)性原則，以提升我國新型政黨制度效能為出發(fā)點和落腳點，實現(xiàn)參政黨在參與國家治理現(xiàn)代化和共同致力中華民族偉大復(fù)興中的政黨使命、政黨功能和政黨能力的動態(tài)平衡和有效匹配。

（一）尊重和發(fā)揮參政黨的主體作用

參政黨是國家治理的政黨主體，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的合作者、參與者和同盟者。從協(xié)商建國到合作治國，是我國多黨合作發(fā)展的必然要求。發(fā)揮參政黨參政治國的主體作用，是提升新型政黨制度效能的著力點，是把多黨合作制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的支撐點。參政黨主體意識的成長是一個因時而變的歷史過程，需要隨著形勢任務(wù)變化不斷擴展新內(nèi)涵，體現(xiàn)時代性。參政黨的定位，界定了民主黨派在國家政權(quán)中的主體角色；中國特色社會主義參政黨的性質(zhì)定位，進一步規(guī)定了民主黨派在中國特色社會主義事業(yè)中的主體作用。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代，需要進一步明確民主黨派作為中國特色社會主義參政黨的主體價值。增強治國意識，是新時代參政黨的政黨意識、參政意識的集中體現(xiàn)，是參政黨參與國家治理現(xiàn)代化主體意識的核心要義。政黨是代表社會治理國家的政治組織，參政黨是代表一部分社會群體參與國家治理的政黨組織。執(zhí)政黨代表全體人民執(zhí)掌國家政權(quán)，其執(zhí)政使命在于治理國家、實現(xiàn)民族復(fù)興；參政黨代表部分民眾參加國家政權(quán)，其參政使命也在于助力國家治理、共襄復(fù)興偉業(yè)。順應(yīng)新時代，提高參政黨的政黨意識、參政意識、治國意識，需要不斷推進制度創(chuàng)新，以參政治國的績效作為衡量參政黨主體作用發(fā)揮的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1.完善多黨協(xié)商治國制度，明確參政黨各級組織的主體責(zé)任。從縱向分層看，國家治理有中央、地方、基層多個層面，協(xié)商民主也可大致分為政治協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商。協(xié)商治理是現(xiàn)代國家治理的重要方式。參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商，是參政黨發(fā)揮治國主體作用的基本途徑。從這個意義上說，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨協(xié)商治國的制度。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》明確了參政黨“參與重要方針政策、重要領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商”的職能，并且規(guī)定了中央和地方層面政黨協(xié)商的主要內(nèi)容，即“中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會、黨中央和地方各級黨委有關(guān)重要文件的制定、修改；憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和監(jiān)察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長建議人選；關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題”[14]。參政黨的中央組織參與國家重要方針政策、重要領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，地方組織參與地方重要方針政策、重要領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，均有明確的制度規(guī)定。參政黨中央和地方組織通過參加政黨協(xié)商，或者以政黨名義參加政協(xié)協(xié)商，實現(xiàn)對國家治理的制度化參與。例如，2019 年九三學(xué)社南通市通州區(qū)委員會設(shè)立江蘇省首家民主黨派基層組織協(xié)商議事室，搭建協(xié)商建言的新平臺。目前，“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)已成為南通市轄區(qū)民主黨派基層組織開展協(xié)商議事的重要載體?；鶎咏M織是參政黨組織體系的基礎(chǔ)，總結(jié)參政黨基層組織參加基層協(xié)商和基層治理的實踐，豐富和發(fā)展多黨協(xié)商治國制度，推動參政黨參與協(xié)商治國的廣泛多層制度化發(fā)展，可以夯實參政黨各級組織的主體責(zé)任，進而增強參與國家治理現(xiàn)代化的主動性和自主性。

2.建立網(wǎng)上網(wǎng)下雙軌參與制度，培育參政黨成員的主體意識。參政黨的各級班子成員專職少、兼職多，機關(guān)人員編制少、事務(wù)多，固定活動陣地少、成員所屬單位多，這“三少三多”一定程度上影響了參政黨成員對組織的歸屬感和認(rèn)同度。參政黨開展教育培訓(xùn)、調(diào)查研究、參政議政和社會服務(wù)等活動，主要是發(fā)動和組織各級代表人士參加，對于一部分參政黨成員而言，各種活動與己無關(guān)。破解這些困境，必須培育參政黨成員的主體意識和參與意識，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)參與平臺和黨派之家陣地，建立網(wǎng)上網(wǎng)下雙軌參與制度，實現(xiàn)對參政黨成員的全覆蓋。江陰是江蘇無錫的一個縣級市，民進江陰市委成立于2002 年，現(xiàn)有會員180 多名，機關(guān)編制只有1 人。2012 年，民進江陰市委為“解決多頭工作”難題，面向全體會員開放招聘，建立第一屆“虛擬機關(guān)”，33 名會員受聘上崗，占比超過30%。2014 年，民進江陰市委加大培養(yǎng)后備干部力度，完善第二屆“虛擬機關(guān)”組織機構(gòu)，健全職責(zé)明確化、工作計劃化、決策民主化、經(jīng)費項目化、考核制度化的運行機制，上崗人數(shù)達50 人，占比超過45%。2018 年，民進江陰市委推出“新會員頂崗實習(xí)虛擬機關(guān)”舉措，為20 名新進會員提供崗位鍛煉機會，實現(xiàn)以老帶新，凝聚價值共識，構(gòu)筑文化認(rèn)同。江蘇常州著力推進參政黨基層陣地建設(shè)，目前已建成108 個“黨派成員之家”，覆蓋全市80%以上的民主黨派基層組織。2019 年中共常州市委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭制定《常州市各民主黨派關(guān)于建設(shè)“黨派成員之家”的座談會紀(jì)要》，明確“有固定活動場地、有基本設(shè)施配置、有黨派文化展示、有規(guī)范制度運作”的“五有”要求，提出三年內(nèi)實現(xiàn)“黨派成員之家”全覆蓋的建設(shè)目標(biāo)。探索建立網(wǎng)上平臺和線下陣地雙軌全員參與制度，實現(xiàn)組織吸納和政治參與全覆蓋，可以培育參政黨成員的黨派意識、參政意識和主體意識，鑄牢參政黨組織和成員的共同體意識。

3.健全基層黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，保障參政黨參與治理的主體權(quán)利。加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是基層黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)參政黨基層組織廣泛參與地方治理、基層治理、社區(qū)治理，充分發(fā)揮參政黨基層組織和廣大成員服務(wù)社會、服務(wù)基層、服務(wù)群眾的積極作用，構(gòu)建共建、共治、共享的社會治理格局，實現(xiàn)執(zhí)政黨與參政黨基層組織的良性互動，以此引導(dǎo)社會民眾增進對參政黨的理解和認(rèn)同。明確執(zhí)政黨基層黨委（黨組）對權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的參政黨基層組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，制定支持參政黨基層組織參與基層協(xié)商和結(jié)對共建的制度規(guī)范，拓展參政黨在基層社會中發(fā)揮作用的空間，使以社會中上層人士為主體的參政黨向社會中下層扎根，為參政黨主體意識的培育提供更為深厚的社會土壤。2013 年6 月，中共南京市六合區(qū)委出臺《關(guān)于建立“雙聯(lián)”制度的通知》，區(qū)委常委每人相對固定分工聯(lián)系1 位民主黨派代表人士，各民主黨派掛鉤聯(lián)系1—2 個街鎮(zhèn)，適時約請民主黨派代表人士就有關(guān)問題進行協(xié)商交流，視情邀請所聯(lián)系對象聯(lián)合開展調(diào)查研究。2017 年和2020年，根據(jù)人事變動和工作需要，區(qū)委調(diào)整完善區(qū)委常委分工聯(lián)系民主黨派負(fù)責(zé)人、民主黨派掛鉤聯(lián)系街鎮(zhèn)的雙聯(lián)工作制度。雙聯(lián)制度的制定和實施，加強了區(qū)委常委同參政黨基層組織負(fù)責(zé)人的溝通和聯(lián)誼，拓展了民主黨派基層組織的活動空間，在雙聯(lián)協(xié)商共建中既實現(xiàn)了黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)，又保障了參政黨基層組織參與治理的權(quán)利。雙聯(lián)制度的借鑒價值在于，參政黨通過結(jié)對共建，使多黨協(xié)商治理在基層得到制度化的落實與延伸。

（二）培育和健全參政黨的政黨功能

參政黨參加國家政權(quán)，在國家治理中發(fā)揮著咨政、輔政、督政功能，其根本目標(biāo)在于協(xié)助執(zhí)政黨實現(xiàn)民主治國、科學(xué)治國、依法治國，其根本價值在于共同致力于人的自由發(fā)展和社會的全面進步。參政黨提升參政治國功能，需要從理論上界定咨政、輔政、督政之于國家治理的功能作用，從邏輯上厘定國家治理全過程中參政黨咨政、輔政、督政功能之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，構(gòu)建參政黨參與國家治理的功能閉環(huán)，為參政黨因應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的功能調(diào)適提供理論支撐。參政黨在國家治理中的主體作用，只有通過首尾相連、環(huán)環(huán)相扣的功能鏈條才能得以全面實現(xiàn)，重咨政、弱輔政、輕督政的非均衡功能狀態(tài)，亟需科學(xué)建構(gòu)參政黨治國功能的理論體系。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對民主黨派三項基本職能的制度規(guī)定，以及對支持民主黨派參政的主要內(nèi)容即“一個參加、三個參與”基本點的政策界定，是建構(gòu)參政黨治國功能閉環(huán)的制度基礎(chǔ)。堅持問題導(dǎo)向，以咨政、輔政、督政為關(guān)節(jié)點，以全面參與國家治理公共政策協(xié)商、公共治理過程、治理效果監(jiān)督為連接點，著力補短板強弱項，形成貫通國家治理全過程的參政黨功能體系，是健全和增強參政黨治國功能的實踐原則。立足新定位，提升參政黨的政黨功能、參政功能、治國功能，需要推進理論創(chuàng)新，完善發(fā)展參政黨理論體系，以參政黨功能的科學(xué)調(diào)適回應(yīng)助推國家治理現(xiàn)代化的時代需求。

1.堅持“三位一體”，構(gòu)建參政黨治國功能體系。中國共產(chǎn)黨是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，國家政權(quán)機關(guān)是國家治理的運行機關(guān)，人民政協(xié)是國家治理的專門協(xié)商機構(gòu)，三者共同構(gòu)成國家治理的有機系統(tǒng)。作為中國共產(chǎn)黨治國理政的合作者、國家政權(quán)和人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)運作的參與者，參政黨在國家治理中的功能與作用不是單一的，而是全面的；不單是介入某個環(huán)節(jié)，而是全過程的參與。參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商，是參政黨參與國家治理、發(fā)揮咨政功能的重要體現(xiàn)，其價值主要是在民主協(xié)商中凝聚共識，促進國家治理決策的科學(xué)化民主化，實現(xiàn)民主治理。參加國家政權(quán)，參與國家的立法、行政和司法工作，是參政黨參與國家治理、發(fā)揮輔政功能的重要體現(xiàn)，其價值主要是在與執(zhí)政黨合作共事中凝聚力量，促進國家治理決策更好地轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)和政策措施并付諸實施，實現(xiàn)合作治理。就執(zhí)政黨方針政策和國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況開展民主監(jiān)督，提出批評性的意見建議，是參政黨參與國家治理、發(fā)揮督政功能的重要體現(xiàn)，其實質(zhì)是對執(zhí)政黨和政府依法治理國家的成效進行民主評價和意見反饋，從而幫助執(zhí)政黨和政府完善治理決策和改進治理行為，促進國家治理的公平性正義性。因此，參政黨發(fā)揮咨政、輔政、督政功能，與國家治理決策、實施過程、監(jiān)督反饋是相匹配的，三者共同構(gòu)成參與國家治理的閉環(huán)功能鏈條。

2.提升組織功能，強化參政黨輔政功能作用。參政黨本義上界定的是民主黨派之于國家政權(quán)的關(guān)系，即參加國家政權(quán)而非執(zhí)掌國家政權(quán)的政黨。參加國家政權(quán)是參政黨輔政的基本方式。參政黨成員擔(dān)任國家公職，是為國履職為民服務(wù)的人民公仆，是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、與中共黨員親密合作的同盟者。構(gòu)建參政黨組織與擔(dān)任國家公職成員的聯(lián)系機制，是更好發(fā)揮輔政功能的重要途徑。比如，九三學(xué)社江蘇省委主委周嵐現(xiàn)任江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長，在2021 年全國政協(xié)會議上提出“適老化”提案，建議將無障礙環(huán)境建設(shè)作為“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，并納入全國文明城市考核指標(biāo)。另外圍繞房屋安全問題，周嵐還提交了《關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將房屋安全狀況納入房產(chǎn)交易、抵押和不動產(chǎn)登記管理的提案》和《關(guān)于圍繞農(nóng)民之關(guān)切，盡快理順農(nóng)房建設(shè)管理機制的提案》。建立和加強參政黨各級組織與擔(dān)任公職的成員之間的機制性聯(lián)系，有利于讓參政與議政相輔相成，咨政與輔政相得益彰。在參政黨中央和地方組織機構(gòu)中增設(shè)參政專門委員會，形成常態(tài)化的工作機制，加強與參加國家政權(quán)的黨派成員之間的溝通聯(lián)系，既可以加強參政黨組織對政權(quán)機關(guān)中所屬成員的指導(dǎo)和監(jiān)督，使其更好發(fā)揮輔政作用，又可有效利用政權(quán)機關(guān)中所屬成員知情明政的優(yōu)勢，為參政黨咨政功能發(fā)揮提供支持。

3.提升社會功能，補齊實現(xiàn)參政黨督政功能的短板。參政黨與執(zhí)政黨的互相監(jiān)督，是合作協(xié)商式的政治監(jiān)督。參政黨對執(zhí)政黨的政治監(jiān)督是黨際協(xié)商民主的重要內(nèi)容，與政治協(xié)商在內(nèi)容和目的上具有一致性，只是形式與角度上有所差異。政治協(xié)商主要是在重大決策前和決策執(zhí)行過程中提出建設(shè)性意見建議，政治監(jiān)督主要是對憲法法律和方針政策實施存在問題提出意見建議。參政黨成員中的人大代表參加人大監(jiān)督工作或者擔(dān)任司法機關(guān)、政府部門的特約人員參加相關(guān)監(jiān)督工作，更傾向于是一種個體嵌入式監(jiān)督。專項民主監(jiān)督是參政黨受中共黨委委托就重大問題組織調(diào)研并提出意見建議的監(jiān)督形式，具有專題性、組織性、協(xié)商性特點。2020 年，中共江蘇省委首次委托各民主黨派省委、無黨派人士在全省開展安全生產(chǎn)專項民主監(jiān)督，提出有較強針對性可行性的意見建議272 條[15]。協(xié)商性和嵌入性是參政黨督政功能的特點，是由參政黨的性質(zhì)定位決定的，但不是參政黨督政功能乏力的根源。增強督政功能，關(guān)鍵是解決參政黨“為誰監(jiān)督”的動力問題。為此，參政黨實踐參政為民的宗旨，應(yīng)樹立為民督政的理念，深入了解社會的民情民意，洞察國家治理存在的突出問題，在調(diào)查研究和社會服務(wù)中提高社會代表功能，為發(fā)揮督政功能注入代表民意的動力；探索政治監(jiān)督與社會監(jiān)督的融合機制，以參政黨的基層組織為依托，在參與社會治理中提高監(jiān)督意識，關(guān)注群眾普遍反映的共性問題或部分群眾集中反映的突出問題，提高參政黨民主監(jiān)督的針對性和有效性。

（三）鍛造和增強參政黨的政黨能力

參政黨增強治國意識、提升治國功能，需要把握新時代新要求，抓住推進國家治理現(xiàn)代化新機遇，在堅持和發(fā)展中國新型政黨制度中培育自我變革的內(nèi)生動力，在加強中國特色社會主義參政黨建設(shè)中鍛造參與國家治理的政黨能力，在參與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中提高治國能力，建構(gòu)與參政黨功能相匹配的政黨能力，形成與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的治國能力，實現(xiàn)執(zhí)政黨建設(shè)與參政黨建設(shè)互相促進，匯聚起多黨協(xié)同治理國家的強大合力。參政黨發(fā)揮咨政功能，需要著力加強思想政治建設(shè)，提高政治站位，增強政治能力；參政黨發(fā)揮輔政功能，需要著力加強組織制度建設(shè)，健全工作機制，提升組織能力；參政黨發(fā)揮督政功能，需要著力加強主體性建設(shè)，拓寬監(jiān)督渠道，塑造代表能力。政治能力、組織能力、代表能力是參政黨能力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)要素，也是參政黨培育治國意識、發(fā)揮治國功能最為關(guān)鍵的能力要素。在參政黨“政治——組織——代表”能力結(jié)構(gòu)中，植根社會、反映人民訴求的代表能力是參政黨鍛造治國能力的出發(fā)點，整合力量、發(fā)揮整體作用的組織能力是參政黨鍛造治國能力的關(guān)鍵點，參政治國、實現(xiàn)政黨價值的政治能力是參政黨治國能力的落腳點，三者共同構(gòu)成參政黨參與國家治理的能力體系。參政黨在助推國家治理現(xiàn)代化中全面發(fā)揮咨政、輔政、督政功能，需要全面加強參政黨能力建設(shè)，科學(xué)建構(gòu)參政治國的能力結(jié)構(gòu)，補齊影響提升參政黨能力的要素短板，以提高政治能力、組織能力、代表能力為切入點和突破口，實現(xiàn)參政黨治國能力的建構(gòu)與治國意識的培育、治國功能的調(diào)適一體推進、相輔相成。

1.在咨政實踐中增強政治能力，突出參政黨政治綱領(lǐng)的特色。參政黨作為執(zhí)政黨的親密友黨，自覺接受執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)于執(zhí)政黨治國綱領(lǐng)的實現(xiàn)，助力于執(zhí)政黨治國方略的施行，致力于共同治國目標(biāo)的達成。執(zhí)政黨與參政黨開展政治協(xié)商，以問題為導(dǎo)向，聚焦國家治理各領(lǐng)域各方面重大問題，在決策前和決策實施過程中進行對話協(xié)商，以求集思廣益、凝聚共識，達至科學(xué)決策、民主決策。因此，參政黨在咨政實踐中提高政治能力，主要有兩條基本路徑。一是堅持和維護執(zhí)政黨的政治綱領(lǐng)，實現(xiàn)參政黨政治綱領(lǐng)的與時俱進。堅持和發(fā)展中國特色社會主義，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，是新時代多黨合作的行動綱領(lǐng)，也是中國特色社會主義參政黨咨政治國的根本遵循。把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，是現(xiàn)階段多黨合作治國面臨的新形勢新任務(wù)，對參政黨完善政治綱領(lǐng)、提高政治能力提出了新要求。二是堅持共性與個性相統(tǒng)一，在遵循多黨合作基本方針的前提下，突出參政黨基于自身主體功能的綱領(lǐng)特色；堅持一致性與多樣性相統(tǒng)一，在遵循參政黨“一個參加、三個參與”參政基本點的前提下，突出八個民主黨派基于各自歷史傳承和主體界別的綱領(lǐng)特色。參政黨相對于執(zhí)政黨而言，其政治綱領(lǐng)具有共同性，也應(yīng)有差異性；八個民主黨派的政治綱領(lǐng)具有一致性，也應(yīng)具有多樣性。如新一屆農(nóng)工黨常州市委根據(jù)農(nóng)工黨中央“健康中國”和“美麗中國”兩條工作主線，結(jié)合地方實際，提出了致力于“健康常州”“美麗常州”和“低碳常州”的參政目標(biāo)，彰顯了鮮明的參政黨標(biāo)識和時代特征。適應(yīng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的多元化，推進國家治理現(xiàn)代化，參政黨創(chuàng)新參政綱領(lǐng)勢在必行、空間廣闊。

2.在輔政實踐中提升組織能力，激活參政黨組織體系的功能。參政黨成員參加人大、政府、司法機關(guān)工作，與執(zhí)政黨在政權(quán)內(nèi)實行合作，推動政權(quán)建設(shè)和國家權(quán)力運行，通過參與政權(quán)運作服務(wù)人民、治理國家。參政黨組織以政黨名義參加人民政協(xié)，通過列席人大會議、聽取政府工作報告等相關(guān)制度性安排，對政府施政等提出意見建議，與人大建立起較為穩(wěn)定的聯(lián)系機制。參政黨組織通過對口聯(lián)系或受黨委委托開展專項民主監(jiān)督，與政府部門進行溝通合作，了解情況、掌握信息，提高資政建言的針對性和有效性。如2020 年中共江蘇省委、省政府專門出臺《關(guān)于加強和完善省政府部門與民主黨派省委、省工商聯(lián)對口聯(lián)系工作的意見》，為民主黨派發(fā)揮作用提供保障機制。當(dāng)前，參政黨在輔政實踐中發(fā)揮組織功能、提高組織能力，需要完善相關(guān)制度機制，形成上下內(nèi)外相互協(xié)調(diào)、相互銜接的組織化運行體系。一是堅持民主集中制的根本組織原則，健全參政黨“中央——地方——基層”各級組織之間上下聯(lián)動的組織運行體系，強化上級組織對下級組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確各級組織“管黨治黨”主體責(zé)任，增強組織紀(jì)律，提高參政黨整體的組織整合能力。二是堅持集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度，加強參政黨領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部制度建設(shè)，健全民主決策和內(nèi)部監(jiān)督機制，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)班子“指揮部”作用，提高組織領(lǐng)導(dǎo)和解決自身問題的能力。三是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善參政黨機關(guān)工作制度，探索建立黨委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，黨派機關(guān)、政府和司法機關(guān)參與的聯(lián)席會議制度，提高參政黨機關(guān)的組織協(xié)調(diào)能力。

3.在督政實踐中塑造代表能力，厚植參政黨連接社會的基礎(chǔ)。影響參政黨督政功能發(fā)揮的原因主要有監(jiān)督渠道不暢通、監(jiān)督機制不健全等，但究其根本還在于參政黨為民督政的內(nèi)在動力或意愿不夠強。補參政黨督政功能之短，強參政黨代表能力之弱，可謂一體兩面，互為條件。2021 年，中共宿遷市委首次委托市各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士，正式啟動開展改革創(chuàng)新先行區(qū)建設(shè)情況專項民主監(jiān)督工作，根據(jù)對口安排，農(nóng)工黨宿遷市基層委員會專項民主監(jiān)督工作組深入湖濱新區(qū)開展現(xiàn)場調(diào)研，邀請相關(guān)開黨政部門、有關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人參加座談會，在基層群眾與政府部門之間架起溝通反饋的橋梁，確保民主監(jiān)督取得實效。參政黨在督政實踐中提高代表能力，需要牢固樹立群眾觀點，增強為民督政意識，建立常態(tài)化的社會聯(lián)系和群眾反饋機制。一是堅持把政治監(jiān)督與社會監(jiān)督相融合，依托“黨派之家”陣地，探索建立參政黨接待民眾來訪制度，收集民眾反映強烈、帶有普遍性的突出問題，深入了解黨和國家方針政策、法律法規(guī)執(zhí)行過程中存在的共性問題，在此基礎(chǔ)上實行民主監(jiān)督，使參政黨督政行為與代表民眾利益緊密結(jié)合起來，在為民督政中提高聯(lián)系群眾的能力。二是堅持把政治監(jiān)督與社會服務(wù)相結(jié)合，依托社會服務(wù)實踐基地，探索建立參政黨服務(wù)社會的長效機制，發(fā)揮參政黨的界別和人才優(yōu)勢，調(diào)查研究社會治理和基層治理存在的現(xiàn)實問題，對涉及教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等開展重點監(jiān)督，寓監(jiān)督于社會服務(wù)之中，擴大為民督政的社會覆蓋面和群眾影響力。三是堅持把實踐創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相統(tǒng)一，建立民主監(jiān)督專門工作機構(gòu)或?qū)ｉT委員會，加強制度建設(shè)，廣泛吸納社會各界群眾代表參與，把專業(yè)意見與群眾意見結(jié)合起來，提高為民督政的社會公信力。