李 濤

(揚(yáng)州市人大常委會,江蘇揚(yáng)州225002)

刑事偵查權(quán)是國家賦予公安機(jī)關(guān)、人民檢察院監(jiān)察委員會、國家安全機(jī)關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄等的重要權(quán)力,具有《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)和其他專門法的授權(quán),其運(yùn)行不得超越法律規(guī)定和授權(quán)。刑事偵查權(quán)規(guī)范運(yùn)行對促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉具有重要意義,運(yùn)行不當(dāng)則會侵害公民基本權(quán)利,出現(xiàn)司法腐敗和執(zhí)法不公,損害公民合法權(quán)益,甚至關(guān)系到公民的“生殺予奪”。刑事訴訟活動中每個步驟、每個環(huán)節(jié)都應(yīng)謹(jǐn)慎對待,而刑事初查作為規(guī)范刑事偵查權(quán)運(yùn)行的“第一粒扣子”,運(yùn)行不當(dāng)會導(dǎo)致后續(xù)刑事訴訟程序失靈,應(yīng)當(dāng)予以高度關(guān)注。

一、問題的提出:偵查權(quán)啟動始于初查還是立案

全國政法隊伍教育整頓公布的數(shù)據(jù)顯示:2018年1月至2021年8月,公安系統(tǒng)由于執(zhí)法辦案等問題處理處分干警9.6萬人,其中近八成涉及“有案不立、壓案不查”。[1]這一數(shù)據(jù)背后暴露出立案環(huán)節(jié)是刑事制度重要的短板弱項。有案不立意味著經(jīng)過刑事初查,公安機(jī)關(guān)明知是刑事案件而不予立案。壓案不查揭示，雖然已經(jīng)刑事立案,但公安機(jī)關(guān)消極開展后續(xù)偵查活動,導(dǎo)致刑事案件長期處于懸置狀態(tài)。相對于壓案不查,有案不立更具有危害性。大數(shù)據(jù)時代,刑事訴訟一旦進(jìn)入立案環(huán)節(jié),案件涉及的相關(guān)信息會被納入偵查機(jī)關(guān)的信息平臺管理。信息留痕勢必增強(qiáng)偵查機(jī)關(guān)辦理案件的謹(jǐn)慎性,深度影響偵查機(jī)關(guān)后續(xù)依法偵查工作。立案留痕使檢察機(jī)關(guān)、當(dāng)事人對案件情況相對知情,檢察機(jī)關(guān)可以通過行使法律監(jiān)督權(quán)對壓案不查的現(xiàn)象進(jìn)行糾正,當(dāng)事人可以跟蹤案件進(jìn)展,大眾媒體等社會監(jiān)督力量也可以對有社會影響力的案件進(jìn)行輿論監(jiān)督,促進(jìn)案件偵辦。同時,刑事案件長期得不到偵破,勢必影響偵查機(jī)關(guān)工作績效,偵查機(jī)關(guān)會通過啟動內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,以推動偵查活動正常開展,實(shí)現(xiàn)刑事訴訟活動保障人權(quán)之目的。但是,有案不立容易導(dǎo)致一些刑事案件永不見天日,即便有留痕信息,由于未能完全啟動刑事偵查權(quán),初查反映的信息必然相對簡略,特別是有犯罪事實(shí)發(fā)生、需要追究刑事責(zé)任方面的內(nèi)容薄弱,容易以不立案作為留痕信息,進(jìn)而為刑事偵查權(quán)濫用預(yù)留了空間,且不利于內(nèi)部和外部監(jiān)督。對于有案不立,往往不能及時發(fā)現(xiàn)并查明,甚至長期得不到糾正。[2]有案不立的情形下,刑事偵查權(quán)事實(shí)上導(dǎo)致刑事訴訟活動處于失范狀態(tài),刑事偵查權(quán)被置于“暗箱”之中。一方面,刑事偵查權(quán)在保障人民安居樂業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定中應(yīng)發(fā)揮“尖刀”的作用;但另一方面,由于刑事偵查權(quán)是一種強(qiáng)制色彩濃厚的權(quán)力,行使不當(dāng)必然會侵犯刑事訴訟參與人的權(quán)利,若被納入“暗箱”操作還易產(chǎn)生司法腐敗和執(zhí)法不公,成為權(quán)力尋租和權(quán)力恣意妄為的對象。曾幾何時,湖北“佘祥林殺妻案”、浙江“張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案”、重慶“運(yùn)動式的打黑”以及“法外偵查權(quán)”問題曾引起學(xué)界和社會對偵查權(quán)運(yùn)行的極大關(guān)注和反思。掃黑除惡專項斗爭中發(fā)現(xiàn)的湖南新晃“操場埋尸案”長達(dá)16年時間里只備案不立案的事實(shí)同樣令人震驚。[3]一般認(rèn)為,立案是刑事訴訟活動開始的標(biāo)志,公訴案件必須先立案才能啟動偵查程序,采取必要的偵查行為。[4]這導(dǎo)致刑事偵查權(quán)的啟動始于立案的結(jié)論產(chǎn)生。實(shí)踐中,初查階段就已經(jīng)有了偵查權(quán)運(yùn)行因素?！缎淌略V訟法》第一百一十二條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對于報案、控告、舉報和自首的材料,應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍,迅速進(jìn)行審查。”這里的“迅速進(jìn)行審查”指的是刑事初查。公安部依據(jù)《刑事訴訟法》制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百七十四條細(xì)化規(guī)定了初查內(nèi)容:“對接受的案件,或者發(fā)現(xiàn)的犯罪線索,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行審查。發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的,必要時,經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。調(diào)查核實(shí)過程中,公安機(jī)關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施。但是,不得對被調(diào)查對象采取強(qiáng)制措施,不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對象的財產(chǎn),不得采取技術(shù)偵查措施?！庇纱丝梢钥闯?刑事初查本質(zhì)上仍是公安機(jī)關(guān)行使的有限偵查權(quán),只是規(guī)定了刑事初查不得采取限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施,其中可以采取的詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等措施均屬于偵查機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的范疇。值得注意的是,《刑事訴訟法》規(guī)定的初查階段要求公安機(jī)關(guān)可以采取不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施,即僅能開展任意偵查,而不可開展強(qiáng)制偵查。但《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)第九條規(guī)定,“公安機(jī)關(guān)的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員,經(jīng)出示相應(yīng)證件,可以當(dāng)場盤問、檢查”“對被盤問人的留置時間自帶至公安機(jī)關(guān)之時起不超過二十四小時,在特殊情況下,經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以延長至四十八小時,并應(yīng)當(dāng)留有盤問記錄”“經(jīng)繼續(xù)盤問,公安機(jī)關(guān)認(rèn)為對被盤問人需要依法采取拘留或者其他強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的期間作出決定”。此條規(guī)定可能導(dǎo)致《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》關(guān)于初查不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施的規(guī)定虛置。盤問類似于詢問,留置時間最長可達(dá)48小時,屬于限制被調(diào)查人的人身權(quán)利的措施。即,公安機(jī)關(guān)在初查階段仍有途徑采取包括強(qiáng)制措施在內(nèi)的偵查措施,這與立案后偵查權(quán)力相差無幾。對此,有學(xué)者認(rèn)為“初查變相替代了偵查”。[5]

刑事初查沒有被《刑事訴訟法》納入立案范疇,沒有明確的法律淵源,并不是一個法律意義上的程序階段。[6]但是,刑事初查應(yīng)當(dāng)代替現(xiàn)有的刑事立案成為偵查權(quán)啟動的第一步,并明確法律淵源,成為法定的程序性規(guī)定。否則,刑事初查不當(dāng)將會導(dǎo)致刑事訴訟程序的全盤崩潰,成為偵查機(jī)關(guān)徇私枉法或者濫用職權(quán)的可能漏洞。一是刑事初查不當(dāng)可能導(dǎo)致對明知是有罪的人故意包庇。依據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定,對于判斷是否發(fā)生的犯罪事實(shí)進(jìn)而立案,偵查機(jī)關(guān)的“認(rèn)為”成為重要依據(jù),特別是在沒有控告人或者控告人沒有代理人的情況下,初查會存在可能被利用的法律漏洞,導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)對明知是有罪的人而故意包庇。比如，眾所周知的重慶“薄谷開來故意殺人案”,通過涉案民警被處理的結(jié)果和媒體公開報道可以得知,重慶警方在案件發(fā)生后進(jìn)行了初查,且根據(jù)初查結(jié)果未采取立案措施。最初重慶警方調(diào)查認(rèn)為,英國商人尼爾·伍德系“酒后猝死”,不屬于刑事案件,因此沒有立案。[7]這一案件顯然是利用了初查不等于立案的漏洞。當(dāng)然,偵查機(jī)關(guān)辦理刑事案件絕大多數(shù)能做到秉公執(zhí)法,“薄谷開來故意殺人案”只是極少數(shù)的個案,但可以說明刑事初查事實(shí)上啟動了偵查權(quán),而偵查權(quán)關(guān)系公民的“生殺予奪”,其運(yùn)行必須置于“陽光”之下受到嚴(yán)格的監(jiān)督。若將刑事初查排除在刑事偵查權(quán)各運(yùn)行環(huán)節(jié)之外,可能導(dǎo)致初查信息被密封,進(jìn)而導(dǎo)致公平正義窒息在無法被監(jiān)督的“暗箱”中,被徇私枉法者扼殺。嚴(yán)格意義上講，人口失蹤并不意味著刑事案件的發(fā)生。盡管《公安機(jī)關(guān)查找疑似被侵害失蹤人員信息工作規(guī)定(試行)》等規(guī)定可以作為公安機(jī)關(guān)開展工作的依據(jù)，但如果沒有立案，公安機(jī)關(guān)所能采取的工作措施有限，在回應(yīng)人民群眾提出的查找失蹤人員等訴求方面難免會打折扣，不僅會損害偵查機(jī)關(guān)的形象和公信力，還可能導(dǎo)致人民群眾的利益不能得到及時保護(hù)。二是刑事初查不當(dāng)可能導(dǎo)致明知是無罪的人而使其受追訴。刑事初查若不依法開展,不僅可能產(chǎn)生隱案不報等徇私枉法情形,還會導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，造成冤假錯案。南宋法醫(yī)學(xué)家宋慈所著的《洗冤集錄》開篇語曰:“獄事莫重于大辟,大辟莫重于初情,初情莫重于檢驗(yàn)?！盵8]大意是說,“大辟”(死刑)是最重的刑罰,初查對于死刑的判斷最為重要,初查結(jié)果最倚重的是檢驗(yàn)勘察。初查不嚴(yán)格,容易導(dǎo)致冤假錯案的發(fā)生。冤錯案件的形成,首先是因?yàn)槔砟钌系挠凶锿贫ê鸵勺飶妮p,都遵循一個簡單的邏輯,即偵查機(jī)關(guān)在獲得一些案件線索之后,迅速鎖定犯罪嫌疑人并對其實(shí)施刑訊逼供,以口供為中心展開偵查,印證犯罪嫌疑人的供述,而后即移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。[9]其中,所謂“偵查機(jī)關(guān)在獲得一些案件線索”主要是指案件的初查,而導(dǎo)致冤錯案件的原因也在于初查工作,特別是在初查中的勘驗(yàn)工作不夠嚴(yán)謹(jǐn),導(dǎo)致刑事偵查權(quán)運(yùn)行的“第一?？圩印笨弁崃恕＠缭凇百芟榱謿⑵薨浮敝?僅以被害人家屬對腐敗女尸進(jìn)行辨認(rèn)作為確定立刑事案件進(jìn)行偵查的條件。從有案不立的問題導(dǎo)向出發(fā),刑事偵查權(quán)的啟動不應(yīng)以立案為啟動標(biāo)識,而應(yīng)始于刑事初查。若刑事偵查權(quán)的啟動基于立案,則會導(dǎo)致刑事初查可能被隔離于刑事訴訟程序之外。刑事初查信息的模糊、簡略又會使偵查機(jī)關(guān)對刑事案件的選擇權(quán)具有較大伸縮性,可能會產(chǎn)生權(quán)力尋租,或者使偵查機(jī)關(guān)根據(jù)案件難度選擇性辦案,終將影響社會公平正義。

二、基于公共選擇理論對刑事初查制度漏洞的原因分析

公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提分析政治現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來源于英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密所講的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(《國富論》)。亞當(dāng)·斯密所講的“經(jīng)濟(jì)人”是指以追求個人利益最大化為目的并積極從事經(jīng)濟(jì)活動的主體,而公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)人假設(shè)移植到政治領(lǐng)域,認(rèn)為政治領(lǐng)域中的個人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準(zhǔn)則的經(jīng)濟(jì)人。以公共選擇理論為觀照,偵查機(jī)關(guān)存在“有案不立、壓案不查”是“經(jīng)濟(jì)人”追求個人利益最大化的特性在偵查領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

(一)公共選擇理論的引入

“個人理性”是公共選擇理論重要的關(guān)注點(diǎn)。公共選擇理論認(rèn)為,每個人都有自己的理性,而“個人理性”表現(xiàn)為每個人都會追求自己的利益,只要是合法的利益,他的追求也是正當(dāng)?shù)?。反觀現(xiàn)有刑事初查制度設(shè)計,沒有考慮偵查人員的這種“理性”,而是將所有的刑事偵查人員都假設(shè)為無私奉獻(xiàn)、不計私利的,忽視了偵查人員的行為也遵循“理性”原則。相應(yīng)地,對刑事初查的優(yōu)化改造,必須規(guī)范偵查人員的“理性”選擇,既保護(hù)其正當(dāng)?shù)睦嬉?又防止其“理性”過度擴(kuò)張。公共選擇理論的代表人物戈登·塔洛克在其《公共選擇》中直白地指出,官僚通常都有幾種私心:第一種是不要工作得太辛苦;第二種是擴(kuò)大他自己部門的規(guī)模,在這種擴(kuò)大的過程中也愿意其他部門能得到擴(kuò)大;第三種是改善與某個職位相關(guān)聯(lián)的“外快”。[10]戈登·塔洛克對官僚個人私心的揭露是公共選擇理論對“個人理性”比較直白的詮釋。在公共選擇理論看來,人類社會由兩個市場組成,一個是經(jīng)濟(jì)市場,另一個是政治市場。在經(jīng)濟(jì)市場上活動的主體是消費(fèi)者(需求者)和商家(供給者),在政治市場上活動的主體是選民、利益集團(tuán)(需求者)和政治家、官員(供給者)。在經(jīng)濟(jì)市場上,人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品;在政治市場上,人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經(jīng)濟(jì)決策,后一類行為是政治決策,個人在社會活動中主要是做出這兩類決策。該理論進(jìn)一步認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上活動的是同一個人,沒有理由認(rèn)為同一個人在兩個不同的市場上會根據(jù)兩種完全不同的行為動機(jī)進(jìn)行活動,即在經(jīng)濟(jì)市場上追求自身利益的最大化,而在政治市場上則是利他主義的,自覺追求公共利益的最大化;同一個人在兩種場合受不同的動機(jī)支配并追求不同的目標(biāo),是不可理解的,在邏輯上是自相矛盾的。[11]彰顯“個人理性”在政治活動和經(jīng)濟(jì)活動中對利益的追求具有同質(zhì)性。必須認(rèn)識到,政治活動與經(jīng)濟(jì)活動并不相同,政治活動主要聚焦公共利益,從事政治活動的政治實(shí)體一般具有自覺追求公共利益的職責(zé)使命,但并不意味著構(gòu)成政治實(shí)體的原子化個人均具有純粹追求公共利益的使命自覺。承擔(dān)的職責(zé)使命、接受的宣傳教育、制度的管理約束等均使得偵查人員不可能像經(jīng)濟(jì)活動中的“理性人”那樣完全遵循利己主義。但不可否認(rèn),法律之所以強(qiáng)調(diào)職責(zé)使命、灌輸正向的宣傳教育以及設(shè)置約束性的管理制度,本就是考慮到偵查機(jī)關(guān)和偵查人員中存在的“個人理性”會對純粹的、至善的公共理性構(gòu)成威脅。偵查活動屬于廣義上的政治活動,在偵查活動中偵查人員同樣具有自己的利益,會理性地尋找制度漏洞。在對案件線索初查后有案不立或許是為了爭取更多的工作績效,或許是為了減少日常工作量,更甚者可能是利用手中的權(quán)力尋租。

(二)刑事初查制度的“理性”漏洞

刑事立案啟動刑事偵查權(quán)具有法律依據(jù)。國內(nèi)刑事訴訟教科書認(rèn)為,設(shè)置立案程序,有如下幾個方面考量。一是可以有效地保障無辜的公民不受刑事追究。通過立案前的審查,凡是不具有犯罪事實(shí)或者依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,就被排除出刑事訴訟。二是通過立案使司法機(jī)關(guān)能夠及時統(tǒng)計分析各個時期各種犯罪的發(fā)案情況和動向。[12]但是,在刑事訴訟中,立案卻是每個刑事案件都必須經(jīng)過的法定程序,只有經(jīng)過立案,其他訴訟階段才能依次進(jìn)行,司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查、起訴、審判活動才有法律依據(jù),才能產(chǎn)生法律效力。[13]有學(xué)者支持單獨(dú)設(shè)立刑事立案程序,其依據(jù)是刑事立案制度增加了一道啟動訴訟程序的“過濾網(wǎng)”,可以過濾一些不符合刑事案件標(biāo)準(zhǔn)的事件,維護(hù)刑事訴訟程序啟動的嚴(yán)肅性,保障公民合法權(quán)益。但陳衛(wèi)東認(rèn)為,偵查以立案為前提,也導(dǎo)致了一種悖論:為了查明事實(shí)真相,使其滿足立案條件,就可能需要采取偵查等專門調(diào)查手段,而未經(jīng)立案就采取偵查手段則又違反《刑事訴訟法》規(guī)定;如果不采取深入的調(diào)查,則又滿足不了立案的條件,于是在“理性”驅(qū)動下,相當(dāng)數(shù)量的案件就在未經(jīng)立案的情況下便“違法”地進(jìn)行偵查,“邊破邊立”,甚至是“不破不立”“破了才立”。[14]上述皆是“有案不立”,嚴(yán)重者如“薄谷開來故意殺人案”和新晃“操場埋尸案”,不但不立案，還徇私枉法?！坝邪覆涣ⅰ笔剐淌略V訟活動中通過立案程序保障人權(quán)、推動刑事訴訟活動順利開展的目的落空。如前所述,在刑事初查階段,偵查機(jī)關(guān)可以采取一定偵查措施,意味著初查中已融入偵查權(quán)運(yùn)行元素。偵查機(jī)關(guān)依據(jù)《人民警察法》的規(guī)定,甚至可能規(guī)避了《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等限制行使強(qiáng)制措施的規(guī)定,而強(qiáng)制措施提前介入可能會侵犯公民合法權(quán)利。同時,刑事案件偵破對偵查時間要求高,偵查機(jī)關(guān)介入開展證據(jù)材料收集工作,僅以刑事初查權(quán)限難以完全啟動偵查權(quán),導(dǎo)致在開展證據(jù)收集時偵查活動的合法性受到影響。例如,偵查機(jī)關(guān)需要跨部門、跨區(qū)域調(diào)取證據(jù)時,協(xié)作部門需要偵查機(jī)關(guān)出示立案決定書等法律文書。在沒有正式立案的情形下,主辦機(jī)關(guān)無法出示立案決定書,若協(xié)作部門合作配合主辦機(jī)關(guān)則罷,不合作配合則會導(dǎo)致主辦機(jī)關(guān)證據(jù)收集受限。

(三)刑事初查制度“理性”背離以人民為中心的偵查理念

優(yōu)化刑事初查制度就是防止和避免偵查人員在行使公權(quán)力時夾雜個人私心。恩格斯指出:“國家最多也不過是無產(chǎn)階級在爭取階級統(tǒng)治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害;勝利的無產(chǎn)階級也將同公社一樣,不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面,直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這個全部國家廢物完全拋掉為止。”[15]恩格斯這一論述與馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對防止公職人員由“社會公仆”向“社會主人”轉(zhuǎn)變的警告有一定的同源性。在無產(chǎn)階級取得執(zhí)政權(quán)力后,需要警惕代表人民行使公權(quán)力的公職人員最初的革命熱情衰減,忘掉初心,背棄人民，最后成為新的革命對象。為避免背棄初心使命,公職人員應(yīng)當(dāng)保持“社會公仆”身份的清醒,推崇“權(quán)利至上”的工作理念。偵查人員在偵查活動中若站在“社會主人”的立場上,忘記“社會公仆”身份,其行為必然會輕視權(quán)利、膨脹權(quán)力,充斥公共選擇理論所提及的個人私心。這就需要偵查人員在行使偵查權(quán)過程中牢記“社會公仆”的身份。在從事偵查活動中,敬畏人民賦予的權(quán)力,堅持以人民為中心的偵查理念,規(guī)范偵查權(quán)涉及的任何一個環(huán)節(jié),圍繞人民群眾對偵查工作的期待,限制、摒棄偵查人員個人私心,將偵查權(quán)關(guān)在制度的籠子里,避免偵查人員以“社會主人”的角色,把國家權(quán)力變成為自己牟利的工具,把從事政治活動變成自己升官發(fā)財、飛黃騰達(dá)的手段。[16]而現(xiàn)有初查制度的漏洞導(dǎo)致有案不立的情形,恰是偵查人員如“社會主人”般控制刑事案件進(jìn)展,在個人“理性”驅(qū)使下行徇私枉法或?yàn)E用職權(quán)之實(shí),損害公共利益和侵犯人權(quán)。

三、刑事初查制度路徑優(yōu)化:刑事初查并入刑事立案程序

受公共選擇理論的啟示,優(yōu)化改造刑事初查制度應(yīng)假設(shè)偵查人員具有“公共人”“經(jīng)濟(jì)人”的雙重身份,其行為既有公共性,又有自利性。公共性即偵查人員行使偵查權(quán)時代表國家為人民群眾提供公共安全服務(wù);自利性即偵查人員在行使偵查權(quán)時,如果遇到制度存在漏洞,會基于“個人理性”鉆制度的空子,做出符合個人利益卻有損公共利益的行為選擇。刑事初查制度的“個人理性”漏洞提示，刑事初查制度應(yīng)當(dāng)優(yōu)化改造,剔除偵查活動中偵查人員可能的私心?，F(xiàn)階段,我國獨(dú)立立案程序理論仍占主流,取消偵查立案程序具有一定難度，但基于尊重刑事偵查效率優(yōu)先和保障人權(quán)原則,將刑事初查并入刑事立案程序存在可行性,亦符合以人民為中心的偵查理念。

(一)推動國家立法,明確刑事初查的法律淵源

《刑事訴訟法》對初查沒有細(xì)節(jié)性規(guī)定,偵查人員依據(jù)《刑事訴訟法》從事偵查活動可能會將“個人理性”摻雜其中。由于在偵查辦案中,對刑事初查缺少可操作性的規(guī)程,意味著刑事初查制度“概念”強(qiáng)于“實(shí)操”，“抽象”強(qiáng)于“具體”。為提高偵查工作績效,偵查人員既可以借助《人民警察法》規(guī)定的“盤問、檢查”制度,將“盤問、檢查”制度轉(zhuǎn)化為初查環(huán)節(jié)限制違法犯罪嫌疑人人身權(quán)利的規(guī)定,又可能基于“個人理性”采取“有案不立、壓案不查”。與這些法律制度相比,《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》明確規(guī)定的“初查不得有限制被調(diào)查對象人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利”的措施略顯呆板。這說明目前有效的法律與部門規(guī)范性文件在偵查實(shí)踐中對刑事初查的規(guī)定并不協(xié)調(diào),刑事初查制度存在著“漏洞”,亟待完善。從立法層面看,《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定,“訴訟制度”“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項”只能通過制定法律來規(guī)定。而刑事初查正屬于刑事訴訟的組成環(huán)節(jié),由此,明確刑事初查階段偵查機(jī)關(guān)可以采取限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施,需要通過中央立法機(jī)關(guān)修改《刑事訴訟法》,才能使刑事初查成為偵查權(quán)正式啟動的標(biāo)志,從而推動刑事立案關(guān)口前移,賦予初查階段偵查機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制偵查措施以合法性。同時,鑒于刑事強(qiáng)制措施對公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的嚴(yán)厲性,在刑事初查納入刑事立案環(huán)節(jié)后不應(yīng)降低刑事強(qiáng)制措施的適用標(biāo)準(zhǔn),并嚴(yán)格立案后適用刑事強(qiáng)制措施的種類、情形。同時,偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重落實(shí)平等保護(hù)原則,平等對待、全方位保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。通過修改《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序》等與《刑事訴訟法》相配套的規(guī)范性文件,規(guī)范刑事初查行為,適應(yīng)偵查工作規(guī)律,提高偵查工作的質(zhì)量和效率。

(二)重設(shè)立案條件,降低立案門檻

《刑事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定,立案的條件必須達(dá)到“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的標(biāo)準(zhǔn),即刑事立案的“事實(shí)條件”和“法律條件”。事實(shí)條件為“有犯罪事實(shí)”,即客觀上存在某種危害社會的犯罪行為,這是刑事立案的首要條件,是法定的啟動刑事訴訟程序、追究刑事責(zé)任的必要前提。對“事實(shí)條件”進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制非常必要。從人類認(rèn)識規(guī)律的角度來看,案件事實(shí)是隨著偵查工作的不斷深入而逐步呈現(xiàn)的。就偵查階段來說,“犯罪事實(shí)”的存在僅是一種可能性,只能說偵查人員的主觀判斷認(rèn)為“有犯罪事實(shí)”,案件實(shí)際上呈現(xiàn)的是一種“嫌疑”狀態(tài)。要求公安機(jī)關(guān)在接到報案后“迅速審查”，并做出是否“有犯罪事實(shí)”的判斷,這對于剛剛接觸案件情況的偵查機(jī)關(guān)來說,設(shè)置的程序門檻有些過高。在有關(guān)刑事案件的新聞報道中,常見的標(biāo)題是“××警方×小時‘速破’×案件”,體現(xiàn)了偵查工作對時限性的要求。以命案偵破為例,一些基層偵查人員在工作中總結(jié)出了命案偵破的“黃金時間規(guī)律”，“黃金時間”即案發(fā)后72小時,在這個時間段里確定嫌疑人,命案偵破概率很高;3～7天是“次黃金時間”,超過7天仍未獲取關(guān)鍵線索鎖定犯罪嫌疑人的,命案偵破的概率會急劇下降,甚至成為難以偵破的“冷案”。[17]偵查機(jī)關(guān)因?yàn)闀r間緊迫,加之刑事初查可以采取的措施有限,容易導(dǎo)致取證不周全和鎖定嫌疑人所要考慮的因素不全面,甚至可能造成偵查機(jī)關(guān)錯誤判斷,發(fā)生冤錯案件,這凸顯了優(yōu)化刑事初查制度的重要性。盡管絕大多數(shù)刑事案件通過一般偵查可以做出正確判斷,但也存在著例外。正如一張白紙上的黑點(diǎn)更容易被發(fā)現(xiàn)一樣,一旦出現(xiàn)極少數(shù)冤錯案件,將會導(dǎo)致整個偵查機(jī)關(guān)辛苦努力白費(fèi),這不僅影響司法公信力,還會使社會公平正義受到污染。因此,將刑事初查制度納入刑事立案環(huán)節(jié),并把“有犯罪事實(shí)”的條件改為“有犯罪嫌疑”更為適宜,這將最大可能避免偵查人員主觀判斷的“先入為主”,以及基于“個人理性”采取有案不立等問題。同樣,刑事立案法律條件要求的“需要追究刑事責(zé)任”也要調(diào)整為“存在需要追究刑事責(zé)任的可能”,以促使偵查機(jī)關(guān)以積極作為回應(yīng)人民群眾的“急難愁盼”,使刑事立案登記制成為人民群眾“可接近的公平正義”。[18]當(dāng)然,全面推行刑事立案登記制,將會導(dǎo)致社會面刑事立案數(shù)量大幅上升,給人民群眾對平安穩(wěn)定的心理預(yù)期帶來沖擊。建議穩(wěn)妥推進(jìn)刑事立案登記制,壓縮偵查人員發(fā)揮“個人私心”的空間,通過對“有案不立”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,提煉出“有案不立”的案件類型,并將這些案件的立案環(huán)節(jié)提前至刑事初查階段。

(三)強(qiáng)化初查法律監(jiān)督,防止初查權(quán)濫用

降低刑事立案條件的本質(zhì)是將初查權(quán)轉(zhuǎn)化為法定偵查權(quán),將立案審查制轉(zhuǎn)化為立案登記制,強(qiáng)化了刑事初查權(quán)的法定權(quán)威性，成為刑事訴訟中有份量的一環(huán)，但這可能產(chǎn)生刑事初查權(quán)被濫用的風(fēng)險。如前所述的“佘祥林殺妻案”“張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案”等冤錯案件,其產(chǎn)生的原因均無法回避刑事初查時偵查活動不嚴(yán)謹(jǐn)、有漏洞的因素。刑事初查制度的“漏洞”容易導(dǎo)致“理性人”趁虛而入,濫用刑事初查權(quán)。同樣,將刑事初查納入立案環(huán)節(jié),使之成為刑事偵查權(quán)啟動的第一環(huán)節(jié),依然要防止刑事初查權(quán)被“理性人”濫用,成為極少數(shù)包藏“個人私心”的偵查機(jī)關(guān)、偵查人員損害社會公平正義的工具。如此一來,重構(gòu)并嚴(yán)格執(zhí)行防止“理性人”出現(xiàn)的刑事偵查制度無疑是關(guān)鍵。在制度層面,為應(yīng)對偵查機(jī)關(guān)中出現(xiàn)“理性人”,偵查機(jī)關(guān)須建立偵查辦案終身負(fù)責(zé)制,強(qiáng)化偵查人員在開展偵查活動中的自律之心,遏制偵查人員“理性”的個人私心,并加強(qiáng)偵查人員隊伍日常教育整頓活動,增強(qiáng)偵查人員“社會公仆”意識。在偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部探索建立專門的立案機(jī)構(gòu),以強(qiáng)化立案的專門管理,提高刑事初查的規(guī)范化、專業(yè)化水平。除運(yùn)用偵查機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察、法制等偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督,以及新聞監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等常規(guī)監(jiān)督手段外,進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)依法對刑事立案的監(jiān)督,是確保刑事初查權(quán)有序運(yùn)行的剛性約束?！缎淌略V訟法》第一百一十三條規(guī)定:“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的,應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！比欢?檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定存在一定制度缺陷。首先,僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對不立案行為的監(jiān)督。今后卻未規(guī)定對立案行為的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)對立案予以規(guī)定并細(xì)化其操作規(guī)程。倘若在刑事立案階段,檢察機(jī)關(guān)曾對“佘祥林殺妻案”等案件啟動嚴(yán)格的監(jiān)督程序,對刑事初查獲得的證據(jù)進(jìn)行分析研判,以中立角度去分析案情,或許那些冤錯案件就不會發(fā)生。其次，在檢察機(jī)關(guān)實(shí)際監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案過程中,對偵查機(jī)關(guān)不立案行為的監(jiān)督可能難以落實(shí)?；蛘哒f,只有被害人向檢察機(jī)關(guān)提出,檢察機(jī)關(guān)才能獲知公安機(jī)關(guān)不立案的信息。若沒有被害人向檢察機(jī)關(guān)提出,檢察機(jī)關(guān)恐難以獲知公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的情況,這是由于檢察機(jī)關(guān)不能及時獲得偵查機(jī)關(guān)初查信息所致。畢竟在當(dāng)前制度設(shè)計中,刑事初查并非偵查權(quán)啟動的法定“引擎”,偵查機(jī)關(guān)不會就全部初查結(jié)果主動接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督,其所提供的初查信息必然有限,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以通過有限的初查信息得出應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的結(jié)論。因此,完善刑事初查制度,將刑事初查并入立案程序需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,并特別注重發(fā)揮信息化條件下信息公開透明且傳遞及時的優(yōu)勢,使檢察機(jī)關(guān)可以通過信息化手段及時掌握偵查機(jī)關(guān)報備的刑事初查信息,并主動審查初查信息的客觀性、完整性,以判斷偵查機(jī)關(guān)立案的必要性、合法性,避免刑事初查權(quán)被濫用。