林藝聰

(浙江警察學(xué)院,浙江杭州310053)

2022年2月,歷經(jīng)7年艱辛努力,北京冬奧會勝利舉辦,舉國關(guān)注,舉世矚目。中國代表團一舉拿下9金4銀2銅,合計獎牌15枚,金牌排名第三,創(chuàng)下歷史佳績。這離不開全體運動員包括由外籍歸化而來的運動員的拼搏努力,最典型的代表是從美國籍歸化而來的滑雪運動選手谷愛凌,在本屆冬奧會一人獲2金1銀,圈粉無數(shù)。北京冬奧會成為中國成功歸化外籍運動員的一次寶貴嘗試。然而,我國歸化外籍運動員工作仍然處于剛剛起步的摸索階段,尚有諸多配套制度與實現(xiàn)機制需要完善。進入21世紀以來,我國體育學(xué)界對歸化外籍運動員工作高度關(guān)注,實踐探索經(jīng)驗不斷豐富,研究成果日趨深入,僅2022年的相關(guān)文獻已達20余篇。論者分別從必要性、動因、可行性、困境、路徑、影響等多重維度展開探討,[1]涉及社會流動、經(jīng)濟成本、民族主義、法律適用、身份認同等研究主題,[2]研究方法包括文獻研究、實證調(diào)查、國際比較等。這些研究結(jié)合國際趨勢和實踐熱點,為我國歸化外籍運動員工作的更好發(fā)展建言獻策。

歸化外籍運動員的實質(zhì)是基于國家利益接納跨國流動的外國技術(shù)移民。因此，除了體育學(xué),還可以有政治學(xué)、法學(xué)、民族學(xué)、移民學(xué)等交叉學(xué)科的研究探討。本文試圖從移民治理的視角,梳理國外運動員歸化實踐的有益經(jīng)驗,發(fā)現(xiàn)我國在外籍運動員歸化工作中存在于準(zhǔn)入條件、程序技術(shù)和社會融合等方面的問題并提出優(yōu)化路徑,以期進一步推動歸化外籍運動員工作,冀望為我國實現(xiàn)從體育大國向體育強國的轉(zhuǎn)變貢獻綿薄之力。

一、歸化運動員的概念考察

(一)歸化的流變

人口遷移貫穿于整個人類文明的歷史。[3]自從有了人類,遷徙伴隨而生;國家產(chǎn)生以后,先是國內(nèi)遷徙,繼而跨越國界,并在20世紀中后期演變成為世界性的普遍現(xiàn)象。考究文獻,“歸化”最早在中國的《漢書·匈奴傳》中有跡可循,這里所謂“歸化”的意思是“歸服而受其教化”。在過去的漢語體系里,“歸化”把新來者比成蠻夷,把接受國比成天朝上國,略有褒貶的隱喻,與我們現(xiàn)在所理解的詞義稍有不同。“歸化”一詞的詞義轉(zhuǎn)變最早發(fā)生在日本,其將“歸化”一詞翻譯成“Naturalization”,直到現(xiàn)在日本法務(wù)省出入國在留管理廳(原入國管理局)依然在使用這個詞。“Naturalization”在移民法上有“歸化”和“入籍”兩個意思。美國早期的移民基本法律“Alien Naturalization Act”規(guī)定了所有人(僅限于“自由白人”的外國人)在被授予美國國籍時應(yīng)遵循的基本規(guī)則。該法律的中文一般譯成《外國人歸化法》;美國移民主管部門曾經(jīng)被稱為司法部移民和歸化局(Immigration and Naturalization Service),現(xiàn)已拆分整合成公民與移民服務(wù)局、海關(guān)和邊境保護局、移民與海關(guān)執(zhí)法局,并納入國土安全部。在當(dāng)代中國,“歸化”并非正式的法律用語,在《中華人民共和國國籍法》(以下簡稱《國籍法》)中沒有“歸化”一詞,法律中用的是“入籍”,其英譯對應(yīng)的也是“Naturalization”。隨著全球化和“移民時代”[4]的到來,“歸化”一詞價值色彩淡化,寓意趨于客觀中性,并逐漸為中文世界所普遍接受。

(二)歸化的概念

關(guān)于歸化的概念,學(xué)者見仁見智。如認為“歸化”,是指一國政府應(yīng)申請依法授予出生于其他國家的人以新國籍的行為;個人自愿、主動申請加入并獲得批準(zhǔn)取得出生國以外國家國籍的行為;某個人在出生國家國籍以外自愿、主動地取得別國國籍的行為;居住在國外的人,依據(jù)所居住國的法律、政策等相關(guān)規(guī)定取得該居住國國籍,等等。還有學(xué)者認為,美國移民法中的歸化問題不僅是一個狹義的移民法律與政策問題,主張從三個層次把握歸化的內(nèi)涵:一是移民法的法律規(guī)制層次;二是移民的公民資格授予和政治認同的憲法層次;三是蘊含在憲法背后的政治文明層次。[5]

綜合學(xué)界的意見,筆者認為,國際移民治理意義上的“歸化”,是指在保留或者不保留原國籍的情況下,恢復(fù)或者加入并獲得另一國家的國籍和公民身份(citizenship)。需要說明三點:一是由于各國賦予國籍權(quán)力的主權(quán)性與多樣性,[6]原國籍并不必然是出生地國籍,可能是新的入籍國,甚至可能是已經(jīng)更換過的第三個國籍;二是由于完全承認、有條件承認或者包容雙重(多重)國籍的國家越來越多,迄今已經(jīng)約占全球的四分之三,[7]運動員可以加入新的國籍,但不一定都需要放棄原國籍;三是歸化不僅僅限于入籍法律程序的完成,而帶有入籍后的國家認同、社會融合等綜合考量,因而有必要在入籍或者復(fù)籍的基礎(chǔ)上強調(diào)公民身份的獲得。

(三)歸化運動員的特質(zhì)

從本質(zhì)上講,歸化運動員這種現(xiàn)象乃是以自身的運動技能為主要條件遷徙至國外的行為,即實質(zhì)是人才的跨國流動。[8]具體而言,這種人才的跨國流動屬于跨國人口流動中的技術(shù)移民(skilled migrant、high skilled migrant、general skilled migrant等)。[9]因此,歸化運動員工作與移民治理具有耦合性,其基本概念、范疇、原則、技術(shù)具有共通之處,可以相互觀照、相互借鑒。

歷史上,中華民族秉持“貴和尚中、善解能容,厚德載物、和而不同”的寬容品格,吸引了大批外國人來華居住工作生活,甚至在朝為官。但是,迄今為止,我國尚未建立專門的技術(shù)移民制度體系。2018年黨和國家機構(gòu)改革決定組建國家移民管理局,并賦予其“協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實施”的重要職責(zé)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出“探索建立技術(shù)移民制度”,對技術(shù)移民工作提出新的要求,歸化外籍運動員工作迎來新的契機。

二、各國歸化運動員的演進脈絡(luò)與特征

(一)各國歸化運動員的歷程

20世紀30年代,世界歸化運動員出現(xiàn)萌芽,進入21世紀以后,世界歸化運動員加速發(fā)展,在相關(guān)運動項目中起到了中流砥柱的作用,成為影響世界競技體育格局的重要因素。

回顧90年來世界運動員歸化歷程,可以發(fā)現(xiàn)其具有如下特征。一是范圍擴大化。運動員歸化規(guī)模越來越大,呈現(xiàn)擴大化、普遍化的趨勢。不僅歐美體育強國重視運動員歸化工作,中東、東亞等地一些國家也開始重視起來,并從足球擴大到籃球、田徑等領(lǐng)域。二是流向集中化。運動員國際流動越來越頻繁,但歸化國相對集中,歐美體育強國憑借綜合實力大量引入歸化球員,中東國家則憑借石油美元歸化球員,日本、韓國也加大運動員歸化工作力度。非洲國家主要處于運動員被歸化的境況。三是動因多元化。運動員歸化的原因愈加復(fù)雜。早期世界運動員歸化主要是出于經(jīng)濟利益,后來基于文化、血統(tǒng)、婚姻等多種原因歸化的運動員日漸增多。四是效應(yīng)溢出化。歸化運動員的溢出效應(yīng)日益明顯。起初只對相對單一的競技體育產(chǎn)生影響,但隨著歸化范圍擴大化、流向集中化、動因多元化,越來越多的政治、經(jīng)濟、文化等因素已經(jīng)滲透到運動員歸化領(lǐng)域內(nèi),引發(fā)人才競爭、國家認同、族群融合等深層次考量。

(二)各國歸化運動員的主要模式

隨著體育全球化時代的到來,歸化越來越成為一個國家爭奪優(yōu)質(zhì)國際體育資源、增強自身體育綜合實力和運動員追求個人發(fā)展機會、獲取優(yōu)渥待遇的重要途徑。從移民視角考察,各國歸化外籍運動員的主要做法有以下幾種類型。

1.全面吸納型。美國在當(dāng)今世界體育綜合實力排名中位居前列。作為體育強國的美國,構(gòu)成其競技實力的除了大部分本土培養(yǎng)的運動員外,還有相當(dāng)部分由外籍歸化而來的運動員。美國是一個聞名于世的移民大國,移民的涌入為美國源源不斷地帶來勞動力、資本、技術(shù)和人才,這主要得益于美國開放、包容的移民政策,全面吸納來自世界各地的人才?，F(xiàn)行《移民和國籍法》(Immigration and Nationality Act)規(guī)定了杰出人才(EB-1)、優(yōu)秀人才(EB-2)、專業(yè)人才(EB-3)、特殊人士(EB-4)和創(chuàng)造就業(yè)、投資者(EB-5)等5類優(yōu)先移民。美國EB-1A杰出人才移民是美國職業(yè)移民的第一優(yōu)先類別,包括頂尖科技人才、頂尖藝術(shù)家、頂尖工商人才、頂尖運動人才和頂尖教育人才。被某些機構(gòu)雇傭的職業(yè)運動員也可認為是特殊能力人才,符合條件的可以申請EB-2B,例如棒球運動員、籃球運動員等。外籍優(yōu)秀運動員可以循相關(guān)渠道與其他職業(yè)移民一樣歸化入籍美國。

更值得一提的是,作為“世界頭號強國”和“世界民族熔爐”的美國，其國籍政策經(jīng)歷了從建國初期排斥雙重國籍到如今包容雙重國籍的演變,發(fā)展沿革和個中動因耐人尋味。美國象征性地倡導(dǎo)單一國籍,在正式場合不承認、不鼓勵雙重國籍,但是在現(xiàn)實中卻允許雙重國籍。聯(lián)邦最高法院從來沒有對效忠誓言及其放棄以前國籍誓言的合法性進行判定,但是聯(lián)邦最高法院以前的判決認為通過歸化程序取得美國國籍的人獲得美國國籍的能力,不可能僅僅因為保留了另外國籍而受到挑戰(zhàn)。盡管個人加入美國國籍時仍然要宣誓放棄其他國籍,但是入籍后保留原有國籍的美國公民不會面對制裁。[10]時至今日,雙重國籍實際上已經(jīng)幾乎得到美國法律的容忍。在學(xué)者看來,美國法律總是為雙重國籍留有空間,法院的判決也不斷打破國會支持單一國籍的愿望。[11]由是觀之,美國以默認形式對雙重國籍采取包容態(tài)度,實踐中并沒有采取任何嚴厲的立場加以否定。這為美國在世界范圍內(nèi)爭奪包括外籍優(yōu)秀運動員在內(nèi)的各類國際人才奠定了具有國際競爭力的制度基礎(chǔ)。

2.綜合施策型。日本是亞洲較早開啟歸化運動員行動的國家。早在20世紀70年代,日本國家足球隊開始出現(xiàn)歸化球員的身影。1987年帶有日本血統(tǒng)的巴西人拉莫斯歸化加盟日本足球隊是一個具有劃時代意義的事件,日本隊因此重回亞洲一流球隊行列。日本人從此正式接納移民球員進入國家隊,并逐步形成長遠、務(wù)實的歸化模式。

首先,從小培養(yǎng)。由教練推薦或挖掘有意向到日本發(fā)展的運動員,不斷引進暫時沒有名氣但是具備潛力的年輕運動員,納入國家體育后備人才進行培養(yǎng)。第二,我族優(yōu)先。日本的歸化工作重心在于具有日本血統(tǒng)的年輕球員身上,每年前往美洲國家如巴西等國挑選年輕且具有潛力的日裔球員,給他們提供優(yōu)越的教育和生活條件,促進“移民回流”。第三,社會融合。鼓勵具備申請移民條件的運動員,在成熟之后,依法申請定住和入籍,娶妻生子,媒體也順應(yīng)國內(nèi)的歸化潮流,加強正面報道,形成良好的社會輿論,從而推動歸化運動員順利融入日本社會。最后,保障到位。如外籍運動員在歸化后沒有順利成為頂尖運動員參與國際比賽,或因其他原因提前退役,可以在職業(yè)俱樂部相關(guān)的公司就職,從而獲得充足的安全感,順利實現(xiàn)職業(yè)的轉(zhuǎn)換,繼續(xù)生活在日本社會。[12]日本歸化外籍運動員工作取得了很大成功。

3.重點突破型?？ㄋ柺切衙竦?jīng)濟發(fā)達,擁有世界第3位的天然氣儲量和世界第13位的石油儲量?？ㄋ栿w育后備力量稀缺,歸化外籍運動員成為卡塔爾迅速增強體育實力的重要手段。在王室和足協(xié)的運作下,卡塔爾國家足球隊被打造成一支“體育雇傭軍”,歸化成為了卡塔爾足球的標(biāo)簽,“金元”的優(yōu)勢被發(fā)揮到了極致。這種典型的拿來主義,用高薪的方法大量“直接引入”高水平外籍運動員,在某個階段的確迅速提高了比賽成績,對提高球隊實力發(fā)揮了積極作用。

但是,經(jīng)過2011年亞洲杯內(nèi)訌事件間接導(dǎo)致卡塔爾止步八強的失敗后,卡塔爾逐漸意識到這種歸化方式并非長久之計,因此總結(jié)教訓(xùn)形成“歸化+青訓(xùn)”模式。每年到非洲國家考察大量青少年,從中篩選出潛力出眾的運動員納入歸化人才庫,源源不斷地獲得人才補給;同時,斥巨資建造設(shè)備齊全、技術(shù)先進的青訓(xùn)圣地——阿斯拜爾學(xué)院,將歸化人才送往青訓(xùn)基地免費培訓(xùn)學(xué)習(xí),為國家隊不斷提供年輕優(yōu)秀人才。這種將外籍球員從小帶到本國青訓(xùn)體系中進行培養(yǎng)的青苗模式,有益于本土球員與外籍球員融合成一個整體。2019年,卡塔爾獲得亞洲杯足球賽冠軍。

總而言之,歸化外籍運動員現(xiàn)象大多發(fā)生在經(jīng)濟較為發(fā)達的國家,且基本形成了一套符合自己的歸化方式。各國追求的不僅有臨時性的引進,而且更注重從小培養(yǎng)的長期性計劃;提供的不僅是單一的體育條件,而且是社會性的移民服務(wù);賴以吸引的不僅有實打?qū)嵉慕?jīng)濟待遇,綜合性的國家實力影響也至關(guān)重要。從中可以看出,國籍、永久居留制度、社會融合、國家綜合實力等要素在歸化外籍優(yōu)秀運動員中發(fā)揮了重要作用。

(三)國際體育組織對體育國籍的規(guī)范

盡管當(dāng)代國際社會普遍對體育人才跨國流動持寬容態(tài)度,但各國“八仙過海，各顯神通”競相歸化外籍優(yōu)秀運動員,則難以避免體育政治化和過度商業(yè)化對賽事公平性的破壞,尤其是足球、籃球這種對抗性極強的多人比賽,更容易出現(xiàn)“體育雇傭軍”現(xiàn)象。為了貫徹公正、平等的體育精神,國際體育組織引入了體育國籍(Sport Nationality)制度,主要目的是限制運動員隨意轉(zhuǎn)換體育國籍。

所謂體育國籍,就是“在某一體育領(lǐng)域內(nèi),運動員屬于某國,代表該國參賽”的資格。運動員取得一國國籍,僅是獲得代表一國參加國際性體育賽事資格的必要條件,還必須由國際體育組織依據(jù)其章程認定其體育國籍,才能獲得國際性體育賽事的參賽資格。[13]《奧林匹克憲章》規(guī)定,參加奧運會的運動員需要同時滿足奧林匹克憲章的標(biāo)準(zhǔn)和國際體育單項聯(lián)合會的標(biāo)準(zhǔn);在國際奧委會關(guān)于體育國籍最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,國際單項體育聯(lián)合會可以制定更嚴格的國籍標(biāo)準(zhǔn)進行適用。2019年6月,具有美國國籍的谷愛凌申請加入中國國籍獲得批準(zhǔn)。為了獲得代表中國參加北京冬奧會的資格,谷愛凌在國際雪聯(lián)的注冊國籍從美國變更為中國,并在2年內(nèi)拿下19金5銀4銅,重新獲得規(guī)定積分和參賽資格。

因此,滿足國際體育組織規(guī)定的體育國籍,是運動員參與國際高水平競技的前提條件。如國際足聯(lián)主要通過親緣身份限制運動員取得體育國籍,國際乒聯(lián)主要通過年齡限制運動員取得體育國籍,這些都是國際體育組織對歸化外籍運動員參加國際性體育賽事的要求,有利于體育運動和體育競賽的組織、發(fā)展和協(xié)調(diào),同時確保運動員避免由于各國國籍立法的差異性而遭受任何形式的歧視。歸化運動員既要符合本國法律的國籍要求,又要滿足國際體育組織的體育國籍要求,如喪失原國籍、取得新國籍后,是否可以代表新國籍國參賽;擁有雙重國籍,已經(jīng)代表過一國參賽后,是否可以轉(zhuǎn)而代表另一個國家參賽,等等。由于運動員身體處于巔峰狀態(tài)的時間不長,很容易永久失去參加大型比賽的資格,或者由于延遲一個賽事周期而不能取得理想成績,最終導(dǎo)致“竹籃打水一場空”。這是各國啟動歸化外籍運動員工作不能不考慮的重要因素,否則將對歸化國和運動員都造成不可挽回的損失。

三、中國歸化運動員的現(xiàn)狀與問題

由于體育交流、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展等因素影響,我國從20世紀60年代開始出現(xiàn)運動員被歸化現(xiàn)象并在之后時有出現(xiàn)。改革開放初期,尤其是在20世紀80年代的出國熱潮中,中國一批杰出的優(yōu)秀運動員獲得了國外高校留學(xué)或俱樂部聘用的機會,進而選擇移民國外并代表所在國參賽,一度引發(fā)全國廣泛關(guān)注,甚至引發(fā)了“愛國”還是“叛國”的爭論,是謂體育領(lǐng)域的“海外軍團”(“海外兵團”)現(xiàn)象。時至今日,社會各界對“海外軍團”現(xiàn)象的認識度和包容度不斷增強,立場逐漸趨于客觀公允。如既看到了“海外軍團”加大了中國競技體育的潛在威脅和在重大國際體育賽事中爭金奪銀的壓力,又看到了其在促進中外友好交流、提升中國國際形象和推動世界體育項目發(fā)展方面的深遠意義,還看到了其為優(yōu)秀運動員實現(xiàn)個人理想和自我價值創(chuàng)造的新選擇等。[14]

進入新時代,我國歸化外籍運動員工作徐徐拉開帷幕。據(jù)統(tǒng)計,我國已經(jīng)先后為10余名外籍足球運動員辦理歸化手續(xù)。2022年北京冬奧會上,以谷愛凌為代表的歸化運動員更是大放異彩。除了登上“熱搜”的谷愛凌和朱易等人,中國男女冰球隊也十分引人注目。男子冰球隊25人,其中歸化球員15名;女子冰球隊23人,其中歸化球員13名;男女隊歸化球員共28人,其中只有6人無華人血統(tǒng)。一時間,我國已經(jīng)成為一些外籍優(yōu)秀運動員首選的歸化之地。但是,如何實現(xiàn)“引得進、留得住、用得好”的既定目標(biāo),我國歸化外籍優(yōu)秀運動員工作依然道阻且長,制度配套和實現(xiàn)機制涉及方方面面,其中，移民治理方面的問題主要體現(xiàn)在歸化前、歸化中和歸化后三個環(huán)節(jié)。

(一)歸化前的條件準(zhǔn)入問題

首先,中國不承認中國公民具有雙重國籍,大大增加了歸化外籍運動員的難度?！秶ā返谌龡l和第八條、第十三條明確了我國不承認雙重國籍的立法原則和相應(yīng)約束。按照通常理解,外籍運動員如果想要成為我國公民,取得代表我國參賽的資格,就必須放棄自己的原有國籍。對于運動員來說,或許已有歸化中國的意愿,想要加入中國國籍,但是放棄原國籍,要考量的不僅有政治經(jīng)濟文化社會等權(quán)利利益,還有不同護照在國際上的旅行便利等實際問題,以及子女將來的原始國籍賦予等,作出抉擇十分艱難。從現(xiàn)實來看,我國弱勢運動項目如男子足球、籃球、排球三大球,一直少有外援愿意放棄自己的國籍而加入中國國籍。有學(xué)者指出,中國嚴格的不承認雙重國籍立場已經(jīng)成為歸化包括外籍運動員在內(nèi)的國際人才的主要障礙之一。[15]

其次,《國籍法》第七條規(guī)定,外國人具有屬于中國人的近親屬、定居在中國或者有其它正當(dāng)理由之一的,可以經(jīng)申請批準(zhǔn)加入中國國籍。實踐中,既要有歸化意愿,又要符合近親屬或者定居條件的外籍運動員鳳毛麟角,幾乎都是以兜底條款“其它正當(dāng)理由”申請入籍。[16]對于此類需求,相關(guān)主管部門一般按照引進外籍優(yōu)秀人才的規(guī)定，通過“綠色通道”加急辦理,避免出現(xiàn)錯過運動員體育黃金年齡問題。但這種操作主要適用于已經(jīng)成名的外籍運動員,對年紀尚小、尚未成名但有潛質(zhì)的運動員,能否作為外籍人才引進,相關(guān)部門則有不同理解。根據(jù)競技體育運動的發(fā)展規(guī)律和國際體育組織要求,提前布局允許此類運動員入籍歸化是完全必要的。因此,有必要視情在《國籍法》上列舉更多的適用情形并類型化,同時完善概括性“兜底條款”,借此增強法律的明確性、周延性,向更多功成名就或者未來可期的外籍優(yōu)秀運動員敞開國籍之門。

(二)歸化中的程序技術(shù)問題

程序正義觀認為,“在社會演變過程中,復(fù)雜的價值問題可以借助程序加以化解,實體規(guī)范也可以通過公正的程序來形成”。[17]歸化入籍不只是一個簡單的流程和動作,而且是一系列復(fù)雜的程序和技術(shù)。

一方面,現(xiàn)有歸化外籍運動員的入籍程序條款缺失。《國籍法》規(guī)定了受理國籍申請的機關(guān)和審批機關(guān),并規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)加入、退出和恢復(fù)中國國籍的,由公安部發(fā)給證書。但《國籍法》自1980年立法以來沒有經(jīng)過修訂,不僅沒有實施條例或執(zhí)法細則,而且沒有司法解釋,內(nèi)部審批指南也不公開,[18]造成包括提交的材料、履行的手續(xù)、審批的流程等入籍程序具有不可預(yù)測性和不穩(wěn)定性,影響入籍審批的知曉度和流暢性。這一定程度上要歸因于《國籍法》未能直接明確國籍事務(wù)的主管部門,因而弱化了國籍事務(wù)的決策議事協(xié)調(diào)功能,暴露出頂層設(shè)計上的粗放性和滯后性。其后出臺的法律如《中華人民共和國人民警察法》第六條和2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定中相關(guān)條款雖然都涉及國籍事務(wù)的主管部門,但未能形成廣泛共識。為進一步規(guī)范外籍運動員入籍、復(fù)籍審批程序、認定標(biāo)準(zhǔn)和管理制度,避免公安機關(guān)出入境管理部門、出入境邊防檢查機關(guān)、駐外使領(lǐng)館和行政相對人在國籍法原則和認定上產(chǎn)生誤判誤認,有必要在將來國籍法修訂時,對國籍事務(wù)的主管部門作出明文規(guī)定,藉以明晰事權(quán)、定分止?fàn)帯?/p>

另一方面,歸化外籍運動員的入籍審批技術(shù)滯后。我國正在不斷探索技術(shù)移民制度,但相較于移民國家相對成熟的移民法技術(shù),還較為單一籠統(tǒng),不夠具體完善,還沒有探索出適用于我國的實施辦法。如對申請人能力指標(biāo)進行綜合計分進而評估移民條件的計分制、對移民數(shù)量和類別進行限制的配額制和提供移民推薦人、保證人的保證制等技術(shù)制度。[19]對于迫切想要歸化外籍優(yōu)秀運動員的中國來說,沒有一套專業(yè)的技術(shù)移民制度,不管是外籍運動員對中國的認知,還是相關(guān)部門對業(yè)務(wù)的辦理,都會帶來不精確和低效率的問題。外籍優(yōu)秀運動員身懷特殊運動才能,迫切希望將來能被我國所用,但由于缺乏明確的程序和技術(shù),這就可能直接限制我國的歸化引進工作。

(三)歸化后的社會融合問題

《中華人民共和國憲法》第三十二條規(guī)定，中華人民共和國保護在中國境內(nèi)的外國人的合法權(quán)利和利益,在中國境內(nèi)的外國人必須遵守中華人民共和國的法律。但在法律層面,目前中國立法機關(guān)尚未出臺關(guān)于外國人法律地位的專門法律(如《移民法》或者《外國人法律地位法》等),僅有相關(guān)部委出臺的《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》(人社部發(fā)〔2012〕53號),一定程度上說明社會各界尚未形成充分共識,還沒有做好心理準(zhǔn)備接納包括歸化而來的運動員在內(nèi)的外國人才。有關(guān)外國人歸化后被賦予平等的國民待遇,各國實際做法并不完全相同,對歸化后不同時期的權(quán)利義務(wù)規(guī)定也略有差異。理論上,區(qū)別對待不能超過必要限度,必須體現(xiàn)合理差別,符合比例原則,而且不能構(gòu)成“差別的逆反”。入籍或者復(fù)籍的中國公民在中國能享有哪些權(quán)利,應(yīng)履行哪些義務(wù),都還處于探索階段,法律規(guī)定的精細化、精準(zhǔn)化程度還不夠高。

不容忽視的是,中國是一個源遠流長的統(tǒng)一多民族國家,注重民族的歷史和血脈的傳承,民眾對民族的情結(jié)深、聯(lián)系緊、身份認同強,民族意識比較強烈。民族理論的建構(gòu)學(xué)派認為民族是“想象的共同體”,同種、同源的民族親情是與生俱來的特殊情感。這種民族情感往往能夠使生活在不同地域乃至不同國度的同一民族互視為親人;反之,即便同為鄰里,也可能在內(nèi)心深處互視為“他者”。[20]雖然國籍更多體現(xiàn)為個人與國家之間的法律關(guān)系而非種族聯(lián)系,但歸化運動員將要代表國家為榮譽而戰(zhàn),中國民眾顯然更容易接納有中國血統(tǒng)、在中國生活過、能講流利漢語的歸化運動員,如谷愛凌、葉勁光等具有中國血統(tǒng)的歸化運動員在北京冬奧會的表現(xiàn)就引起了強烈共鳴。少數(shù)民眾還不能接受歸化毫無血緣關(guān)系的運動員,甚至認為歸化的運動員是一種“體育雇傭軍”,帶有一定的抵觸情緒。民眾對于歸化運動員的社會接納程度,已經(jīng)超出了法律層面,進入到文化觀念的層次,進而演變成社會融合的現(xiàn)實問題。

四、歸化外籍運動員的移民治理對策

一個國家某個時期、某個領(lǐng)域需要歸化外籍運動員,意味著此刻此域的體育人才斷檔、資源稀缺,某種程度上需要通過歸化外籍優(yōu)秀運動員帶動體育項目煥發(fā)生機,短期可以幫助獲取獎牌、爭得國家榮譽,長期則可以帶動隊伍發(fā)展、優(yōu)化體育生態(tài)。針對我國歸化外籍運動員工作存在的問題,從移民治理的法律、操作、保障三個層面著手優(yōu)化。

(一)法律層面,推動完善國籍和永久居留制度

學(xué)者立足各國國籍法律制度開展實證研究,推動國際移民法理論不斷取得新的發(fā)展,已經(jīng)梳理出“accept or tolerate multiple nationality”和“recognize multiple nationality”兩種對待雙重國籍的不同立場。[21]前者主要表現(xiàn)為接受(或容忍)本國公民擁有外國國籍的客觀事實,但不允許本國公民在內(nèi)國使用外國國籍,不會給予其任何外國人的待遇或接受外國政府對其進行外交保護;而后者主要體現(xiàn)為允許具有外國國籍的本國公民持用外國護照入出國境,一定程度上將其視為外國人并允許外國政府對其進行外交保護。[22]基于上述兩種不同立場存在的差別,可以分別萃取出“包容雙重國籍”原則和“承認雙重國籍”原則。在今后我國國籍法的修改完善中,建議在堅持單一國籍原則(即不承認雙重國籍原則)的同時,探索實施一定范圍、一定時期、一定條件的“包容雙重國籍”。當(dāng)今世界,綜合國力的競爭歸根到底是人才的競爭,“國際人才戰(zhàn)爭”愈演愈烈。但是,我們不能簡單照搬西方技術(shù)移民制度,全面承認或者有限承認引進人才的雙重國籍,而是應(yīng)該結(jié)合維護國家安全、防范社會融合風(fēng)險和保護勞動力市場等需要,重點把包括優(yōu)秀運動員在內(nèi)的國際高端人才作為包容雙重國籍的對象。法律技術(shù)上,嘗試把《國籍法》第八條、第十三條關(guān)于被批準(zhǔn)加入(恢復(fù))中國國籍的,“不得再保留外國國籍”解釋為“不得(在中華人民共和國境內(nèi))再保留外國國籍”,在國外則允許其保留外國國籍。這種目的解釋的方法,有利于法律的內(nèi)容與時俱進,達到既維護現(xiàn)行法框架下的嚴格法治,又使法律呈現(xiàn)出靈活的價值選擇,一定程度上緩解法律文本與法律價值的緊張關(guān)系。為了建立起運動員歸化后的權(quán)利義務(wù)制度,建議盡快制定出臺“移民法”,合理斟酌分配選舉權(quán)、被選舉權(quán)、服兵役和社會福利等權(quán)利義務(wù),推動社會融合,有效保障歸化運動員的權(quán)利,增強對潛在移民的吸引力。

健全外國人永久居留制度是建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地的重要一環(huán)?！锻鈬擞谰镁恿艄芾項l例》(征求意見稿)雖然遭遇網(wǎng)絡(luò)輿情,但是仍應(yīng)爭取在立法上先行一步。放眼世界,通過賦予外國人永久居留資格以吸引高端人才、專業(yè)人士和域外資金促進本國經(jīng)濟社會發(fā)展,是許多國家和地區(qū)應(yīng)對全球化發(fā)展的普遍經(jīng)驗。我國是世界第二大經(jīng)濟體,正在日益走近世界舞臺的中央,構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局對國際人才的需求量和吸引力大大增加。當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進,新冠疫情帶來人才流動新的“窗口期”,國際“搶人”大戰(zhàn)愈演愈烈,迫切需要通過立法彰顯大國風(fēng)范、匯聚國際合力,吸引更多包括外籍優(yōu)秀運動員在內(nèi)國際人才來華永久居留,進而入籍歸化。要創(chuàng)新永久居留制度,允許有意來中國發(fā)展的國際人才在國外直接申請在中國永久居留,免去其先來中國住滿一定期限這種“追認”式的要求,建立健全技術(shù)移民體系。

(二)操作層面,加大探索運用移民技術(shù)力度

21世紀移民事務(wù)的不斷膨脹和復(fù)雜多變,推動了以配額制、保證制和計分制等為代表的移民技術(shù)日趨成熟并得到廣泛應(yīng)用,可以將其引入外籍運動員歸化工作以提高規(guī)范化、精準(zhǔn)化水平。

一是目錄制和配額制。根據(jù)不同體育項目的發(fā)展情況公布相應(yīng)的移民指導(dǎo)目錄和數(shù)量。通過調(diào)整不同體育項目的外籍運動員歸化類別和數(shù)量,發(fā)揮“晴雨表”作用,更好地調(diào)整國內(nèi)體育均衡發(fā)展。當(dāng)某個項目需要大力發(fā)展引進外籍優(yōu)秀運動員時,便可以加大此領(lǐng)域的配額,擴大此領(lǐng)域的競爭力;同時,當(dāng)某個項目的發(fā)展引進溢出時,便可以縮減此領(lǐng)域的歸化名額,以達到通過調(diào)整歸化名額促進國內(nèi)體育項目全面均衡發(fā)展的目的。當(dāng)前國家外國專家局編制了外國人來華工作分類標(biāo)準(zhǔn)(ABC類),下一步可以考慮更加具體到指導(dǎo)目錄和崗位需求,增強政策引導(dǎo)性。

二是保證制和推薦制。歸化的運動員在歸化時提供保證人,簽訂約定,如果運動員在歸化過程中或歸化完成后不遵守所承諾的或應(yīng)承擔(dān)的義務(wù),則其保證人依照協(xié)議承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這不僅可以增加外籍運動員的可信任程度,也可以降低國家歸化外籍運動員的風(fēng)險。保證人如果同時是相關(guān)領(lǐng)域的知名教練員或者優(yōu)秀運動員,則可以進一步將保證制與推薦制有機結(jié)合起來,更加有助于保證外籍運動員的質(zhì)量,實現(xiàn)“以才引才、以才聚才”“領(lǐng)軍人才和人才團隊打包引進”,為歸化工作裝上雙保險。

三是計分制和市場化評估。通過設(shè)計量表對外籍運動員的體育綜合實力(如在世界各大賽事的獲獎情況、發(fā)展?jié)摿Φ?、個人素養(yǎng)(如品格、語言、跨文化適應(yīng)能力等)、在華居住時間、團隊合作能力和民族認同感(如中國血統(tǒng)優(yōu)先)等指標(biāo)進行綜合計分,合理選擇歸化對象,盡量避免負面效應(yīng)。對于項目專業(yè)性強的外籍運動員,可以交由專業(yè)體育協(xié)會和運動項目俱樂部開展水平評估,提交可行性報告供主管部門決策參考。

(三)保障層面,建構(gòu)國家身份認同,筑牢中華民族共同體意識

體育競技逐漸成為一個國家在世界面前展現(xiàn)綜合實力的重要一域,歸化而來的運動員將代表一個國家的實力和榮譽出戰(zhàn),民族性與世界性、中國化與全球化面臨張力。[23]因此,在引進歸化運動員時需要結(jié)合中國基本國情和中華民族傳統(tǒng)文化,尊重傳統(tǒng)倫理的義利思想,考慮其獲得的榮譽能否帶來民族榮譽感和向心力,實現(xiàn)我國競技體育發(fā)展與倫理思想訴求的和諧統(tǒng)一。[24]越來越多的外籍優(yōu)秀運動員在中國歸化,不僅是當(dāng)前國際文化融合的大潮,更是中國文化高度接納性和包容性的具體表現(xiàn),需要解決球員從利益到感情再到身份認同的法律制度困境、重視球員歸化中民族認同的同質(zhì)性尋找以及構(gòu)建球員歸化中國家認同的支撐體系。[25]政府應(yīng)該加強跨文化交流和國際理解教育,倡導(dǎo)開放包容的思想和崇尚卓越的理念,正確引導(dǎo)公眾對歸化而來的外籍運動員的立場態(tài)度,并在相關(guān)話題引發(fā)爭議時,積極主動與主流媒體溝通、引導(dǎo)輿論,營造良好的輿論氛圍,避免引發(fā)媒體炒作,誘發(fā)社會對立,激發(fā)排外事件。2015年9月,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》,要求逐步建立政府主導(dǎo)、社會力量共同參與的永久居留外國人融入服務(wù)模式,這為我們制定歸化融合政策指明了努力方向、提供了根本遵循。要加強對歸化運動員的人文關(guān)懷,尤其是加強對歸化運動員的跨文化適應(yīng)教育,強化溝通交流,使其加強身份認同感,從而更好地促進社會融合,融入中華民族共同體,安心披上“中國戰(zhàn)袍”為國爭光。同時,對歸化后的運動員要嚴格管理,使其切實遵守法律法規(guī),尊重公序良俗,并盡可能地學(xué)習(xí)中國通用語言;對其損害國家聲譽和有損社會和諧的行為,也要依法依規(guī)進行懲戒,不因其歸化身份有所偏袒、有所遷就。通過多管齊下,不斷增強歸化外籍運動員的國家、民族、政治和文化認同,筑牢中華民族共同體意識。

五、結(jié)語

進入全球化時代,隨著世界體育競技水平不斷提升,各國愈發(fā)重視體育綜合實力的競爭。作為國際社會容許的一個選項,歸化外籍運動員成為各國迅速增強實力的重要途徑。綜觀各國,建設(shè)國際水平專業(yè)訓(xùn)練設(shè)施,聘請優(yōu)秀體育教練,改善對歸化運動員的管理,嘗試建立良性競爭機制,成立相關(guān)俱樂部,舉辦經(jīng)常性的國際性賽事,提高整體運動水平,無疑都是吸引外籍優(yōu)秀運動員歸化的有效方法。與此同時,優(yōu)化移民治理的制度和政策安排亦不可或缺,有時更能收到立竿見影之效。我國當(dāng)前正從移民來源國向移民來源國、過境國和目的國的多重角色轉(zhuǎn)變。通過移民治理的視角審視剛剛起步的外籍運動員歸化工作,可以尋求擺脫當(dāng)下困境的有益參考。針對歸化前的準(zhǔn)入條件、歸化中的程序技術(shù)和歸化后的社會融合等問題,我國尚需從法律、操作和保障層面因情施策、優(yōu)化治理,增強磁吸效應(yīng),破除程序障礙,促進移民融合,推動歸化外籍運動員工作逐步走上法治化、規(guī)范化、社會化之路,在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢進程中把我國建設(shè)成為世界體育強國。