馬廷奇， 鄭政捷

(天津大學 教育學院，天津 300350)

我國學科建設制度可追溯至20世紀50年代“擇優(yōu)扶植”的重點建設政策。中華人民共和國成立以來，重點建設政策是政府推動高等教育發(fā)展的重要制度動力。改革開放以來，重點高校建設逐步深入到重點學科建設層面。1985年，中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出要“有計劃地建設一批重點學科”，由此拉開了實施重點學科建設制度的序幕。此后，國家實施“211工程”“985工程”等重點建設項目，對重點學科建設以及高等教育發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。2015年，國務院印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，這標志著我國學科建設制度從重點學科建設制度到一流學科建設制度的變遷，也標志著我國學科建設范式從政府選擇性重點學科建設范式向高校競爭性一流學科建設范式的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過70余年的改革與探索，雖然我國學科建設制度從“重點”轉(zhuǎn)向“一流”，但是“集中資源、重點建設”的學科建設理念始終沒有改變。那么，這種“重點建設”的學科建設理念為何得以延續(xù)至今？學科建設從“重點”走向“一流”的實踐過程究竟存在何種制度邏輯和動力機制？一流學科建設制度為何會呈現(xiàn)出如此明顯的路徑依賴特征？在我國第二輪一流學科建設開始之際，梳理學科建設制度從“重點”到“一流”的改革實踐歷程，對未來一流學科建設及其制度改革具有重要的理論和實踐意義。

從已有的研究成果來看，有關(guān)我國學科建設制度的研究主要聚焦于三個維度。一是將學科建設制度融入高等教育重點建設政策變遷的歷程中進行考察。如有學者結(jié)合學科建設制度分析中華人民共和國成立以來高等教育重點建設政策的形成與影響[1]；還有學者基于政策工具選擇邏輯探索不同階段高等教育重點建設政策的特點，并在展望高等教育重點建設政策改革趨勢的同時關(guān)注到學科建設制度的發(fā)展方向[2]。二是反思學科建設制度實踐中存在的問題。如有學者認為，隨著大學內(nèi)外部條件的變化，以選優(yōu)為導向的重點學科建設制度對學科發(fā)展造成了一定的消極影響[3]；也有學者指出，學科建設制度在實踐中存在分權(quán)悖論、邊際效應以及馬太效應等困境[4]；還有學者基于新制度主義合法性機制視角，省思一流學科建設中的異化行徑[5]。三是從學科建設制度入手，探討學科建設制度從“重點”到“一流”的發(fā)展歷程、演變邏輯及深化策略[6]。上述研究成果為本研究提供了非常重要的智識基礎，但是現(xiàn)有研究多局限于在探討高等教育重點建設政策變遷的基礎上關(guān)注學科建設制度，而較少將學科建設制度作為獨立的研究對象進行考察，且較少結(jié)合學科建設制度演變的歷史背景對其進行系統(tǒng)性分析。此外，現(xiàn)有關(guān)于學科建設制度變遷的研究主要是對歷史的描述，運用規(guī)范理論工具對學科建設制度變遷機制進行深度探究的研究尚較缺乏。因此，本研究擬從歷史制度主義視角，在對學科建設制度從“重點”到“一流”的變遷過程進行系統(tǒng)分析的基礎上，探討學科建設制度變遷背后的深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴及動力機制，進而提出關(guān)于一流學科建設及其制度改革的建議。

一、 歷史制度主義的分析框架

作為新制度主義三大學派之一，歷史制度主義結(jié)合理性主義和結(jié)構(gòu)主義的雙重優(yōu)點構(gòu)建了一個“宏觀結(jié)構(gòu)-中觀制度-微觀行動者”的全方位分析框架[7]，對分析制度變遷具有較強的解釋力。歷史制度主義分析范式強調(diào)以時間為軸、以制度為變量，解析制度產(chǎn)生與變革的機制和條件。一是深層結(jié)構(gòu)分析，主要探究制度背后的深層結(jié)構(gòu)以及影響制度生成和演變的基本因素，包括政治體制、經(jīng)濟制度和文化觀念等，以此來解釋制度變遷的宏觀環(huán)境。二是路徑依賴分析，主要從中觀層面考察制度慣性，即環(huán)境不變時制度是如何得以維持的以及環(huán)境變化時制度為什么能夠保持穩(wěn)定[8]，強調(diào)行動主體的理性選擇。三是動力機制分析，主要強調(diào)在某一關(guān)鍵節(jié)點原有制度受到外部沖擊而發(fā)生突發(fā)性變革，旨在揭示制度變遷背后的動力因素。

歷史制度主義分析范式對研究學科建設制度變遷及其邏輯具有較強的適切性。其一，歷史制度主義對宏觀深層結(jié)構(gòu)的闡釋范式有助于解析學科建設制度變遷過程中的政治、經(jīng)濟、文化等宏觀影響因素。其二，歷史制度主義通過對制度建設的歷史考察檢視制度變遷的路徑依賴，這可以較好地解釋學科建設制度的慣性及內(nèi)在穩(wěn)定性。其三，歷史制度主義認為，制度變遷之所以發(fā)生，主要源于制度變遷的動力機制，這有助于考察學科建設制度變遷的根本動力。為此，本研究借鑒歷史制度主義的基本分析框架，以深度考察學科建設制度變遷的規(guī)律和一流學科建設及其制度改革的基本趨勢。

二、 學科建設制度變遷的歷史脈絡：從“重點”到“一流”

從整體上認識學科建設制度演進的歷史脈絡，有助于我們更好地把握一流學科建設制度改革的未來走向。在歷史制度主義的分析范式下，根據(jù)我國學科建設制度從“重點”到“一流”變遷過程中出現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點，本研究將學科建設制度變遷歷程分為三個階段，即激進式制度變革階段、漸進式制度變革階段和斷裂性制度變革階段。

(一) 激進式制度變革階段(1949—1977年)：全面調(diào)整與計劃發(fā)展

中華人民共和國成立之初，國家經(jīng)濟、科技較為落后。高校不僅數(shù)量少，而且分布不均衡——全國僅有高校205所，在校生不足12萬人，多數(shù)院校分布在經(jīng)濟較為發(fā)達的沿海地區(qū)，如上海市有37所高校，北京市和江蘇省各有15所高校，而河南、新疆等地區(qū)只有1～2所高校，寧夏、西藏等地區(qū)甚至沒有大學[9]。此外，高校學科設置呈現(xiàn)“文重工輕、師范缺乏”之態(tài)。為改變這種繼承于舊教育制度的、不合理的高等教育結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)工業(yè)發(fā)展需要的高級專門人才和師資，我國開始由“效仿歐美”轉(zhuǎn)向“以蘇為師”，進行高等教育全面改造。我國參照蘇聯(lián)模式對高校結(jié)構(gòu)布局和系科設置進行全方位調(diào)整，調(diào)整出工、農(nóng)、醫(yī)、師范、政法、財經(jīng)等系科成立單科性高校，以培養(yǎng)國家經(jīng)濟建設所需的專門人才和師資。通過歷時6年(1952—1957年)的調(diào)整，全國高校數(shù)量增至229所，在校生人數(shù)達到66.13萬人。高校設置的學科專業(yè)數(shù)量也從1953年的215種增加至323種，其中工科專業(yè)為183種、理科專業(yè)為21種，理工科專業(yè)數(shù)量占學科專業(yè)總數(shù)的63.16%；“文科、政法、財經(jīng)各專業(yè)所占的比重，急劇下降。1947年文法商科在校學生在大學生總數(shù)中占47.6%，1952年降到22.5%，1957年又降到9.6%”[10]。此次院系調(diào)整雖然改變了高?！拔闹毓ぽp、師范缺乏”的狀況，建立了與國家計劃經(jīng)濟發(fā)展高度契合的學科專業(yè)體系，但由于過度重視理工門類學科建設，導致人文社科學科遭遇冷落。1954年，高等教育部頒布《關(guān)于重點高等學校和專家工作范圍的決議》，確定中國人民大學等6所高校為全國重點大學，這標志著我國重點高校建設制度的正式確立。1963年，教育部下發(fā)的《教育部直屬高等學校自然科學研究工作暫行簡則(草案)》明確提出，“高等學校應該確定若干學科，重點發(fā)展，逐步形成特色”，這是國家首次提及高校應該發(fā)展重點學科。但由于當時大學的主要任務是人才培養(yǎng)和科學研究，學科的重點發(fā)展未得到應有的重視；同時，高校學科建設與發(fā)展仍保留了院系調(diào)整時期的基本框架?？偟膩碚f，這一階段政府主導的學科建設制度以及重點高校建設政策的實施，蘊含著政府利益主體對不同學科門類政策扶持和資金投入的差異，我國重點學科建設制度初現(xiàn)雛形?！拔幕蟾锩钡氖?1966年5月至1976年10月)間，某些學科在高校組織建制上遭受破壞性撤銷，學科建設與發(fā)展進程幾近中斷。

(二) 漸進式制度變革階段(1978—2012年)：三次重點學科評選

1. 重點學科建設制度的確立(1978—1991年)：第一次重點學科評選?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，百廢待舉，人才青黃不接，難以適應改革開放和國民經(jīng)濟建設的需要。為解決經(jīng)濟社會發(fā)展所需的人才問題，我國需要重新調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)尤其是與培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才緊密相關(guān)的學科專業(yè)布局。1985年，中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出要“改變高等教育科類比例不合理的狀況，加快財經(jīng)、政法、管理等類薄弱系科和專業(yè)的發(fā)展”“根據(jù)同行評議、擇優(yōu)扶植的原則，有計劃地建設一批重點學科”。作為一種制度，重點學科建設首次被納入國家政策文本。根據(jù)該決定的要求，國家教委于1987年頒布《關(guān)于高等學校重點學科評選工作的幾點意見》《關(guān)于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》等政策文件，并組織開展了全國第一次重點學科評選工作。第一次重點學科評選確定了416個重點學科點，其中工科重點學科點為163個、理科重點學科點為86個，農(nóng)科和醫(yī)科重點學科點分別為36個和53個，理工科重點學科點數(shù)量占重點學科點總數(shù)的比例為59.86%；人文社科學科門類重點學科點數(shù)量共為78個，占重點學科點總數(shù)的18.75%。雖然這在一定程度上改善了院系調(diào)整時期形成的“重工輕文”局面，但“理工分家、專業(yè)面窄”的問題逐漸凸顯。此外，在該次重點學科評選中，15所地方高校的18個學科入選國家重點學科，僅占重點學科總數(shù)的4.33%[11]。從實踐來看，此次重點學科的評選成為學科建設制度變遷的第一個關(guān)鍵節(jié)點，標志著國家開始從重點高校建設深入到重點學科建設層面。在國家政策引導下，重點學科建設制度框架初步形成。

2. 重點學科建設制度的發(fā)展(1992—2005年)：第二次重點學科評選。1992年，隨著建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立，建設一批立足國內(nèi)培養(yǎng)高層次專門人才、解決經(jīng)濟建設和社會發(fā)展重大問題的基地成為我國重點學科建設政策的主要目標。1993年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確指出要“集中力量辦好一批重點大學和重點學科”。同年，國家教委頒布《關(guān)于重點建設一批高等學校和重點學科點的若干意見》，“決定設置‘211工程’重點建設項目，即面向21世紀，重點建設100所左右的高等學校和一批重點學科點”。1999年，國務院批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，該計劃提出要“從重點學科建設入手，加大投入力度，對于若干所高等學校和已經(jīng)接近并有條件達到國際先進水平的學科進行重點建設”,“985工程”自此正式啟動，重點學科建設由此進入高速發(fā)展期。需要說明的是，1987年《關(guān)于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》頒布后，國家教委雖然組織開展了全國第一次重點學科評選工作，但并沒有繼續(xù)開展“五年一評”的重點學科評選工作。面對新的發(fā)展要求，很多高校迫切希望國家繼續(xù)開展重點學科評選活動，以助力高校學科建設進入新的發(fā)展階段。2001年，根據(jù)《教育部關(guān)于開展高等學校重點學科評選工作的通知》，第二次高校重點學科評選工作啟動。此次評選共確定964個重點學科，覆蓋了12個學科門類(含軍事學)。其中，理學重點學科為173個，工學重點學科為357個，哲、經(jīng)、法、教、文、史、管(屬于人文社科的學科門類)重點學科共為201個。與第一次重點學科評選相比，理工門類重點學科數(shù)量占重點學科總數(shù)的比例僅下降了4.88個百分點。可見，這一時期“重理工、輕人文”現(xiàn)象仍然明顯，但此次重點學科評選是對14年來重點學科建設成效及建設制度的“大檢閱”。評選結(jié)果顯示，75所地方高校的133個學科入選國家重點學科，地方高校學科入選數(shù)量大幅增加，其占重點學科總數(shù)的比例提高至13.80%[11]，這表明地方政府及高校統(tǒng)籌學科建設的水平明顯提高。在評選制度方面，此次重點學科評選建立“總量控制、動態(tài)發(fā)展”機制，提出“不搞終身制”原則，原重點學科重新參與評選，原重點學科名稱自動取消；教育部委托學位與研究生教育發(fā)展中心承擔評選工作，這是教育部首次借助第三方力量進行重點學科評議和審核[12]，此后的重點學科評估與考核工作也沿用這一模式。

3. 重點學科建設制度的完善(2006—2012年)：第三次重點學科評選。經(jīng)過兩次重點學科評選，重點學科建設在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等方面取得了顯著成效。進入21世紀，面對世界科技革命的嚴峻挑戰(zhàn)和世界范圍內(nèi)日益激烈的人才競爭，2006年，教育部就加強國家重點學科建設先后頒布了《教育部關(guān)于加強國家重點學科建設的意見》《教育部關(guān)于印發(fā)〈國家重點學科建設與管理暫行辦法〉的通知》等政策文件，提出“必須建立完善的建設和管理制度，實施規(guī)范管理”，同時要求建立重點學科建設的檢查、監(jiān)督和激勵機制。同年，第三次重點學科評選工作啟動。在“服務國家目標，提高建設效益，完善制度機制，建設一流學科”的指導思想下，此次評選共確定286個一級重點學科、677個二級重點學科和217個國家重點(培育)學科。從總體分布情況看，屬于理學門類的重點學科為180個，工學門類重點學科為413個，農(nóng)學門類重點學科為79個，醫(yī)學門類重點學科為212個，哲、經(jīng)、法、教、文、史、管(屬于人文社科的學科門類)重點學科共為296個?？梢钥闯?，理工門類重點學科數(shù)量占重點學科總數(shù)的比例雖繼續(xù)下降了4.73個百分點但仍居高位，而人文社科學科門類的重點學科數(shù)量依舊處于低位。此外，地方高校入選國家重點學科的數(shù)量進一步增加，其占重點學科總數(shù)的比例超過20%。這一時期重點學科建設制度呈現(xiàn)以下基本特征。在評選制度上，重點學科的評選口徑由“一級學科”拓寬至“二級學科”，既考慮了一級學科建設的整體水平，也突出了二級學科的特色和優(yōu)勢；重點學科的評定方式由單一“認定”改為“考核與認定相結(jié)合”，同時從以往的“五年一評”變成“五年為一個建設周期”；重點學科的增補制度強調(diào)要注重國家和區(qū)域發(fā)展的重大需求，這使得評選制度更加彈性化、科學化。在淘汰機制上，此次評選正式建立重點學科建設的檢查、監(jiān)督和激勵機制，指出對建設成效差、不符合要求的重點學科應予以淘汰。在政策保障制度上，此次重點學科建設明確要求“國家有關(guān)部門在安排‘211工程’、‘985工程’、科研計劃和人才計劃等相關(guān)建設項目時，應對國家重點學科給予支持和傾斜”[12]。

(三) 斷裂性制度變革階段(2013年至今)：從重點學科建設到一流學科建設的轉(zhuǎn)變

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)”。為深化教育行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，教育部于2014年廢止了《教育部關(guān)于加強國家重點學科建設的意見》《教育部關(guān)于印發(fā)〈國家重點學科建設與管理暫行辦法〉的通知》等政策文件。2015年，國務院頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，標志著我國學科建設制度從重點學科建設制度到一流學科建設制度的轉(zhuǎn)變。這是學科建設制度變遷的第二個關(guān)鍵節(jié)點。2017年，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》，明確規(guī)定“采取認定方式確定一流大學、一流學科建設高校及建設學科”“列入擬建設名單的高校要根據(jù)自身實際”“自主確定學科建設口徑和范圍”。同年，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》，確定137所高校的465個學科為一流建設學科，其中44個是高?！白远ā睂W科。按照學科門類進行劃分，一流建設學科名單中理學學科為104個，工學學科為188個，農(nóng)學學科為24個，醫(yī)學學科為42個，哲、經(jīng)、法、教、文、史、管、藝(屬于人文社科的學科門類)學科為107個?？梢钥闯觯谝涣鲗W科建設中，理工門類仍然是“重中之重”，與第三次重點學科評選結(jié)果相比，人文社科學科入選數(shù)量在一流建設學科總數(shù)中的占比沒有上升，反而下降了2.07個百分點?？傮w而言，一流學科建設制度體現(xiàn)了三個特點：一是取消了以往重點學科評選中的“高校申報”環(huán)節(jié)，改為直接由相關(guān)主管部門組織同行專家進行遴選；二是改變了建設學科的評選方式，實行開放競爭、動態(tài)調(diào)整的遴選機制，使一些未曾被納入重點學科建設行列的地方高校學科通過公平競爭進入一流學科建設行列；三是采取認定和自定相結(jié)合的方式確定一流建設學科，高校被賦予了更多的學科建設自主權(quán)。

三、 學科建設制度變遷的內(nèi)在邏輯

從歷史制度主義視角來看，我國學科建設制度從“重點”向“一流”轉(zhuǎn)變的過程蘊含著學科建設政策的深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴和動力機制，凸顯出學科建設制度變遷背后的內(nèi)在邏輯力量。

(一) 深層結(jié)構(gòu)分析

歷史制度主義認為，宏觀的深層結(jié)構(gòu)對制度的變遷具有不可忽略的影響[13]，即制度的產(chǎn)生、發(fā)展、終止與變革受經(jīng)濟、政治、社會文化等宏觀環(huán)境的影響。基于這一維度的考察，學科建設制度從“重點”向“一流”轉(zhuǎn)變的深層結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟體制、高等教育管理體制以及學科建設的價值取向等。

1. 經(jīng)濟體制改革對學科建設制度變遷的影響。經(jīng)濟體制改革對學科建設制度的變革起決定性作用。中華人民共和國成立之初，我國借鑒蘇聯(lián)模式實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制。為恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，國家決定實施重點高校建設制度。從1954年確定首批重點建設高校到1987年實行重點學科建設制度，政府始終處于主導地位，即政府計劃決定著高校和學科重點建設制度改革的方式和方向。1992年，黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這標志著經(jīng)濟運行機制從計劃管理轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)。與此同時，高等教育的經(jīng)濟功能逐漸得到強化，重點學科建設全面、多元服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的價值隨之提升。世紀之交，國家出臺“211工程”“985工程”等有關(guān)重點學科建設的政策。實踐中，我國通過加強一批與國防建設、科學技術(shù)和經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相關(guān)的重點學科點建設，培養(yǎng)適應市場經(jīng)濟需要的高層次創(chuàng)新人才。進入21世紀，在知識經(jīng)濟和實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，大學成為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心機構(gòu)，重點學科建設成為推進經(jīng)濟社會發(fā)展、科技創(chuàng)新的關(guān)鍵動力。可以說，重點學科建設為社會發(fā)展提供了重要的人才支撐，推動了經(jīng)濟發(fā)展和科技進步。但隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，這一時期重點高校以及優(yōu)勢學科建設政策的身份固化缺陷導致學科建設過程中高校缺乏競爭激勵機制、內(nèi)在動力不足等問題，難以適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對科技創(chuàng)新和創(chuàng)新型人才的需求。與此同時，重點學科建設存在“因需”“因地”布局受限以及經(jīng)費投入一定程度上的“見物不見人”等問題，注重儀器設備等硬件建設，而相對忽視對人才培養(yǎng)尤其是本科教育的支持和反哺。由于重點學科評選比較依賴重點大學的學科篩選機制，故重點學科較多分布在重點大學，雖然地方高校入選國家重點學科數(shù)量占重點學科總數(shù)的比例有所增加，但地方高校學科仍然較難入選國家重點學科，重點學科結(jié)構(gòu)布局在高校層級結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)二元分割之態(tài)。在這種背景下，為適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要以及破解學科建設長期存在的馬太效應，我國學科建設模式從遴選“重點”向競爭“一流”轉(zhuǎn)變。

2. 高等教育管理體制變革對學科建設制度的形塑。中華人民共和國成立初期，在蘇聯(lián)模式的影響下，我國逐步建立起高等教育集權(quán)管理模式。在政府統(tǒng)一計劃下，院系調(diào)整打破了民國時期形成的學科體系，學科結(jié)構(gòu)與布局在很大程度上適應了當時高度集中的計劃經(jīng)濟體制。改革開放以來，隨著建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立和政府職能的轉(zhuǎn)變，高校獲得了更多的辦學自主權(quán)，但重點學科的評選權(quán)仍然集中在政府手中?！爸攸c學科的總體規(guī)劃、學科點的確定、評估和調(diào)整工作，由國家教委統(tǒng)一組織領導進行”[14]，高校作為重點學科建設的重要主體，主要扮演被規(guī)劃者和執(zhí)行者的角色。20世紀90年代以來，國家實行分稅制改革，高等教育投資渠道不斷拓寬，重點學科建設資金來源由政府單渠道投資轉(zhuǎn)向政府專項撥款、地方與高校共同籌集資金，這在一定程度上促進了學科建設主體的多元化。與此同時，政府不斷通過專項基金來實施重點建設項目，持續(xù)強化了學科建設的政府主導力度，“211工程”、“985工程”、“2011計劃”乃至一流學科建設項目中的項目申請、審批、驗收等環(huán)節(jié)大都是在政府行政權(quán)力的主導下進行的。需要說明的是，政府向部分高校下放了一流學科建設的選擇權(quán)和決定權(quán)：從評選結(jié)果看，全國有38所高校共自定了44個一流建設學科。這是政府首次下放學科建設的選擇權(quán)，但政府仍然掌握學科建設布局、考核與驗收、資源配置等權(quán)力。學科建設制度從“重點”到“一流”的演變歷程中，政府行政權(quán)力一直發(fā)揮著主導作用。當然，隨著高等教育領域“放管服”改革的推進，政府也在推進多元主體協(xié)同治理的學科建設制度建設，“雙一流”建設旨在構(gòu)建世界一流、中國特色、本校風格的大學發(fā)展格局，更加注重內(nèi)涵、質(zhì)量、特色發(fā)展以及學科分類評估體系的構(gòu)建。

3. 學科建設價值取向?qū)W科建設制度變遷的影響。我國傳統(tǒng)的文化模式傾向于社群主義。社群主義主張教育所培養(yǎng)的人應為社會服務，認為個體的發(fā)展依賴于社會、受制于社會，強調(diào)社會價值高于個體價值[15]。這種文化價值取向決定了我國在教育目的觀上的社會本位論。長期以來，高等教育意識形態(tài)強調(diào)國家利益至上，學科專業(yè)設置制度強調(diào)培養(yǎng)應用型人才，以滿足國家和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。在這種背景下，早期的重點建設政策難以避免地存在一定程度的功利主義取向，重視科研成果的外顯性指標評價，而相對忽略了學科建設“以人為本”的本真價值。正是這種社會本位的文化價值取向，使得我國重點學科建設制度與以滿足社會需求為導向的蘇聯(lián)學科建設理念相契合。1977年，黨的十一大的政治報告提出要“提高教育質(zhì)量，以配合各項經(jīng)濟事業(yè)和科學技術(shù)事業(yè)的發(fā)展”；1978年，國務院轉(zhuǎn)發(fā)的教育部《關(guān)于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》明確指出，“考慮到學校原有基礎和師資等條件，特別是高等教育的發(fā)展不能不受到經(jīng)濟基礎的制約”，這體現(xiàn)了社會本位的高等教育價值觀。從1987年到2006年的三次重點學科評選工作都是圍繞滿足國家經(jīng)濟社會發(fā)展和科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略需要以及培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才展開的。隨著學科建設制度從“重點”轉(zhuǎn)向“一流”，學科建設價值觀從社會本位向社會本位與人本位相融合轉(zhuǎn)變。一流學科建設不僅注重社會需求、高校發(fā)展，更強調(diào)落實立德樹人的根本任務。黨的十九大報告提出“加快一流大學和一流學科建設，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，要求“雙一流”建設落實立德樹人根本任務，辦好新時代人民滿意的高等教育。一流學科建設的關(guān)鍵是要回歸人才培養(yǎng)本位，落實人才培養(yǎng)在學科建設中的本體地位。

(二) 路徑依賴分析

制度變遷具有路徑依賴的特點?，敻覃愄亍ち芯S(Margaret Levi)認為：“一旦一個國家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展的話，那么扭轉(zhuǎn)的成本將是非常昂貴的。”[16]行動者以某種方式實現(xiàn)報酬遞增時，就難以從初始制度體系中跳出來尋找新的路徑，這導致路徑鎖定。我國學科建設制度從“重點”到“一流”變革的歷程具有較為明顯的路徑依賴特征。

1. 政府職能的自我強化。學科建設承載著大學的基本職能，既是建設高等教育強國、造就一流人才的需要，也是提高國家科技水平、建設創(chuàng)新型國家的需要。從我國學科建設制度變革的歷程來看，不論是在重點學科建設還是在一流學科建設中，政府政策都是起主導作用的變革因素，并通過調(diào)控和分配學科建設資源來實現(xiàn)特定的政策意向。實踐中，面對不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境，政府在不同時期對學科建設理念和制度進行適應性調(diào)整，以確?！胺諊摇薄皳駜?yōu)扶植”的政策得以延續(xù)，保障政府對學科建設的宏觀調(diào)控和監(jiān)督。根據(jù)歷史制度主義的路徑依賴理論，一項制度一經(jīng)形成，往往會沿著最初確定的方向進行不斷的自我強化。在我國重點學科建設時期，政府對學科資源、學科設置等進行統(tǒng)一安排，這形成了行政主導式的學科管理制度。近年來，受經(jīng)濟全球化以及高等教育國際化的深刻影響，學科建設處于國內(nèi)外資源相互融通、競爭激烈的環(huán)境之中，與此同時，傳統(tǒng)的重點學科建設存在身份固化、競爭缺失等制度性缺陷，這既限制了學科發(fā)展的活力，也難以真正與國際接軌。在這種背景下，推動學科建設從遴選“重點”向競爭“一流”轉(zhuǎn)型就成為制度變革的必然選擇。但由于對初始制度選擇的路徑依賴，政府依然主導一流學科建設的結(jié)構(gòu)布局和資源配置，學科建設的行政化管理慣性依然存在。可以說，一流學科建設制度繼承了重點學科建設時期“政府統(tǒng)籌”的政策理念，具有較強的行政驅(qū)動和政府理性抉擇的路徑特征。

2. 高校主體的利益固守。高校作為辦學主體、責任主體，依法自主設置和建設學科是《中華人民共和國高等教育法》賦予高校的權(quán)力，學科的重點投入和重點發(fā)展是高校的責任。同時，受計劃體制慣性的影響，重點學科建設政策的制定與實施以及重點學科的布局與遴選、資源配置和經(jīng)費分配、考核與評估等大都是在政府主導下進行的，高校在一定程度上處于被動執(zhí)行狀態(tài)，或僅在政策劃定的范圍內(nèi)行事，其主動作為和改革實踐的意識不夠強。學科建設制度從“重點”向“一流”轉(zhuǎn)變后，雖然建設目標和政策內(nèi)容發(fā)生了改變，但學科建設政策的執(zhí)行主體和制度環(huán)境并未發(fā)生根本改變。高校仍然依循重點學科建設路徑去實現(xiàn)一流學科建設新目標，其原因更多是高校的思維慣性以及利益驅(qū)動。在重點學科建設制度和一流學科建設政策所設定的篩選和過濾機制下，被評選出來的學科不僅可以獲得資源、經(jīng)費傾斜，還可以提升高校的學術(shù)聲譽和社會地位，有利于鞏固或提升高校的位序。在這種環(huán)境下，一些高校為使其學科入選一流建設學科，要么沿襲以往重點學科的計劃式發(fā)展模式，要么簡單模仿國內(nèi)外一流學科的做法，甚至突變式地進行學科結(jié)構(gòu)重組，這在一定程度上使得一流建設學科在發(fā)展規(guī)劃、制度設計、學科方向等方面陷入同質(zhì)化發(fā)展的泥淖[5]。從這個視角來看，高校一流學科建設仍然沒有真正擺脫對重點建設時期制度的路徑依賴。

(三) 動力機制分析

制度變遷往往是多重關(guān)鍵因素相互作用的結(jié)果。在政府由“直接干預”模式向“間接監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變的過程中，多元主體博弈、政策學習機制、外部示范效應等構(gòu)成了我國學科建設制度變革的動力，形塑了學科建設制度變遷的基本路徑。

1. 多元主體博弈推動學科建設制度的重建。歷史制度主義認為，制度的形成和變革是多元利益主體通過博弈而達成利益相對均衡的過程。多元主體的權(quán)力不均衡與利益沖突推動制度變革；外部環(huán)境的變化也會帶來利益的不斷分化和新的利益群體的生成，使得傳統(tǒng)的國家作為唯一權(quán)力中心的格局受到挑戰(zhàn)[17]。我國學科建設制度從“重點”到“一流”的變革歷程印證了權(quán)力分布不均衡對學科建設制度變革的影響機制。長期以來，政府作為推動重點學科建設的重要主體，直接決定重點學科建設政策方向和學科布局，高校與市場的聯(lián)系不夠緊密，高校主要對政府的計劃負責。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，學科建設制度逐步從“重點”向“一流”轉(zhuǎn)變，學科建設由單一的政府主導轉(zhuǎn)向政府、高校、科研機構(gòu)、社會第三方、行業(yè)企業(yè)等多元主體協(xié)同共治。多元主體權(quán)力、利益需求的強弱變化會帶動一流學科建設權(quán)益的重新分配，進而導致不同利益主體之間的權(quán)力沖突和持續(xù)博弈。同時，多元利益主體基于自身的利益考量對一流學科建設政策及其制度建構(gòu)提出了相應訴求，進而推動學科建設制度的變革?？梢哉f，多元主體博弈是學科建設制度變革的驅(qū)動器。

2. 政策學習機制推動學科建設制度的自我完善。政策學習是歷史制度主義中解釋政策變遷的一個新視角[18]。彼得·霍爾(Peter Hall)認為，政策學習是政府根據(jù)以往政策結(jié)果和新信息調(diào)整政策制度目標或改進技術(shù)，以更好地實現(xiàn)政府的終極目標[19]。學科建設政策作為一種歷時性制度安排，內(nèi)嵌于國家政策行動框架。政府從重點學科建設政策中汲取經(jīng)驗，并將政策目標調(diào)整為“一流學科建設”，這是政府基于政策學習而做出的制度理念和目標的改變。一方面，政府為推進不同時期的學科建設，在吸收以往實踐經(jīng)驗的基礎上及時停止了相關(guān)重點建設政策，并根據(jù)新的需求進行了適應性調(diào)整?！?11工程”旨在借鑒改革開放初期重點建設的實踐經(jīng)驗，淡化“整體條件建設”，強化“重點學科建設”[20]?！?011計劃”旨在解決“211工程”和“985工程”建設實踐中存在的重點學科建設重規(guī)模輕內(nèi)涵、資源分配離散等問題。一流學科建設政策則是針對重點學科建設存在的身份固化、競爭缺失、重復建設、同質(zhì)化發(fā)展等問題進行的戰(zhàn)略性調(diào)整。另一方面，政府根據(jù)不同時期國家戰(zhàn)略與高等教育發(fā)展目標及時調(diào)整學科建設政策目標和相關(guān)制度要求。在改革開放初期，重點學科建設政策的核心目標是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供高素質(zhì)、高水平人才支撐；“211工程”和“985工程”旨在回應世界新技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，提高我國高等教育國際競爭力，以及實現(xiàn)“教育優(yōu)先發(fā)展”和“科教興國”的戰(zhàn)略目標；一流學科建設政策的目標則是為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、高等教育強國建設以及人才強國戰(zhàn)略服務?？梢哉f，學科建設制度從“重點”向“一流”轉(zhuǎn)型是政府基于政策學習以及外部環(huán)境要求所做出的針對性變革。

3. 外部示范效應驅(qū)動學科建設制度的變革。作為后發(fā)外生型國家，“面向發(fā)達國家的制度學習以及基于本土的政策創(chuàng)新(重點建設)是我國高等教育改革和發(fā)展取得成功的基本經(jīng)驗”[21]。改革開放以來，我國學科建設實踐是在經(jīng)濟漸趨全球化以及高等教育漸趨國際化背景下展開的，學科建設制度框架也從封閉逐步走向開放，發(fā)達國家大學及其學科發(fā)展計劃的示范效應一直是我國學科建設制度變革的外部驅(qū)動力。一是堅持以學科建設為核心的辦學理念。2002年，日本制定“21世紀COE計劃”，強調(diào)大學要建立以學科為基本單位的世界頂尖水平的研究基地。2005年，德國實施“卓越計劃”，其首要任務是推進大學高層次學科研究，提升整體科研能力。二是堅持績效評價、擇優(yōu)扶植原則。日本于2007年啟動“全球卓越中心計劃”，明確提出依據(jù)各大高校學科績效評估考核的結(jié)果，采取競爭性、重點性的資源分配方式，發(fā)放重點資助經(jīng)費[22]。英國于2014年啟動研究卓越框架(Research Excellence Framework,REF)，強調(diào)根據(jù)績效評估結(jié)果重點支持高水平學科建設，對一般學科則不予資助。三是突出學科建設的國際化視野。德國“卓越計劃”旨在提高學科研究水平，產(chǎn)出一流的科研成果，打造引領世界的一流研究型大學，重塑德國大學在世界高等教育界的領先地位[23]。受發(fā)達國家改革實踐的影響，我國學科建設由指定式“擇優(yōu)扶植”向競爭式“擇優(yōu)建設”轉(zhuǎn)變，愈發(fā)重視績效導向，資金分配更多地向高水平學科和高校傾斜。我國不斷吸收發(fā)達國家在學科遴選、第三方評價、績效考核等方面的經(jīng)驗，進而不斷驅(qū)動我國學科建設制度在國際競爭環(huán)境下的變革。

四、 以制度創(chuàng)新推動形成一流學科建設治理新格局

通過回溯70余年來我國學科建設制度從“重點”到“一流”的改革實踐歷程可以發(fā)現(xiàn)，學科建設由政府一元主導轉(zhuǎn)向政府、高校等多元主體協(xié)同共治，由擇優(yōu)確定范式轉(zhuǎn)向競爭發(fā)展范式，政策目標也由“國家重點”學科建設轉(zhuǎn)向“世界一流”學科建設。同時，由于學科建設制度改革實踐中存在深層路徑依賴，學科建設制度從“重點”到“一流”的轉(zhuǎn)變并不意味著政府對學科建設的行政化管理邏輯就此消失，高校學科建設的自主性、主體性仍然有待進一步提升，多元利益主體協(xié)同治理的格局還沒有真正形成。在此背景下，如何走出傳統(tǒng)的重點學科建設的路徑依賴，就成為一流學科建設及其制度改革的關(guān)鍵性問題。

(一) 重塑多元主體關(guān)系，完善學科治理結(jié)構(gòu)

欲解決一流學科建設實踐中的深層次矛盾，就需要深度推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，切實深化“放管服”改革，進一步為高校、院系和基層學術(shù)組織放權(quán)賦能，完善基于多元主體協(xié)同的學科治理結(jié)構(gòu)。一是要擴大高校一流學科建設的自主權(quán)，增強高校學科建設的自主性和自為性，同時加強政府對一流學科建設的宏觀管理和分類指導，實現(xiàn)政府角色從“微觀管理者”向“宏觀調(diào)控者”的轉(zhuǎn)變，讓高校真正成為一流學科建設和治理的主體。二是在高校內(nèi)部要放權(quán)與管權(quán)相結(jié)合，規(guī)范學校、院系、基層學術(shù)組織以及教師等多元主體之間的關(guān)系。高校一方面要使學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力協(xié)同做好學科建設制度頂層設計，明確不同主體在學科建設過程中的職責定位、權(quán)力定位；另一方面要加強對行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力等多元主體的決策行為及權(quán)力運行過程的有效監(jiān)督，完善學科建設權(quán)力從學校到院系再到基層學術(shù)組織層面的逐級轉(zhuǎn)移與承接機制。三是要通過創(chuàng)新和完善學科設置、學科遴選、資源配置以及學科評估制度優(yōu)化一流學科建設制度環(huán)境，構(gòu)建開放的學科建設體制機制，激發(fā)多元主體參與學科建設的積極性。

(二) 健全學科動態(tài)調(diào)整機制，優(yōu)化學科生態(tài)布局

當前，全球科技競爭不斷向基礎研究領域延伸，我國一些關(guān)鍵核心技術(shù)仍存在受制于人的情況，“缺芯、少核、弱基”的問題比較突出。在這種背景下，如何優(yōu)化一流建設學科生態(tài)布局、滿足國家戰(zhàn)略急需，是一流學科建設以及制度改革的核心問題。一是要明確不同層面的一流學科建設目標，充分對接國家重大戰(zhàn)略需求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，做好一流建設學科生態(tài)布局的頂層設計；健全一流學科建設的動態(tài)調(diào)整機制，打破固有的路徑依賴，對入選的一流建設學科實行梯度滾動式調(diào)整(1)梯度滾動式調(diào)整是指多層次、分梯度遴選一流建設學科，并根據(jù)入選學科建設與發(fā)展目標完成情況進行梯度升級或降級式調(diào)整。機制，避免學科建設秩序的過度震蕩，促進校際學科之間的良性競爭。二是要提高基礎學科、人文社科學科在一流建設學科中的遴選比例。一方面是要“充分認識基礎學科的基石作用，全面加強基礎學科建設”“對數(shù)學、物理等重點或薄弱基礎學科給予更多傾斜”[24]，轉(zhuǎn)變以往“強應用、弱基礎”的思維慣性，增加基礎學科遴選比例，促進基礎學科與應用學科協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面是要根據(jù)人文社科和自然科學領域不同學科的知識生產(chǎn)屬性與學術(shù)發(fā)展規(guī)律，在充分關(guān)照經(jīng)濟社會發(fā)展和科技創(chuàng)新中長期戰(zhàn)略需求以及遵循學科成長規(guī)律的基礎上，進一步完善一流建設學科遴選標準；持續(xù)加強人文社科學科建設，改善理工類學科與人文社科類學科的不平衡狀況。三是要重視學科交叉和交叉學科建設，并將交叉學科納入一流學科建設的范圍。交叉學科作為新增設的第14個學科門類，其建設與布局是一流學科建設的重要內(nèi)容。在改革實踐中，我國應借鑒發(fā)達國家世界一流大學交叉學科建設經(jīng)驗，通過組織結(jié)構(gòu)、資源配置、評價制度等改革促進學科之間的交叉融合和協(xié)同發(fā)展。

(三) 完善學科評估制度，強化學科內(nèi)涵建設

學科評估既是促進學科建設的重要手段，也是學科建設制度的重要內(nèi)涵。從2002年首次開展學科評估到2020年啟動第五輪學科評估，學科評估成為學科建設及其制度改革的重要動力。由于制度變遷的路徑依賴，“唯論文”“唯項目”“盲目攀比”等頑瘴痼疾仍然存在，這導致學科建設存在一定程度的馬太效應和同質(zhì)化發(fā)展現(xiàn)象。實踐中，學科評估體制機制存在一定的重數(shù)量輕內(nèi)涵、重科研輕教學、重發(fā)表輕轉(zhuǎn)化等傾向，這偏離了學科建設的本真價值，使“以評促建”的根本宗旨難以彰顯。因此，學科建設制度和治理體系改革的關(guān)鍵是要強化社會本位與人本位相融合的價值觀，充分把握知識生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型的新時代機遇，擺脫既往經(jīng)驗化思維和同質(zhì)化發(fā)展的學科評價傾向。一流學科建設一方面要摒棄“唯排名”的學科建設觀念，構(gòu)建基于學科特色與內(nèi)涵式發(fā)展的評估機制；另一方面要分類制定多元化的學科評價體系，評價指標既要體現(xiàn)全面性，增加對學科潛力、學科文化等內(nèi)隱性要素的評價，又要體現(xiàn)對學科建設特色和多樣性的關(guān)注。具體來說，一是要遵循自然科學與人文社科領域不同的學科屬性和發(fā)展規(guī)律，處理好應用學科市場化評價導向與基礎學科學術(shù)性評價導向之間的關(guān)系，合理區(qū)分不同學科、不同學科領域的評估要求，避免學科建設中的過度功利主義取向。二是要明確交叉學科評價與傳統(tǒng)學科評價的本質(zhì)區(qū)別，改“同行評價”和“成果歸屬度評價”為“跨學科專家評價”和“應用轉(zhuǎn)化成效度評價”，為學科交叉和交叉學科建設營造可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境。