李計(jì)廣 鄭育禮

經(jīng)過(guò)70多年的發(fā)展,多邊貿(mào)易體制時(shí)至今日已步履維艱,其權(quán)威性和有效性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在多邊貿(mào)易談判遭遇困難的情況下,規(guī)則水平和談判效率更高的雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定興起,更加重了世界貿(mào)易組織(WTO)面臨的生存困境。2022年6月17日,WTO第十二屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議閉幕,延宕多年的WTO改革正式被納入討論程序。推動(dòng)WTO改革已成為各方共識(shí),WTO改革也成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。近幾年,各個(gè)成員陸續(xù)提出了關(guān)于WTO改革的方案和立場(chǎng),中國(guó)也在2018年正式提出了關(guān)于WTO改革的建議文件。整體來(lái)看,各成員關(guān)于WTO改革的關(guān)注重點(diǎn)各不相同,有些議題如非市場(chǎng)導(dǎo)向問(wèn)題,甚至超出了WTO傳統(tǒng)的涵蓋范圍。本文聚焦WTO自身存在的市場(chǎng)失靈和治理失靈問(wèn)題,從理論上回答WTO為什么需要改革、需要改革什么以及如何進(jìn)行改革等問(wèn)題。

一、WTO改革的理論邏輯:市場(chǎng)失靈與治理失靈

市場(chǎng)失靈與治理失靈——“雙失靈理論”的基本邏輯如下:在一國(guó)內(nèi)部,會(huì)存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題,世界市場(chǎng)上同樣存在市場(chǎng)失靈,即世界市場(chǎng)失靈;在一國(guó)內(nèi)部,緩解市場(chǎng)失靈需要發(fā)揮政府(治理)的作用,而在世界范圍內(nèi),緩解世界市場(chǎng)失靈需要全球經(jīng)濟(jì)治理,如WTO治理;在一國(guó)內(nèi)部,政府治理會(huì)存在治理失靈問(wèn)題,而在全球經(jīng)濟(jì)治理上同樣會(huì)存在類(lèi)似的治理失靈。

(一)市場(chǎng)失靈:全球經(jīng)濟(jì)治理需要治理什么?

在第二次世界大戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)治理體系的設(shè)計(jì)理念中,解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題是成立國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的重要理論依據(jù)。市場(chǎng)失靈是指“價(jià)格—市場(chǎng)制度”偏離理想化狀態(tài),市場(chǎng)不能“維持合乎需要的活動(dòng)”或“停止不合需要的活動(dòng)”,資源配置出現(xiàn)低效率。市場(chǎng)失靈的原因一般有四個(gè)主要方面,即外部性、公共產(chǎn)品、壟斷、信息不對(duì)稱(chēng)。傳統(tǒng)的市場(chǎng)失靈理論是基于單一市場(chǎng)而言的。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界市場(chǎng)的發(fā)展,世界市場(chǎng)上同樣存在世界市場(chǎng)失靈。在世界市場(chǎng)上,自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)依舊會(huì)造成市場(chǎng)機(jī)制的降低、效率的破壞,產(chǎn)生效率、公平、穩(wěn)定等矛盾。因而,僅靠世界市場(chǎng)的市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)行動(dòng),解決不好各經(jīng)濟(jì)體參與世界市場(chǎng)活動(dòng)的資源配置和利用問(wèn)題,即經(jīng)濟(jì)全球化和世界市場(chǎng)自發(fā)作用的矛盾始終存在。

世界市場(chǎng)失靈的原因與單一市場(chǎng)失靈的原因相似,但又有不同的表現(xiàn)形式。其一,世界市場(chǎng)的外部性問(wèn)題造成了失靈。突出表現(xiàn)為以下兩個(gè)問(wèn)題:一是發(fā)達(dá)國(guó)家以鄰為壑的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,沖擊了其他世界市場(chǎng)參與方的經(jīng)濟(jì)利益;二是各經(jīng)濟(jì)體對(duì)于全球資源的浪費(fèi)和破壞,代表性的是與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的發(fā)展問(wèn)題。其二,世界市場(chǎng)的公共產(chǎn)品問(wèn)題造成了失靈。失靈主要表現(xiàn)為世界市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則難以有效維持,即公共產(chǎn)品供應(yīng)不足。一方面,世界市場(chǎng)運(yùn)行;準(zhǔn)則與參與理念遭到破壞,即世界市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。另一方面,對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助存在缺位情況,即世界市場(chǎng)的發(fā)展失靈。近年來(lái),發(fā)展失靈的另一個(gè)重要表現(xiàn)在于,世界市場(chǎng)對(duì)新冠肺炎疫苗的供給嚴(yán)重不足。其三,世界市場(chǎng)中發(fā)達(dá)國(guó)家的壟斷及市場(chǎng)勢(shì)力問(wèn)題造成失靈。在世界市場(chǎng)中,壟斷或者市場(chǎng)勢(shì)力也會(huì)扭曲世界市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制,導(dǎo)致均衡偏離理想狀態(tài)。這一問(wèn)題突出表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)資本、技術(shù)及人才的壟斷,破壞了世界市場(chǎng)的自由公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。資本、技術(shù)與人才領(lǐng)域的不均衡發(fā)展導(dǎo)致南北國(guó)家之間發(fā)展的不均衡狀態(tài)持續(xù)擴(kuò)大,貧富差距日益擴(kuò)大,世界市場(chǎng)的公平性和自由競(jìng)爭(zhēng)被嚴(yán)重破壞。其四,世界市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題造成了失靈。由于經(jīng)濟(jì)體的“經(jīng)濟(jì)主權(quán)”屬性,其信息透明依賴(lài)于主動(dòng)公開(kāi),故各方對(duì)信息公開(kāi)的主動(dòng)性不同,導(dǎo)致了其他參與方在世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中掌握不均衡的信息。信息不對(duì)稱(chēng)還容易導(dǎo)致參與方采取機(jī)會(huì)主義行為,在特殊情況下可能導(dǎo)致戰(zhàn)略性誤解,并最終引發(fā)爭(zhēng)端。

(二)治理失靈:治理機(jī)制自身存在的問(wèn)題

市場(chǎng)失靈的存在決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)的合理性,即糾正市場(chǎng)失靈或采取政策彌補(bǔ)其后果。所以斯蒂格里茨說(shuō)“市場(chǎng)失靈至少可能地界定了政府活動(dòng)的范圍”。然而,正如薩繆爾森所說(shuō),“不僅存在著市場(chǎng)失靈,也存在著政府干預(yù)的失靈”。政府失靈的原因主要包括如下四個(gè)方面:決策缺陷、執(zhí)行低效、不確定性和尋租行為。在一國(guó)內(nèi)部,政府失靈也可視為治理失靈;在全球范圍內(nèi),則存在全球治理失靈。全球治理的主體并非全球政府,也不存在高居各國(guó)政府之上的國(guó)家機(jī)構(gòu),但同樣存在類(lèi)似于政府失靈的誘因和表現(xiàn)。

全球治理失靈主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:一是決策缺陷。從道德風(fēng)險(xiǎn)看,國(guó)際機(jī)構(gòu)的治理理念和方向不一定是代表全體成員的共同利益,從而出現(xiàn)治理方向偏差。從決策機(jī)制看,全球治理機(jī)構(gòu)往往具有“成員導(dǎo)向”的性質(zhì),大國(guó)操縱全球治理的情況突出。從投票機(jī)制看,隨著全球政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變化,全球治理機(jī)構(gòu)的投票權(quán)并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革,這也是世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織投票權(quán)制度遭到的最大非議。二是治理成果失效。近年來(lái)愈演愈烈的逆全球化現(xiàn)象,其核心就是全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的失靈。全球治理的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)大國(guó)之間的關(guān)系。然而,大國(guó)責(zé)任缺失和政策轉(zhuǎn)向,使得多邊治理機(jī)構(gòu)影響力減弱,對(duì)大國(guó)的約束力降低。相反,雙邊、區(qū)域、諸邊治理機(jī)制等次優(yōu)選擇成為一些大國(guó)的優(yōu)選,帶來(lái)大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)甚至摩擦。三是治理能力不足。主要表現(xiàn)為:在難以掌握完全信息的情況下,解決問(wèn)題的能力不足,對(duì)新問(wèn)題的反應(yīng)也不及時(shí)。在制度缺陷和人財(cái)物客觀條件的共同制約下,治理機(jī)構(gòu)工作人員的能力建設(shè)也需要加強(qiáng)。

二、WTO為什么要進(jìn)行改革?

根據(jù)上述“雙失靈”分析框架,WTO需要進(jìn)行改革的理論依據(jù)在于:WTO在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和自身治理方面均存在問(wèn)題。

(一)WTO在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面存在的問(wèn)題

1.外部性問(wèn)題

在多邊貿(mào)易體制中,涉及外部性問(wèn)題的典型案例是單邊主義和補(bǔ)貼問(wèn)題。單邊主義往往和“以鄰為壑”的保護(hù)主義政策聯(lián)系在一起。一些大國(guó)仍然保留了單邊主義措施,典型的就是美國(guó)的301調(diào)查。正如時(shí)任駐WTO中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)王受文所說(shuō),“單邊主義才是世界經(jīng)濟(jì)和多邊貿(mào)易體制面臨威脅的根本原因”。近些年最著名的單邊主義措施當(dāng)屬美國(guó)對(duì)中國(guó)發(fā)起的301調(diào)查。根據(jù)美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所2022年4月發(fā)布的報(bào)告,2018年美國(guó)對(duì)中國(guó)發(fā)起301調(diào)查并引發(fā)中美貿(mào)易摩擦后,美國(guó)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品征收的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅稅率達(dá)到20%左右。2020年9月,WTO爭(zhēng)端解決專(zhuān)家小組裁決:美國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收關(guān)稅違背了WTO最惠國(guó)待遇條款和關(guān)稅減讓表?xiàng)l款。美國(guó)的301調(diào)查是典型的單邊主義措施,其誘發(fā)的中美貿(mào)易戰(zhàn)對(duì)世界其他國(guó)家?guī)?lái)了嚴(yán)重的負(fù)外部性。

2.公共產(chǎn)品問(wèn)題

在WTO體制下,所有成員均享有同等的成員權(quán)利,可以同等享受該組織提供的服務(wù)。就WTO提供的服務(wù)而言,如信息提供、爭(zhēng)端解決、貿(mào)易援助、促進(jìn)談判等,它不會(huì)歧視任何成員,因而是一種所有成員共享的公共產(chǎn)品。WTO的發(fā)展證明了它是第二次世界大戰(zhàn)后最重要的國(guó)際公共產(chǎn)品提供方之一,為穩(wěn)定2008年全球金融危機(jī)后的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了中流砥柱的作用。2008年全球金融危機(jī)之后,之所以沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮,WTO 是背后最重要的保險(xiǎn)機(jī)制。簡(jiǎn)言之,WTO所提供的公共產(chǎn)品是管理國(guó)際貿(mào)易制度,可以分解成如下幾種具體職能:促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易合作、貿(mào)易規(guī)則的運(yùn)行和執(zhí)行、貿(mào)易政策的監(jiān)督和爭(zhēng)端解決。

3.壟斷問(wèn)題

壟斷問(wèn)題也被稱(chēng)為市場(chǎng)勢(shì)力失衡問(wèn)題。在多邊貿(mào)易體制中突出表現(xiàn)為技術(shù)壟斷、規(guī)則失衡等問(wèn)題。WTO基本上沒(méi)有能夠約束跨國(guó)公司技術(shù)壟斷行為的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,也沒(méi)有促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。但同時(shí),一些發(fā)達(dá)國(guó)家采取技術(shù)出口管制、高標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策來(lái)進(jìn)行技術(shù)壟斷,阻止技術(shù)擴(kuò)散。WTO對(duì)技術(shù)出口管制缺乏規(guī)則,而對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)則卻在不斷強(qiáng)化。在多邊貿(mào)易體制中,市場(chǎng)勢(shì)力失衡突出表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國(guó)家利用自身優(yōu)勢(shì)獲取“規(guī)則非中性化”的優(yōu)勢(shì),即規(guī)則失衡問(wèn)題。WTO有164個(gè)成員,其中發(fā)展中國(guó)家占大多數(shù)。然而,WTO中卻存在較為嚴(yán)重的南北失衡問(wèn)題。從規(guī)則來(lái)看,烏拉圭回合總體上對(duì)發(fā)展中國(guó)家不夠公平。同時(shí),作為規(guī)則的主要制定者,發(fā)達(dá)國(guó)家非常善于為自己設(shè)置“規(guī)則例外”,也被稱(chēng)為“反向特殊與差別待遇”,如可以對(duì)單一農(nóng)產(chǎn)品提供大量扭曲性補(bǔ)貼。

4.信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題

在多邊貿(mào)易體制中,主要是通過(guò)透明度條款來(lái)克服信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的。盡管各方對(duì)于透明度的重要性有共識(shí),但履行情況并不樂(lè)觀。一方面,通報(bào)義務(wù)執(zhí)行情況較差。根據(jù)WTO秘書(shū)處(2022)的統(tǒng)計(jì),自1995年至2021年間,未履行通知義務(wù)的成員比例從25%急劇上升至58%,已創(chuàng)歷史新高。WTO補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施委員會(huì)(2022)也披露,在2021年提交通知的截止日期之前,仍有超過(guò)一半的WTO成員未提交其2021年的補(bǔ)貼通知;還有76個(gè)成員未提交2019年的補(bǔ)貼通知,65個(gè)成員仍未提交2017年的補(bǔ)貼通知。

(二)WTO存在的治理失靈問(wèn)題

1.決策機(jī)制缺陷

隨著成員數(shù)量的擴(kuò)大,WTO已經(jīng)擁有164個(gè)成員,在70多年里規(guī)模擴(kuò)大了6倍,活動(dòng)范圍擴(kuò)展到諸多新領(lǐng)域,難免遇到內(nèi)部和外部的制度性挑戰(zhàn)。WTO決策機(jī)制缺陷主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是協(xié)商一致的決策效率低下。協(xié)商一致所隱含的一票否決必然帶來(lái)效率的不足。二是一攬子承諾存在局限性。一攬子承諾模式會(huì)導(dǎo)致談判議題擴(kuò)大化,也會(huì)導(dǎo)致各成員決策越來(lái)越謹(jǐn)慎。三是決策透明度備受批評(píng)。一些發(fā)展中國(guó)家批評(píng)WTO缺乏透明度。2002年5月,15個(gè)發(fā)展中國(guó)家為此聯(lián)合提出議案。一些非政府組織也認(rèn)為WTO綠屋會(huì)議機(jī)制不透明,例如,參會(huì)成員標(biāo)準(zhǔn)無(wú)從知曉,會(huì)議討論沒(méi)有記錄,會(huì)議決策也不透明。

2.治理成效弱化

在多邊貿(mào)易體制70多年的發(fā)展歷程中,全球貿(mào)易治理的成效顯著。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域,包括部分投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域,80%的基本制度和主要制度已經(jīng)建立,新回合談判所要解決的只是國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域剩下的20%的問(wèn)題。即使2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后,逆全球化現(xiàn)象增多,但WTO在維護(hù)國(guó)際貿(mào)易秩序方面仍然發(fā)揮著至關(guān)重要和不可或缺的作用。然而,2017年以來(lái)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下,在美國(guó)特朗普政府的阻撓下,上訴機(jī)構(gòu)陷入癱瘓,大大降低了爭(zhēng)端解決機(jī)制的治理效能。WTO的三大基本職能,除爭(zhēng)端解決機(jī)制陷入困境之外,貿(mào)易談判的職能也出現(xiàn)弱化,僅貿(mào)易政策審議機(jī)制基本保持穩(wěn)定。多哈回合談判即便內(nèi)容大幅縮水仍難達(dá)成協(xié)議,近年來(lái)僅在貿(mào)易便利化等少數(shù)領(lǐng)域取得成績(jī)。

3.治理能力不足

WTO治理能力不足主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是適應(yīng)時(shí)代的能力不足。歐盟在提及WTO需要進(jìn)行現(xiàn)代化改革的原因時(shí)認(rèn)為,時(shí)代變了而WTO未變。這意味著WTO治理并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地適應(yīng)時(shí)代變革。二是領(lǐng)導(dǎo)力缺失。大國(guó)承擔(dān)責(zé)任是全球經(jīng)濟(jì)治理的必要條件。WTO多邊談判鮮有進(jìn)展的根本原因在于,發(fā)達(dá)國(guó)家不愿再“率先垂范、以身作則”,承擔(dān)與自身發(fā)展水平相一致的義務(wù),美國(guó)甚至不惜顛覆性地破壞WTO機(jī)制的正常運(yùn)行。三是發(fā)展中國(guó)家能力不足,特別是談判能力不足。四是秘書(shū)處和總干事的地位有限。秘書(shū)處受到諸多限制,沒(méi)有實(shí)際參與WTO事務(wù)的權(quán)力。相應(yīng)地,作為WTO秘書(shū)處領(lǐng)導(dǎo)人的總干事,其職責(zé)也被嚴(yán)格限定在引導(dǎo)者、調(diào)停者、監(jiān)護(hù)人的角色。

三、WTO改革思路:針對(duì)市場(chǎng)失靈和治理失靈的改革

從市場(chǎng)失靈和治理失靈的角度分析WTO治理存在的問(wèn)題,能夠?yàn)閃TO改革提供方向性的思路。WTO未來(lái)的改革要著重解決兩類(lèi)問(wèn)題:一類(lèi)是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈問(wèn)題,此為功能性改革。有些市場(chǎng)失靈問(wèn)題“該管的沒(méi)管好”,如單邊主義、透明度等,未來(lái)的改革應(yīng)糾正此類(lèi)功能錯(cuò)位問(wèn)題。有些市場(chǎng)失靈問(wèn)題“該管的不去管”,如打破技術(shù)壟斷、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移等,未來(lái)的改革應(yīng)彌補(bǔ)此類(lèi)功能缺位問(wèn)題。有些問(wèn)題既不屬于市場(chǎng)失靈問(wèn)題,也不屬于貿(mào)易問(wèn)題,如市場(chǎng)導(dǎo)向條件、產(chǎn)業(yè)政策等,未來(lái)的改革應(yīng)規(guī)避此類(lèi)功能越位問(wèn)題。另一類(lèi)是解決自身的治理失靈問(wèn)題,此為機(jī)制性改革。例如,完善WTO決策機(jī)制,提高決策靈活性和透明度;提高大國(guó)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)力,提高發(fā)展中國(guó)家參與能力;提高秘書(shū)處和總干事的地位等。本文結(jié)合當(dāng)前WTO改革中的熱點(diǎn)議題,分別從市場(chǎng)失靈和治理失靈兩個(gè)角度來(lái)闡述改革的思路。

(一)功能性改革:彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈

1.非市場(chǎng)導(dǎo)向議題

非市場(chǎng)導(dǎo)向問(wèn)題是當(dāng)前WTO改革中的熱點(diǎn)問(wèn)題,中美雙方在WTO中多次交鋒。“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”最初僅是反傾銷(xiāo)中的技術(shù)性問(wèn)題,但近年來(lái)美國(guó)通過(guò)“組合拳”將“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題擴(kuò)大化。對(duì)這一話語(yǔ)體系,中國(guó)不予接受,并盡力避免WTO改革成為“WTO中的中國(guó)改革”。實(shí)際上,非市場(chǎng)導(dǎo)向問(wèn)題是一個(gè)典型的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。對(duì)于解決市場(chǎng)失靈,可以有兩條路徑:一種是政府干預(yù),另一種則是國(guó)有企業(yè)。事實(shí)上,無(wú)論是美歐還是中國(guó),世界上很多國(guó)家都存在這兩種應(yīng)對(duì)模式。美國(guó)同樣在實(shí)施大量的政府干預(yù),有些甚至違背了非歧視、公平競(jìng)爭(zhēng)、透明度等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則,對(duì)其他國(guó)家造成了不必要的貿(mào)易投資限制,帶來(lái)了實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失。這些措施包括且不限于:出口管制擴(kuò)大化、產(chǎn)業(yè)政策利益集團(tuán)化、國(guó)家安全例外一般化、正常企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政治化、企業(yè)監(jiān)管非中性化、貿(mào)易救濟(jì)措施工具化、貨幣政策外溢無(wú)節(jié)制化。同樣,包括美歐在內(nèi)的很多國(guó)家,都存在國(guó)有企業(yè)?？傊?世界上有不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和發(fā)展模式,無(wú)論是政府干預(yù)還是市場(chǎng)導(dǎo)向都是資源配置的手段,不能簡(jiǎn)單地以是否為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)進(jìn)行切割。WTO歷史上從未就成員的經(jīng)濟(jì)制度提供或定義過(guò)所謂的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),非市場(chǎng)導(dǎo)向條件是美歐反傾銷(xiāo)實(shí)踐中的企業(yè)層面的具體技術(shù)問(wèn)題,不宜上升到判斷一個(gè)成員的經(jīng)濟(jì)制度的層面。WTO的傳統(tǒng)是不存在所有制歧視,所有類(lèi)型經(jīng)濟(jì)體都可以成為成員,在相關(guān)規(guī)則中遵守所有制中性原則。因此,WTO改革應(yīng)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的底線,促進(jìn)多邊貿(mào)易體制的包容性,尊重成員的各自發(fā)展模式。

2.補(bǔ)貼議題

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上看,補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施是典型的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。2022年4月IMF、OECD、世界銀行和WTO聯(lián)合發(fā)布的《補(bǔ)貼、貿(mào)易和國(guó)際合作》(Subsidies, Trade, and International Cooperation)報(bào)告認(rèn)為,某些補(bǔ)貼具有合理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ),可以解決市場(chǎng)失靈等問(wèn)題。然而,補(bǔ)貼措施具有邊界。一是有效性。由于補(bǔ)貼受益人有強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)游說(shuō)政府繼續(xù)實(shí)施補(bǔ)貼,或躲在補(bǔ)貼背后喪失創(chuàng)新與發(fā)展的動(dòng)力,補(bǔ)貼的實(shí)施應(yīng)與業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來(lái)。二是避免負(fù)的外溢效應(yīng)。對(duì)一國(guó)有效性的補(bǔ)貼,對(duì)于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手帶來(lái)的就是負(fù)的溢出效應(yīng),特別是對(duì)于那些沒(méi)有能力給予補(bǔ)貼的國(guó)家更是如此。三是不能濫用。特別是對(duì)于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈之外的補(bǔ)貼,應(yīng)盡量予以禁止,如出口補(bǔ)貼。由此,中國(guó)在補(bǔ)貼議題上的基本立場(chǎng)應(yīng)為:第一,支持為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而采用的補(bǔ)貼,如研發(fā)補(bǔ)貼,WTO應(yīng)恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼并擴(kuò)大范圍。第二,造成市場(chǎng)扭曲的補(bǔ)貼應(yīng)該得到控制,但產(chǎn)能過(guò)剩并不是判斷是否導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲的標(biāo)準(zhǔn),產(chǎn)能過(guò)剩與補(bǔ)貼之間的邏輯關(guān)系并不明確。因此,反對(duì)所謂將造成產(chǎn)能過(guò)剩的補(bǔ)貼視為禁止性補(bǔ)貼的提議。第三,應(yīng)減少補(bǔ)貼的負(fù)外溢效應(yīng)。補(bǔ)貼應(yīng)有金額和實(shí)施時(shí)間的限制,應(yīng)制定退出機(jī)制。同時(shí),允許落后國(guó)家采用對(duì)應(yīng)的反制措施。第四,防止補(bǔ)貼的濫用。特別是發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┑木揞~出口補(bǔ)貼,應(yīng)重新納入多邊框架予以削減。

對(duì)于反補(bǔ)貼措施,經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)認(rèn)為其一般有兩種作用:一種是消除補(bǔ)貼的影響,即征收反補(bǔ)貼稅可以恢復(fù)補(bǔ)貼之前的價(jià)格,從而保證國(guó)內(nèi)消費(fèi)者和生產(chǎn)者不受補(bǔ)貼的影響;另一種是阻止補(bǔ)貼,即征收反補(bǔ)貼稅可以阻止損害進(jìn)口國(guó)利益的補(bǔ)貼。WTO規(guī)則的一個(gè)重要目的是消除以鄰為壑的政策,反補(bǔ)貼措施可以被看作是一種允許進(jìn)口國(guó)消除由大國(guó)補(bǔ)貼所帶來(lái)的負(fù)溢出效應(yīng)(外部性)的手段。然而,濫用反補(bǔ)貼措施則帶來(lái)另外一種負(fù)外部性,那就是它會(huì)成為變相的貿(mào)易保護(hù)主義的工具,限制和扭曲國(guó)際貿(mào)易。因此,在關(guān)于反補(bǔ)貼措施的WTO改革中,一方面應(yīng)允許各成員在合規(guī)的范圍內(nèi)實(shí)施反補(bǔ)貼措施;另一方面,澄清和改進(jìn)補(bǔ)貼認(rèn)定、補(bǔ)貼利益確定、可獲得事實(shí)等補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)則,防止反補(bǔ)貼措施濫用,但這也需要爭(zhēng)端解決機(jī)制恢復(fù)正常的功能。

3.發(fā)展中國(guó)家地位議題

發(fā)展中國(guó)家地位議題的核心是發(fā)展中國(guó)家的待遇,特別是特殊與差別待遇問(wèn)題。從市場(chǎng)失靈的理論看,特殊與差別待遇可以被視為一個(gè)市場(chǎng)勢(shì)力失衡問(wèn)題。在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,壟斷企業(yè)利用市場(chǎng)勢(shì)力獲得壟斷利益和超額利潤(rùn);在全球經(jīng)濟(jì)治理中,大國(guó)利用市場(chǎng)勢(shì)力獲得“規(guī)則非中性”的好處。在多邊貿(mào)易體制中,發(fā)展中國(guó)家對(duì)抗“規(guī)則非中性”的重要手段是利用特殊與差別待遇。然而,根據(jù)我國(guó)的初步統(tǒng)計(jì)(張向晨,2020),在現(xiàn)行16個(gè)WTO協(xié)定155個(gè)特殊與差別待遇條款中,至少有105條過(guò)于寬泛而不具可操作性,占比高達(dá)67.7%;剩余50條中,有至少25條為過(guò)渡期或技術(shù)援助條款。也就是說(shuō),現(xiàn)有協(xié)定中直接關(guān)乎成員權(quán)利和義務(wù)的特殊與差別待遇條款(25條)僅占全部條款的16.1%。為此,發(fā)展中國(guó)家在WTO成立之后提出了“執(zhí)行問(wèn)題”,于2001年啟動(dòng)了以發(fā)展為主題的多哈回合談判?！抖喙块L(zhǎng)宣言》第44段要求成員“審議所有特殊與差別待遇條款并使之更精確、更有效和更易于操作”。發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)G90最初提出272項(xiàng)訴求,2017年降至10項(xiàng),仍遭到發(fā)達(dá)國(guó)家的拒絕。因此,為對(duì)抗發(fā)達(dá)國(guó)家的“市場(chǎng)勢(shì)力”,特殊與差別待遇條款不僅不能削弱,反而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng):應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有特殊與差別待遇條款的執(zhí)行和監(jiān)督力度;應(yīng)強(qiáng)調(diào)繼續(xù)完成多哈發(fā)展回合,根據(jù)《多哈部長(zhǎng)宣言》要求,繼續(xù)推進(jìn)特殊與差別待遇條款的談判;WTO改革成果必須體現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)綜合平衡原則,體現(xiàn)出發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間利益的整體公平。

4.透明度議題

透明度問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)是市場(chǎng)失靈中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。只要存在信息不對(duì)稱(chēng),就一定存在信息獲取成本,從而使各國(guó)獲得的信息不完全。因此,信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題對(duì)于任何WTO成員都存在,并不是發(fā)展中國(guó)家存在的獨(dú)特問(wèn)題,發(fā)達(dá)國(guó)家同樣存在。盡管發(fā)達(dá)國(guó)家履行透明度和通知義務(wù)的整體表現(xiàn)略好于部分發(fā)展中國(guó)家和多數(shù)最不發(fā)達(dá)國(guó)家,但也有例外。例如,美歐日等發(fā)達(dá)國(guó)家均未履行2017年農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持的通報(bào)義務(wù),加拿大、挪威等發(fā)達(dá)國(guó)家也未提交關(guān)于進(jìn)口許可的年度問(wèn)卷通報(bào)。因此,對(duì)于透明度改革,各方都需要做出努力。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō),要在履行通報(bào)義務(wù)上發(fā)揮示范作用,確保通報(bào)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),應(yīng)努力改進(jìn)通報(bào)質(zhì)量,同時(shí)通過(guò)技術(shù)援助加強(qiáng)能力建設(shè)。事實(shí)上,解決成員能力限制問(wèn)題才是改進(jìn)通報(bào)的核心,采取懲罰措施無(wú)助于問(wèn)題的根本解決。

5.上訴機(jī)構(gòu)議題

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中,爭(zhēng)端解決機(jī)制可以被視為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的措施。在存在不確定性和信息不對(duì)稱(chēng)等市場(chǎng)失靈的情況下,國(guó)際組織扮演的是信息仲裁者和損失評(píng)估者的角色。WTO《世界貿(mào)易報(bào)告2007》從理論上詳細(xì)論述了在不完美契約中裁定者和損失賠償評(píng)估者存在的必要性以及審判者存在的必要性,從而論證了爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)于多邊貿(mào)易體制不可或缺的作用。值得注意的是,上訴機(jī)構(gòu)的危機(jī)是爭(zhēng)端解決機(jī)制的整體危機(jī),也將會(huì)導(dǎo)致WTO的整體危機(jī)。它使得整個(gè)爭(zhēng)端解決機(jī)制在事實(shí)上回到了缺乏約束力的、被告可以一票否決的GATT時(shí)代,并危及整個(gè)多邊貿(mào)易體制。即使多個(gè)成員構(gòu)建了一個(gè)多方臨時(shí)上訴仲裁安排,但無(wú)法完全替代上訴機(jī)構(gòu)的作用。因此,WTO改革的首要任務(wù)是維護(hù)和加強(qiáng)上訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性,盡快啟動(dòng)上訴機(jī)構(gòu)遴選程序。同時(shí),改進(jìn)上訴機(jī)構(gòu)的職能和裁決風(fēng)格,完善上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選規(guī)則;改進(jìn)整個(gè)爭(zhēng)端解決機(jī)制的專(zhuān)家組工作機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、透明度機(jī)制并提升成員的能力建設(shè)。

(二)機(jī)制性改革:彌補(bǔ)治理失靈

1.決策機(jī)制改革

關(guān)于協(xié)商一致原則,WTO成員進(jìn)行了多次討論,迄今為止沒(méi)有一個(gè)成員要求完全廢除協(xié)商一致原則。或許要對(duì)WTO的決策機(jī)制進(jìn)行改革最大的困難在于,改革必須在現(xiàn)行的決策機(jī)制下進(jìn)行。換言之,是要用協(xié)商一致來(lái)否定協(xié)商一致。因此,WTO必須堅(jiān)持協(xié)商一致為主,投票表決作為威懾,兩者有機(jī)結(jié)合。關(guān)于一攬子承諾,《WTO的未來(lái):應(yīng)對(duì)新千年的體制性挑戰(zhàn)》報(bào)告中提出引進(jìn)“多速前進(jìn)”等變通機(jī)制。而“多速前進(jìn)”有三種模式,分別為選擇性參與不具有普遍約束性的諸邊協(xié)議、為發(fā)展中國(guó)家提供特殊與差別待遇,以及區(qū)域貿(mào)易協(xié)議?？梢哉f(shuō),WTO正是朝著這三種模式的方向前進(jìn)的,這也減輕了改革一攬子承諾模式的壓力。特別是,諸邊協(xié)議正成為電子商務(wù)等新興領(lǐng)域談判的優(yōu)選。不過(guò),如果諸邊協(xié)議過(guò)多,會(huì)形成WTO規(guī)則分裂的現(xiàn)象,削弱多邊貿(mào)易體制的統(tǒng)一性。諸邊協(xié)議要確保一些基本原則:成員自愿參加;分步走,時(shí)機(jī)成熟后達(dá)成多邊協(xié)議;爭(zhēng)取相關(guān)貿(mào)易量大的成員都參加進(jìn)來(lái);給予發(fā)展中國(guó)家靈活性;確保不違背最惠國(guó)待遇。正如前WTO總干事拉米所言,達(dá)成諸邊協(xié)議要具備前提條件,即需要全體成員同意,且全體成員可隨時(shí)參加。

2.大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

大國(guó)承擔(dān)責(zé)任是全球經(jīng)濟(jì)治理的必要條件。WTO決策機(jī)制是大國(guó)主導(dǎo)的政治機(jī)制,縱觀GATT/WTO決策歷史,無(wú)論是綠屋會(huì)議,還是部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,抑或是后來(lái)出現(xiàn)的新四方、七方核心決策圈,美歐都是WTO決策的主導(dǎo)者。本次WTO危機(jī)就是美國(guó)直接導(dǎo)致的。因此,WTO改革能否成功也取決于大國(guó)的態(tài)度。WTO未來(lái)改革要取得成功需要打造新的領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)能,可以嘗試構(gòu)建中美歐“三駕馬車(chē)”機(jī)制。建立中美歐“三駕馬車(chē)”機(jī)制,可先從三方部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話開(kāi)始,條件成熟時(shí)可考慮三方首腦峰會(huì),努力重建信任,討論前進(jìn)路線圖,共同探討如何解決阻礙前進(jìn)的棘手問(wèn)題。

3.改進(jìn)機(jī)構(gòu)工作機(jī)制

加強(qiáng)秘書(shū)處的工作職責(zé)。應(yīng)對(duì)秘書(shū)處的定位、職責(zé)和權(quán)利有更清晰的界定,更好地處理秘書(shū)處與成員之間的關(guān)系。秘書(shū)處應(yīng)作為WTO條約和法律的監(jiān)護(hù)者,如果成員不準(zhǔn)備捍衛(wèi)和發(fā)揚(yáng)WTO的原則,秘書(shū)處則有權(quán)督促并堅(jiān)持WTO原則。給予秘書(shū)處更大的獨(dú)立性和更多的權(quán)威,要求成員及其代表團(tuán)和秘書(shū)處相互承認(rèn)各自的角色和職責(zé)。鼓勵(lì)和促使秘書(shū)處拿出更多的智力成果,鼓勵(lì)秘書(shū)處加強(qiáng)對(duì)重要經(jīng)貿(mào)議題的研究。對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)支持,幫助發(fā)展中成員妥善應(yīng)對(duì)和解決具體貿(mào)易關(guān)注。進(jìn)一步增強(qiáng)秘書(shū)處的代表性,穩(wěn)步增加來(lái)自發(fā)展中成員的職員占比等。強(qiáng)化總干事的職能?？偢墒卤仨氂歇?dú)立的管理權(quán)管理秘書(shū)處,總干事在WTO各下設(shè)機(jī)構(gòu)中也應(yīng)扮演相應(yīng)的角色?？紤]到秘書(shū)處負(fù)責(zé)人所具有的連貫性和中立性,總干事應(yīng)在需要時(shí)適當(dāng)擔(dān)任其他委員會(huì)和理事會(huì)的主席。同理,總干事也應(yīng)擔(dān)任總理事會(huì)的主席,另外還應(yīng)保障總干事及其副職任命程序的合理性。

四、結(jié)語(yǔ)

WTO改革現(xiàn)在處于各出方案、凝聚共識(shí)階段,各成員對(duì)于WTO改革涵蓋范圍的立場(chǎng)各有側(cè)重,多有分歧。正如人們批評(píng)WTO涵蓋的議題過(guò)多一樣,WTO改革的內(nèi)容也應(yīng)有所界定,不能變成一個(gè)大筐,什么都往里裝。本文并非對(duì)WTO改革進(jìn)行全面綜合的分析,而是在已有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上,提出一個(gè)分析WTO改革問(wèn)題的理論視角。從經(jīng)典的市場(chǎng)失靈和政府失靈理論入手,將相關(guān)理論擴(kuò)展至世界市場(chǎng)和全球經(jīng)濟(jì)治理,提出一個(gè)基于市場(chǎng)失靈和治理失靈的理論分析框架。該分析框架有助于發(fā)現(xiàn)哪些是WTO應(yīng)該管的,哪些是沒(méi)管好的,哪些是不該管的,從而界定WTO改革的內(nèi)涵邊界。根據(jù)該分析框架,能夠?yàn)閃TO改革的思路提供理論依據(jù),從而避免WTO改革落入現(xiàn)實(shí)主義政治的窠臼,也能夠以各方容易理解的話語(yǔ)體系來(lái)尋找談判的最大公約數(shù),防止各成員自說(shuō)自話而缺乏對(duì)話基礎(chǔ)。