劉利民

(湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖南 長沙 410081)

南京國民政府建立后，在繼承前政府在國際組織和國際公約的權(quán)利和地位基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)展國際公約關(guān)系，并表現(xiàn)出比以往政府更積極的姿態(tài)，發(fā)揮更主動的作用，維護(hù)中國自身的權(quán)利，并努力發(fā)出中國的聲音。學(xué)界對此時期中國加入國際公約的情況有一定研究，但缺乏總體考察。(1)有關(guān)該時期參與國際公約情況研究多集中在非戰(zhàn)公約、國際電信公約等少數(shù)公約上，如高秋芬：《評析〈非戰(zhàn)公約〉》，山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年；王明中：《評凱洛格非戰(zhàn)公約》，《江漢論壇》1980年第2期；王立樁：《〈非戰(zhàn)公約〉歷史定位的轉(zhuǎn)變》，《綿陽師范學(xué)院學(xué)報》2007年第1期；郭用章：《中國參與國際電信公約研究(1912—1937)》，湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2019年，等。筆者擬就此時期中國加入國際公約的狀況、特點(diǎn)、具體參與各類公約情況進(jìn)行總體考察，進(jìn)行全局式研究，并分析南京國民政府積極加入國際公約的動因，以此窺探當(dāng)時中國與世界的關(guān)系。

一、南京國民政府前期加入國際公約的總體狀況與特點(diǎn)

南京國民政府成立時，未被列強(qiáng)正式承認(rèn)，參與國際事務(wù)受限。直到加入《非戰(zhàn)公約》，才發(fā)展了國際公約關(guān)系。該公約是她加入的第一個國際公約。隨后，她又受邀參加了國際聯(lián)盟組織，正式步入國際舞臺。1929年以后，參加的公約越來越多。1927—1937年期間，南京國民政府批準(zhǔn)公約45個(不含2個批準(zhǔn)情況不詳者)。(2)有關(guān)統(tǒng)計，參見《舊中國參加的國際公約一覽表》，程道德主編：《近代中國外交與國際法》，現(xiàn)代出版社1993年版，第349—352頁。下同。這些公約如從中國簽字時段(如無簽字時間則以批準(zhǔn)日期為準(zhǔn))來統(tǒng)計，1928年1個，1929年4個，1930年5個，1931年4個，1932年4個，1933年4個，1934年14個，1935年3個，1936年6個，1937年0個?？梢?，除1937年特殊形勢外，其余年份均有加入公約之舉，一般每年四五個。

從長時段看，1927—1937年間是舊中國參加國際公約最多的時期。據(jù)《近代中國外交與國際法》列表，1894年至1948年，舊中國加入國際公約117個(少部分只簽字而未批準(zhǔn))。其中，從加入批準(zhǔn)時間分布看，晚清時期21個，民國北京政府時期39個，南京國民政府統(tǒng)治前十年45個，1937年后7個。據(jù)此可知，1927—1937年中國參與的國際公約數(shù)量是最多的，約占總數(shù)的38%。若算上2個批準(zhǔn)情況不明的和3個簽字可能未最終批準(zhǔn)的公約，則這十年有50個公約，占總數(shù)的42.7%。由此可見，南京國民政府前期參與國際公約頗為積極。

從內(nèi)容看，這一時期參與的公約涉及政治、經(jīng)濟(jì)、交通、社會等各方面。這些公約中，以交通類最多，有23個，約占批準(zhǔn)加入總數(shù) 46%；其次是社會類17個，占34%；政治、經(jīng)濟(jì)類數(shù)量較少，合計10個，只占20%。這反應(yīng)了這一時期國際社會比較注重交通問題、社會問題。

除批準(zhǔn)公約外，這十年還參與了不少公約的制訂，有的還由政府代表簽字，只不過未能完成國內(nèi)立法過程。如果算上這些已經(jīng)簽字但明確不批準(zhǔn)或暫緩批準(zhǔn)的國際公約，這十年參與公約數(shù)量還要多一些。總的來說，南京國民政府參與國際公約還是頗為積極的。此時期中國參與國際公約的特點(diǎn)，有以下幾點(diǎn)：

第一，選擇性加入。南京國民政府參與公約數(shù)量超過了以往歷屆中國政府參與數(shù)，但其最終批準(zhǔn)的數(shù)量仍有限。她對公約的參與明顯具有選擇性，會根據(jù)“國情”選擇。這從其參與國際勞工公約情況就可以看出來。自1919年開始，至1937年第23屆國際勞工大會止，該組織制定公約62個，但截至1937年底經(jīng)中國政府批準(zhǔn)的只有12個。(3)《中國與國際勞工公約》，《國際勞工通訊》1938年第5卷第1期，第1頁。這些都是南京國民政府批準(zhǔn)的，但相比未批準(zhǔn)的來說還是少得多。南京國民政府明確不批準(zhǔn)或暫緩批準(zhǔn)這類公約基本上是以不符國情為由。換言之，她加入國際公約是基于自身特殊情況進(jìn)行考慮，而不是凡約必加。例如，1934年1月19日，立法院討論《女子生產(chǎn)前后雇用之公約》《雇用女子夜間工作之公約》《工業(yè)工人每周應(yīng)有一日休息之公約》《農(nóng)業(yè)工人集會結(jié)社權(quán)之公約》及《外國工人與本國工人關(guān)于災(zāi)害賠償應(yīng)受同等待遇之公約》等五公約時，對前2個公約決議暫從緩議，對后3個公約決議批準(zhǔn)，但其中對于《工業(yè)工人每周應(yīng)有一日休息之公約》要求附帶保留條件。(4)章進(jìn)主編：《中國外交年鑒(民國二十三年一月至十二月)》，上海世界書局1935年版，第47—48頁。對這些公約的差別選擇可以看出南京國民政府不是盲目加入。

第二，有限參與。就縱向比較而言，南京國民政府參與國際公約要多一些，但橫向比較則存在不足。當(dāng)時世界制訂的公約頗多，主要國家多會積極參與，而南京國民政府顯得有點(diǎn)力不從心。由于交通不便、經(jīng)費(fèi)困難等諸多原因，她很少派專門代表團(tuán)出席各種專門會議，多是就近指派公使充當(dāng)代表。如中國駐瑞士公使吳凱聲駐在日內(nèi)瓦，因而充當(dāng)中國駐國聯(lián)常駐代表，出席各種國際會議成為其主要工作。他回憶道，“我每年幾乎有七八個月的時間要泡在各種會議上”。從國際聯(lián)盟行政院會議、國際聯(lián)盟大會、國際聯(lián)盟禁煙大會、世界國際法會議、海牙燈塔會議、世界紅十字會議，到國際勞工大會、國際保護(hù)婦女兒童會議、保護(hù)少數(shù)民族會議、種族會議、世界郵政會議等，他都需要出席。(5)全國政協(xié)文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，中國文史出版社2000年版，第15頁。這種疲于應(yīng)付的參會，當(dāng)然不可能有專門精深研究。

第三，注意保護(hù)自身利益，規(guī)避不利條款。南京國民政府在加入國際公約時，會權(quán)衡這些公約可能對自身造成的被動，因此會要求附帶一些保留條件。例如，批準(zhǔn)加入《國籍法公約》時對第四條關(guān)于兵役議定書提出保留；批準(zhǔn)《白銀協(xié)定》時，為免銀價提高給中國造成消極影響而提出保留條款；加入《國際限制制造麻醉藥品公約》提出應(yīng)行保留之點(diǎn)；參加《禁止偽造貨幣公約》時對引渡外犯提出保留；批準(zhǔn)《工業(yè)工人每周應(yīng)有一日休息之公約》時聲明適應(yīng)范圍以1932年12月30日公布的修正《工廠法》第一條所規(guī)定的工廠為限；批準(zhǔn)《國際電信公約》時附帶聲明書，等等。這些保留條款為中國執(zhí)行國際公約時贏得主動。

第四，主動性增強(qiáng)。南京國民政府對自身發(fā)展有利的國際公約，會積極主動要求參加，或者在國際組織中主動提出一些建設(shè)性方案。比如，當(dāng)獲悉《非戰(zhàn)公約》在巴黎已經(jīng)美、法等國簽字時，外交部要求駐美公使施肇基等“就近探詢接洽”，并要求“示意”美國政府，“由彼發(fā)動邀我加入”。只不過當(dāng)時公約只限于美國和洛加諾公約(Locarno pact)各國初次簽字，中國無緣參加。美國政府答應(yīng)，等上述各國簽字后，再邀請其他國家加入，屆時邀請中國參加。不久，美國邀請世界各國參加，并通過駐華美使邀請中國加入，中方頗為欣喜，表示“極愿”參加。(6)《加入非戰(zhàn)公約案》，《外交部公報》1928年第1卷第6期，第111、116頁。這可見南京國民政府對《非戰(zhàn)公約》的態(tài)度。她對一些公約也會主動提出一些主張或建議。例如，國聯(lián)大會期間，中方提出修改盟約章程，主張?jiān)黾映Ｈ卫硎聡~。第十屆國際勞工大會期間，中方就有關(guān)公約提出意見，主張外人在華設(shè)立工廠應(yīng)接受華人的檢查和監(jiān)督，及中國籍海員在國際海輪上工作時間改為8小時制等。1930年海牙國籍法公約討論時中方提出關(guān)于雙重國籍法的提案，等等。(7)全國政協(xié)文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第18—23、22頁。這些說明南京國民政府試圖通過加入國際公約或組織，表達(dá)自己的主張，維護(hù)中方的利益。這體現(xiàn)其在走向國際舞臺時的積極態(tài)度。

二、積極加入政治類與經(jīng)濟(jì)類國際公約

當(dāng)時中國加入政治類公約不多，影響較大的是《非戰(zhàn)公約》和《國籍法公約》。

《非戰(zhàn)公約》是美、法發(fā)起的廢止戰(zhàn)爭公約，1928年8月27日簽訂。當(dāng)獲悉該約將締結(jié)時，南京國民政府表現(xiàn)出濃厚興趣，希望美國邀其加入。當(dāng)美國發(fā)出邀請時，中方頗感高興，迅速討論。9月5日，國民黨中央政治會議(中政會)決定加入公約。13日，外交部照會美國駐華代辦，聲明加入公約。照會稱，公約適合中華民族相傳的本性，中國人民對美國等提倡非戰(zhàn)運(yùn)動，求世界永久和平，“自始即深表贊同”。照會指出，公約順應(yīng)世界潮流，一戰(zhàn)的教訓(xùn)使國際社會認(rèn)識到互助合作的重要性。這也是公約得到各國贊同的原因。公約與中國民族性相合，也與中國愛好和平的古訓(xùn)一致。除稱贊公約促進(jìn)世界和平外，照會還表達(dá)了中國的特殊愿望：希望各國依據(jù)非戰(zhàn)公約精神，于最短期間廢除中外不平等條約，消除包括駐軍在內(nèi)的侵犯中國主權(quán)的事實(shí)。(8)《加入非戰(zhàn)公約案》，《外交部公報》1928年第1卷第6期，第111、112、116—117、118、119頁。9月25日，南京國民政府正式授權(quán)施肇基簽字。1929年2月23日，立法院決議批準(zhǔn)加入公約。(9)《非戰(zhàn)公約》，《立法專刊》1929年第1期，第95頁。南京國民政府希望通過加入公約擴(kuò)大國際生存空間、制止列強(qiáng)侵略和維護(hù)和平、期望廢除不平等條約。但從后來事實(shí)看，公約并沒有給中國帶來實(shí)際的作用，尤其是中國期望利用公約制止強(qiáng)敵侵略的愿望落空，集中體現(xiàn)在中蘇、中日沖突事件的解決方面，該約帶給中國人民的是失望，被輿論視為“一撮廢紙”。(10)劉信芳：《國際聯(lián)盟九國公約非戰(zhàn)公約與中日糾紛》，《力行》1933年第2卷第2期，第47頁。在面對侵略戰(zhàn)爭威脅時，該約并未給中國帶來多少實(shí)質(zhì)上的幫助。當(dāng)然，對南京國民政府而言，加入公約仍是有利的行動，擴(kuò)大了國際生存空間，得到了事實(shí)上的承認(rèn)。此外，公約可以成為批判侵略行徑的武器。畢竟，該約公開主張和平，對中國這樣的弱國而言，可以借助國際道德力量批判強(qiáng)權(quán)凌虐。當(dāng)日本武力侵華時，該約成為揭露侵略的重要武器。

《國籍法公約》是1930年3月海牙第一次國際法典編纂會議的結(jié)果。此約對中國影響甚大。中國國籍法采取血統(tǒng)主義為原則，與多數(shù)國家采取屬地主義原則不同?！耙?yàn)槲覈跂|南亞、澳洲、美洲，有為數(shù)眾多的華僑，如果只準(zhǔn)華僑享有單一國籍，不僅上千萬的華僑在國外要受到居留國的排斥與歧視；同時也會給祖國的權(quán)益帶來巨大損失，因?yàn)榕f中國國家收入中的10%以上是來自國外僑胞的大宗匯款。”(11)全國政協(xié)文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第18—23、22頁。因此，中國頗為重視，專派駐美公使伍朝樞、駐國聯(lián)代表吳凱聲參會。在討論時，中國代表積極活動。草案第四條規(guī)定，擁有雙重國籍的人，如果身在乙國，則甲國不能施以外交保護(hù)。這勢必影響中國對華僑的外交保護(hù)。伍朝樞以國際條約有保護(hù)少數(shù)民族的規(guī)定為例指出，施行外交保護(hù)不會侵犯別國主權(quán)。中國主張取消該條，但遭反對。會議最后表決通過這個條款，中方聲明將來保留簽字。除此條外，中方還提出其他建議。如某些國家因種族、宗教等關(guān)系而對中國人民施加限制或束縛，中國主張取消；有些國家歸化程序設(shè)計容易，中國“不肖人民”借此獲得領(lǐng)事裁判權(quán)保護(hù)，中國主張限制；對于雙重國籍人在第三國的法律適應(yīng)問題，中國主張按照該人自由意志和選擇為斷；關(guān)于船上生子的國籍問題，中國主張按父母所屬國籍為準(zhǔn)；關(guān)于已嫁婦女的國籍，中國主張給予自選機(jī)會，而不是必隨夫籍為轉(zhuǎn)移?？上?，這些多未被采納。(12)《我國代表出席國際法會議情形》，《申報》1930年8月9日，第2張第8版。不過，會議也考慮了中國提出的雙重國籍承認(rèn)問題。由于該約涉及中國重大利益，中國頗為慎重。1930年12月23日，立法院外交委員會審查時，主張對第四條聲明保留。至于公約其他文件，主張除重復(fù)國籍人兵役議定書外均予批準(zhǔn)。27日，立法院決議照審查報告通過。(13)《呈國民政府關(guān)于審議國籍法公約及議定書各節(jié)錄案呈請鑒核由》，《立法院公報》1931年第25期，第4—5頁。1934年12月18日，南京國民政府批準(zhǔn)此約。加入該約固然削弱了中國對華僑的管轄，但有利于中國融入國際社會，提升國際形象，享受相應(yīng)權(quán)利；也可成為對外交涉的武器，解決與其他國家的相關(guān)沖突。在一些華僑交涉案中，該約被用來作為解決問題的依據(jù)。

南京國民政府頗重視政治類公約，渴望借此獲得平等國際地位，維護(hù)自身利益，并努力避免公約給自己帶來過多的不利影響，在公約的制訂和修改中積極發(fā)揮作用。這些說明其參與公約表現(xiàn)值得肯定。當(dāng)然，她參與此類公約也有不足。首先，參與程度有限，缺乏精深研究?！敖鼇?年)以來，國際會議日見繁多，但我國未能盡量參加，即偶有參加，亦僅就近派遣使領(lǐng)人員兼充代表，甚少特派專員出席者，推原其故，多因經(jīng)濟(jì)困難所致，結(jié)果各種會議所訂定之公約，我國亦淡然置之?！?14)《國際公約參加之經(jīng)過》，《時事年刊》1931年第1期，第247—248頁。其次，過分相信公約力量，帶來被動。當(dāng)九一八事變發(fā)生時，南京國民政府放棄抵抗，美其名曰尊重《非戰(zhàn)公約》《國際盟約》《九國公約》，而日本直接以武力占領(lǐng)東三省。南京國民政府過于相信公約，求助國聯(lián)，請求《非戰(zhàn)公約》簽字國出面制止侵略，結(jié)果大失所望?！斗菓?zhàn)公約》因本身存在的弱點(diǎn)(無制裁制度)，不可能有所作為。

南京國民政府加入經(jīng)濟(jì)類公約數(shù)量也不多，頗有影響的是《防止偽造貨幣國際公約》和《白銀協(xié)定》。1928年1月10日，國聯(lián)行政院就前者草案征求中國意見。1929年4月，中國派駐德使館一等秘書梁龍參加訂約大會。該約對中國影響頗大的是第十條，“各締約國已訂或?qū)硭喼蓷l約中應(yīng)將本約第三條之罪列入引渡罪之內(nèi)，各締約國其引渡犯罪人不以締結(jié)條約或相互引渡為條件者，此后承認(rèn)(于此等國家間)本約第三條所列各罪為引渡罪。引渡之準(zhǔn)許應(yīng)按照各被請求國法律辦理。”因列強(qiáng)在華領(lǐng)事裁判權(quán)未取消，中國擔(dān)心對外人執(zhí)行引渡會有窒礙，“若僅對于無領(lǐng)事裁判權(quán)人民執(zhí)行引渡則頗不公平”。梁龍?zhí)岢霰Ａ粢庖?，但遭英、日、法代表反對，他們“恐大會因此?fù)贊成廢除領(lǐng)事裁判權(quán)之責(zé)任”。梁龍解釋并無此意，“且表示不通過，即不簽約，始得勝利?！?15)《參預(yù)禁止偽幣公約會議案》，《外交部公報》1929年第2卷第3期，第102、93，99頁。這樣，保留條款得以附入議定書中，即在領(lǐng)事裁判權(quán)未取消前，中國不負(fù)引渡責(zé)任。中國加入公約后，積極調(diào)整內(nèi)部法律，以適應(yīng)公約，如修訂國內(nèi)法律、成立國內(nèi)反偽造貨幣機(jī)構(gòu)等。該公約有一定缺陷。梁龍認(rèn)為，這次大會沒有達(dá)到預(yù)期效果，因?yàn)榇蠖鄶?shù)國家代表擔(dān)心國際聯(lián)合會過度干預(yù)本國司法權(quán)或公約損害本國利益，故使公約中重要問題不能得圓滿解決辦法，效力大打折扣。(16)《參預(yù)禁止偽幣公約會議案》，《外交部公報》1929年第2卷第3期，第102、93，99頁。不過，該公約畢竟使偽造貨幣者成為國際共同打擊的對象，規(guī)定“或引渡或起訴”的原則使偽造貨幣罪犯無處藏身，對國際合作共同打擊偽造貨幣犯罪有重要意義。

《白銀協(xié)定》是1933年倫敦世界經(jīng)濟(jì)會議的附屬產(chǎn)品。參會各國在會外達(dá)成《白銀協(xié)定》，包括7月22日簽訂的九國《白銀協(xié)定》和26日的五國《購銀協(xié)定》。前者由中國、印度、西班牙三大用銀國和存銀國，與墨西哥、美國、加拿大、秘魯、玻利維亞、澳大利亞六大產(chǎn)銀國達(dá)成，后者由除玻利維亞外五大產(chǎn)銀國之間達(dá)成?！栋足y協(xié)定》宗旨是“一面減少供給，一面增加需要，借以提高銀價”。(17)馬寅初：《馬寅初全集》第8卷，浙江人民出版社1999年版，第466頁。對中國而言，該協(xié)定只規(guī)定不得出售融化銀幣，束縛不大。但從“穩(wěn)定銀價”的初衷來看，并沒有達(dá)到中國目標(biāo)。協(xié)定可避免白銀下跌風(fēng)險，但不能阻止銀價提高，這對中國不利。因此，在討論批準(zhǔn)協(xié)定時國內(nèi)一度出現(xiàn)激烈討論。上海銀行公會請求暫緩批準(zhǔn)。政府令有關(guān)部會聘請經(jīng)濟(jì)專家討論。(18)《一月來之外交與國際政治》，《外交評論》1934年第3卷第4期，第151—152頁。專家也意見不一。1934年2月，美國催促中國從速批準(zhǔn)。外交部、財政部遂呈請批準(zhǔn)協(xié)定。但在立法院討論時出現(xiàn)爭執(zhí)。3月7日，立法院外交、財政、經(jīng)濟(jì)三委員會開聯(lián)席會議，認(rèn)為應(yīng)該批準(zhǔn)，但須聲明“即如與中國產(chǎn)業(yè)有危險時，中國得采必要之行動，俾不致受協(xié)定之限制與束縛”。9日，立法院開全體會議。馬寅初、陳長蘅等主張附帶保留條件批準(zhǔn)，王祺等主張無條件批準(zhǔn)，“兩方激烈辯論，空氣甚形緊張”。(19)《銀價問題與白銀協(xié)定》，《大道半月刊》1934年第7期，第11、12頁。最終決議：“中國政府批準(zhǔn)此約時，聲明因銀幣現(xiàn)為中國本位幣，倘遇金銀比價或物價發(fā)生變動，至中國政府認(rèn)為足以妨害中國國民經(jīng)濟(jì)而與本協(xié)定安定銀價之精神不合時，得自由采取適當(dāng)之行動，不受本協(xié)定之限制?！彪S后，中政會將“或物價”及“不受本協(xié)定之限制”字樣刪除。21日，南京國民政府批準(zhǔn)協(xié)定。(20)陸?。骸睹駠晖饨淮笫掠洝罚锻饨徊抗珗蟆?934年第7卷第4期，第50頁。中國加入?yún)f(xié)定是基于穩(wěn)定銀價為預(yù)期，但美國隨后采取的購銀政策打破了這一希望。美國購銀法令引起了中國白銀危機(jī)，中方被迫與美國磋商。1936年5月14日，中美達(dá)成協(xié)定，規(guī)定：“美國財部應(yīng)向中國購買白銀五千萬盎斯，每盎斯以美金五角作價，俾以賣價所得，而在匯兌市場上維護(hù)中國貨幣現(xiàn)行價格?！边@樣，中國貨幣的匯價就由美國掌握了。(21)厲吾：《中美白銀協(xié)定的解剖》，《學(xué)行月刊》1936年第1卷第3期，第8、9頁。

與政治類與經(jīng)濟(jì)類公約相比，南京國民政府加入交通類與社會類公約數(shù)量較多。

三 加入交通類與社會類國際公約

交通類公約主要涉及郵政、電信、航海等。郵政類公約主要是《國際郵政公約》。1929年5月10日，萬國郵政聯(lián)盟第九屆大會在倫敦舉行。中國派交通部郵政司司長劉書蕃為全權(quán)代表參會。6月28日，會議達(dá)成一公約六協(xié)定，即《郵政公約》《信函及保險箱匣事務(wù)施行細(xì)則》(《國際郵政保險信函及箱匣協(xié)定》)《包裹事務(wù)施行細(xì)則》(《國際郵政包裹協(xié)定》)《匯兌事務(wù)施行細(xì)則》(《國際郵政匯兌協(xié)定》)《郵局撥賬辦法》《郵局代收及代付款項(xiàng)辦法》《郵局代定報紙辦法》。中方在前四種文件上簽字。1930年8月15日，中國批準(zhǔn)簽字文件。

電信類公約涉及無線及有線電報。1927年10月，國際無線電報會議達(dá)成《無線電報公約》。民國北京政府代表中國簽字，但未批準(zhǔn)。南京國民政府建設(shè)委員會希望能批準(zhǔn)公約。1929年5月25日，立法院決議有條件批準(zhǔn)，即“中華民國國民政府不承認(rèn)，亦不讓與任何外國或其人民在租借地、居留地、租界、使館界、鐵路地界及其他同樣界內(nèi)未經(jīng)國民政府明白許可而有安設(shè)或使用無線電臺之權(quán)。凡本公約及付(附)件所記載有涉及各該租借地者，無論明指或暗示，對于中國主權(quán)不生任何影響?！?22)《國際無線電報公約及附屬規(guī)則》，《立法?？?929年第1期，第161頁。隨即，南京國民政府批準(zhǔn)公約。至于有線電報公約，南京國民政府直接參與討論。1932年9月3日，國際電報公會在馬德里召開第十三屆大會，討論修改公約，及合并有線電、無線電兩公約。中國派駐西班牙代辦王麟閣參加。12月9日，會議達(dá)成新的《國際電信公約》《國際電信公約附屬電報規(guī)則及其最后議定書》《國際電信公約附屬無線電信普通規(guī)則及其最后議定書》《國際電信公約附屬無線電信附加規(guī)則》《國際無線電報會議附加議定書》《國際電信公約附屬電話規(guī)則》。后兩項(xiàng)屬于歐洲局部協(xié)定，中方在前四項(xiàng)協(xié)定上簽字。(23)《行政院咨請審議國際電信公約草案由》，《立法院公報》1935年第67期，“公牘”第9頁。1934年4月13日，南京國民政府正式批準(zhǔn)。西班牙政府按規(guī)定將批準(zhǔn)書通知各會員國。由于中國對外人在租借地等設(shè)置電臺附有聲明書，遭到日本異議?！叭毡敬朔N解釋，有不承認(rèn)我國附帶聲明書之意，殊足妨害我國之主權(quán)，且恐他國援以為例，未便緘默”，交通部遂請外交部向西班牙政府聲明。(24)《一月來之電政》，《交通職工月報》1936年第3卷第11期，第65頁?？梢姡暇﹪裾畬⒓訃H電信公約態(tài)度積極，且能維護(hù)自身主權(quán)，對可能有損主權(quán)之處，采取附帶聲明形式加以防范。

航海類公約主要是《國際海上人命安全公約》。1929年5月31日，第二次國際海上人命安全條約會議達(dá)成公約，規(guī)定1931年7月1日以后建造的船舶，其構(gòu)造和各項(xiàng)設(shè)備必須按照公約規(guī)定，舊有船舶則按公約修改增加設(shè)備。公約簽訂后一年，英國詢問中方加入意愿。外交部咨詢海軍、交通兩部意見。海軍部認(rèn)為，公約與海、交兩部“互有連帶關(guān)系”，且還有“其間關(guān)系于技術(shù)范圍，有為現(xiàn)在代辦各機(jī)關(guān)自行支配，而不屬于交、海兩部者，將來加入公約時，必須分別收回管理。更有關(guān)系營業(yè)范圍，應(yīng)乘此時機(jī)設(shè)法限制外人權(quán)利者，此外尚有關(guān)系航船地方范圍應(yīng)聲明公約效力不在此限者，在在均須考慮，實(shí)難驟定贊否”，因此需要兩部開會討論。(25)《本部六月份工作概況》，《海軍公報》1930年第13期，第220頁。兩部約定6月13日召開各方會議。經(jīng)過多次充分討論，兩部綜合各方意見，于12月29日同意加入公約。1933年1月19日，外交部電令駐英使館辦理加入手續(xù)。2月13日，中國正式聲明加入公約。

社會類公約涉及范圍較廣，包括慈善、禁毒、婦孺和勞工保護(hù)等。南京國民政府加入此類公約主要基于人道、國情及本身權(quán)益，采取選擇性加入政策。

《國際救濟(jì)協(xié)會公約》是1927年7月12日在日內(nèi)瓦簽訂的慈善公約。1933年7月間，國際救濟(jì)協(xié)會按照公約正式成立。27日，該會邀請中國入會。外交部“以該種組織對于國際慈善事業(yè)，極屬有利”，于9月27日向內(nèi)政部等征詢意見。(26)《中國外交年鑒(民國二十四年一月至十二月)》，正中書局1936年版，第67頁。內(nèi)政部與賑務(wù)委員會認(rèn)為，“我國連年災(zāi)患頻仍，如能加入國際救濟(jì)協(xié)會公約，于我國殊有便利”，希望加入。行政院接受這一意見。(27)《國民政府第三四七號訓(xùn)令》，《立法院公報》1934年第61期，“命令”第1頁。1935年4月15日，南京國民政府批準(zhǔn)加入該公約。

《改善戰(zhàn)地傷者病者命運(yùn)公約》和《戰(zhàn)時俘虜待遇公約》是1929年7月國際紅十字會會議達(dá)成的成果。中國派駐瑞士代辦蕭繼榮簽字。按照規(guī)定，公約于1931年6月19日施行。外交部向海軍、軍政、內(nèi)政等機(jī)關(guān)征求意見。(28)《海軍部訓(xùn)令第四二號》，《海軍公報》1931年第20期，第123頁。不知何故，軍事部門直到1934年才討論此問題。是年1月19日，軍政部認(rèn)為“似應(yīng)予以批準(zhǔn)”，并就此征求海軍部意見。1月22日，海軍部表示贊同。(29)《海軍部公函第四二七號》，《海軍公報》1934年第56期，第190頁。3月10日，外交部將兩公約提交給行政院，請求完成批準(zhǔn)手續(xù)。但直至1935年8月7日，南京國民政府才正式批準(zhǔn)。批準(zhǔn)公約后，中國認(rèn)真履行條約義務(wù)。如1937年10月16日，軍政部訓(xùn)令各地軍政部門，要求遵照公約對待俘虜。(30)《全省保安司令訓(xùn)令保二字第一四0五三號》，《安徽省政府公報》1937年第958期，第6頁?？梢?，南京國民政府對此約是認(rèn)真施行的。

國際禁毒公約較多?！断拗浦圃旒罢{(diào)節(jié)分配麻醉藥品公約》于1931年7月13日簽訂。中國代表在訂約時積極發(fā)言，如伍連德主張將海洛因從藥典中取消，公約遂有絕對禁止海洛因一項(xiàng)。(31)于恩德：《國際限制制造及調(diào)節(jié)分配麻醉藥品公約之簽訂及與中國之關(guān)系》，《國聞周報》1933年第10卷第43期，第8頁。會議結(jié)束后，吳凱聲將文件寄回國內(nèi)。外交部征詢禁煙委員會意見。該會遂召集內(nèi)政、外交、財政各部會議，一致認(rèn)為應(yīng)簽字。(32)《禁煙委員會民國二十年十一月份工作報告》，禁煙委員會1931年自印本，第6頁。但立法院存在顧慮。為了打消其疑慮，1933年2月27日，禁煙委員會召集內(nèi)政、教育、實(shí)業(yè)、軍政、海軍等部及衛(wèi)生署開聯(lián)席會議。禁煙委員會認(rèn)為，麻醉藥品危害遠(yuǎn)大于鴉片，又多系舶來品，要限制進(jìn)口，必須得到各國幫助。如不加入公約，“我國對于國際禁煙前途將感受無限之困難”。(33)《行政院咨請核議國際限制制造及調(diào)節(jié)分配麻醉藥品公約附約及議定書案由》，《立法院公報》1933年第50期，“公牘”第26—27頁。6月2日，立法院通過審查。禁煙委員會隨后提出三點(diǎn)保留意見：公約所列麻醉藥品范圍沒有包括印度麻等，“故關(guān)于此項(xiàng)原料及他種原料之新誘導(dǎo)體仍應(yīng)提出保留”；公約規(guī)定填報估計書包括全部領(lǐng)土，但中國政府權(quán)力無法施及東三省和各租借地，無法估計這些地方所需數(shù)量，應(yīng)提出保留；中國各種調(diào)查統(tǒng)計尚未完備，估計書“須俟兩年后國內(nèi)總調(diào)查告成時方能將次年之估計送達(dá)”。隨后，中方將批準(zhǔn)加入及保留三條通知國聯(lián)備案。(34)《禁煙委員會民國二十二年四五六月份工作報告》，禁煙委員會1933年自印本，第11頁。

《禁止非法買賣麻醉藥品公約》(《防止私販麻醉藥品公約》)于1936年6月26日訂立。在訂約會議上，中國代表胡世澤提出“如甲國在乙國享有領(lǐng)事裁判權(quán)，而其人民在乙國犯禁煙法，應(yīng)嚴(yán)重治罪，至少應(yīng)如在其本國犯罪相等”。該主張一度遭到日本反對，但會議最終接受。(35)《胡公使世澤來電》，《禁煙半月刊》1936年第1卷第3期，第40頁。此前，埃及代表就曾提出這類犯罪應(yīng)按照乙國法律懲辦，胡世澤表示支持，但因列強(qiáng)極力維護(hù)領(lǐng)事裁判權(quán)而未能通過。胡世澤遂提出修改方案，并稱如不采納，“將來中國麻醉藥情形因外人違法無權(quán)懲辦，致釀成不可收拾之局，則中國不負(fù)責(zé)任”。這才使會議接受。(36)《立法院最近修正通過之重要法規(guī)》，《中華法學(xué)雜志》1937年新編第1卷第8期，第169，169—172、167頁。胡世澤認(rèn)為，公約采納這種原則，對中國拒毒運(yùn)動“便利實(shí)多”。(37)《國聯(lián)通過防止私販麻醉〈藥〉品公約，胡公使稱便利實(shí)多，美政府卻不愿簽字》，《禁煙半月刊》1936年第1卷第3期，第39—40頁。會后，他向國內(nèi)報告意見，指出公約第二條有未遂犯規(guī)定，中國刑法應(yīng)加以補(bǔ)充；第三條規(guī)定享有領(lǐng)事裁判權(quán)的國家人民在別國犯罪時應(yīng)懲辦，中國可借此懲辦日本人私販行為；第七條規(guī)定國家不承認(rèn)引渡本國人之原則者，應(yīng)對在外國犯罪而逃回本國時加以懲辦，中國應(yīng)規(guī)定“凡不適用禁煙總監(jiān)頒布法令之地方，仍適用刑法第二十章，關(guān)于煙毒治罪之規(guī)定”；第九條關(guān)于犯罪引渡條款，建議對于無領(lǐng)事裁判權(quán)的外人應(yīng)按照刑法第二十章規(guī)定判罪而不適用禁煙總監(jiān)頒布的法令。不過禁煙總會對胡世澤提出的意見不以為然。(38)《立法院最近修正通過之重要法規(guī)》，《中華法學(xué)雜志》1937年新編第1卷第8期，第169，169—172、167頁。1937年4月9日，立法院批準(zhǔn)公約。

從禁毒公約的參與情形來看，南京國民政府比較積極且慎重。一方面她主動參與公約的制訂，希望參與國際合作，有利于自身禁毒工作；另一方面又基于中國特殊情形，希望將自己主張融入公約中，并提出保留條件，以防對自身造成不利。

南京國民政府前期參加的保護(hù)婦孺公約主要是《國際禁販成年婦女公約》。該約于1933年10月11日簽訂。事前，國聯(lián)秘書長函請中國政府就草案發(fā)表意見。內(nèi)政部對第十條規(guī)定各簽約國得將殖民地、保護(hù)國、海外屬地、附屬地或委任統(tǒng)治國排除在外提出異議。(39)章進(jìn)主編：《中國外交年鑒(民國二十二年一月至十二月)》，上海生活書店1934年版，第157—158頁。會議召開期間，中方提出公約應(yīng)適用于這些地區(qū)，惜未通過，不過中方仍在公約上簽字。國內(nèi)直至1936年才討論是否批準(zhǔn)加入。8月15日，立法院令外交、刑法兩委員會審查。兩委員會決定先由周緯等五委員初步審查，其審查結(jié)果認(rèn)為似可暫緩批準(zhǔn)。10月7日，兩委員會聯(lián)席會議認(rèn)為，因第十條規(guī)定締約國可聲明將殖民地、保護(hù)地、海外領(lǐng)土等排除在外，而這些地區(qū)販賣婦女最多，因此即使批準(zhǔn)公約，其效力也有限，況且英、法、德、意、美、日、蘇、暹羅、土耳其等都未批準(zhǔn)，我國也應(yīng)暫緩批準(zhǔn)。(40)《外交委員會會同刑法委員會審查報告·國際禁販成年婦女公約草案案審查報告》，《立法院公報》1936年第85期，“立法院各委員會審查報告”第71頁。該案提交立法院全體大會討論時意見不一。10月16日全體會議上，各委員“爭持異常激烈”。由于爭持不下，決議再付原審查委員會審查。(41)《立法院通過中蘇郵包互換協(xié)定，樓桐孫報告審查經(jīng)過》，《申報》1936年10月17日，第4版。12月4日，兩委員會再開聯(lián)席會議，決議等批準(zhǔn)國家增多后，中國再批準(zhǔn)。(42)《立法院外交、刑法委員會第四屆第二次聯(lián)席會議議事錄》，《立法院公報》1937年第88期，“立法院各委員會議事錄”第14頁。1937年1月8日，立法院決議暫緩批準(zhǔn)。(43)《國際禁販成年婦女公約暫緩批準(zhǔn)》，《外部周刊》1937年第149期，第3頁。

國際勞工公約數(shù)量頗多。截至1937年第23屆國際勞工大會，產(chǎn)生公約62個，經(jīng)南京國民政府批準(zhǔn)的只有12個。未批準(zhǔn)者中，有以下幾種情況：其一，明確表示不能加入或不準(zhǔn)備批準(zhǔn)者，如《限制工業(yè)企業(yè)之工作時間每日為八小時每周為四十八小時之公約》《十四歲以下之幼童不準(zhǔn)雇用于非工業(yè)之工作公約》和《雇用女子夜間工作之公約》。不批準(zhǔn)的原因多是不符合國情。其二，立法院審查后決議暫緩批準(zhǔn)的公約較多，有的是因?yàn)楫?dāng)時條件有待滿足(如法律尚未制定)，有的則是與中國現(xiàn)狀不符。例如，《工商業(yè)女工生產(chǎn)前六星期與后六星期不得工作而須給生育撫恤金之公約》《禁止工業(yè)企業(yè)雇傭婦女夜間工作之公約》，行政院于1933年10月30日通過決議，咨請立法院批準(zhǔn)，但立法院于1934年1月19日開會審議時，決議暫緩批準(zhǔn)。其三，在1937年前處于行政審查階段，尚未進(jìn)入立法程序的國際公約。例如，《公共職業(yè)介紹機(jī)關(guān)應(yīng)一律免費(fèi)及受政府之管轄公約》等18個公約。其四，因公約本身停止接收會員批準(zhǔn)，無須再討論批準(zhǔn)問題。例如，《碼頭工人在裝卸船舶時應(yīng)受安全之防護(hù)公約》。(44)未批準(zhǔn)情況參見《中國與國際勞工公約》，《國際勞工通訊》1938年第5卷第1期，第2—9頁。南京國民政府對國際勞工組織的活動積極參與，但對其制定的公約則采取選擇性加入政策，批準(zhǔn)者不多。這反映其態(tài)度較為謹(jǐn)慎。

四、積極加入國際公約的原因和影響

南京國民政府積極參與國際公約有多種考慮。

第一，通過加入國際公約，以獲得國際承認(rèn)。南京國民政府在建立之初，未獲列強(qiáng)承認(rèn)。而參與國際公約和國際組織，事實(shí)上可獲得平等參與國際事務(wù)的機(jī)會。例如，南京國民政府加入《非戰(zhàn)公約》的原因之一就是期望獲得這種機(jī)會。正如時人指出，參加《非戰(zhàn)公約》很有必要。其理由有多種，其中之一是，南京國民政府沒有得到正式承認(rèn)，需要在一個具有世界性質(zhì)的國際機(jī)關(guān)里與各國平等參與，該公約提供了這個機(jī)會。國際聯(lián)盟還沒有正式承認(rèn)南京國民政府，可在國聯(lián)范圍以外，參加或致力于其他國際活動。公約提供了這樣一個機(jī)會，可對國聯(lián)形成一種無形抗議。(45)沈諦雷：《非戰(zhàn)公約與中國》，《知難》1928年第76期，第8—9頁。因此，南京國民政府對加入此公約頗為積極，主動向美國政府探詢加入的可能性，請求美國政府邀請中國加入。

第二，以參加國際公約為契機(jī)，向國際社會表達(dá)取消不平等條約的呼聲。南京國民政府常利用國際舞臺呼吁廢約。1929年，南京國民政府首次參加國聯(lián)大會。據(jù)吳凱聲回憶，“1929年9月召開大會時，中國代表團(tuán)提出的主要議案，是根據(jù)國際聯(lián)盟盟約第十九條的規(guī)定，要求國際聯(lián)盟大會，討論并修改有關(guān)各國早年強(qiáng)加于中國的各項(xiàng)不平等條約。盟約第十九條的主要內(nèi)容是：‘凡國際聯(lián)盟會員國，國與國之間簽訂的不平等條約，通過大會期間討論，并經(jīng)過2/3會員國的同意，可以修改?！袊韴F(tuán)向大會要求修改有關(guān)國家強(qiáng)迫中國簽訂的各項(xiàng)不平等條約，應(yīng)予修訂的議程。最后上項(xiàng)議程得到國際聯(lián)盟大會2/3以上會員國的多數(shù)通過。從此，南京國民政府外交部長王正廷根據(jù)上述決議案，與有關(guān)國家進(jìn)行接觸與談判，廢除各國對中國海關(guān)關(guān)稅自主的干涉，收回各國在華租界的會審公堂，取消領(lǐng)事裁判權(quán)，并為此進(jìn)行了頻繁的交涉。”(46)全國政協(xié)文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第18頁。由此可見，南京國民政府希望利用國際公約服務(wù)“廢約外交”方針。在加入《防止偽造貨幣國際公約》時，中國代表提出聲明保留，“中國因有領(lǐng)事裁判權(quán)存在之特殊情形，恐于執(zhí)行引渡外犯時，有所窒礙。若僅對于無領(lǐng)事裁判國人民執(zhí)行引渡，則頗不公平。故惟有出于一般的保留之一途。當(dāng)時英日法三國代表，恐大會因此負(fù)贊成廢除領(lǐng)事裁判權(quán)之責(zé)任，聯(lián)合反對極烈。經(jīng)再三解釋，且表示不通過即不簽約，始得勝利，有此保留，則吾國非候各國之領(lǐng)事裁判權(quán)一律取消后，對于任何外人犯偽造貨幣罪，皆不負(fù)引渡于第三國之義務(wù)。”(47)梁龍：《參加議訂國際防止偽造貨幣公約大會報告(節(jié)錄)》，《中華法學(xué)雜志》1930年第1卷第1期，第156—157頁。據(jù)此可以看出，雖中方并未明說要取消領(lǐng)事裁判權(quán)，但顯然提醒列強(qiáng)，若此特權(quán)不取消，中國就不負(fù)引渡義務(wù)。

第三，通過加入國際公約改變中國在國際上的形象，提高國際地位。正如時人指出，“夫一國之國際地位，與國際會議及公約之參加，實(shí)有密切關(guān)系。設(shè)能派遣相當(dāng)人員，出席各項(xiàng)會議，擬具提案，據(jù)理立言，不獨(dú)于國家權(quán)利有所保障，即對于世界幸福，亦多所貢獻(xiàn)”。(48)《國際公約參加之經(jīng)過》，《時事年刊》1931年第1期，第248頁。正因?yàn)槿绱?，南京國民政府對參加國際公約有一定積極性。如1930年中國參加國際裁軍大會時，呼吁盡量裁軍?！爱?dāng)年國際輿論都認(rèn)為，我代表中國政府的發(fā)言，‘主張組織與制度，權(quán)力與公理，均須根本改進(jìn)。而歸結(jié)于禁止戰(zhàn)爭及實(shí)行消滅戰(zhàn)爭之方法，須得其平’，‘深為各國代表所贊許’，從而‘提高了中國國際地位’?！?49)全國政協(xié)文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第22、23頁。改善國際形象也是考慮加入公約的一個因素。例如，1933年10月，實(shí)業(yè)部長陳公博提議加入《女子生產(chǎn)前后雇用之公約》等五個勞工公約時就指出，希望借此改變中國形象。國際勞工公約很多，而中國批準(zhǔn)很少，“在國際視聽上，殊有思想落后，漠視勞工之嫌”。(50)章進(jìn)主編：《中國外交年鑒(民國二十三年一月至十二月)》，第47頁。積極加入公約有利于改變這種國際形象。

第四，參加國際公約獲取相應(yīng)利益，維護(hù)權(quán)益。例如，中國加入《白銀協(xié)定》就希望借此穩(wěn)定銀價，獲得經(jīng)濟(jì)利益。因?yàn)橹袊倾y本位國家，銀價漲落對經(jīng)濟(jì)影響很大。協(xié)定宣揚(yáng)的宗旨就是穩(wěn)定銀價。顏惠慶在簽字后表示：“中國甚樂此約之成立，吾人認(rèn)其為對于世界進(jìn)步一極重要行動，中國當(dāng)然亟愿銀價之安定，而此項(xiàng)協(xié)定即為趨向安定銀價之重要步驟”。(51)《世界經(jīng)濟(jì)會議近訊》，《國際周報》1933年第4卷第12、13期合刊，第84頁。他認(rèn)為協(xié)定對中國有利，“將有助于穩(wěn)定銀價”。這正是中國的目的。加入?yún)f(xié)定會給中國帶來好處。“此項(xiàng)協(xié)定，且可附帶的提高物價，恢復(fù)尋常狀態(tài)，中國之購買力，自然大增，在今日經(jīng)濟(jì)恐慌時期中，實(shí)有裨補(bǔ)。顏氏不信銀價將從此狂漲，以致擾亂中國之國民經(jīng)濟(jì)。”(52)《白銀協(xié)定于我有益》，《政治通訊》1933年第14期，第15頁。

第五，履行國際義務(wù)。加入公約，在某種程度上是一國參與國際事務(wù)、履行國際義務(wù)的必要方式。參加戰(zhàn)地救濟(jì)公約、難民公約和一些國際航行公約等均是如此。例如，1930年召開國際海洋燈塔公約會議，“就是要通過國際性的會議制訂公約，要求各國政府對各自領(lǐng)海區(qū)域內(nèi)，設(shè)置必要的燈塔，并加強(qiáng)負(fù)責(zé)管理，保障世界國際海洋船只的航運(yùn)安全?！边@是一種國際義務(wù)。因此，南京國民政府派吳凱聲作為代表簽訂了《國際海洋燈塔公約》。據(jù)吳凱聲所說，簽訂此約就有盡義務(wù)的一面?！拔以韲液炗喠恕秶H海洋燈塔公約》，主要是中國的海岸線，長達(dá)一萬余公里；同時在世界各國行駛在海洋中的船只上，華籍的海員人數(shù)眾多。簽訂海洋燈塔公約不僅是中國政府應(yīng)盡的義務(wù)，也有利于保障海上華籍船員的人身安全?！?53)全國政協(xié)文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第22、23頁。

第六，期望以國際公約抵制侵略，維護(hù)和平。這主要體現(xiàn)在政治類公約方面。如參加《非戰(zhàn)公約》帶有這種目的。南京國民政府指出，非戰(zhàn)公約主張和平，與中國民族性相合，因此中方對這種“求世界之永久和平”行動表示贊同，愿意加入，以期促進(jìn)世界和平。(54)《加入非戰(zhàn)公約案》，《外交部公報》1928年第1卷第6期，第116—117頁。關(guān)于國際裁軍大會，中方也表示希望促進(jìn)世界和平。1933年5月16日，美國總統(tǒng)羅斯福提議各國利用軍縮會議成果，締結(jié)不侵犯公約，呼吁限制及減少軍備，履行義務(wù)，“各自承允不派遣任何性質(zhì)之武裝軍隊(duì)，越出本國國境”。這種提議正合中國之意。5月19日，國民政府主席林森致電羅斯福，“表示對日內(nèi)瓦軍縮會議今后與各關(guān)系國繼續(xù)協(xié)同努力，而在行將開會之倫敦經(jīng)濟(jì)會議，當(dāng)竭誠參加其工作，并述明中國現(xiàn)受外國侵略，已使其國家政治及經(jīng)濟(jì)搖動，是以對世界各國參加不侵犯公約及減少軍備，不派武裝越過國境之約言，更為切望，準(zhǔn)備與其他各國政府，聯(lián)合使之實(shí)現(xiàn)，俾世界之和平，系乎政治及經(jīng)濟(jì)者，得告厥成功”。(55)《國際公約與會議之參加——倫敦經(jīng)濟(jì)會議之參加》，《中國國民黨指導(dǎo)下之政治成績統(tǒng)計》1933年第5期，第49頁。

總之，南京國民政府帶著復(fù)雜的目的，積極加入多種國際公約。在一定程度上，她加入國際公約有其積極作用。

積極參與國際公約，拓展了國際舞臺空間，提升了國際影響。加入國際公約對促進(jìn)國際交往與合作、融入國際社會具有重要意義。對南京國民政府而言，此點(diǎn)尤其重要。她成立之初，沒有獲得國際社會正式承認(rèn)。通過加入非戰(zhàn)公約，至少事實(shí)上獲得了國際認(rèn)可。通過加入各種國際公約，南京國民政府提升了國際影響。這十年，南京國民政府多次被邀請參加各種國際公約，并在訂立和修改公約時發(fā)出了自己的聲音，有的主張被采納，這說明國際認(rèn)可度提升。

積極參與國際公約，推動了國際公約關(guān)系的發(fā)展。公約體現(xiàn)的是一種多邊關(guān)系。積極發(fā)展平等多邊關(guān)系，本身就體現(xiàn)了中外條約關(guān)系朝平等方向轉(zhuǎn)折的一面。同時，國際公約關(guān)系有利于促使原有中外不平等條約關(guān)系的轉(zhuǎn)向。因?yàn)閲H公約關(guān)系實(shí)質(zhì)是條約關(guān)系的一種類型，屬多邊條約關(guān)系，而這種關(guān)系大體上是平等的，中國積極參與這種多邊條約關(guān)系，有利于獲得平等地位的事實(shí)認(rèn)可，提高國際地位，從而在改善不平等條約關(guān)系進(jìn)程中處于有利地位，同時擴(kuò)大了平等條約關(guān)系的內(nèi)涵。此外，當(dāng)時中國政府還有意識地充分利用參與國際公約的機(jī)會，謀求改善不平等條約關(guān)系。例如，在國際聯(lián)盟行政院會議上，中國代表正式引用盟約第十九條提出廢除不平等條約請求；在加入《非戰(zhàn)公約》時，中國政府希望各國依公約精神盡早廢除不平等條約，撤走在華駐軍等；在加入《國際海上人命安全公約》時，中國政府希望乘機(jī)收回外人對航政管理的權(quán)利，設(shè)法限制外人權(quán)利；在加入《國際電信公約》時，中國政府希望利用公約條款查禁外人私設(shè)電臺，等等。這些都說明，加入國際公約有利于促進(jìn)中外條約關(guān)系的改善。

積極加入各類國際公約，對中國社會發(fā)展也有其積極意義。例如，加入《防止偽造貨幣國際公約》有利于打擊貨幣犯罪，維護(hù)金融穩(wěn)定；加入交通類國際公約，促進(jìn)了郵政、電信、航業(yè)等事業(yè)的近代化，有利于加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；加入各種社會類國際公約有利于社會事業(yè)的發(fā)展和下層社會的權(quán)益保護(hù)。南京國民政府參與國際禁毒公約，拓展了國際合作空間，推動了禁毒事業(yè)發(fā)展，有利于本國禁毒運(yùn)動的開展；加入保護(hù)婦女公約和保護(hù)勞工公約，有利于保護(hù)弱勢群體，促進(jìn)社會公平。

當(dāng)然，南京國民政府加入國際公約的效果并不能過高評估。例如，希望利用《非戰(zhàn)公約》制止列強(qiáng)侵略的目的就沒有達(dá)到；加入《白銀協(xié)定》也沒有達(dá)到穩(wěn)定國內(nèi)銀價的目的。此外，南京國民政府加入了不少國際公約，但有的公約限于客觀條件無法在國內(nèi)完全落實(shí)，如《國際海上人命安全公約》規(guī)定的船舶條件當(dāng)時中國頗難滿足。有的國際公約在國內(nèi)并沒有認(rèn)真實(shí)施，尤其是一些社會類公約實(shí)施效果有限。

[本文為國家社科基金項(xiàng)目“民國時期條約理論研究之研究”(21BZS012)的階段性成果。]