張懷嶺

一、引 言

在歐盟將我國(guó)定位為“制度性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手” 的背景下，其試圖通過(guò)立法引入新型外資監(jiān)管工具來(lái)應(yīng)對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系中所謂的不對(duì)等以及不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，內(nèi)容涵蓋市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)有企業(yè)、強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及補(bǔ)貼透明化等廣泛議題。為應(yīng)對(duì)來(lái)自所謂“國(guó)家資本主義” 經(jīng)濟(jì)體制的外國(guó)補(bǔ)貼所導(dǎo)致的歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序扭曲，歐盟委員會(huì)于2020 年6 月17 日發(fā)布了《關(guān)于在外國(guó)補(bǔ)貼方面創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的白皮書》（以下簡(jiǎn)稱白皮書）。在完成公開征求意見的基礎(chǔ)上，該委員會(huì)于2021 年5 月5 日公布了《關(guān)于制定規(guī)制扭曲內(nèi)部市場(chǎng)外國(guó)補(bǔ)貼條例的建議》 （以下簡(jiǎn)稱建議稿）。該立法建議一旦獲得歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過(guò)，將以“歐盟條例” 的形式在歐盟法層面引入一種與壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、合并控制、國(guó)家援助控制以及外資安全審查并列的新型競(jìng)爭(zhēng)法工具。

同時(shí)，在多雙邊協(xié)定層面，除WTO 《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》 （以下簡(jiǎn)稱SCM 協(xié)定） 外，補(bǔ)貼透明化等公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境議題也是《中歐全面投資協(xié)定》 （以下簡(jiǎn)稱中歐CAI） 的重要內(nèi)容和爭(zhēng)議焦點(diǎn)。2020 年12 月30 日，中歐宣布如期完成中歐CAI 的談判。根據(jù)歐盟委員會(huì)目前公布的《中歐全面投資協(xié)定——原則性協(xié)議》 以及該協(xié)議的部分非最終文本，中歐雙方經(jīng)過(guò)七年談判在市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、國(guó)內(nèi)監(jiān)管等一系列重大且具有爭(zhēng)議性的議題上達(dá)成了廣泛的政治共識(shí)。盡管中歐CAI 的簽署和批準(zhǔn)程序尚面臨不確定性，但補(bǔ)貼透明化（以及與之相關(guān)的國(guó)有企業(yè)規(guī)制） 被作為提升中歐之間公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的核心制度，不僅是中歐CAI 談判與簽訂中的焦點(diǎn)，同時(shí)也是未來(lái)協(xié)定實(shí)施中的重點(diǎn)和潛在爭(zhēng)點(diǎn)。鑒于此，本文首先分析歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管改革的動(dòng)因，繼而解讀建議稿所擬引入的三種類型子工具的實(shí)體規(guī)則與程序性保障機(jī)制，最后在分析歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管改革對(duì)于我國(guó)的多重影響的基礎(chǔ)上提出因應(yīng)策略。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)語(yǔ)境下歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管改革的動(dòng)因

（一） 糾正外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲

開放與強(qiáng)大的歐盟內(nèi)部市場(chǎng)在2020 年《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》 中被作為實(shí)現(xiàn)歐洲工業(yè)綠色與數(shù)字雙轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。2019 年，德國(guó)、法國(guó)等歐盟成員國(guó)委托歐盟委員會(huì)探索應(yīng)對(duì)非歐盟國(guó)家補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新型法律工具。這一動(dòng)議背后的擔(dān)憂是，第三國(guó)企業(yè)利用本國(guó)政府提供的多種財(cái)政補(bǔ)貼并購(gòu)歐盟關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的高科技企業(yè)，擴(kuò)大市場(chǎng)份額或者獲得公共采購(gòu)合同，扭曲歐盟內(nèi)目標(biāo)企業(yè)的價(jià)值評(píng)估，從而導(dǎo)致過(guò)高的競(jìng)價(jià)和資源的低效配置。尤其是，第三國(guó)提供補(bǔ)貼可能是基于戰(zhàn)略目的，諸如基于將目標(biāo)企業(yè)的技術(shù)向外轉(zhuǎn)移的考慮來(lái)促進(jìn)一項(xiàng)并購(gòu)。伴隨著新冠肺炎疫情對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)的沖擊以及歐盟部分上市公司市值的驟降，使得這些企業(yè)成為受益于補(bǔ)貼的外資并購(gòu)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)驟增。鑒于此，歐盟力圖引入規(guī)制外國(guó)補(bǔ)貼和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的關(guān)鍵保障措施。

（二） 彌補(bǔ)既有競(jìng)爭(zhēng)法監(jiān)管漏洞

歐盟認(rèn)為既有歐盟法和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則無(wú)法充分應(yīng)對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼所導(dǎo)致的歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序扭曲的問(wèn)題。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 第一，在外國(guó)補(bǔ)貼促進(jìn)投資并購(gòu)歐盟企業(yè)或者為在歐設(shè)立或者經(jīng)營(yíng)的企業(yè)提供財(cái)政支持的情況下，歐盟現(xiàn)行法存在法律漏洞?，F(xiàn)行《歐盟合并控制條例》、歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中的反托拉斯規(guī)則、國(guó)家援助規(guī)則和公共采購(gòu)規(guī)則、貿(mào)易防御工具以及《歐盟外資審查條例》 等均未將外國(guó)政府等公共部門直接或者間接地為在歐企業(yè)提供財(cái)務(wù)支持并導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的行為納入監(jiān)管范圍。第二，由于外國(guó)補(bǔ)貼形式繁多且缺乏透明性，SCM協(xié)定框架下的補(bǔ)貼申報(bào)義務(wù)較少得到遵守，從而導(dǎo)致既有監(jiān)管工具無(wú)法有效捕獲外國(guó)補(bǔ)貼的信息。鑒于此，建議稿擬引入的三種類型外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具中，事前強(qiáng)制性申報(bào)義務(wù)成為主要保障性措施。

（三） 強(qiáng)化歐洲戰(zhàn)略自主，擴(kuò)大歐盟競(jìng)爭(zhēng)法域外適用

伴隨著近年來(lái)地緣政治的變化，歐盟認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略角度看待外國(guó)投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在“開放型戰(zhàn)略自主” 理念指導(dǎo)下，歐盟希望重塑全球經(jīng)濟(jì)治理新體系和發(fā)展互惠型雙邊關(guān)系，保障歐洲企業(yè)免受所謂不公平和濫用性商業(yè)實(shí)踐（諸如，選擇性的市場(chǎng)開放、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制以及提供扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)貼） 的損害。與此同時(shí)，歐盟出于對(duì)“中國(guó)制造2025” “一帶一路” 倡議以及中國(guó)同中東歐國(guó)家合作所引發(fā)的地緣政治擔(dān)憂，試圖引入新的監(jiān)管工具并通過(guò)國(guó)際政府采購(gòu)機(jī)制（IPI） 改革、“歐亞互聯(lián)互通戰(zhàn)略” 以及中歐CAI 的簽署等途徑將歐盟法的競(jìng)爭(zhēng)原則和標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)張適用于第三國(guó)。本質(zhì)上，新的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具旨在將歐盟競(jìng)爭(zhēng)法所特有的“國(guó)家援助” 制度進(jìn)行輸出，實(shí)現(xiàn)域外適用的效力。

三、歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具的實(shí)體性與程序性特征

建議稿所擬引入的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具由模塊化的三種類型的子工具構(gòu)成，即一般性外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具（模塊一）、并購(gòu)中外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具（模塊二） 以及歐盟公共采購(gòu)程序中外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具（模塊三）。

（一） 外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具的實(shí)體性特征

1.內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的一般性評(píng)估規(guī)則

模塊一是賦予監(jiān)管部門針對(duì)向歐盟內(nèi)企業(yè)提供外國(guó)補(bǔ)貼并導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的一般性監(jiān)管工具，而內(nèi)部市場(chǎng)扭曲評(píng)估規(guī)則及其法定例外構(gòu)成其核心內(nèi)容。首先，針對(duì)如何判斷特定外國(guó)補(bǔ)貼實(shí)際上或者潛在地導(dǎo)致歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)扭曲，建議稿基于補(bǔ)貼導(dǎo)致扭曲的嚴(yán)重程度將其分為兩種類型： 一是基于其性質(zhì)和形式“極有可能導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲” 的外國(guó)補(bǔ)貼，包括： 為困境中企業(yè)提供的補(bǔ)貼；為企業(yè)的債務(wù)或者責(zé)任提供沒有數(shù)量和期間限制的擔(dān)保；直接促進(jìn)并購(gòu)交易的外國(guó)補(bǔ)貼；通過(guò)補(bǔ)貼使得相關(guān)企業(yè)能夠提出具有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的報(bào)價(jià)，并以此為基礎(chǔ)獲得公共采購(gòu)合同。二是其他需要根據(jù)“跡象” 來(lái)評(píng)估是否實(shí)際上或者潛在地導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的外國(guó)補(bǔ)貼，包括補(bǔ)貼的規(guī)模和性質(zhì)、受益方企業(yè)和相關(guān)市場(chǎng)的情況、補(bǔ)貼受益方在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)水平、外國(guó)補(bǔ)貼追求的目標(biāo)和附加的條件以及在內(nèi)部市場(chǎng)的使用情況。其次，連續(xù)三個(gè)會(huì)計(jì)年度低于500 萬(wàn)歐元的補(bǔ)貼屬于所謂“不太可能” 扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的補(bǔ)貼。

2.利益平衡測(cè)試作為外國(guó)補(bǔ)貼的正當(dāng)化事由

建議稿明確承認(rèn)外國(guó)補(bǔ)貼的影響具有兩面性，在有證據(jù)表明外國(guó)補(bǔ)貼所支持的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在歐盟內(nèi)產(chǎn)生積極影響或者對(duì)歐盟認(rèn)可的公共政策利益產(chǎn)生積極影響的情況下，歐盟委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)貼所導(dǎo)致的市場(chǎng)扭曲效果與其可能的積極影響之間進(jìn)行平衡測(cè)試。在評(píng)估中，應(yīng)當(dāng)將歐盟的公共政策目標(biāo)，諸如創(chuàng)造工作崗位、環(huán)境保護(hù)、安全和公共秩序等考慮在內(nèi)。經(jīng)過(guò)平衡，如果外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲效果可以充分地通過(guò)其所支持的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者投資的積極影響緩解，歐盟委員會(huì)應(yīng)當(dāng)終止調(diào)查程序。

3.并購(gòu)中外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具的特殊性

并購(gòu)中外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具（模塊二） 旨在專門應(yīng)對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼促進(jìn)并購(gòu)歐盟內(nèi)部目標(biāo)而導(dǎo)致的內(nèi)部市場(chǎng)扭曲，避免外國(guó)補(bǔ)貼使得接受方在并購(gòu)其他企業(yè)時(shí)享有不公平的優(yōu)勢(shì)。結(jié)構(gòu)上，模塊二明顯承繼了《歐盟合并控制條例》 的模式，其核心特征在于適用范圍以及市場(chǎng)扭曲評(píng)估上的特殊性。首先，建議稿通過(guò)對(duì)關(guān)鍵性概念和要件的界定，包括“并購(gòu)”的具體類型、“控制權(quán)” 的取得方式和判斷標(biāo)準(zhǔn)以及“歐盟目標(biāo)企業(yè)” 和“潛在的受到補(bǔ)貼的并購(gòu)” 的范圍，從而使得模塊二的適用范圍更加明確。其次，外國(guó)補(bǔ)貼是否為并購(gòu)交易提供便利并導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)扭曲是模塊二框架下的核心評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此需要審查是否存在一項(xiàng)促進(jìn)特定并購(gòu)交易的外國(guó)補(bǔ)貼（即外國(guó)補(bǔ)貼是否直接地或者事實(shí)上對(duì)一項(xiàng)并購(gòu)交易起到促進(jìn)作用），以及是否因此導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲。同樣，外國(guó)補(bǔ)貼促進(jìn)并購(gòu)交易而導(dǎo)致的市場(chǎng)扭曲應(yīng)與投資在歐盟內(nèi)所帶來(lái)的積極影響或者對(duì)歐盟所認(rèn)可的公共利益的積極影響進(jìn)行平衡。

4.公共采購(gòu)程序中外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具的特殊性

歐盟公共采購(gòu)程序中外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具（模塊三） 是旨在規(guī)制具體的歐盟公共采購(gòu)程序中外國(guó)公共部門向競(jìng)標(biāo)者提供補(bǔ)貼，并可能導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的特別工具。在模塊三框架下，最為關(guān)鍵的是專門針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)公共采購(gòu)市場(chǎng)扭曲的評(píng)估規(guī)則。外國(guó)補(bǔ)貼的市場(chǎng)扭曲影響存在與否將結(jié)合特定的受到威脅的公共采購(gòu)程序進(jìn)行評(píng)估，即需確定外國(guó)補(bǔ)貼是否促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)對(duì)公共采購(gòu)程序的參與，損害了無(wú)補(bǔ)貼企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)利益。此外，外國(guó)補(bǔ)貼既可能直接地與特定的公共采購(gòu)項(xiàng)目建立聯(lián)系并導(dǎo)致采購(gòu)程序的扭曲，也可能通過(guò)事實(shí)上增強(qiáng)補(bǔ)貼接受者的財(cái)務(wù)實(shí)力而間接地導(dǎo)致公共采購(gòu)程序的扭曲。如果補(bǔ)貼能夠使接受者在公共采購(gòu)程序中提出“相較于相關(guān)工作內(nèi)容、供應(yīng)或者服務(wù)而言具有不當(dāng)優(yōu)勢(shì)” 的報(bào)價(jià)，則構(gòu)成扭曲或者威脅扭曲公共采購(gòu)程序領(lǐng)域內(nèi)部市場(chǎng)秩序的外國(guó)補(bǔ)貼。本質(zhì)上，這是基于沒有補(bǔ)貼情況下相關(guān)報(bào)價(jià)經(jīng)濟(jì)上難以為繼（特別是競(jìng)標(biāo)價(jià)格遠(yuǎn)低于市值或成本） 來(lái)推定導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲或者具有導(dǎo)致該扭曲的風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 外國(guó)補(bǔ)貼審查程序及其救濟(jì)措施

1.共同程序： “二階式” 審查程序

由“初步審查” 與“深入調(diào)查” 組成的“二階式” 審查構(gòu)成三種類型子工具的共同程序。前者的核心目標(biāo)是審查相關(guān)的財(cái)政支持是否構(gòu)成外國(guó)補(bǔ)貼，以及是否可能扭曲內(nèi)部市場(chǎng)。如果初步審查的結(jié)果是不存在外國(guó)補(bǔ)貼，或者外國(guó)補(bǔ)貼并未扭曲內(nèi)部市場(chǎng)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)終止審查。如果在初步審查后有充分跡象表明（合理懷疑） 企業(yè)獲得了導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的外國(guó)補(bǔ)貼，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)作出啟動(dòng)深入調(diào)查的決定并告知當(dāng)事人和進(jìn)行公告。在深入調(diào)查階段，監(jiān)管部門需要通過(guò)尋求所有必要的信息來(lái)確認(rèn)在初步審查中的發(fā)現(xiàn)，即存在一項(xiàng)扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼。調(diào)查期間，利益相關(guān)方受邀提供書面意見和關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼存在及其對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)潛在扭曲效果的信息。如果涉及的企業(yè)或者第三國(guó)未能按照監(jiān)管部門的要求提供相關(guān)信息，或者未能盡其最大努力進(jìn)行合作，監(jiān)管部門可以基于已掌握的事實(shí)作出決定。

2.前置程序： 強(qiáng)制性事前申報(bào)

模塊二和模塊三框架下還增加了“強(qiáng)制性事前申報(bào)” 的前置程序。模塊二框架下，針對(duì)達(dá)到申報(bào)門檻的“應(yīng)申報(bào)并購(gòu)”，并購(gòu)方（及其他主體） 有義務(wù)向歐盟委員會(huì)提交申報(bào)書，提供對(duì)于識(shí)別外國(guó)補(bǔ)貼所需的基本信息。而且，在該階段適用所謂“中止期”，即在完整的申報(bào)信息被遞交至歐盟委員會(huì)之前以及之后的特定期間內(nèi)，并購(gòu)方不得實(shí)施并購(gòu)和進(jìn)行交割。違反上述禁止性規(guī)定從事的交易，僅在歐盟委員會(huì)于深入調(diào)查程序終結(jié)時(shí)作出決定之后才有效。模塊三框架下，強(qiáng)制性事前申報(bào)要求達(dá)到申報(bào)門檻的經(jīng)營(yíng)者在呈遞投標(biāo)書，參與公共采購(gòu)程序時(shí)向公共采購(gòu)方申報(bào)近三年所獲得的所有財(cái)政支持，或者提交一份沒有接受任何外國(guó)財(cái)政支持的確認(rèn)聲明。申報(bào)內(nèi)容包含能夠評(píng)估經(jīng)營(yíng)者是否在采購(gòu)程序中受益于外國(guó)補(bǔ)貼的必要信息。此外，為了預(yù)防實(shí)踐中對(duì)事前申報(bào)的規(guī)避行為，歐盟委員會(huì)不僅可以針對(duì)未申報(bào)的并購(gòu)交易或者有嫌疑接受外國(guó)補(bǔ)貼的投標(biāo)方依職權(quán)啟動(dòng)審查，而且還有權(quán)針對(duì)程序性違法行為采取罰款和其他具有威懾性的懲罰措施。

3.市場(chǎng)扭曲的救濟(jì)措施

模塊一框架下，歐盟委員會(huì)若經(jīng)深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)內(nèi)部市場(chǎng)正常運(yùn)行已經(jīng)或者可能因外國(guó)補(bǔ)貼而遭受扭曲，則可以頒布救濟(jì)措施（附救濟(jì)措施決定）。在相關(guān)企業(yè)提出的承諾能夠適當(dāng)且充分地“完全和有效” 糾正內(nèi)部市場(chǎng)扭曲的情況下，歐盟委員會(huì)可以作出“附承諾決定”。在初步審查的評(píng)估結(jié)果未能得到確認(rèn)或者相關(guān)的積極效果超過(guò)對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲所帶來(lái)的消極效果時(shí)，歐盟委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作出“無(wú)異議決定”。此外，在有跡象表明存在一項(xiàng)構(gòu)成扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼且對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存在實(shí)質(zhì)性、不可修復(fù)之損害的嚴(yán)重威脅時(shí)，歐盟委員會(huì)可以采取“臨時(shí)措施”。歐盟委員會(huì)有權(quán)在以下兩種情況下撤銷以上決定并作出新的決定： 其一，相關(guān)企業(yè)采取違反其承諾或者其他救濟(jì)措施的行為；其二，相關(guān)決定的作出所基于的信息不完整、不準(zhǔn)確或者具有誤導(dǎo)性。

上述救濟(jì)性措施原則上適用于并購(gòu)和公共采購(gòu)中外國(guó)補(bǔ)貼的審查，但同時(shí)也存在例外規(guī)則。其中，模塊二框架下，歐盟委員會(huì)還可以在其認(rèn)定相關(guān)外國(guó)補(bǔ)貼扭曲內(nèi)部市場(chǎng)（且無(wú)法通過(guò)并購(gòu)方的承諾得到救濟(jì)） 的情況下作出禁止擬進(jìn)行之并購(gòu)交易的決定。相較于模塊一框架下的救濟(jì)措施，歐盟委員會(huì)若認(rèn)定一項(xiàng)已經(jīng)實(shí)施的并購(gòu)構(gòu)成對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲，可以采取要求相關(guān)企業(yè)解除并購(gòu)，尤其是通過(guò)解除合并、出售股權(quán)或資產(chǎn)等措施來(lái)恢復(fù)到并購(gòu)實(shí)施前的狀態(tài)，或者頒布其他能夠確保相關(guān)企業(yè)解除并購(gòu)的措施或者恢復(fù)性措施。

四、歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管改革的多重影響

鑒于外國(guó)補(bǔ)貼規(guī)制領(lǐng)域既有多雙邊協(xié)定的缺陷以及WTO 改革進(jìn)程的緩慢，歐盟擬引入的外國(guó)補(bǔ)貼工具本質(zhì)上是在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法框架下創(chuàng)設(shè)一種以《歐盟運(yùn)作方式條約》（AEUV）“國(guó)家援助控制機(jī)制” 為藍(lán)本的新型法律工具。相較于SCM 協(xié)定以及中歐CAI 等多雙邊協(xié)定的補(bǔ)貼規(guī)制工具，以歐盟國(guó)家援助控制機(jī)制為藍(lán)本的外國(guó)補(bǔ)貼控制機(jī)制取得重要突破，將對(duì)我國(guó)產(chǎn)生多重影響。

（一） 多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則功能被擠壓，受益于國(guó)家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的外向型企業(yè)面臨不確定性和針對(duì)性的監(jiān)管環(huán)境

第一，歐盟外國(guó)補(bǔ)貼的立法動(dòng)議是以WTO 改革中補(bǔ)貼規(guī)則談判停滯為背景的。在中歐CAI 僅在有限范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破的情況下，歐盟通過(guò)在競(jìng)爭(zhēng)法框架下引入新的公平競(jìng)爭(zhēng)保障工具，擴(kuò)大原本適用于歐盟成員國(guó)之間的“國(guó)家援助”，在一定程度上可實(shí)現(xiàn)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)則對(duì)于包括SCM 協(xié)定在內(nèi)的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼領(lǐng)域的多邊國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的代替。盡管這一新型工具尚待定型，不過(guò)基于建議稿的內(nèi)容和作為外國(guó)補(bǔ)貼藍(lán)本的國(guó)家援助制度的特征，該工具將會(huì)大幅度增加我國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐盟內(nèi)部市場(chǎng)后開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不確定性和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

第二，“外國(guó)補(bǔ)貼” 內(nèi)涵與表現(xiàn)形式的泛化，將捕獲眾多我國(guó)政府通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略直接或間接參與的補(bǔ)貼行為。建議稿中所指外國(guó)補(bǔ)貼包含所有非歐盟國(guó)家政府機(jī)構(gòu)、其他公共機(jī)構(gòu)，甚至是（承擔(dān)通常由政府履行職能的） 私法主體向個(gè)體企業(yè)或者某類型企業(yè)提供的任何財(cái)務(wù)支持。不僅補(bǔ)貼的提供方范圍十分廣泛，而且接受方也超越了歐盟內(nèi)部企業(yè)的范疇，將第三國(guó)的企業(yè)也納入適用范圍。建議稿雖然示例性地列舉了外國(guó)補(bǔ)貼的表現(xiàn)形式，可以一定程度上指導(dǎo)監(jiān)管部門識(shí)別外國(guó)補(bǔ)貼，然而這種列舉是非窮盡性的，賦予了監(jiān)管部門過(guò)大的自由裁量權(quán)。

據(jù)此，我國(guó)可能受到影響的補(bǔ)貼或者財(cái)政支持類型包括： （1） “一帶一路” 倡議等國(guó)家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策框架下的補(bǔ)貼或措施。歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管框架下，無(wú)論是對(duì)于參與企業(yè)的直接財(cái)政支持，還是通過(guò)“信號(hào)傳遞效應(yīng)” 使其在銀行貸款等融資渠道上獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，均可能被納入監(jiān)管范圍。（2） 通過(guò)國(guó)有商業(yè)銀行等為在歐盟內(nèi)部開展經(jīng)營(yíng)的企業(yè)直接或者間接提供的優(yōu)惠融資，尤其是出口融資性質(zhì)的補(bǔ)貼、為國(guó)有企業(yè)或者行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)進(jìn)行債務(wù)免除或者提供優(yōu)惠擔(dān)保。（3） 特定地區(qū)鼓勵(lì)政策、以設(shè)立項(xiàng)目基金等形式進(jìn)行的政府贈(zèng)款、選擇性的利用稅收優(yōu)惠和減免降低特定企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本以及政府低價(jià)提供土地、水電等生產(chǎn)要素。（4） 直接或者間接地對(duì)并購(gòu)歐盟內(nèi)部目標(biāo)公司或者參與歐盟內(nèi)政府公共采購(gòu)提供融資。（5） 相關(guān)企業(yè)基于股權(quán)關(guān)系或者特別授權(quán)等原因在國(guó)內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)享有壟斷或者支配地位等。

第三，事前與事后監(jiān)管相結(jié)合導(dǎo)致交易成本與被干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)驟增。模塊二與模塊三框架下，對(duì)于并購(gòu)方以及參與公共采購(gòu)的投標(biāo)方而言，必須履行嚴(yán)格的事前申報(bào)義務(wù)。違反該義務(wù)，則面臨罰款、被排除出公共采購(gòu)程序等法律后果，交易成本與合規(guī)成本驟升。并且，為了保障強(qiáng)制性事前申報(bào)機(jī)制的有效性和避免規(guī)避行為，監(jiān)管部門有權(quán)在并購(gòu)方未對(duì)并購(gòu)交易進(jìn)行申報(bào)的情況下依職權(quán)啟動(dòng)審查，導(dǎo)致并購(gòu)交易面臨被撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。此外，交易中止期的設(shè)置以及歐盟委員會(huì)和成員國(guó)監(jiān)管部門對(duì)于特定交易審查意見的不一致，會(huì)導(dǎo)致審查期限被不確定性地延長(zhǎng)。

第四，外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具與既有法律工具和歐盟法基本原則存在潛在重合與沖突。歐盟委員會(huì)承認(rèn)，外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具與現(xiàn)有的法律工具存在功能重合。盡管新的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具與《歐盟合并控制條例》、《歐盟外資審查條例》、歐盟國(guó)家援助規(guī)則以及公共采購(gòu)規(guī)則之間可以實(shí)現(xiàn)理論上的并行不悖，但是合并控制等實(shí)踐表明，因各項(xiàng)工具價(jià)值取向不同，針對(duì)同一交易不同監(jiān)管部門的決定或者所要求之承諾可能存在沖突。歐盟委員會(huì)僅是強(qiáng)調(diào)外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管工具在規(guī)制目的與適用范圍上的特殊性，個(gè)案中可能構(gòu)成上述既有監(jiān)管工具的補(bǔ)充，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)個(gè)案中外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管作為獨(dú)立規(guī)制工具的價(jià)值。這種立法的不確定性會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)管部門的執(zhí)法自由裁量空間過(guò)大，從而實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致對(duì)特定類型企業(yè)的歧視性對(duì)待，推高其合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 歐盟內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)立法與中歐CAI 簽訂和實(shí)施交互影響增強(qiáng)，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境保障領(lǐng)域（國(guó)際法義務(wù)轉(zhuǎn)化） 立法和執(zhí)法承壓

第一，在地緣政治背景下，歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)立法與中歐CAI 簽訂與實(shí)施之間相互影響，內(nèi)部市場(chǎng)立法的強(qiáng)化被作為協(xié)定談判和實(shí)施中的施壓工具。歐盟委員會(huì)在其2019 年度《中國(guó)歐盟關(guān)系戰(zhàn)略展望》中將中國(guó)定位為“制度性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。面對(duì)（中美）地緣政治的博弈，“戰(zhàn)略自主” “歐洲主權(quán)” 等訴求凸顯了歐盟告別“天真”，維護(hù)自身關(guān)鍵利益的意愿。歐盟主張?jiān)谑袌?chǎng)準(zhǔn)入、投資保護(hù)等方面對(duì)華強(qiáng)硬的聲音也日益增多，聲稱中國(guó)對(duì)外國(guó)投資的法律和政策限制過(guò)多，與美歐開放的市場(chǎng)存在嚴(yán)重不對(duì)等，并將這種“不對(duì)等” 作為對(duì)外國(guó)投資者實(shí)施法律限制的正當(dāng)性理由。德國(guó)外交部國(guó)務(wù)秘書羅斯（Michael Roth）也呼吁歐盟成員國(guó)采取一致立場(chǎng)，“必要時(shí)可以將歐盟內(nèi)部市場(chǎng)作為施壓手段”。實(shí)際上，無(wú)論是2019 年頒布的《歐盟外資審查條例》，還是發(fā)布外國(guó)補(bǔ)貼相關(guān)立法，均是上述政治考量的法律化。

第二，由于美國(guó)因素以及對(duì)我國(guó)政治體制的偏見等原因，歐盟內(nèi)部對(duì)于在德國(guó)擔(dān)任歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)最后時(shí)刻完成中歐CAI 談判并非沒有質(zhì)疑和阻力。事實(shí)上，歐洲議會(huì)成員的相關(guān)討論已經(jīng)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并“高度政治化”，近期中歐之間相互進(jìn)行制裁以及歐洲議會(huì)暫停中歐CAI 的批準(zhǔn)程序均凸顯了這一點(diǎn)。我國(guó)在中歐CAI 框架下所承擔(dān)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等義務(wù)如何在實(shí)踐中遵守與實(shí)施，將會(huì)對(duì)歐盟外國(guó)補(bǔ)貼立法改革產(chǎn)生影響。在中歐雙方能夠利用中歐CAI 框架下的協(xié)商機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制通過(guò)對(duì)話來(lái)妥善解決分歧的情況下，會(huì)降低歐盟通過(guò)專門外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管立法來(lái)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的必要性。反之，歐盟外國(guó)補(bǔ)貼的立法和執(zhí)法可能會(huì)被作為向我國(guó)施加立法與執(zhí)法壓力的工具。

（三） 基于股權(quán)關(guān)系、市場(chǎng)地位等因素進(jìn)行消極推定，歧視性對(duì)待我國(guó)國(guó)有企業(yè)和“國(guó)家冠軍企業(yè)”

近年來(lái)，中資企業(yè)對(duì)歐投資活動(dòng)的快速增長(zhǎng)引發(fā)東道國(guó)的擔(dān)憂。其根源不僅在于中資企業(yè)在該領(lǐng)域是“新面孔”，更大程度上是由于中國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體突破了傳統(tǒng)上發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家通過(guò)投資帶來(lái)資本和技術(shù)的典型形態(tài)。中國(guó)獨(dú)特的政治體制以及非歐洲國(guó)家安全領(lǐng)域盟友的客觀現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致東道國(guó)對(duì)于中企與我國(guó)政府之間的關(guān)系存在諸多誤解，擔(dān)憂我國(guó)政府將特定商業(yè)交易作為特殊的政治“杠桿”。為了抗衡所謂的“國(guó)家資本主義”，歐盟監(jiān)管政策“內(nèi)松外緊” 趨勢(shì)日益明顯： 一方面，響應(yīng)德國(guó)、法國(guó)等成員國(guó)的呼吁，推動(dòng)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的改革，意圖為培育更多的歐洲“冠軍企業(yè)” 創(chuàng)造法律條件。以2019 年德國(guó)西門子公司與法國(guó)阿爾斯通公司鐵路部門合并被競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管部門否決事件為標(biāo)志，德法等核心成員國(guó)應(yīng)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)及冠軍企業(yè)挑戰(zhàn)的訴求變得更加迫切： 不僅敦促歐盟委員會(huì)慎重對(duì)待外國(guó)企業(yè)基于國(guó)家支持扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，而且呼吁改革企業(yè)橫向合并評(píng)估指南，提高執(zhí)法的靈活性，更加關(guān)注第三國(guó)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入可能基于政治戰(zhàn)略利益。另一方面，針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)在歐投資的特征采取針對(duì)性的立法。歐盟并不避諱建議稿擬引入的法律工具將我國(guó)國(guó)有企業(yè)作為“首要的監(jiān)管目標(biāo)”。例如，在模塊二的實(shí)體性審查標(biāo)準(zhǔn)上，將第三國(guó)國(guó)有企業(yè)的特征，尤其是在本國(guó)市場(chǎng)所享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)納入考慮范圍，甚至將通過(guò)包括銀行在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)獲取的財(cái)務(wù)支持等同于“國(guó)家” 提供的財(cái)政支持。

尤其值得關(guān)注的是，在評(píng)估外國(guó)補(bǔ)貼是否導(dǎo)致歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲時(shí)，歐盟監(jiān)管部門可以考慮受益方是否在第三國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)（通過(guò)與特殊權(quán)利或者排他性權(quán)利等同的措施） 享有特殊的準(zhǔn)入權(quán)，從而可以在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)上將之作為“籌碼” 并加劇補(bǔ)貼對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲。針對(duì)補(bǔ)貼認(rèn)定所存在的實(shí)際困難，歐盟及其成員國(guó)監(jiān)管部門有權(quán)為相關(guān)企業(yè)設(shè)定信息披露義務(wù)的同時(shí)，也可以基于已經(jīng)掌握的有限信息作出判斷。據(jù)此，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家冠軍企業(yè)在未來(lái)歐盟外國(guó)補(bǔ)貼的立法與執(zhí)法中將會(huì)面臨以“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)” 為由的歧視性對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)。

五、建立多層次的應(yīng)對(duì)機(jī)制

歐盟作為高度開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，其外國(guó)補(bǔ)貼立法動(dòng)向意味著對(duì)其開放型政策的再調(diào)整，是針對(duì)所謂第三國(guó)國(guó)家力量推動(dòng)的扭曲競(jìng)爭(zhēng)行為的最新立法回應(yīng)。針對(duì)此種以“國(guó)家行為” 為規(guī)制對(duì)象的新型競(jìng)爭(zhēng)法工具，我國(guó)應(yīng)當(dāng)警惕并及早在國(guó)家層面和企業(yè)層面建立多層次的應(yīng)對(duì)機(jī)制：

（一） 履行多雙邊協(xié)定中國(guó)際法義務(wù)，完善我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)法治

第一，我國(guó)立法者應(yīng)準(zhǔn)確理解和實(shí)施中歐CAI框架下我國(guó)關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼透明化等公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的法律義務(wù)，完善我國(guó)補(bǔ)貼控制立法，推動(dòng)建立中歐補(bǔ)貼控制機(jī)制相互承認(rèn)制度。此外，應(yīng)當(dāng)清理我國(guó)中央政府和地方各級(jí)政府的補(bǔ)貼類型和形式。這不僅有利于中資企業(yè)采取合規(guī)措施，而且也有助于避免歐盟監(jiān)管部門的誤解和以我國(guó)補(bǔ)貼信息不透明為由進(jìn)行恣意執(zhí)法。秉承全面改革開放的原則，通過(guò)切實(shí)履行中歐CAI 框架下我國(guó)的法律義務(wù)才能以行動(dòng)“展現(xiàn)中方對(duì)外開放的決心”，從而降低乃至消除歐盟外國(guó)補(bǔ)貼立法與執(zhí)法對(duì)中國(guó)的政治偏見與針對(duì)性。

第二，《反壟斷法》 修訂中增加體系化的補(bǔ)貼審議、評(píng)估與豁免制度，完善“公平競(jìng)爭(zhēng)審查” 制度在涉補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)與投資政策的運(yùn)用。與歐盟競(jìng)爭(zhēng)法不同，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法框架下并未在《反壟斷法》 與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》 之外規(guī)定獨(dú)立的補(bǔ)貼控制機(jī)制?！斗磯艛喾ā?所規(guī)定的行政壟斷制度，即對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)” 行為的規(guī)制不能涵蓋因公共部門的補(bǔ)貼政策所引發(fā)的市場(chǎng)扭曲情形。國(guó)務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》 及其實(shí)施細(xì)則中將對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行“歧視性的補(bǔ)貼政策” “違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策” “將財(cái)政支出安排與企業(yè)繳納的稅收或非稅收掛鉤” “違法免除特定經(jīng)營(yíng)者需要繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用” 等作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)容。然而，較之于歐盟獨(dú)立的補(bǔ)貼控制機(jī)制，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度無(wú)論是在規(guī)范層面，還是在實(shí)踐效果上均存在較大完善空間。

根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)2021 年度立法工作計(jì)劃》，《反壟斷法》 的修訂被作為全面深化改革和對(duì)外開放，形成高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容并將于2021 年初步審議。在此背景下，建議在《反壟斷法》 框架下參照歐盟國(guó)家援助制度，構(gòu)建我國(guó)的補(bǔ)貼政策審議制度、效果評(píng)估制度、司法救濟(jì)機(jī)制以及豁免機(jī)制。尤其是審議機(jī)制應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)范性文件制定遵守國(guó)際法規(guī)則的合規(guī)審查，構(gòu)建地方各級(jí)政府補(bǔ)貼政策的合規(guī)機(jī)制。在梳理現(xiàn)有財(cái)稅補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法劃分中央和地方政府制定補(bǔ)貼的權(quán)限，明確補(bǔ)貼政策的相關(guān)法律程序（尤其是申報(bào)與事前審批制度），使得各級(jí)政府及其部門在制定和實(shí)施補(bǔ)貼政策時(shí)有法可依，避免違規(guī)越權(quán)出臺(tái)補(bǔ)貼政策，減少補(bǔ)貼政策的隨意性和不穩(wěn)定性。

（二） 個(gè)案中鼓勵(lì)企業(yè)在歐盟法框架下積極尋求司法救濟(jì)

在作為外國(guó)補(bǔ)貼立法藍(lán)本的歐盟國(guó)家援助控制機(jī)制中，歐盟委員會(huì)的決定須接受歐洲法院的司法審查。正如德國(guó)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)提出的質(zhì)疑，白皮書（以及建議稿） 所建議的審查標(biāo)準(zhǔn)、程序以及救濟(jì)規(guī)則過(guò)于強(qiáng)調(diào)歐盟委員會(huì)等監(jiān)管部門單方面的審查權(quán)與干預(yù)權(quán)，而其審查程序的負(fù)擔(dān)和伴隨的法律不確定性對(duì)于相關(guān)企業(yè)可能構(gòu)成“不成比例” 的權(quán)利限制，從而違反歐盟法比例原則的要求?；跉W洲法院眾多涉及成員國(guó)“國(guó)家援助” 和“黃金股份”的訴訟經(jīng)驗(yàn)，在歐洲開展經(jīng)營(yíng)的中資企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極在歐盟公約所保障的基本自由框架下尋求司法救濟(jì)，請(qǐng)求歐洲法院確認(rèn)歐盟委員會(huì)以及成員國(guó)監(jiān)管部門在外國(guó)補(bǔ)貼規(guī)制機(jī)制框架下的限權(quán)措施是否違法，即是否適宜、必要和過(guò)當(dāng)。

（三） 積極有效參與歐盟外國(guó)補(bǔ)貼條例立法定型

歐盟外國(guó)補(bǔ)貼改革涉及我國(guó)企業(yè)在歐盟進(jìn)行投資和開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重大利益。盡管在白皮書的公開咨詢階段，歐盟中國(guó)商會(huì)等我國(guó)駐外機(jī)構(gòu)與行業(yè)組織也提交了反饋意見，表達(dá)了對(duì)新立法必要性與合法性的嚴(yán)重關(guān)切和批評(píng)性意見，然而從歐盟委員會(huì)的反應(yīng)來(lái)看，上述反饋意見內(nèi)容較少針對(duì)擬引入新型補(bǔ)貼監(jiān)管工具的實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則在歐盟（競(jìng)爭(zhēng)） 法以及國(guó)際法義務(wù)框架下表達(dá)專業(yè)的意見和完善建議，難以引起歐盟委員會(huì)的足夠重視。據(jù)此，本文建議在外國(guó)補(bǔ)貼條例后續(xù)（包括歐盟委員會(huì)提出草案以及歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)審議） 的立法階段，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極呼吁駐歐中資企業(yè)通過(guò)所在成員國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)等組織基于對(duì)本行業(yè)的客觀影響來(lái)參與立法活動(dòng)；同時(shí)，積極利用國(guó)內(nèi)外法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及國(guó)際關(guān)系等多學(xué)科的歐盟法與政策的研究力量，在客觀對(duì)待歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管改革制度需求的前提下，針對(duì)該法律工具的具體規(guī)則提出專業(yè)意見，從而對(duì)該制度的定型發(fā)揮積極影響。