陳懷錦 周 孝
服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)直接決定著制造業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量(陳明等,2020;朱福林,2020),而服務(wù)貿(mào)易也已成為國(guó)際貿(mào)易和全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵點(diǎn)。促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展,是我國(guó)建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)、經(jīng)貿(mào)強(qiáng)國(guó)和制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要基礎(chǔ)和核心動(dòng)力。但相比于貨物貿(mào)易,我國(guó)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展明顯滯后,與服務(wù)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重持續(xù)提升不相匹配(夏杰長(zhǎng)和倪紅福,2017)。為此,2016 年我國(guó)在13 個(gè)省市啟動(dòng)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn),并于2020 年轉(zhuǎn)入全面深化階段。服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)加快了我國(guó)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展,使其呈現(xiàn)出規(guī)模不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)持續(xù)改善、開(kāi)放程度提高、服務(wù)質(zhì)量提升等向好趨勢(shì)(馮其予,2019;陳萬(wàn)靈和馮崢,2020;張媛,2020;詹小琦和林珊,2020)。盡管如此,我國(guó)與服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)相比還存在很大差距,貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大、企業(yè)規(guī)模普遍偏小、服務(wù)品牌化發(fā)展不足、知識(shí)和技術(shù)密集度偏低、國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題仍然較為突出(謝育玲和李勤昌,2020;許唯聰和李俊久,2020;牛歡和彭說(shuō)龍,2021),服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展仍任重道遠(yuǎn)。
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的核心(張軍擴(kuò)等,2019;趙劍波等,2019),包含科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩大重點(diǎn)。對(duì)于服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展而言,既要加快科技創(chuàng)新,推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易持續(xù)向知識(shí)和技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變,更要加快制度創(chuàng)新,構(gòu)建適應(yīng)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要的制度和政策體系。我國(guó)開(kāi)展服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn),就是要系統(tǒng)推進(jìn)制度創(chuàng)新,從根本上破解制度體系與服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展之間的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào),進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。新冠肺炎疫情全球大流行背景下,數(shù)字技術(shù)加快滲透,服務(wù)貿(mào)易新業(yè)態(tài)快速發(fā)展,這更加要求制度體系盡快作出適應(yīng)性調(diào)整。
結(jié)合在多地開(kāi)展的實(shí)地調(diào)研,本文從企業(yè)視角出發(fā),系統(tǒng)考察我國(guó)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展面臨的制度性障礙,并結(jié)合調(diào)查發(fā)現(xiàn)提煉出可行的破解路徑。本文的主要價(jià)值在于: 明確制度創(chuàng)新的“當(dāng)務(wù)之急”,并探索具體推進(jìn)的方向和可行路徑,為按期高質(zhì)量完成《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案》 規(guī)定任務(wù)、夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展制度基礎(chǔ)、加快服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展提供有益借鑒。
服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化不斷深化,推動(dòng)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易以超過(guò)10%的年均增速高速發(fā)展。2014 年,我國(guó)服務(wù)進(jìn)出口規(guī)模超越德國(guó),躍居世界第二并保持至今。2019 年,我國(guó)服務(wù)貿(mào)易規(guī)模為7498.67 億美元,占對(duì)外貿(mào)易總額比重為14.64%。根據(jù)世貿(mào)組織發(fā)布的《世界貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)2020》,2019 年我國(guó)服務(wù)出口和服務(wù)進(jìn)口占全球服務(wù)貿(mào)易比重分別為4.6%和8.7%,分別位居世界第五和第二。受疫情影響,2020 年我國(guó)服務(wù)貿(mào)易規(guī)模同比減少17.89%,但仍然穩(wěn)居全球服務(wù)貿(mào)易第二大國(guó)。同時(shí),隨著疫情形勢(shì)好轉(zhuǎn),2021 年服務(wù)貿(mào)易規(guī)模再次回升至7658.51 億美元,比2019 年同比增長(zhǎng)2.13%。在規(guī)??焖贁U(kuò)大的同時(shí),我國(guó)服務(wù)貿(mào)易具有如下突出特征:
一是服務(wù)貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大。2000—2021 年期間,我國(guó)服務(wù)進(jìn)口年平均增速約為12.48%,比服務(wù)出口高出近1.06 個(gè)百分點(diǎn)。自2009 年由順差轉(zhuǎn)為逆差后,我國(guó)服務(wù)貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大,到2019 年增加至2611.49 億美元。由于疫情全球蔓延導(dǎo)致居民外出旅游等大規(guī)模減少,2020—2021 年我國(guó)服務(wù)貿(mào)易逆差大幅減少,同比降幅分別達(dá)到44.35%和39.35%。但是,這屬于疫情沖擊下的特殊變化,并不會(huì)改變服務(wù)貿(mào)易逆差擴(kuò)大的趨勢(shì)。如圖1 所示,服務(wù)貿(mào)易逆差擴(kuò)大使得近年來(lái)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易順差呈現(xiàn)縮小趨勢(shì),2019 年比2015 年的峰值減少了2260.26 億美元。疫情期間,對(duì)外貿(mào)易順差再次擴(kuò)大,但可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)仍將回歸到縮小的變化趨勢(shì)。從分項(xiàng)來(lái)看,旅行服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)是我國(guó)服務(wù)貿(mào)易逆差的主要來(lái)源,2019—2021 年三大領(lǐng)域逆差合計(jì)分別為3055.36 億、1835.58 億和1411.49 億美元,充分反映了全球疫情蔓延的負(fù)面影響。個(gè)人、文化和娛樂(lè)服務(wù)與加工服務(wù)是存在貿(mào)易順差的主要領(lǐng)域,這是我國(guó)服務(wù)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的直接反映。
圖1 2000—2021 年我國(guó)對(duì)外貿(mào)易差額
二是服務(wù)貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。與旅行服務(wù)和運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)出口占比下降相反,我國(guó)知識(shí)密集型服務(wù)貿(mào)易占比穩(wěn)步提升,成為服務(wù)貿(mào)易的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。其中,知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)進(jìn)出口占比從2000 年的2.06%提高至2021 年的7.66%,同期電信、計(jì)算機(jī)和信息服務(wù)的相應(yīng)占比則從3.10%提升至11.90%。當(dāng)然,這尚不足以改變我國(guó)服務(wù)貿(mào)易大而不強(qiáng)的困境,知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)還處于逆差狀況便是典型反映。
三是服務(wù)外包市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)。根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù),2020 年我國(guó)企業(yè)承接服務(wù)外包合同額高達(dá)17022.7 億元人民幣,執(zhí)行額為12113.2 億元人民幣,創(chuàng)造歷史新高,同比分別增長(zhǎng)8.4%和13.3%。其中,離岸服務(wù)外包合同額和執(zhí)行額分別為9738.9 億和7302.0 億元人民幣,分別同比增長(zhǎng)5.8%和11.4%。在離岸服務(wù)外包執(zhí)行額中,離岸信息技術(shù)外包、離岸知識(shí)流程外包占比分別為43.9%和40.0%。同時(shí),集成電路和電子電路設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)、醫(yī)藥和生物技術(shù)研發(fā)業(yè)務(wù)外包的離岸執(zhí)行額分別同比增長(zhǎng)41.0%和25.0%。這些數(shù)據(jù)充分表明,我國(guó)服務(wù)外包的知識(shí)密集度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力正不斷提升。
疫情全球大流行,使得人口流動(dòng)嚴(yán)重受限,給高度依賴于人口流動(dòng)的服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生了巨大沖擊。如表1 所示,2020—2021 年我國(guó)服務(wù)進(jìn)出口整體呈現(xiàn)先降后增的變化趨勢(shì),當(dāng)月同比增速與累計(jì)同比增速均實(shí)現(xiàn)了觸底反彈。相應(yīng)地,2020 年全年服務(wù)進(jìn)出口處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)(-16.78%),但從2021 年1 月起服務(wù)進(jìn)出口增速由負(fù)轉(zhuǎn)正,且增速持續(xù)提高。到2021 年12 月,服務(wù)進(jìn)出口當(dāng)月同比增速和累計(jì)同比增速高達(dá)33.50%和23.84%。
表1 我國(guó)服務(wù)進(jìn)出口規(guī)模變動(dòng)情況 單位:%
除導(dǎo)致進(jìn)出口規(guī)模大幅縮減外,疫情沖擊加快了我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的結(jié)構(gòu)性變化,主要體現(xiàn)為: 一是服務(wù)出口態(tài)勢(shì)好于服務(wù)進(jìn)口,服務(wù)貿(mào)易逆差大幅縮小。與服務(wù)進(jìn)口的當(dāng)月同比增速長(zhǎng)期為負(fù)不同,疫情發(fā)生以來(lái)服務(wù)出口較快實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng),且當(dāng)月和累計(jì)同比增速始終高于服務(wù)進(jìn)口(見(jiàn)圖2)。其結(jié)果是,2020—2021 年我國(guó)服務(wù)貿(mào)易逆差分別減少至1453.27 億和881.44 億美元。二是傳統(tǒng)領(lǐng)域受損嚴(yán)重,知識(shí)密集型服務(wù)貿(mào)易占比明顯提高。在疫情沖擊下,加工服務(wù)、維護(hù)和維修服務(wù)、旅行、建設(shè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域的進(jìn)出口規(guī)模都出現(xiàn)了一定程度的減少,其中2020—2021 年旅行服務(wù)進(jìn)出口的同比降幅分別達(dá)到48.26%和17.16%。與此不同,保險(xiǎn)和養(yǎng)老金服務(wù)、金融服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)費(fèi)等領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)。結(jié)構(gòu)方面,與旅行服務(wù)所占比重大幅下降不同,金融服務(wù),知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)費(fèi),電信、計(jì)算機(jī)和信息服務(wù),其他商務(wù)服務(wù)等知識(shí)密集型服務(wù)領(lǐng)域所占比重明顯提升,進(jìn)出口合計(jì)占比從2019 年的30.43%提高至2020 年的40.02%。2021 年這一比例略有下降,但也仍比2019 年高出約8.78 個(gè)百分點(diǎn)。
圖2 我國(guó)服務(wù)出口和服務(wù)進(jìn)口的增長(zhǎng)情況
疫情背景下,我國(guó)服務(wù)貿(mào)易出現(xiàn)了逆差縮小、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等喜人變化。但要確保這些變化穩(wěn)定、可持續(xù),就必須加快推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展,核心是支持和促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn),服務(wù)貿(mào)易企業(yè)仍然面臨一些直接或間接源于制度的障礙,這些是服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展必須攻克的堵點(diǎn)。
數(shù)字技術(shù)向生產(chǎn)生活領(lǐng)域廣泛滲透,在大幅降低交易成本的同時(shí)(Goldfarb & Tucker,2019),也給各種形式的創(chuàng)新提供了便利和支撐。除新產(chǎn)品、新服務(wù)不斷涌現(xiàn)外,基于數(shù)字技術(shù)的新業(yè)態(tài)、新模式也層出不窮(OECD,2020),成為服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的重要領(lǐng)域。但與市場(chǎng)創(chuàng)新高度活躍不同,制度體系相對(duì)固定,無(wú)法涵蓋不斷興起的新業(yè)態(tài)、新模式。現(xiàn)有制度未給予新生事物“生存之地”,進(jìn)而成為服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的障礙。其中,芯片測(cè)試業(yè)務(wù)就是典型代表之一。在從事芯片測(cè)試業(yè)務(wù)時(shí),國(guó)內(nèi)企業(yè)需要向上游企業(yè)進(jìn)口芯片,完成測(cè)試后將其出口至下游封裝廠。在這一過(guò)程中,企業(yè)不會(huì)對(duì)芯片做任何實(shí)質(zhì)性改變,因而與制造業(yè)中的加工貿(mào)易截然不同。由于沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)定,芯片測(cè)試通常被視作“來(lái)料加工”,納入加工貿(mào)易監(jiān)管體系;由于與實(shí)際情況不符,這種方式會(huì)帶來(lái)外貿(mào)統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤,并且不利于有效監(jiān)管。同時(shí),如果無(wú)法享受“保稅” 政策,企業(yè)就必須在收取少量服務(wù)費(fèi)的同時(shí),墊付100%的貨款和13%的進(jìn)口增值稅,這使得企業(yè)無(wú)力承接海外訂單。上海某企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹,拓展海外芯片測(cè)試市場(chǎng)每年可以給公司帶來(lái)約2000 萬(wàn)美元收入,但該業(yè)務(wù)囿于制度約束而無(wú)法開(kāi)展。
我國(guó)現(xiàn)有政府監(jiān)管體系是在工業(yè)化進(jìn)程中逐步形成的,主要適用于以工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。而服務(wù)貿(mào)易長(zhǎng)期滯后于貨物貿(mào)易,且較晚才真正實(shí)現(xiàn)規(guī)?;l(fā)展。受此影響,政府監(jiān)管體系較少考慮服務(wù)貿(mào)易特別是技術(shù)服務(wù)貿(mào)易的特殊性和復(fù)雜性,這使得被監(jiān)管者因“無(wú)章可循” 而遭受制約。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新模式以引進(jìn)和模仿為主(邢煒和周孝,2016),對(duì)國(guó)外技術(shù)有較大需求。獲取國(guó)外技術(shù)一般有技術(shù)購(gòu)買和技術(shù)授權(quán)兩種模式,其中技術(shù)購(gòu)買已成為國(guó)內(nèi)企業(yè)獲取關(guān)鍵技術(shù)、實(shí)現(xiàn)趕超的重要途徑。在現(xiàn)行外匯管理體制下,技術(shù)購(gòu)買和技術(shù)授權(quán)雖然都是以無(wú)形的技術(shù)作為交易標(biāo)的,但兩者分別歸屬于資本項(xiàng)目和經(jīng)常項(xiàng)目,需要遵循截然不同的監(jiān)管制度: 技術(shù)購(gòu)買被視為跨境投資,技術(shù)授權(quán)則屬于服務(wù)貿(mào)易。按照不同模式獲取境外技術(shù),企業(yè)將面臨不同的額外成本: 國(guó)家對(duì)跨境投資嚴(yán)加監(jiān)管,較長(zhǎng)的時(shí)滯會(huì)大幅增加技術(shù)購(gòu)買的時(shí)間成本;而在服務(wù)貿(mào)易模式下,使用技術(shù)授權(quán)的企業(yè)需要繳納相應(yīng)的稅負(fù),這會(huì)增加企業(yè)獲得技術(shù)的實(shí)際成本。企業(yè)會(huì)在技術(shù)購(gòu)買與技術(shù)授權(quán)兩種形式之間左右為難,較多企業(yè)因此白白錯(cuò)失了低成本獲取海外關(guān)鍵技術(shù)的良機(jī)。
我國(guó)服務(wù)貿(mào)易大而不強(qiáng),仍需要海關(guān)、外匯、稅收、金融等相關(guān)政策的適當(dāng)支持。但是,我國(guó)現(xiàn)有制度和政策體系是以支持工業(yè)化發(fā)展為主體形成的,對(duì)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易政策需求的考慮相對(duì)不足。其結(jié)果是,服務(wù)貿(mào)易企業(yè)在獲取政策支持方面存在較大困難。例如,隨著人民幣加快國(guó)際化,較多服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的出口收入已經(jīng)從美元轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駧拧5?,相關(guān)部門在認(rèn)定技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)時(shí),仍然將外匯收入及其占比作為核心指標(biāo)。作為微軟的關(guān)聯(lián)公司,上海某公司在服務(wù)出口收入轉(zhuǎn)由微軟中國(guó)用人民幣結(jié)算后,就面臨這類問(wèn)題。公司負(fù)責(zé)人反映,維護(hù)技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)等相關(guān)資質(zhì)明顯增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。同時(shí),服務(wù)業(yè)具有典型的輕資產(chǎn)特征,且我國(guó)服務(wù)業(yè)企業(yè)普遍規(guī)模較小,因而對(duì)外部融資渠道依賴度較高。由于可抵押的固定資產(chǎn)不足,很多服務(wù)業(yè)企業(yè)往往因?yàn)闊o(wú)法滿足金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)而難以獲得充足、及時(shí)的金融支持。調(diào)研發(fā)現(xiàn),融資不足進(jìn)一步加劇了我國(guó)服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。另外,與制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步相適應(yīng),服務(wù)業(yè)的技術(shù)和知識(shí)密集度也在不斷提升,對(duì)專業(yè)化人才的需求不斷增長(zhǎng)。然而,廣告、咨詢等領(lǐng)域的專業(yè)化人才并不符合現(xiàn)有人才政策對(duì)學(xué)歷、專業(yè)等的要求,這導(dǎo)致企業(yè)在解決進(jìn)人難、留人難問(wèn)題時(shí)難以得到政策支持。由于配套條件不佳,很多企業(yè)往往面臨“為他人作嫁衣裳” 的困境,成熟人才流向知名跨國(guó)企業(yè)十分常見(jiàn)。大量服務(wù)貿(mào)易企業(yè)反映,專業(yè)人才供給不足已經(jīng)成為服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的主要障礙。
相比于商品,服務(wù)有著更大的差異性,其質(zhì)量與價(jià)值受大量主客觀因素的影響。在滿足差異化需求的同時(shí),必須確保服務(wù)質(zhì)量有保障、服務(wù)價(jià)值可衡量,因而標(biāo)準(zhǔn)化是服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易規(guī)?;l(fā)展的必然要求。特別是不同國(guó)家或地區(qū)的法律、制度、政策、文化、風(fēng)俗等差異較大,開(kāi)展服務(wù)貿(mào)易更需要有系統(tǒng)且受多方認(rèn)同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)支撐。我國(guó)現(xiàn)有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要由地區(qū)或行業(yè)牽頭制定,國(guó)家層面的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后,且與國(guó)際通行規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)兼容性不足,未得到國(guó)際市場(chǎng)的普遍認(rèn)可。受此影響,我國(guó)企業(yè)在進(jìn)出口各類服務(wù)時(shí),只能遵從國(guó)際上更加成熟的貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)制定,更多體現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的意志和利益。這一現(xiàn)實(shí)不僅制約我國(guó)在服務(wù)貿(mào)易中話語(yǔ)權(quán)的提升,而且大幅增加了服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。較多企業(yè)反映,由于在國(guó)際市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)特別是服務(wù)定價(jià)權(quán)不足,我國(guó)以中小微型企業(yè)為主的服務(wù)貿(mào)易企業(yè)受到多重制約,難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?;l(fā)展。規(guī)?;l(fā)展受限使得市場(chǎng)難以自發(fā)產(chǎn)生龍頭企業(yè),后者進(jìn)而制約我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的品牌化、高質(zhì)量發(fā)展。
調(diào)研發(fā)現(xiàn),服務(wù)貿(mào)易自身特殊性與體制機(jī)制因素使得制度創(chuàng)新滯后于現(xiàn)實(shí)需要,是服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展遭遇制度性障礙的根本原因,主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:
科技革命和產(chǎn)業(yè)革命日新月異,服務(wù)與服務(wù)業(yè)的類型不斷增加,且融入到研發(fā)、制造、消費(fèi)和公共治理等各個(gè)方面。同時(shí),服務(wù)業(yè)與農(nóng)業(yè)、工業(yè)加快融合,三次產(chǎn)業(yè)的界限日益模糊。然而,人們要么將服務(wù)簡(jiǎn)單視為制造業(yè)的一種投入要素,要么將服務(wù)業(yè)與制造業(yè)完全對(duì)立,對(duì)服務(wù)業(yè)的價(jià)值及其作用缺乏全面認(rèn)識(shí)。很多政府部門對(duì)服務(wù)業(yè)的認(rèn)識(shí)還停留于生活性服務(wù)業(yè)方面,對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)特別是高技術(shù)服務(wù)業(yè)的特征了解不足。寧波部分服務(wù)貿(mào)易企業(yè)認(rèn)為,廣告、咨詢、設(shè)計(jì)等領(lǐng)域的專業(yè)人才之所以未被納入人才政策的適用范圍,根本原因在于相關(guān)崗位的人力資本密集型特征未得到外界的充分認(rèn)可。另外,服務(wù)業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)和稅收方面的顯性價(jià)值比不上制造業(yè),而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全穩(wěn)定方面的直接作用也不如農(nóng)業(yè),因而難以得到足夠重視。認(rèn)識(shí)不足、重視程度不高,客觀上削弱了相關(guān)部門開(kāi)展制度創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。
與貨物貿(mào)易不同,服務(wù)貿(mào)易的交易標(biāo)的是無(wú)形的服務(wù),具有價(jià)值波動(dòng)大、市場(chǎng)定價(jià)難、合理統(tǒng)計(jì)難、不確定性大等突出特征。服務(wù)貿(mào)易擁有的這些復(fù)雜性,客觀上增加了開(kāi)展制度創(chuàng)新的難度,這在技術(shù)服務(wù)貿(mào)易方面得到了充分體現(xiàn)。技術(shù)的實(shí)際價(jià)值很難衡量,主客觀因素的變動(dòng)都可能直接改變技術(shù)的價(jià)值及最優(yōu)定價(jià)。正因如此,多地外匯管理部門表示必須對(duì)技術(shù)購(gòu)買活動(dòng)嚴(yán)加監(jiān)管,避免在購(gòu)買過(guò)程中出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失、非法套匯等問(wèn)題。同時(shí),無(wú)形的服務(wù)往往依附于有形的產(chǎn)品而存在,兩者之間緊密關(guān)聯(lián)、難以區(qū)分。例如,大部分的高端設(shè)備和精密儀器進(jìn)出口通常都伴隨有技術(shù)、培訓(xùn)等相關(guān)服務(wù)的流動(dòng)。上海某技術(shù)交易市場(chǎng)負(fù)責(zé)人指出,企業(yè)往往會(huì)將包含實(shí)物與服務(wù)在內(nèi)的所有貿(mào)易額都申報(bào)為設(shè)備,以獲取固定資產(chǎn)折舊等稅收優(yōu)惠。這一特殊性除引致統(tǒng)計(jì)失真外,也會(huì)阻礙服務(wù)貿(mào)易的規(guī)?;l(fā)展,并提高制度創(chuàng)新的難度。若要通過(guò)公共政策支持技術(shù)購(gòu)買,就必須解決合理定價(jià)、實(shí)時(shí)監(jiān)管、精準(zhǔn)識(shí)別、有效分割等多重難題,否則相關(guān)政策可能會(huì)事與愿違。
我國(guó)已進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期,政府必須從具體干預(yù)企業(yè)轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)主體提供高質(zhì)量的制度體系(劉志彪,2017),引導(dǎo)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道。央地政府各具優(yōu)勢(shì),兩者分工合作、高效協(xié)同是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量制度供給的重要保障。與中央政府相比,地方政府更貼近市場(chǎng),也更了解微觀主體的迫切需求,是制度創(chuàng)新的核心主體。但是,央地政府間協(xié)同不足,導(dǎo)致制度創(chuàng)新難以穩(wěn)步推進(jìn)。一方面,中央政府提供的指導(dǎo)、支持和協(xié)調(diào)不足,自主權(quán)和協(xié)調(diào)能力有限的地方政府無(wú)法及時(shí)、有效開(kāi)展制度創(chuàng)新。上海洋山海關(guān)曾嘗試用加工貿(mào)易方式對(duì)芯片測(cè)試業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管,以解決現(xiàn)行制度下的監(jiān)管失靈問(wèn)題,但是該嘗試最終因?yàn)殡y以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)而無(wú)奈叫停。另一方面,中央政府跟進(jìn)不及時(shí),地方政府的制度創(chuàng)新難以充分發(fā)揮效能。近年來(lái),深圳市出臺(tái)實(shí)施了史上最嚴(yán)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例,且于2020 年進(jìn)行再次修改,不斷加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。然而,知識(shí)產(chǎn)權(quán)具有突出的流動(dòng)性和外溢性特征,部分地區(qū)加大懲處力度,只會(huì)讓違法侵權(quán)行為轉(zhuǎn)移至別處。全國(guó)層面保護(hù)力度不平衡,調(diào)研中不少企業(yè)對(duì)此心存擔(dān)憂。
服務(wù)業(yè)形態(tài)日益多元化,服務(wù)貿(mào)易可以發(fā)生在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè),不再局限于旅行、運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)領(lǐng)域。但是,我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的管理協(xié)調(diào)機(jī)制并未隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。我國(guó)政府監(jiān)管具有分散監(jiān)管與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合的特征(徐國(guó)沖等,2019;胡穎廉,2020),服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域尤為典型。服務(wù)業(yè)分屬于科技、教育、文化、醫(yī)療和金融等行業(yè),因而服務(wù)貿(mào)易必然涉及海關(guān)、外匯、統(tǒng)計(jì)以及多個(gè)行業(yè)主管部門。各部門各管一攤,彼此間職責(zé)和功能定位不同,制度、政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異較大甚至無(wú)法兼容。商務(wù)部門雖然是服務(wù)貿(mào)易的主管部門也是服務(wù)貿(mào)易發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度的牽頭單位,但其在前端環(huán)節(jié)上缺乏審批、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等權(quán)限,其結(jié)果是: 一方面,各部門特別是行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)不足,難以形成推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的合力;另一方面,分散監(jiān)管導(dǎo)致相互矛盾的制度與政策得以存續(xù),進(jìn)而阻礙單個(gè)部門發(fā)起的制度創(chuàng)新順利落地實(shí)施。例如,在加工貿(mào)易監(jiān)管模式下允許芯片測(cè)試企業(yè)開(kāi)展保稅業(yè)務(wù),涉及商務(wù)批準(zhǔn)、海關(guān)監(jiān)管、增值稅減免、關(guān)稅減免等問(wèn)題。眾多部門之間難以協(xié)調(diào),最終導(dǎo)致符合市場(chǎng)需要的創(chuàng)新事項(xiàng)遲遲難以有效推進(jìn)。
此外,統(tǒng)計(jì)制度不完善也是阻礙服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域制度創(chuàng)新的重要因素之一。我國(guó)針對(duì)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易的統(tǒng)計(jì)制度和核算方法未能與市場(chǎng)變化同步調(diào)整,已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)服務(wù)領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)需求(楊新洪,2018)。現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不能反映服務(wù)業(yè)與服務(wù)貿(mào)易的全貌,各級(jí)政府難以據(jù)此對(duì)服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行合理、高效的管理。特別是海關(guān)、外匯等不同部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差異較大,相關(guān)部門在制定和完善服務(wù)貿(mào)易支持政策時(shí)缺乏數(shù)據(jù)支撐,難以提升政策的針對(duì)性和有效性。同時(shí),統(tǒng)計(jì)制度不健全是服務(wù)貿(mào)易新業(yè)態(tài)、新模式無(wú)“容身之地” 的主要原因之一。例如,盡管芯片測(cè)試業(yè)務(wù)與加工貿(mào)易有本質(zhì)區(qū)別,但由于沒(méi)有相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)制度,地方海關(guān)只能將其視作“來(lái)料加工” 并納入不匹配的加工貿(mào)易監(jiān)管體系。
我國(guó)服務(wù)貿(mào)易大而不強(qiáng),正處于從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的關(guān)鍵時(shí)期。面臨日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),服務(wù)貿(mào)易企業(yè)對(duì)提高政府監(jiān)管合理性、增強(qiáng)政策普惠性與適用性、減少政策不確定性有越來(lái)越強(qiáng)的訴求(陳懷錦和周孝,2020)。如前文所述,服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展面臨多重制度性障礙,這是服務(wù)貿(mào)易自身特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、體制機(jī)制等多重因素共同作用的結(jié)果。同時(shí),由于三次行業(yè)深度融合發(fā)展,服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易已滲透到各行各業(yè),僅靠局部?jī)?yōu)化調(diào)整并不足以消除這些障礙。為此,要加快服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展、有效推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè),除支持服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施和對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易數(shù)字化轉(zhuǎn)型之外,應(yīng)當(dāng)將深化體制機(jī)制改革、系統(tǒng)優(yōu)化制度和政策體系、提高制度供給質(zhì)量作為重中之重。通過(guò)優(yōu)化制度環(huán)境、減少制度約束、提升治理效能,全面增強(qiáng)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力,夯實(shí)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。
要破解制度性障礙,關(guān)鍵在于提高制度創(chuàng)新的便利性和時(shí)效性,使得制度體系能及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展需要作出適應(yīng)性調(diào)整。根據(jù)調(diào)研中服務(wù)貿(mào)易企業(yè)反映的共性問(wèn)題,在全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)①2020 年8 月,商務(wù)部印發(fā)《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案》,北京、上海等試點(diǎn)地區(qū)紛紛出臺(tái)具有本地特色的實(shí)施方案,服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)進(jìn)入全面深化、廣泛開(kāi)展階段。的過(guò)程中,可以著重從如下五個(gè)方面推進(jìn):
一是從優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)著手,健全服務(wù)貿(mào)易制度體系。建立中央統(tǒng)籌、部委協(xié)作、地方參與的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,根據(jù)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì),系統(tǒng)推進(jìn)體制改革創(chuàng)新,提高制度體系的適用性。同時(shí),強(qiáng)化和發(fā)揮部際聯(lián)席會(huì)議制度的作用,實(shí)現(xiàn)部門間規(guī)章制度和監(jiān)管體系的互聯(lián)互通,提高制度和政策體系的一致性、協(xié)同性,避免市場(chǎng)主體因制度或政策不一致而陷入兩難困境。
二是以完善中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為抓手,協(xié)同推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。做好全國(guó)性、區(qū)域性、行業(yè)性服務(wù)貿(mào)易中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃編制,優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易相關(guān)行業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域布局。確?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)與各細(xì)分行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,避免單個(gè)領(lǐng)域發(fā)展滯后而出現(xiàn)新的短板。同時(shí),充分考慮服務(wù)與制造之間的關(guān)聯(lián)與差異,統(tǒng)籌出臺(tái)與發(fā)展規(guī)劃相配套、適應(yīng)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要的政策體系,穩(wěn)定市場(chǎng)主體的中長(zhǎng)期預(yù)期。
三是調(diào)動(dòng)基層政府的創(chuàng)新積極性,提升制度體系的靈活性。賦予和落實(shí)地方政府特別是基層政府與其職責(zé)相適應(yīng)的自主權(quán),建立和完善容錯(cuò)機(jī)制,鼓勵(lì)其根據(jù)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要,及時(shí)開(kāi)展制度和政策創(chuàng)新。同時(shí),中央層面適時(shí)做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié),并將好的做法上升為國(guó)家政策在全國(guó)推廣,以此解決市場(chǎng)需求動(dòng)態(tài)性與制度和政策體系穩(wěn)定性之間的矛盾。值得強(qiáng)調(diào)的是,中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府間的制度和政策競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理,避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引致“政策洼地” 亂象和阻礙全國(guó)市場(chǎng)一體化進(jìn)程。
四是充分利用數(shù)字技術(shù),提升服務(wù)貿(mào)易支持政策的精準(zhǔn)性。針對(duì)服務(wù)貿(mào)易企業(yè)在發(fā)展中面臨的主要難題,可以數(shù)字技術(shù)和各類數(shù)字化平臺(tái)為依托,積極優(yōu)化政策設(shè)計(jì)和實(shí)施機(jī)制,提高各項(xiàng)政策的可獲得性和有效性,為廣大中小微型服務(wù)貿(mào)易企業(yè)提供有力支持。例如,監(jiān)管部門可利用數(shù)字技術(shù)開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)追蹤,破解定價(jià)難、價(jià)值不確定性大等引致的服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管難題。
五是全方位開(kāi)展政企、政社合作,全面優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易發(fā)展環(huán)境。相關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等的合作,充分發(fā)揮社會(huì)力量在制度體系重構(gòu)、統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)、政策創(chuàng)新調(diào)整、專業(yè)人才培養(yǎng)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量評(píng)價(jià)與認(rèn)證、市場(chǎng)主體信用監(jiān)管等方面的積極作用,推動(dòng)制度環(huán)境、社會(huì)環(huán)境不斷優(yōu)化,更好地支持和促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。